Projet de loi de finances pour 1999 : Coopération

CHAPITRE IV

LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances, au vu des crédits affectés aux actions de coopération pour 1999, a formulé cinq observations principales :

1°) Le rapprochement du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Coopération vise à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au développement, et à en accroître ainsi l'efficacité. Mais la baisse des crédits dévolus à la Coopération pour 1999 après déjà plusieurs années marquées par cette tendance, fait craindre à la commission des finances que si cette réduction se poursuivait, les crédits de coopération ne finissent par jouer le rôle d'une variable d'ajustement du budget global du ministère des affaires étrangères .

Cette réforme était réclamée de longue date par nos ambassadeurs en poste dans les pays " du champ ". En effet, la dualité du pouvoir, politique, dans leurs mains, et financier, dans celles du chef de mission de coopération, faisait parfois de ceux de nos postes diplomatiques ne bénéficiant pas d'un ambassadeur au savoir-faire exceptionnel et s'impliquant personnellement, une sorte de théâtre d'ombres. La légitime prééminence de l'ambassadeur pouvait ainsi être contredite et contrariée par la concentration des moyens financiers d'intervention au profit des chefs de mission de coopération, malgré les termes très clairs du décret " Sauvagnargues ", jamais appliqué.

Cette situation complexe était contre-productive vis-à-vis de nos interlocuteurs du champ et donnait une image brouillée de la France.

C'est pourquoi la réforme entreprise cette année est l'aboutissement d'une réflexion menée par des gouvernements successifs d'horizons politiques divers.

De surcroît, l'organisation des structures ministérielles relève de la compétence gouvernementale, et le Parlement aura à juger, non sur des intentions, qui sont bonnes, mais sur les résultats qui sont encore à venir. C'est pourquoi toute appréciation serait, à ce stade de la réforme, prématurée.

En revanche, il est d'ores et déjà possible de décrire les avantages et les risques potentiels de cette évolution :

Les avantages :

a) Il est indéniable que notre action au bénéfice de nos partenaires africains a souffert de la dispersion des centres de décision en matière d'action extérieure, tant en France que sur le terrain .

A cet égard, la réforme est trop timide, car l'essentiel de l'APD est gérée par le ministère des Finances, et notamment la Direction du Trésor, suivant des critères qui lui sont propres et qui sont considérés comme une sorte de " secret-défense ".

b) Il est également certain que la sollicitude de notre pays pour ses partenaires traditionnels a pu produire des effets mutuellement pervers : la France a trop longtemps ignoré l'Afrique australe et orientale , alors que la plupart des pays de ces zones souhaitent diversifier leurs alliances traditionnelles.

En retour, l'assurance de trouver en France des appuis indéfectibles, quelles que soient les vicissitudes de leurs conduites des affaires, a conduit bien des pays africains à conserver envers l'ancienne métropole une relation de dépendance économique et financière qui n'a pas éclairé leur avenir.

Les risques :

a) Ils tiennent essentiellement à l'utilisation des crédits affectés à la coopération comme variable d'ajustement des besoins -et ils sont grands- du ministère des Affaires étrangères : comment garantir que les arbitrages inévitables se feront au bénéfice de partenaires étrangers traditionnels dont l'influence, variable, ne pourra pas toujours contrebalancer des besoins financiers immédiats ailleurs dans le monde ?

Cette crainte est vive dans les opinions publiques africaines, qui redoutent un désengagement de la France à leur égard. Il faut utiliser le prochain sommet franco-africain qui se réunira à Paris à la fin de ce mois de novembre 1998 pour leur adresser un message clair et rassurant sur les buts de la réforme.

b) Mais le risque de saupoudrage et de banalisation des crédits affectés à l'APD est également réel .

En effet, notre pays, puissance moyenne, ne saurait utilement intervenir dans de multiples pays, dont les besoins sont certes légitimes, mais qui ne tireraient alors aucun bénéfice réel d'un appui français, trop saupoudré et donc peu significatif.

2°) Il faut relever qu'alors que les crédits relevant du ministère délégué à la coopération décroissent régulièrement, l'essentiel de notre APD transite de plus en plus par le ministère des finances, qui la gère suivant des normes exclusivement financières qui ne sauraient à elles seules guider notre action extérieure. Ceci rend encore plus impératif le renforcement du contrôle parlementaire sur ces sommes, ainsi que sur leurs modalités d'utilisation.

Mais, il faut bien constater que la réforme entreprise cette année, loin de clarifier cet état de fait, en accentue l'opacité en confiant des crédits et un rôle croissant à l'Agence française de Développement (AFD) qui n'est que le bras armé d'une Direction du Trésor technocratique, secrète et jalouse d'une indépendance que trop de ministres ont eu la faiblesse de lui accorder . Il importe particulièrement de clarifier son action alors que baisse le montant global de l'APD française, car la part relative de cette aide gérée par la Direction du Trésor en est accrue d'autant.

A cet égard, il conviendrait que les membres du Comité directeur du Fonds d'Aide et de Coopération (FAC) soient précisément informés de l'évolution des projets autorisés en Comité directeur, et dont la réalisation est déléguée à l'AFD . L'absence totale d'informations sur leur calendrier de réalisation, qui est la règle actuelle, est en effet choquante sur le plan démocratique . Après avoir autorisé des projets portant, pour certains, sur des sommes considérables, le Comité directeur est totalement dessaisi de moyens de contrôle sur leur réalisation. Il s'agit là d'une autre forme d'opacité des procédures.

3°) Il est essentiel de maintenir l'aide publique française au développement à un haut niveau, en dépit des contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays, et malgré l'influence insidieuse d'une nouvelle forme de cartiérisme. En effet, comment qualifier autrement ce mouvement de pensée décrivant l'action de la France envers ses anciennes colonies comme mue uniquement par la prébende, les intérêts occultes et les soutiens inavoués ?

L'aide apportée par la France au développement est légitime, elle est mutuellement profitable, elle est conforme à son rôle traditionnel sur la scène internationale . Cette aide conforte des liens culturels importants avec l'Afrique ; elle soutient la francophonie ; elle passe aussi de façon croissante, même si les sommes en jeu restent encore très modestes, par les canaux de la coopération décentralisée qui implique les acteurs de terrain, et irrigue la France et les pays partenaires dans la profondeur de leur tissu humain et social.

4°) La France est le premier contributeur à l'aide européenne au développement, mais la commission des finances du Sénat s'inquiète de la confusion qui marque les objectifs de cette aide. Alors que le montant global de l'aide européenne stagne, le nombre de ses bénéficiaires ne cesse de croître sans qu'aucune ligne directrice n'ait été adoptée dans ce domaine.

Il faut rappeler que le VIII ^e Fond Européen de Développement (FED) , couvrant la période 1995-2000, n'a enregistré une légère progression de ses moyens financiers (13,3 milliards d'écus, contre 12 milliards pour le VII ^e FED) que grâce à l'action décisive de la France , et alors même que l'Union Européenne s'accroissait de trois nouveaux membres (Autriche, Finlande et Suède).

Notre pays a, en effet, maintenu son apport à 24,3 % du total (soit 3,120 milliards d'écus), alors que l'Allemagne, l'Italie et surtout le Royaume-Uni ont sensiblement réduit le leur.

Ce désengagement financier est d'autant plus préoccupant que l'Union Européenne a considérablement élargi le champ de son aide.

Ainsi, aux 71 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), bénéficiaires initiaux de l'aide, et des dispositions commerciales de la Convention de Lomé, se sont successivement ajoutés les pays en développement d'Amérique latine et d'Asie, puis les pays tiers méditerranéens, et enfin les pays d'Europe Centrale et Orientale.

5°) Les retraités français d'Afrique ont été durement éprouvés par la dévaluation du franc CFA, alors que leur faible nombre justifierait un geste significatif et durable des pouvoirs publics en leur faveur.

En effet, ceux de nos compatriotes qui ont accompli tout ou partie de leur carrière sur ce continent reçoivent des caisses locales de protection sociale des pensions libellées dans cette monnaie : leur montant a donc été divisé de moitié en valeur après le 14 janvier 1994.

A cette réduction s'ajoutent des aléas considérables dans les versements qui leur sont destinés, du fait de la gestion parfois peu rigoureuse de ces caisses locales.

Certes, les pouvoirs publics français ont attribué à certains pensionnés particulièrement démunis une aide forfaitaire exceptionnelle . Puis une mission d'évaluation, comprenant des représentants de l'Inspection générale des Affaires sociales (IGAS), et des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a présenté des propositions, qui ont fait l'objet d'une concertation interministérielle. Les mesures arrêtées visent à : " sécuriser les droits de nos compatriotes sans peser sur les finances de la sécurité sociale française ". Ces intentions sont excellentes, mais on comprend qu'elles ne donnent pas satisfaction à nos compatriotes retraités.

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Au terme de ces observations, et alors que se dessine une banalisation de nos rapports avec nos anciennes colonies, le temps est peut-être venu d'esquisser un bilan -nécessairement partiel et incomplet- de nos relations avec ces pays.

En effet, la réforme entreprise le 4 février dernier ne peut être perçue comme une simple rationalisation des structures gouvernementales qui concourent à l'action extérieure de la France. Elle vise à adapter notre action à un champ devenu très vaste et marque donc, dans une certaine mesure, le terme de l'aventure post-coloniale de la France dans son "champ" traditionnel.

Si l'on a pu dire que la seconde guerre mondiale avait pris fin le 9 novembre 1989, avec la chute du mur de Berlin, on peut raisonnablement avancer qu'à l'échelle, plus modeste, de notre pays, c'est plus d'un siècle d'histoire qui se clôt avec la " normalisation " des structures de coopération.

Le temps a fait son oeuvre, nos partenaires africains aspirent à une pluralité de relations, la France n'a plus les moyens financiers de demeurer un partenaire majeur unique pour un continent dont la situation globale, bien que fort contrastée suivant les régions, est marquée par une certaine instabilité potentielle ou déclarée.

C'est pourquoi le souci de souligner la portée symbolique de cette réforme n'est pas fondé sur la nostalgie d'un illusoire " âge d'or " des rapports entre la métropole et ses anciennes colonies : ce terme serait aussi choquant qu'inadéquat. En revanche, elle fournit l'occasion de rappeler certaines évidences que de nombreux contempteurs de l'action de notre pays s'obstinent à passer sous silence :

Dans l'histoire politique de la France, l'aventure coloniale visait d'abord à l'émancipation républicaine des peuples auxquels elle s'adressait.

C'est ainsi que Jules Ferry fut brocardé, à droite, pour ses projets sur l'Indochine : "Ferry-Tonkin" était supposé détourner l'ardeur du redressement français au profit de conquête lointaines, coûteuses et inutiles.

C'est Déroulède qui s'indignait en ces termes "j'ai perdu deux enfants, vous m'offrez vingt esclaves", pour déplorer que la reconquête de l'Alsace-Lorraine ne fût pas l'unique projet politique du pays.

Que les résultats n'aient pas toujours été à la hauteur des espérances, que le projet colonial ait été porté en France par des groupes minoritaires et d'inspiration parfois étroitement mercantile, ne doit pas faire oublier cette inspiration généreuse.

Ces spécificités du projet colonial français ont également marqué les colonisations latines.

Lors de son accession à l'indépendance, en 1964, la Somalie était l'un des pays les mieux administrés de l'Afrique orientale.

En Angola et au Mozambique, l'indépendance fut longtemps refusée par un régime à la fois trop autoritaire et trop faible pour s'y résoudre ; mais le métissage des populations était la norme, et a fourni les élites de ces jeunes nations.

L'Italie, le Portugal et l'Espagne ont, comme la France, développé des infrastructures d'éducation, de santé et de transport ; leurs colons se sont mêlés aux populations colonisées, et si le mépris ou le paternalisme étaient parfois présents, au moins n'a-t-on jamais célébré ces efforts de développement comme "le fardeau de l'homme blanc".

L'action de la France envers ses partenaires africains a été l'objet d'odieuses caricatures généralement intéressées.

On se souvient qu'outre-Atlantique, un -éternel- candidat au Prix Nobel de la Paix avait naguère construit son image sur un entretien au titre fracassant : " Pourquoi la France soutient les dictateurs africains ".

On entend encore les cris d'indignation qui avaient accueilli l'idée française, avancée dans les années 90, de soutenir les pays africains dans leurs efforts de constitution de forces régionales de maintien de la paix. On évoquait alors une "militarisation" du continent, tout en prospectant avec méthode les marchés potentiels d'armement qui pourraient en découler.

On a encore en mémoire la vaste tournée africaine d'un Président en exercice, appliqué à démontrer les vertus du seul marché pour appuyer l'expansion des pays visités, et qui s'est soldée pour l'annonce d'un ambitieux projet d'aide au commerce bilatéral qui n'a pas même été encore soumis au Congrès. Quant à son adoption...

On sait l'irritation que suscite la stabilité de la zone franc, brocardée comme une entrave passéiste à la liberté des échanges. Mais quelles solutions concrètes propose l'Organisation mondiale du commerce à l'écoulement des matières premières ? Quelles incitations à la transformation et à la valorisation locale des produits offre-t-elle ?

Quel autre pays que la France accorde-t-il autant en moyens humains, financiers et d'expertise à ses partenaires moins avancés ?

Que l'aide française ne soit pas toujours productive, judicieuse dans ses applications et pertinente dans ses projets est un fait incontestable. Mais elle existe.