III. RECOMMANDATIONS GENERALES 2022 EMISES PAR LA CVFS
Recommandation générale n° 22-01 (à l'attention de la Première ministre) : Rétablir une programmation budgétaire sincère et annuelle de la dotation en fonds spéciaux du programme 129 à compter du projet de loi de finances pour 2025, tenant compte des besoins de « resoclage » de la dotation de chacun des services.
Recommandation générale n° 22-02 : Établir pour chaque service un plan pluriannuel, au minimum triennal, d'expression des besoins en fonds spéciaux et de régulation des soldes annuels de trésorerie sur la base d'une estimation de fonds de roulement minimum.
ANNEXE 2 :
RAPPORT GÉNÉRAL DE LA CVFS SUR LES CONDITIONS D'EMPLOI DES
FONDS SPÉCIAUX AU COURS DE L'EXERCICE 2023
COMMISSION DE VÉRIFICATION
DES FONDS SPÉCIAUX
RAPPORT
sur
les conditions d'emploi des fonds spéciaux au cours de l'exercice 2023
fait
par la COMMISSION DE VÉRIFICATION DES FONDS SPÉCIAUX
le 18 décembre 2024
instituée par l'article 154 de la loi de finances
pour 2002 du 28 décembre 2001
et composée de
M. Aurélien ROUSSEAU, député, président
Mme Gisèle JOURDA, sénatrice
Mme Caroline COLOMBIER, députée
Mme Catherine DI FOLCO, sénateur
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs
Le contrôle de la CVFS sur l'exercice 2023 est intervenu dans un contexte particulier marqué par la dissolution de l'Assemblée nationale qui a mis un terme au mandat des membres de la Commission, quelques semaines après qu'ils aient débuté leurs travaux, alors sous la présidence de Constance Le Grip, députée des Hauts-de-Seine. Il aura fallu quatre mois pour que soit reconstituée la CVFS, à la mi-novembre 2024, avec un renouvellement important lié à la nouvelle composition de l'Assemblée nationale et à la nomination au Gouvernement de notre collègue sénatrice Agnès Canayer.
De juin à novembre 2024, des échanges réguliers ont eu lieu entre fonctionnaires du Parlement et des services de renseignement et structures bénéficiaires de fonds spéciaux. Ceci a facilité la reprise des travaux de la Commission pour satisfaire l'obligation légale d'adoption du rapport de la CVFS au plus tard au 31 décembre de l'année n+1 de l'exercice contrôlé.
En ma qualité de président nouvellement élu de la CVFS, je veux saluer l'important travail de celles et ceux qui m'ont précédé pour définir une doctrine d'utilisation des fonds spéciaux, établir un dialogue de gestion rigoureux avec les services et structures bénéficiaires et garantir que le recours aux fonds spéciaux soit bien conforme aux exigences d'un Etat de droit.
La gestion des fonds spéciaux a atteint une phase de maturité
D'importants progrès ont été réalisés ces dernières années par les services en matière de gestion des fonds spéciaux, qu'il s'agisse de la mise en place de procédures internes, de dispositifs d'anonymisation, de formation des agents et de diffusion d'une culture commune. La CVFS ne constate plus, comme cela a pu être le cas par le passé, d'erreurs manifestes liées à l'utilisation des fonds spéciaux, mais tout au plus des anomalies ponctuelles. Elle formule d'ailleurs moins de recommandations qu'auparavant et se félicite de leur bonne mise en oeuvre.
L'exercice 2023 marque ainsi la fin d'un cycle et scelle une phase de maturité de la relation et du contrôle qu'exerce la CVFS. Ces dernières années ont en effet permis d'instaurer un cadre de gestion rigoureux des fonds spéciaux. La qualité du dialogue de gestion qui s'est instauré entre la Commission et les services ouvre de nouvelles perspectives en matière de contrôle des fonds spéciaux, dans l'esprit de ce qui fait l'essence même d'un contrôle de nature parlementaire.
La nature du contrôle exercé par la CVFS
Car la CVFS ne s'apparente ni à une juridiction financière, ni à un corps d'inspection et encore moins à un cabinet d'expertise-comptable. Elle est une instance composée de représentants du peuple, chargée d'une mission de contrôle de l'action du gouvernement et d'évaluation d'une politique publique dans le respect de la séparation des pouvoirs. Aussi, au vu de sa composition et de ses moyens, la CVFS n'a pas l'ambition d'exercer un contrôle exhaustif des fonds spéciaux, pièce comptable par pièce comptable. Elle procède par échantillonnage, forte de cette vision transversale de l'ensemble des services et structures bénéficiaires de fonds spéciaux. En confiant aux parlementaires, et exclusivement à eux33(*), le contrôle de l'utilisation des fonds spéciaux, le législateur a voulu placer ce contrôle au niveau des grands enjeux liés aux fonds spéciaux dans une démocratie. En intégrant la CVFS à la Délégation parlementaire au renseignement, il a également établi ce lien de la contribution des fonds spéciaux à la mise en oeuvre de la politique publique du renseignement.
Les enjeux pour l'avenir
Le contrôle de l'exercice 2023 révèle des problématiques communes à l'ensemble des Services autour des enjeux suivants :
- L'impact de la dégradation des finances publiques sur le niveau de la dotation en fonds spéciaux. Pour la première fois en 2024, plusieurs structures bénéficiaires de fonds spéciaux ont été mises à contribution *****. D'une façon générale, la question posée est celle de l'insincérité de la dotation en fonds spéciaux inscrite en loi de finances initiale, qui n'est pas suffisante pour couvrir les besoins connus des services, *****. Il doit être mis un terme à cette pratique de DDAI en cours d'exercice pour couvrir des dépenses qui n'ont en vérité rien d'imprévisible. La situation dégradée des finances publiques ne saurait différer l'exercice d'un re-soclage des dotations en fonds spéciaux *****. Dans le même temps, il s'agit de mener à son terme l'exercice de « fond-normalisation » engagé depuis plusieurs années et qui, accompagné d'une augmentation à due proportion des budgets en fonds normaux, doit permettre de restaurer des marges de manoeuvre en fonds spéciaux.
- L'hétérogénéité des pratiques entre services, notamment pour ***** le recours aux fonds spéciaux, *****. La mise en place du groupe de travail de la CNRLT sur les fonds spéciaux vise à développer l'échange de bonnes pratiques mais, au-delà, il convient désormais d'envisager des solutions opérationnelles de nature à mettre à niveau les services et structures qui n'ont pas l'ingénierie suffisante en interne.
*****.
Tels sont les principaux enseignements issus des contrôles sur place et sur pièces effectués par la CVFS sur les conditions d'emploi des fonds spéciaux au cours de l'exercice 2023.
Aurélien ROUSSEAU
Député des Yvelines,
Président de la Commission de
vérification
des fonds spéciaux
ACTIVITE DE LA CVFS AU COURS DE L'ANNEE 2024
La Commission de vérification des fonds spéciaux a procédé en 2024 au contrôle sur les conditions d'emploi des fonds spéciaux au cours de l'exercice budgétaire 2023.
La CVFS a vu sa composition modifiée au cours de l'année 2024.
Du 1er janvier au 9 juin 2024 :
-Mme Agnès Canayer, Sénatrice (LR) de la Seine-Maritime (Présidente jusqu'au 15 mai)
- Mme Constance Le Grip, députée (LREM) des Hauts-de-Seine (Présidente du 16 mai au 9 juin)
- Mme Gisèle Jourda, sénatrice (SER) de l'Aude
- Mme Caroline Colombier, députée (RN) de la Charente
La dissolution de l'Assemblée nationale, le 9 juin 2024, a mis fin aux mandats des députées membres de la CVFS, laquelle a été reconstituée le 13 novembre 2024, avec la composition suivante :
- M. Aurélien Rousseau, député (SOC et apparentés) des Yvelines, Président
- Mme Gisèle Jourda, sénatrice (SER) de l'Aude, Vice-Présidente
- Mme Catherine Di Folco, sénateur (LR) du Rhône
- Mme Caroline Colombier, députée (RN) de la Charente
Pour mener sa mission et réaliser son rapport, la CVFS s'est déplacée au siège de chacune de structures bénéficiaires de fonds spéciaux pour y réaliser des contrôles sur place et sur pièces. De mai à décembre 2024, elle a procédé à une quinzaine de déplacements au cours desquels elle s'est rendue :
- au groupement interministériel de contrôle (GIC) les 27 juin et 2 décembre ;
- à la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) le 30 mai ;
- à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) les 13 juin et 3 décembre ;
- à la direction du renseignement militaire (DRM) les 11 juillet et 21 novembre ;
- au commandement des opérations spéciales (COS) les 11 juillet et 21 novembre ;
- à Tracfin le 4 juillet ;
- au service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) le 4 juillet ;
- à la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) le 16 mai ;
- à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) les 20 juin et 10 décembre ;
- à la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT) les 27 novembre et 3 décembre ;
Au cours de ces visites, la commission (ses membres ou les fonctionnaires dans le cadre de travaux préparatoire) a échangé avec principaux responsables des services et procédé à un contrôle par échantillon des pièces comptables.
Au titre des activités internationales, le Président Aurélien Rousseau s'est rendu en Italie, à Rome, les 29 et 30 novembre 2024 pour participer au G7 parlementaire des organes de contrôle parlementaire des services de renseignement.
* 33 Le contrôle de l'utilisation des fonds spéciaux a été confié par le législateur (loi de finances pour 2002) à la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) dont la composition a été modifiée par la loi de programmation militaire du 18 décembre 2013 qui en fait une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement (DPR).