TITRE II
-
DISPOSITIONS
RELATIVES À LA LUTTE CONTRE L'ABSENTÉISME SCOLAIRE
Article 3
(art. L. 552-3 du
code de la sécurité sociale)
Abrogation de l'article
L. 552-3 du code de la sécurité sociale
Objet : Cet article a pour objet d'abroger le dispositif administratif de suppression ou de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit existant
L'article L. 131-1 du code de l'éducation dispose que « l'instruction scolaire est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six et seize ans » . Cette obligation s'applique aux enfants, à l'Etat, qui doit assurer les moyens de scolarisation nécessaires, et aux parents ou tuteurs, qui sont responsables du respect de cette disposition, conformément à l'article L. 131-4. Ces derniers doivent notamment faire connaître sans délai, au directeur d'établissement scolaire, les justificatifs de toute absence de l'enfant.
Le manquement à l'obligation scolaire est défini à l'article L. 131-8 du code de l'éducation qui énumère notamment les motifs d'absence réputés légitimes : « maladie de l'enfant, maladie transmissible ou contagieuse d'un membre de la famille, réunion solennelle de famille, empêchement résultant de la difficulté accidentelle des communications, absence temporaire des personnes responsables lorsque les enfants les suivent. Les autres motifs sont appréciés par l'inspecteur d'académie ».
En cas de manquement à l'obligation scolaire, plusieurs sanctions sont applicables :
- au regard du versement des prestations familiales : l'établissement peut signaler l'absence de l'élève à l'inspecteur d'académie qui, après un avertissement à la famille et si les raisons de l'absence ne sont toujours pas connues, peut prévenir l'organisme débiteur des prestations familiales, c'est-à-dire la caisse d'allocations familiales (CAF).
Aux termes de l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale, les prestations familiales afférentes à l'enfant non assidu peuvent être suspendues à compter du mois de signalement par l'inspecteur. Elles sont rétablies lorsque l'enfant fréquente à nouveau l'établissement pendant un mois.
Lorsque l'absentéisme s'étend, au cours de l'année scolaire, durant quatre demi-journées mensuelles et ce pendant trois mois, consécutifs ou non, ou lorsqu'il s'étend sur plus de dix jours consécutifs dans le mois, les prestations familiales peuvent être supprimées . La reprise des droits s'effectuera après signalement du directeur d'établissement ou avis de l'inspecteur d'académie.
Ce dispositif de suspension ou de suppression des prestations familiales n'est donc pas systématique et dépend des décisions prises par le directeur d'établissement, l'inspecteur d'académie et la CAF concernés. Il est à noter que, dans la pratique, les signalements d'enfants non assidus ont conduit à la suppression des prestations, dans trois cas sur quatre, et à la suspension dans le quart restant.
- en matière pénale : en cas d'échec, malgré la mise en oeuvre de toutes les solutions préalables, dont celle évoquée précédemment, le Parquet peut être saisi en dernier recours par l'inspecteur d'académie. Le non-respect de l'obligation scolaire peut en effet être assimilé à une carence éducative de la part des adultes responsables de l'enfant.
L'article L. 227-17 du code pénal sanctionne ainsi, pour les cas les plus graves, une carence éducative, dont l'absentéisme scolaire n'est qu'un élément : « Le fait, par le père ou la mère légitime, naturel ou adoptif, de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende ».
B. La modernisation du dispositif de lutte contre l'absentéisme scolaire
Le dispositif fondé sur la suspension ou la suppression des prestations familiales par simple mesure administrative s'est toutefois révélé inefficace, comme l'a déploré le groupe de travail mis en place en octobre dernier sur la question de l'absentéisme scolaire.
D'abord, toutes les familles ne sont pas touchées de manière identique par cette disposition : une grande partie des prestations familiales est constituée des allocations familiales auxquelles ne sont pas éligibles 1,3 million de familles à enfant unique. Par ailleurs, on peut trouver injuste que toute une fratrie se trouve pénalisée par le comportement d'un seul de ses membres. En outre, les conséquences de la mesure sont limitées puisque les prestations sont rétablies dès lors que les enfants sont en vacances scolaires d'été. Enfin, ce dispositif ne peut concerner les bénéficiaires du RMI, puisque celui-ci augmente en proportion de la baisse des prestations familiales. Le lien entre les absences et la sanction est devenu, pour ces motifs, illisible pour beaucoup de familles.
C'est pourquoi le présent article propose d'abroger ce dispositif administratif en supprimant l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale.
Cette mesure prend place dans la mise en oeuvre d'un plan ambitieux de lutte contre l'absentéisme scolaire, orienté notamment vers la responsabilisation des familles. Il est prévu l'instauration d'une contravention de quatrième classe, qui sanctionnera par une amende de 750 euros, les familles refusant tout dialogue et qui n'auront pas pris les mesures nécessaires pour que leur enfant de moins de seize ans suive normalement l'enseignement scolaire. L'article L. 227-17 du code pénal est par ailleurs maintenu dans sa rédaction, telle qu'évoquée précédemment.
L'abrogation des retenues sur prestations familiales va donc dans le sens d'une simplification administrative et d'une meilleure compréhension de la sanction par les parents.
Il faut également noter que la disparition de cette sanction administrative n'entraînera pas la démobilisation des caisses d'allocations familiales sur cette question : celles-ci auront un rôle important dans le nouveau dispositif de lutte contre les manquements à l'obligation scolaire, notamment au sein des modules de soutien à la responsabilité parentale.
II - La position de votre commission
Votre commission n'est pas hostile à l'abandon d'une mesure dont la pratique a montré le caractère inéquitable, la faible utilisation et l'efficacité douteuse.
Elle rappelle toutefois que la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs 10 ( * ) avait émis le constat suivant :
« La Caisse nationale d'allocations familiales défend l'idée que la suspension des prestations familiales peut constituer une réponse à l'absentéisme scolaire lorsque des partenariats sont conclus entre l'école et les caisses, comme c'est le cas à Dunkerque, à Douai ou dans les Hauts-de-Seine, et que la mesure revêt un caractère essentiellement préventif, la simple menace se révélant souvent efficace.
« Sans doute peut-on souscrire à cette analyse. Il conviendrait toutefois que de telles actions soient généralisées dès lors que la loi prévoit explicitement la mise en oeuvre de la mesure de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire.
« Dès lors que la Caisse nationale d'allocations familiales reconnaît que la menace fait plus que la sanction, il conviendrait sans doute de reconnaître au chef d'établissement la possibilité d'envoyer le premier courrier aux parents et d'aviser la caisse d'allocations familiales au cas où celui-ci resterait lettre morte. »
Le choix du Gouvernement diffère certes de cette proposition, mais l'incertitude pesant sur l'étendue de la collaboration de chaque chef d'établissement ne permettait pas d'en assurer le résultat.
Considérant pour autant que la lutte contre l'absentéisme doit être renforcée, votre commission attend donc la mise en place du plan d'action gouvernemental annoncé en faveur de l'assiduité scolaire et de la responsabilisation des familles. Prévu à l'origine pour la rentrée 2003, celle-ci est subordonnée à l'entrée en vigueur de la modification du décret modifiant le décret n° 66-104 du 18 février 1966 relatif au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire et aux sanctions que comportent, au regard du versement des prestations familiales et en matière pénale, les manquements à l'obligation scolaire.
Elle veut toutefois voir, dans l'envoi récent aux recteurs d'académie, préfets et inspecteurs d'académie, d'une directive nationale d'orientation relative aux dispositions du nouveau plan d'action, un signal positif. Elle souhaite, en effet, une mise en oeuvre rapide et uniforme de ces mesures sur l'ensemble du territoire, afin que le présent article ne crée pas une situation d'impunité de fait des familles en cas d'absentéisme scolaire répété.
Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel avant
l'article 4
(art. L. 211-6 du code du travail)
Prise en compte
de l'avis exprimé par le mineur de plus de treize ans
sur
l'emploi proposé par une entreprise de spectacles ou de mannequinat
Objet : Cet article additionnel a pour objet de prévoir la prise en compte de l'avis du mineur de plus de treize ans sur la proposition d'emploi qui lui est faite.
Lorsqu'une entreprise de spectacles ou une agence de mannequins souhaite employer des mineurs, elle doit obtenir, au préalable, une autorisation individuelle accordée par le préfet, sur avis conforme d'une commission constituée au sein du conseil départemental de protection de l'enfance, à laquelle est adjoint le directeur départemental du travail et de l'emploi. Cette autorisation n'est toutefois pas requise pour les agences de mannequins titulaires d'une licence et qui ont obtenu un agrément, délivré par le préfet, en vue d'engager des enfants (articles L. 211-6 et L. 211-7 du code du travail).
Votre commission observe que, dans la procédure d'autorisation individuelle préalable, ou d'agrément, il n'est pas prévu de s'assurer du choix de l'enfant lui-même : en l'état actuel de la législation, nul n'est tenu de prendre en compte son opinion, même s'il est en âge de l'exprimer sans ambiguïté.
Or, il n'est pas rare, en droit civil, que l'avis de l'enfant sur des dispositions le concernant doive être recueilli et, le cas échéant, suivi : c'est le cas, par exemple, lors des procédures d'adoption ou de changement de nom, au-delà d'un certain âge, en général treize ans.
Il apparaît de ce fait logique à votre commission d'exiger que l'avis favorable de l'enfant âgé d'au moins treize ans accompagne la demande présentée par l'employeur au préfet et à la commission délivrant l'autorisation et l'agrément.
Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 4 complétant les dispositions de l'article L. 211-6 du code du travail. Les sanctions prévues par l'article 4 ci-dessous s'appliqueront alors en cas de non-respect de cette disposition.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel avant
l'article 4
(art. L. 211-11 du code du travail)
Application des
dispositions relatives à l'exercice, par un mineur, de l'activité
de mannequin à l'emploi dans une entreprise de spectacles
Objet : Cet article additionnel vise à compléter les dispositions de l'article L. 211-11 du code du travail afin de les rendre applicables aux enfants employés dans une entreprise de spectacles.
L'article L. 211-11 du code du travail, qui limite le temps de travail des enfants hors périodes scolaires, ne s'applique qu'à ceux exerçant l'activité de mannequin ou y postulant, et non pas aux enfants engagés dans une entreprise de spectacles . Dans les faits, certains peuvent pourtant être amenés, en particulier pendant les mois d'été, à travailler pendant la quasi-totalité de leurs congés.
Or, votre commission considère que ce type d'activité doit aussi être limité en termes de jours travaillés, afin que tout enfant puisse bénéficier de périodes de loisirs et de repos nécessaires à son épanouissement physique et psychologique.
Par conséquent, elle vous propose d'adopter, par voie d' amendement, un article additionnel avant l'article 4 afin de modifier la rédaction de l'article L. 211-11 du code du travail en ce sens. Ainsi, les sanctions prévues et renforcées par l'article 4 ci-dessous s'appliqueront également en cas de non-respect de cette disposition.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 4
(art. L. 261-2
du code du travail)
Renforcement des sanctions pénales en cas
d'infraction aux règles régissant le travail des enfants dans les
professions ambulantes
et la durée du travail dans le mannequinat
Objet : Cet article vise à aggraver les sanctions pénales applicables aux personnes qui emploient illégalement des enfants soumis à l'obligation scolaire dans le mannequinat ou les professions ambulantes.
I - Le dispositif proposé
A. La législation s'appliquant aux enfants employés comme mannequins ou dans des professions ambulantes
Aux termes de l'article L. 211-7-1 du code du travail, « durant les périodes scolaires, l'emploi d'un enfant scolarisé exerçant l'activité de mannequin et la sélection préalable en vue de cette activité ne peuvent être autorisés que les jours de repos hebdomadaire autres que le dimanche » , sans pouvoir excéder deux jours par semaine. Durant les vacances scolaires, un enfant ne peut exercer le métier de mannequin pendant plus de la moitié de la durée des congés (article L. 211-11).
Dans le domaine des professions ambulantes, notamment celles du cirque, la législation encadre également tout particulièrement l'emploi d'enfants de moins de seize ans.
Ainsi, il est interdit aux parents exerçant un métier du cirque ou d'attraction foraine d'employer leur enfant de moins de douze ans dans une représentation. L'âge minimum est de seize ans lorsque l'employeur n'est pas le père ou la mère (article L. 211-11 précité).
Il est aussi interdit de faire exécuter par un enfant des exercices périlleux ou de lui confier des emplois dangereux pour sa vie, sa santé ou sa moralité.
Est également punissable le fait, pour tout responsable légal d'un enfant de moins de seize ans, de livrer ce dernier à une personne exerçant une profession ambulante telle que acrobate saltimbanque, montreur d'animaux, directeur de cirque ou d'attraction foraine ou de le placer sous la conduite de vagabonds faisant métier de la mendicité, conformément à l'article L. 211-12.
B. Des peines renforcées
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 261-2 du code du travail sanctionne les infractions aux dispositions des articles L. 211-7-1, L. 211-11 et L. 211-12 susmentionnées par une peine d'emprisonnement de deux ans et une amende de 3.750 euros.
Il est également précisé que le non-respect de l'article L. 211-12 entraîne, de plein droit, la destitution de la tutelle ou la privation de l'autorité parentale, selon le statut de l'adulte fautif responsable du mineur concerné de moins de seize ans.
Le présent article propose de modifier le premier alinéa de l'article L. 261-2 relatif aux sanctions pénales applicables, en les portant à cinq ans d'emprisonnement et à 75.000 euros d'amende .
Cette modification rapproche la législation applicable au travail illégal d'enfants dans les professions ambulantes et le mannequinat de celle relative aux mannequins majeurs (article L. 796-3) pour la protection de leurs droits (licence d'agence de mannequin obligatoire, contrat de travail, garantie financière en cas de défaillance de l'agence), qui punit les infractions d'une amende identique de 75.000 euros. Toutefois, la peine de prison n'est, dans ce cas, que de six mois puisqu'il s'agit de personnes majeures, donc moins vulnérables.
Ce rapprochement de législation avait déjà été proposé dans le cadre d'un rapport de la direction des relations du travail relatif au travail des enfants 11 ( * ) , publié en 1998 et qui estimait souhaitable que les sanctions pénales prévues dans les domaines de la publicité et du spectacle pour les personnes majeures puissent servir de norme pour le travail illégal des enfants.
III - La position de votre commission
Votre commission est sensible à la nécessité de mieux lutter contre le travail illégal dont peuvent être victimes certains mineurs de moins de seize ans. Il lui apparaît notamment nécessaire d'encadrer tout particulièrement certaines professions dans le domaine du mannequinat et des professions ambulantes, qui peuvent parfois s'avérer à risque pour la santé ou la moralité de l'enfant. Elle approuve donc le renforcement des sanctions pénales applicables aux personnes employant illégalement des mineurs à ce titre et vous demande d'adopter l'article 4 sans modification .
Article 5
(art. L. 261-4
du code du travail)
Renforcement des sanctions pénales en cas
d'emploi non autorisé
d'un enfant dans une entreprise de spectacles
ou de mannequinat
et d'infraction à la législation sur la
répartition de la rémunération de l'enfant
Objet : Cet article a pour objet d'aggraver les sanctions pénales applicables aux personnes employant illégalement des mineurs de moins de seize ans dans le domaine du spectacle ou usant d'une méthode de répartition des fonds correspondant au travail d'un enfant non conforme à la législation en vigueur.
I - Le dispositif proposé
A. Le droit existant en matière de travail des mineurs dans une entreprise de spectacles
L'article L. 211-6 du code du travail précise que les mineurs de moins de seize ans ne peuvent être engagés ou produits dans une entreprise de spectacles, de cinéma, de radiophonie ou de télévision, sans avoir fait l'objet d'une autorisation individuelle préalable accordée par le préfet aux conditions définies à l'article L. 211-7.
Cette autorisation individuelle est également obligatoire dans le cadre du mannequinat, sauf si l'agence est titulaire d'une licence et a obtenu un agrément lui permettant de travailler avec des enfants. La licence est accordée pour trois années renouvelables par l'autorité administrative et sa délivrance est surbordonnée à un contrôle de la moralité des dirigeants et de l'activité de l'agence (article L. 763-3).
En outre, aux termes de l'article L. 211-8 de ce même code, une commission constituée au sein du conseil départemental de protection de l'enfance « fixe la part de la rémunération perçue par l'enfant dont le montant peut être laissé à disposition des représentants légaux » . Le surplus est affecté à la constitution d'un pécule géré par la caisse des dépôts et consignations jusqu'à la majorité de l'enfant, sur lequel le président de la commission susmentionnée peut autoriser des prélèvements, en cas d'urgence et à titre exceptionnel.
Toutefois, lorsque, en application des dispositions de l'article L. 211-6 du code du travail, l'emploi d'un enfant n'est pas soumis à une autorisation individuelle, les règles de répartition de la rémunération du mineur sont définies par la décision d'agrément de l'agence de mannequins qui est employeur.
B. Des sanctions renforcées
Dans le dispositif existant, l'article L. 261-4 du code du travail punit les infractions aux dispositions de l'article L. 211-6 relatives à l'obligation de l'autorisation personnelle ou de l'agrément avant l'emploi d'un mineur dans une entreprise de spectacle ou une agence de mannequins, d'une amende de 3.750 euros. En cas de récidive, la peine est portée à quatre mois d'emprisonnement et à une amende de 7.500 euros.
Ces sanctions sont également applicables aux personnes remettant, directement ou indirectement, aux mineurs ou à leurs représentants légaux des fonds dépassant la part fixée selon la procédure de répartition de l'article L. 211-8.
Le présent article modifie l'article L. 261-4 afin de renforcer les sanctions encourues.
Le premier alinéa prévoit ainsi que toute infraction aux dispositions de l'article L. 211-6 (autorisation individuelle ou agrément obligatoires) est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende. Ce faisant, les peines sont alignées sur celles encourues pour la violation d'autres dispositions du droit du travail s'appliquant aux mineurs, proposées précédemment par l'article 4.
En revanche, le second alinéa du nouvel article L. 261-4 ainsi modifié conserve les mêmes sanctions pénales que dans sa précédente rédaction pour ce qui concerne la répartition délictueuse des fonds représentant la rémunération de la prestation du mineur. En effet, si une mauvaise répartition des salaires peut s'avérer malhonnête, elle ne crée pas un réel danger pour l'enfant, à la différence des risques liés au non-respect des autres dispositions réglementant les conditions d'emploi.
II - La position de votre commission
De la même manière que pour le renforcement des peines applicables en cas de travail abusif des enfants dans le domaine du mannequinat et des professions ambulantes, votre commission approuve pleinement l'aggravation des sanctions à l'encontre des personnes employant illégalement des mineurs dans une entreprise de spectacles ou faisant une répartition frauduleuse de leur rémunération.
Elle considère, en outre, que l'harmonisation des sanctions pénales dans ce secteur, par la lisibilité qui en découlera, permettra de faciliter la tâche de l'ensemble des administrations de poursuite et de jugement.
Votre commission vous demande d'adopter l'article 5 sans modification .
Article 6
(art. L. 362-3
du code du travail)
Renforcement des sanctions pénales en cas
d'emploi dissimulé
d'un mineur de moins de seize ans et application
dans la collectivité territoriale de Mayotte
Objet : Cet article renforce les sanctions pénales à l'encontre des personnes employant clandestinement un mineur soumis à l'obligation scolaire et les rend applicables dans la collectivité départementale de Mayotte.
I - Le dispositif proposé
A. La définition du travail dissimulé
Selon l'article L. 324-10 du code du travail, l'emploi dissimulé peut recouvrir plusieurs réalités. Il peut ainsi s'agir de :
- l'exercice, à but lucratif, d'une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou l'accomplissement d'actes de commerce par toute personne physique ou morale ne figurant pas au registre des entreprises ou à celui du commerce et des sociétés (répertoire des métiers en Alsace et Moselle), lorsque cette inscription est obligatoire. Le défaut de déclaration aux organismes sociaux et fiscaux est assimilé à une dissimulation de l'activité ;
- l'absence de déclaration, intentionnelle ou non, de l'embauche d'un travailleur auprès des organismes de protection sociale, mais aussi l'absence de remise d'un bulletin de paie à un employé ;
- la mention, sur le bulletin de paie, d'un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement effectué.
Le travail dissimulé, totalement ou partiellement, est interdit par la loi (article L. 324-9 du code du travail), de même que le fait d'avoir recours sciemment aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé. Toute infraction à cette législation est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende, en application de l'article L. 362-3 du code du travail.
Il s'agit toutefois d'une sanction générale à l'encontre des employeurs coupables de dissimulation de travail, sans qu'il soit prévu de dispositions particulières en cas d'emploi dissimulé d'un mineur de moins de seize ans.
B. Des sanctions renforcées dans le cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire
Le présent article a donc pour objet de mieux protéger les mineurs de moins de seize ans, exerçant un emploi dissimulé, par l'instauration d'une sanction plus sévère à l'encontre de l'employeur.
Ainsi, le paragraphe I de cet article complète l'article L. 362-3 du code du travail par un second alinéa qui prévoit que, en cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, les peines encourues seront alors de cinq ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.
Outre une protection renforcée des mineurs concernés, ce texte permet d'harmoniser les sanctions pénales encourues en cas de travail illégal des enfants, de la même manière que dans les précédents articles 4 et 5 du présent projet de loi.
Le paragraphe II du présent article rend applicables ces mêmes sanctions dans la collectivité départementale de Mayotte, en complétant en ce sens l'article L. 34-1 du code du travail spécifique à cette collectivité territoriale.
En effet, si le principe de l'assimilation législative concerne les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, où les lois métropolitaines sont applicables de plein droit même si elles peuvent faire l'objet d'adaptations locales, les territoires d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et Mayotte sont régis par le principe de spécialité législative.
Ce principe applique à Mayotte, en vertu de l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976. Certes, la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 a fait de Mayotte une « collectivité départementale », qui doit accéder au statut départemental plein et entier à l'horizon 2010, mais elle reste soumise au principe de spécialité législative dans certaines matières, dont le droit du travail.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve le principe d'un renforcement des sanctions pénales encourues par toute personne employant de manière dissimulée un mineur soumis à l'obligation scolaire. On peut, en effet, espérer que la plus grande sévérité de ces mesures leur confèrera un aspect réellement dissuasif et permettra une protection plus efficace des mineurs face à un employeur peu scrupuleux.
En outre, dans la logique des articles 4 et 5, votre commission approuve l'alignement du régime des peines applicables aux infractions dans le domaine du travail des enfants.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 10 Délinquance des mineurs - La République en quête de respect - Commission d'enquête - Rapport n° 340 (2001-2002).
* 11 Cf. Le travail des enfants en France - Rapport du ministère de l'emploi - Direction des relations du travail (DRT) - Novembre 1998 - Cf. Infra annexe p. 97.