TROISIÈME
PARTIE - L'URGENCE D'UNE
STRATÉGIE COHÉRENTE POUR CRÉER UNE VÉRITABLE
DYNAMIQUE EN MATIÈRE DE RÉNOVATION DES
ÉCOLES,
COLLÈGES ET LYCÉES
La mission d'information a acquis la conviction au cours de ses travaux de la nécessité d'une stratégie coordonnée pour créer une véritable dynamique en matière de rénovation des écoles, collèges et lycées.
Cet objectif est partiellement pris en compte par le « Plan de rénovation énergétique des écoles - tous mobilisés », dont le lancement a été annoncé le 9 mai 2023 au ministère de la transition écologique.
Ce plan consiste à mobiliser, pour la rénovation thermique des écoles, divers outils de financement : le Fonds chaleur (520 millions d'euros), le Fonds vert, doté de 2 milliards d'euros, le tiers financement, dont le cadre juridique, expérimental, résulte d'une loi récente, ainsi que des prêts de la Banque des territoires.
La Banque des territoires, acteur central de ce nouveau plan, a pris l'initiative du programme Édurénov, qui vise la rénovation de 10 000 écoles du premier degré public d'ici 2027, de manière à réaliser au moins 40% d'économies d'énergie.
2 milliards d'euros de financements Intracting (« dispositif financier dans le cadre duquel les économies d'énergie réalisées grâce aux travaux sont utilisées pour rembourser l'avance accordée »192(*)) seront ainsi mis à disposition des communes, auxquels s'ajoutent 50 millions d'euros de crédits d'ingénierie sur 5 ans pour accompagner les collectivités territoriales dans leur diagnostic de performance énergétique, puis la préparation de leur programme de travaux193(*).
Le plan s'appuie sur un « parcours d'accompagnement territorialisé », permettant un suivi des projets, des diagnostics préalables au financement, mis en place par la Banque des territoires, qui met également à la disposition des communes une « boîte à idées », sous forme de plateforme accessible sur son site, pour présenter les outils existants, déclinés et adaptés au bâti scolaire, informer sur les dispositifs d'ingénierie mobilisables, les guides techniques à consulter...
Une charte nationale définira les critères attendus des projets de rénovation d'écoles : « La Banque des territoires a choisi d'accompagner 10 000 projets scolaires ayant pour objet commun au moins 40% d'économies d'énergie. Ces 10 000 projets, dénommés par la Banque des territoires projets « totems » (...), seront identifiés par les directions régionales de la Banque des territoires ou via des partenaires locaux ou territoriaux. Une charte définira en fin d'année 2023 les critères attendus pour les projets « EduRénov » (...). Il faudra que le projet « totem » soit exemplaire (au moins 40% d'économies d'énergie), innovant dans les matériaux, les procédés, les usages ou la concertation opérée par les élus locaux et efficace, et conçu autour d'un modèle adapté, concerté et reproductible dans un territoire équivalent »194(*).
Parallèlement à la mise en oeuvre de ce plan, centré sur le premier degré, la mission d'information estime souhaitable, en vue du pilotage de la transition écologique des établissements scolaires, de définir une méthode coordonnée, de simplifier l'accès des collectivités territoriales à l'information et à l'ingénierie et de sécuriser le financement de leurs investissements.
I. MIEUX COORDONNER LA RÉNOVATION ÉCOLOGIQUE DU BÂTI SCOLAIRE
A. UN PILOTAGE À METTRE EN PLACE
1. Le rôle de l'État à préciser
La rénovation des établissements scolaires face aux enjeux de la transition énergétique implique de trouver un équilibre entre :
- d'une part, la nécessité d'une impulsion nationale à amplifier face à l'importance des efforts à accomplir et des obstacles à franchir et aux objectifs ambitieux fixés par la loi ELAN ;
- et, d'autre part, la compétence à l'égard du bâti scolaire, qui relève des collectivités territoriales.
Dans la partie de son rapport annuel de 2023 consacrée aux collèges, la Cour des comptes pose la question de la bonne articulation entre l'État et les départements et juge nécessaire de « coordonner les acteurs publics dont les objectifs peuvent éventuellement diverger ».
a) Le rôle de la cellule Bâti scolaire du ministère de l'éducation nationale
Le positionnement du ministère de l'éducation nationale sur ces questions traduit la complexité de la définition du rôle de l'État en la matière.
L'existence même de la cellule Bâti scolaire, placée sous la tutelle directe du secrétariat général du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, et constituée près de 40 ans après les lois de décentralisation et le transfert de compétences aux collectivités territoriales, ainsi que la présence d'un référent « bâti scolaire » dans chaque académie, interrogent de nombreux élus.
La cellule Bâti scolaire
Plusieurs raisons expliquent la création de cette cellule, plus de quarante ans après les lois de décentralisation et le transfert de la compétence des bâtiments scolaires aux collectivités territoriales.
Le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse est en effet régulièrement interpellé, notamment par les chefs d'établissement, sur certaines problématiques liées aux bâtiments scolaires (présence d'amiante, vétusté, vague de chaleur...). Par ailleurs, il est responsable de la sécurité et des conditions de travail des personnels de l'éducation nationale (responsabilité employeur). Enfin, il est régulièrement sollicité par les communes, plus particulièrement dans les territoires ruraux.
Lors de leur audition, les représentants de la cellule Bâti scolaire ont rappelé que leur rôle est « bien circonscrit et n'a pas pour objectif de remettre en cause le partage de compétences issues de la décentralisation ». La cellule a pour objectif de répondre aux difficultés rencontrées par certaines collectivités territoriales ou par certains personnels de l'éducation nationale et de leur permettre de disposer d'un interlocuteur, au sein du ministère, sur les questions intéressant les bâtiments.
Il ressort des auditions que cette structure est
diversement considérée. Les représentants des
départements et des régions, qui disposent en interne de
l'ingénierie et des compétences suffisantes pour mener à
bien des travaux complexes, ont émis des doutes sur l'apport de cette
cellule
- certains ont d'ailleurs remis en question son existence
même, en raison du transfert de compétences sur le bâti
scolaire. Ces réactions soulignent combien la définition d'une
stratégie de rénovation du bâti scolaire à
l'échelle nationale est délicate. Cette stratégie doit en
effet s'inscrire dans le respect de la libre administration des
collectivités territoriales, corollaire du respect de leur domaine de
compétences, tout en prenant en compte les demandes de certaines
collectivités territoriales en matière d'accompagnement.
Le bloc communal semble accueillir plus favorablement la cellule Bâti scolaire - quand toutefois les élus la connaissent, ce qui est loin d'être le cas pour tous. Ainsi, à Marseille, le cahier des charges rédigé pour la rénovation des écoles à structures métalliques a été partagé avec cette structure.
Il n'en demeure pas moins que le rôle de l'État dans ce domaine est déterminant :
- il s'agit tout d'abord de répondre à la demande de certains élus locaux, qui ressentent le besoin légitime d'être accompagnés dans leurs travaux de rénovation écologique des bâtiments scolaires ;
- il s'agit aussi pour le ministère de l'éducation nationale d'exercer sa responsabilité en tant qu'employeur des quelques 1,2 million de personnels de l'éducation nationale dont le quotidien est directement affecté par l'état des bâtiments scolaires, en termes de sécurité et de bien-être au travail ;
- il s'agit, enfin, pour l'État d'être le garant d'un déploiement homogène du service public de l'éducation nationale, comme le souligne la Cour de comptes : c'est dans ce contexte que s'inscrit le plan « Marseille en grand ».
Le plan « Marseille en grand » : un investissement de 400 millions d'euros de l'État en faveur des écoles marseillaises les plus dégradées
Le 1er février 2016, le journal Libération titrait « Les écoles à Marseille, la honte de la République » : « locaux insalubres, papier toilette réclamé aux parents, cantines sous-dimensionnées, chauffage défectueux... Les établissements maternels et primaires de la cité phocéenne atteignent un état de délabrement ahurissant. Sans que la mairie ne se mobilise ».
Le 2 septembre 2021 au palais de Pharo, le Président de la République a annoncé le plan « Marseille en grand », comportant un volet spécifique dédié au bâti scolaire. Dans ce cadre, la rénovation de 188 écoles (sur les 470 écoles de la ville) a été annoncée. Une structure « ad hoc », la Société publique locale d'aménagement d'intérêt national, détenue à parts égales par l'État et la Ville, a vu le jour : elle est en charge de la rénovation des écoles marseillaises.
Une enveloppe de 845 millions d'euros est prévue, abondée à hauteur de 400 millions d'euros par l'État et 445 millions d'euros par la Ville (fonds propres, emprunt, mais aussi fonds vert, DSIL, fonds européens...).
À cela s'ajoute une enveloppe de 386 millions d'euros de la Ville, sur dix ans, pour la rénovation courante des 290 autres écoles (correspondant à l'investissement moyen annuel nécessaire de 40 millions d'euros pour ces entretiens et améliorations).
Au total, 1,2 milliard d'euros hors taxe seront consacrés en dix ans à la rénovation et à l'amélioration du bâti scolaire marseillais.
Par ailleurs, à Mayotte, où les défis en matière de bâti scolaire sont nombreux, cette compétence relève de l'État.
b) Une nécessité : anticiper les évolutions de la carte scolaire
Dans le contexte de fermetures de classes, notamment dans le primaire, en lien avec la baisse démographique observée depuis dix ans195(*), la question de l'opportunité de lancer des travaux coûteux en l'absence de visibilité sur le maintien des classes à moyen terme se pose régulièrement.
Il s'agit d'une réflexion légitime, à la fois pour la bonne utilisation des deniers publics - les travaux de rénovation coûtent cher -, mais aussi en termes de priorisation face à l'ampleur des travaux à envisager par la collectivité territoriale.
Nombreux ont été les élus locaux à pointer cette difficulté : les incertitudes sur la carte scolaire contraignent incontestablement la programmation de travaux de rénovation de bâtiments scolaires - plus particulièrement d'écoles.
Ainsi, pour l'association Intercommunalités de France, « beaucoup d'écoles dans les départements très ruraux sont menacées de fermeture, car elles sont à moitié vides du fait de la déprise démographique. Ces menaces constituent un frein politique à la rénovation ou à la construction de bâtiments conformes aux normes actuelles, qu'il ne faut pas ignorer »196(*).
Les témoignages d'élus locaux consultés par la mission d'information197(*) confirment ce point. La menace de fermeture de classes est régulièrement mentionnée comme limitant la pertinence des investissements : « Pour nous, petite commune rurale, 600 habitants, l'enjeu est considérable (gouffre énergétique ; occupation très intermittente ; pôle de développement et d'animation du village), mais il est exclu d'investir fortement tant que la pérennité de notre école (maternelle) ne sera pas garantie, sur plusieurs années, ce que la DASEN ne nous assure pas à ce jour - et même loin de là : menace permanente de fermeture, soit au niveau de l'école communale, soit au niveau du regroupement pédagogique intercommunal avec la commune voisine ».
La mission d'information est convaincue de la nécessité, pour les collectivités, d'être en mesure de se projeter dans l'utilisation future des bâtiments pour investir dans leur rénovation, ce qui est impossible lorsque l'on peut craindre des fermetures de classes.
En amont du lancement du Plan France ruralités, le ministre de l'éducation nationale a annoncé, le 6 avril 2023, qu'à partir de l'automne 2023, en milieu rural, les maires, les directeurs académiques de services de l'éducation nationale (DASEN) et les préfets devraient se réunir en vue de l'élaboration d'une carte scolaire pluriannuelle. Il s'agit « par exemple qu'un maire venant de lancer la rénovation de son école ne découvre pas un mois plus tard qu'une ou des classes vont fermer »198(*).
La prévisibilité de la carte scolaire sur trois années, prévue par le Plan France ruralités, constitue donc un véritable progrès et doit être saluée, même si ce délai peut paraître insuffisant pour sécuriser la programmation d'investissements concernant la transition écologique, dont la rentabilité s'étend sur de nombreuses années.
2. Quelle méthode ?
Les travaux de la mission d'information ont mis en évidence la nécessité d'une stratégie coordonnée de rénovation écologique des bâtiments scolaires.
Ils ont aussi permis d'identifier des écueils à éviter dans le cadre de ce pilotage, ce qui souligne les limites d'une approche systématisée de cette politique publique.
a) Définir des priorités par type de bâtiment : un risque en termes d'égalité entre les élèves
Lors de la table ronde du 4 avril 2023, la représentante du Conseil national de l'Ordre des architectes a proposé un plan cohérent pour « donner à toutes les filières une perspective sur le long terme leur permettant de s'organiser dans les meilleures conditions et d'articuler des priorités ».
Selon elle, « il importe de commencer par les chantiers les plus urgents, des années 1970-1980 (je pense par exemple aux façades vitrées plein sud) ».
Un autre critère de priorisation pourrait cibler les établissements soumis au décret tertiaire, d'une surface supérieure à 1 000 m², dont les consommations d'énergie doivent baisser d'au moins 40% en 2030, 50% en 2040 et 60% en 2050, par rapport à 2010.
Ces démarches présentent l'intérêt d'une relative simplicité ; elles sont en outre cohérentes en matière d'urgence écologique et sur le plan juridique.
Néanmoins, la mission d'information s'interroge sur les conséquences d'une approche aussi systématique, non seulement en termes d'égalité entre les collectivités territoriales dont les établissements scolaires seraient éligibles à une rénovation rapide et les autres, mais aussi au regard de l'égalité entre élèves.
Par ailleurs, la mission d'information estime que cette méthode pourrait avoir pour conséquence de faire passer les plus petites communes au second rang, soit que leurs écoles datent d'époques plus anciennes (de type Jules Ferry, ou des écoles-mairie), soit que, en raison de leur surface, elles soient en deçà du seuil fixé par le décret tertiaire.
b) Les limites d'une approche standardisée et industrialisée
Face à l'ampleur de la tâche et à son coût élevé, la mission d'information s'est posé la question d'une catégorisation par type de bâtiments scolaires dans un double objectif : d'une part, faciliter le déroulement des travaux et l'adaptation des entreprises en standardisant les méthodes de rénovation et, d'autre part, permettre de réaliser des économies d'échelle dans les coûts de production et de réalisation des travaux.
Lors de son déplacement à Marseille, elle a noté avec intérêt le travail de catégorisation des écoles publiques en fonction des époques et types de construction, réalisé par la Société publique des écoles marseillaises, qui a ainsi identifié des profils d'écoles : maison d'écoles, écoles Jules Ferry, GEEP199(*), Effier200(*), écoles récentes. Il ressort des échanges que des spécificités propres à chaque type de bâti, en termes de rénovation, peuvent être observées.
L'histoire de l'architecture scolaire, marquée par des périodes de construction distinctes, permettrait en effet de regrouper des milliers de bâtiments scolaires présentant des caractéristiques architecturales similaires.
Une brève histoire de l'architecture scolaire
L'évolution du cadre législatif sur la scolarisation obligatoire alliée à des périodes de forte croissance démographique a conduit à la création d'établissements scolaires semblables à des époques différentes.
En voici quelques exemples :
- Jusqu'au XIXe siècle, il n'y a quasiment pas de construction spécifiquement scolaire en France. La Monarchie de Juillet demande aux communes d'entretenir au moins une école primaire élémentaire. Il s'agit parfois de dons ou legs. Ce sont les « maisons écoles », qui du point de vue de la Société publique des écoles marseillaises sont les moins adaptées à un usage scolaire.
- Sous la Troisième République, à la fin du XIXe siècle, l'école de type « Jules Ferry » voit le jour. Elle est reconnaissable à sa façade agrémentée de briques dans l'encadrement des fenêtres. Elle dispose souvent d'un corps central organisé symétriquement en raison de la séparation des sexes (« écoles de filles », « école de garçons »). Le corps central est généralement composé de plusieurs étages.
- Les années 1950 et 1960 sont marquées par des constructions industrialisées face à l'accroissement de la population scolaire. Deux procédés sont utilisés : les poutrelles métalliques (GEEP ou établissement Pailleron) ou la structure en béton. Il est créé, au sein du ministère de l'éducation nationale, la DESUS (direction de l'équipement scolaire, universitaire et sportif), qui édicte des règles rigoureuses entraînant une uniformisation des établissements du second degré : bâtiments souvent sur quatre étages, organisés selon un plan identique.
- Les années 1980-90 sont marquées par le transfert aux collectivités territoriales de la compétence en matière de bâti scolaire. Les établissements construits à cette époque traduisent souvent la volonté de faire de l'établissement une « vitrine » du territoire. Un certain nombre d'établissements relèvent ainsi de « gestes architecturaux ».
Néanmoins, il résulte des travaux de la mission d'information qu'il est difficile de passer d'une approche théorique à des travaux massifiés par époque de construction. En effet, deux écoles dites « Jules Ferry » ou deux établissements du secondaire en structure « béton » ont pu évoluer de manière différente en dépit de structures initiales identiques : certains bâtiments peuvent avoir connu des extensions, d'autres n'ont pas encore été totalement mis aux normes d'accessibilité ou de sécurité, d'autres enfin contiennent de l'amiante en raison de travaux d'isolation réalisés dans les années 1970.
Si toute systématisation en fonction des époques de construction doit être évitée, en revanche il est légitime de se poser la question d'une massification et d'une industrialisation des projets de rénovation, qui permettraient de réaliser les travaux rapidement, pour des coûts maîtrisés.
La Caisse des dépôts évoque ainsi des bâtiments scolaires « qui se prêteraient bien à la rénovation en chantier "hors site" », sur le modèle néerlandais EnergieSprong, car ils sont assez homogènes et très marqués par des méthodes de construction.
Le programme EnergieSprong
Ce programme a été développé aux Pays-Bas au début des années 2010, afin de rénover rapidement et à grande échelle des bâtiments existants - des logements sociaux dans un premier temps.
Le programme garantit sur trente ans aucune consommation nette d'énergie : le bâtiment consomme, après rénovation, autant d'énergie qu'il en produit. Les économies d'énergie réalisées permettent de financer le projet à moyen terme.
EnergieSprong a un double objectif : massifier les opérations de rénovation tout en abaissant les coûts. Pour cela, il repose sur la standardisation et l'industrialisation : une partie des travaux ont lieu hors site par des procédés de préfabrication. La rénovation en site occupé se fait alors en temps limité, permettant de ne pas avoir à reloger temporairement les habitants concernés. En fonction des situations, quelques semaines - voire une seule - suffisent à mener l'opération.
Les travaux reposent sur trois éléments :
- la toiture, via des panneaux 100% préfabriqués intégrant ossature, isolation et couverture, avec des sur-toitures modulaires, qui produisent de l'énergie renouvelable grâce à des panneaux photovoltaïques ;
- la façade isolante : après un scan de la façade d'origine, une nouvelle façade est préfabriquée en usine en intégrant l'ossature, l'isolation, les menuiseries extérieures ainsi que les finitions, pour être ensuite posée contre la façade initiale ;
- le module énergie : un système unique regroupe les équipements de chauffage, d'eau chaude et ventilation, en s'appuyant sur des pompes à chaleur et proposant en majorité de la ventilation double flux.
5 000 logements sociaux ont été ainsi rénovés. Les coûts de rénovation ont baissé de 50% en 5 ans grâce à cette massification et standardisation.
Les travaux sont « autofinancés » par les économies sur les factures d'énergie qu'ils ont permis de dégager.
Si cette approche se heurte à la diversité des bâtiments scolaires, la mission d'information estime intéressante l'élaboration de référentiels prenant en compte les questions techniques propres aux bâtiments scolaires, en termes d'usages et de besoins.
L'intermittence des usages, le confort d'été, la problématique de la sécurité, qui interdit par exemple d'ouvrir en grand une fenêtre dans les étages des écoles primaires, sont autant de points communs partagés par de très nombreux bâtiments.
Pour l'ADEME, « la réalisation de référentiels sur des questions techniques pour les bâtiments d'enseignement est une bonne idée, à orienter pour la cible des prescripteurs (bureaux d'études, architectes, accompagnateurs de projets...) et des services techniques des collectivités. Le référentiel permettrait de guider la maîtrise d'ouvrage dans la phase “amont” (programme) sur les bonnes questions à se poser sur un plan technique, économique, juridique, et les concepteurs-réalisateurs sur les bonnes pratiques, solutions techniques et organisationnelles bien adaptées à la rénovation des écoles et qui soient issues des retours d'expériences »201(*).
c) Le regroupement des maîtres d'oeuvre : une formule complexe
Éviter l'éclatement des projets et générer des économies d'échelle peut passer, sous certaines conditions, par la méthode d'appels à projets groupés.
Cette formule est tentante en théorie lorsque des collectivités ont des patrimoines comparables. Elle peut être pertinente pour des travaux bien délimités, par exemple des opérations groupées d'isolation de toiture.
Néanmoins, elle se heurte aux réalités de terrain. C'est en tout cas le constat dressé par la Caisse des dépôts dans le cadre d'une réflexion menée avec certains territoires, notamment la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Le groupement de commande ne semble envisageable que si deux conditions sont respectées :
- un maître d'ouvrage membre du groupement (et donc acheteur de la commande) accepte d'en être le coordonnateur pour les autres et d'en supporter le montage administratif ;
- le besoin fait consensus entre les adhérents et les actions proposées sont assez homogènes pour justifier des lots communs : ce marché groupé n'aurait aucun sens s'il devait exister un lot spécifique pour chaque bâtiment à rénover.
Or dans le cadre d'opérations de rénovations lourdes, les besoins sont rarement les mêmes entre les différents bâtiments, y compris construits à une même époque : ils peuvent différer en raison de leur entretien et des travaux déjà réalisés.
3. Plan « 10 000 écoles » : le choix de 200 projets « totem » susceptibles d'inspirer d'autres collectivités
Pour Mme Dominique Faure, ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, l'objectif du programme « 10 000 écoles » est de « permettre l'émergence d'une dynamique territoriale par identification de projets modèles, dans une logique d'émulation et de développement des filières par le terrain ». La démarche s'appuie donc sur 200 projets exemplaires, « identifiés par les directions régionales de la Banque des territoires ou via des partenaires locaux ou territoriaux »202(*) à partir de critères qui seront définis dans le cadre d'une charte attendue pour la fin de 2023.
Ces « totems » seront choisis de manière à constituer une « source d'inspiration » pour d'autres collectivités et à pouvoir être « reproductibles dans un territoire équivalent ».
Au début du mois de juin 2023, comme l'a reconnu la ministre, seul avait été identifié le premier des 200 projets « totem », le pari étant de susciter les initiatives des collectivités.
La mission d'information donne acte au Gouvernement de cette démarche misant sur l'émergence spontanée de projets de rénovation encouragée par l'émulation attendue des projets « totem », qui devra être évaluée en 2024.
Toutefois, elle insiste sur le fait que cette méthode ne saurait permettre de faire l'économie d'une meilleure articulation, à l'attention des élus, de l'information et de l'ingénierie, dont la coordination et la simplification sont indispensables pour encourager les collectivités à rénover leurs établissements scolaires.
Recommandation : Effectuer un bilan, dès la fin de 2024, du plan « 10 000 écoles » (nombre de projets, coût, types de rénovation, financements...)
* 192 « Un plan national de rénovation des écoles sans vrai financement », La Gazette des communes, 9 mai 2023.
* 193 « Rénovation énergétique du bâti scolaire : le plan est lancé », Banque des territoires, Localtis, 10 mai 2023.
* 194 Compte rendu du 7 juin 2023 (audition de Mme Dominique Faure).
* 195 Voir en annexe la note sur la démographie scolaire.
* 196 Compte rendu du 23 mars 2023 (audition des associations des élus de l'échelon municipal).
* 197 Voir en annexe la synthèse de ces témoignages.
* 198 Entretien de Pap Ndiaye, ministre de l'éducation nationale à la Gazette des communes du 6 avril 2023.
* 199 Groupement d'études et d'entreprises parisiennes, dénomination des établissements dits « Pailleron » ; désigne les bâtiments à structures métalliques.
* 200 Désigne les bâtiments à structure en béton.
* 201 Source : réponses écrites au questionnaire de la rapporteure.
* 202 Compte rendu du 7 juin 2023.