Projet de loi de finances pour 1999
MARINI (Philippe), Rapporteur général ; CHARASSE (Michel), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 2 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
- AVANT-PROPOS
-
CHAPITRE PREMIER
LE DISPOSITIF DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE
AU DÉVELOPPEMENT N'A PAS ÉTÉ SUBSTANTIELLEMENT MODIFIÉ
PAR LA FUSION DES MINISTÈRES DES AFFAIRES
ÉTRANGÈRES ET DE LA COOPÉRATION- I. LA FRANCE SE SITUE PARMI LES PREMIÈRES DES GRANDES NATIONS POUR LE MONTANT DE SON AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
-
CHAPITRE II
LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ À LA COOPÉRATION- I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET DE 1998
- II. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999
-
CHAPITRE III
LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT -
CHAPITRE IV
LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES - EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE 1
-
ANNEXE 2
AUDITION DE M. HUBERT VÉDRINE, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT, LE 10 JUIN 1998 -
ANNEXE 3
COMPTE RENDU DE MANDAT AU COMITÉ DIRECTEUR DU FAC - ANNÉE 1998 - -
ANNEXE 4
CALENDRIER DES MISSIONS DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION DURANT L'ANNÉE 1998
N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 2
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :
II
.
- COOPÉRATION
Rapporteur spécial
: M. Michel CHARASSE
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
La
commission des Finances du Sénat a formulé cinq observations
principales (voir chapitre IV) :
1°) Le rapprochement du ministère des Affaires
étrangères et du ministère de la Coopération vise
à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au
développement, et à en accroître ainsi
l'efficacité.
Mais la baisse des crédits dévolus
à la Coopération pour 1999
après déjà
plusieurs années marquées par cette tendance, fait craindre
à la commission des finances que, si cette réduction se
poursuivait, les crédits de coopération ne finissent par jouer le
rôle d'une variable d'ajustement du budget global du ministère des
affaires étrangères.
2°)
Il faut relever qu'alors que les crédits relevant du
ministère délégué à la coopération
décroissent régulièrement,
l'essentiel de notre Aide
publique au développement transite de plus en plus par le
ministère des Finances, qui la gère suivant des normes
exclusivement financières qui ne sauraient à elles seules guider
notre action extérieure. Ceci rend encore plus impératif le
renforcement du contrôle parlementaire sur ces sommes, ainsi que sur
leurs modalités d'utilisation.
3°) Il est essentiel de maintenir l'aide publique française au
développement à un haut niveau,
car l'aide apportée
par la France au développement est légitime, elle est
mutuellement profitable, et elle est conforme au rôle traditionnel de
notre pays sur la scène internationale.
4°) La France est le premier contributeur à l'aide
européenne au développement, mais la commission des Finances du
Sénat s'inquiète de la confusion qui marque les objectifs de
cette aide. Alors que le montant global de l'aide européenne stagne, le
nombre de ses bénéficiaires ne cesse de croître sans
qu'aucune ligne directrice n'ait été adoptée dans ce
domaine.
5°) Les retraités français d'Afrique ont été
durement éprouvés par la dévaluation du franc CFA, alors
que leur faible nombre justifierait un geste significatif et durable des
pouvoirs publics en leur faveur.
AVANT-PROPOS
Le
décret pris en Conseil des Ministres le 4 février 1998 et
portant création du Comité Interministériel de la
Coopération Internationale et du Développement (CICID)
entraîne une triple évolution du dispositif français d'aide
au développement :
-
dans sa définition
, par le caractère
interministériel
clairement affirmé dans la composition et
le rôle du CICID (le texte du décret du 4 février 1998
est publié en annexe 1) ;
-
dans son secteur d'application
, puisqu'à la notion de
" champ ", traditionnellement retenue pour définir la
sphère de compétence géographique du ministère de
la Coopéraion, doit se substituer celle de
" zone de
solidarité prioritaire ",
dont la délimitation
appartiendra au CICID, lorsqu'il tiendra sa première
réunion ;
-
dans ses instruments d'intervention
, avec
la fusion
entreprise dans le projet de loi de finances pour 1999
des budgets et des
ministères de la Coopération et des Affaires
étrangères
, et avec les nouvelles missions
déléguées à l'Agence française de
Développement (AFD) en matière de santé et
d'éducation.
Cependant, dans l'attente des décisions à prendre par le CICID,
il faut constater que le
dispositif français actuel d'aide publique
au développement est dominé par l'influence
prépondérante qu'y occupe le ministère des Finances, et
que le renforcement des missions déléguées à l'AFD
accroîtra cette influence
. Le premier chapitre de ce rapport est donc
consacré à l'analyse de cette aide publique ; le
deuxième chapitre porte sur les crédits spécifiques au
ministère délégué à la Coopération,
dont le troisième décrit les grands axes d'action en 1998. Enfin,
le quatrième chapitre explicite les observations de la commission des
Finances du Sénat.
CHAPITRE PREMIER
LE DISPOSITIF DE L'AIDE PUBLIQUE
FRANÇAISE
AU DÉVELOPPEMENT N'A PAS ÉTÉ
SUBSTANTIELLEMENT MODIFIÉ
PAR LA FUSION DES MINISTÈRES DES
AFFAIRES
ÉTRANGÈRES ET DE LA COOPÉRATION
Le dispositif français d'aide publique au développement, caractérisé par sa complexité, n'a guère été modifié par la réforme du 4 février 1998. L'aide publique française se distingue toujours par son montant , comparativement élevé par rapport à ses principaux partenaires, car il atteint 0,41 % du produit intérieur brut (PIB) en 1998 , et par la multiplicité de ses sources .
I. LA FRANCE SE SITUE PARMI LES PREMIÈRES DES GRANDES NATIONS POUR LE MONTANT DE SON AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
En effet, la contribution publique globale de la France au développement est élevée, tant en valeur absolue qu'en proportion de son PIB ; elle est de surcroît constante, passe principalement par les canaux de l'aide bilatérale, et était jusqu'en 1995 principalement orientée vers les pays d'Afrique historiquement liés à la France ; une première réforme avait alors élargi le " champ " traditionnel vers 34 nouveaux pays.
A. UNE CONTRIBUTION PUBLIQUE ÉLEVÉE
Aucun
texte international ne fournit une définition précise de l'aide.
Chaque organisation adopte une notion adaptée à ses fonctions.
L' " aide publique au développement " (APD) est celle
dont il est le plus souvent fait usage.
Le
Comité d'aide au développement
(CAD)
1(
*
)
de l'Organisation pour la Coopération et le
Développement (
OCDE
) considère par " aide publique au
développement "
l'ensemble des " dons et prêts
accordés par le secteur public dans le but essentiel d'améliorer
le développement économique et le niveau de vie et assortis de
conditions financières libérales
".
Le CAD lui-même souligne qu' " outre les apports financiers,
l'aide couvre la coopération technique ".
L'APD est donc une notion plus large que celle que décrit l'état
récapitulatif des crédits concourant à la
coopération avec les Etats en voie de développement (annexe jaune
au projet de loi de finances), et qui regroupe l'effort budgétaire de la
France.
Ainsi, en
1998
,
l'APD française devrait se monter à
34,724 milliards de francs
(29,911 hors TOM) alors que
l'effort budgétaire serait de 20,726 milliards de francs.
L'annexe "jaune" au projet de loi de finances initialement créée
par l'article 48 de la loi de finances du 23 février 1963,
-à la même date que le concept de coopération- et qui
récapitule l'effort accompli par le budget national en faveur de la
coopération avec les Etats et territoires en développement,
présente ainsi ces crédits :
L'article 107 de la loi de finances pour 1983 modifié par
l'article 122 de la loi de finances pour 1985, demande au Gouvernement de
présenter chaque année, en annexe à la loi de finances, un
état retraçant les crédits qui concourent à la
coopération avec les Etats en développement, auxquels sont
adjoints les charges du Trésor, le volume global de l'aide publique au
développement (APD) de la France au cours de l'année
écoulée et sa répartition en aide bilatérale et
multilatérale.
1. Effort d'aide publique au développement
Le tableau d'effort d'APD est établi, non pas directement d'après
les données budgétaires, mais
d'après la
méthodologie retenue par le Comité d'aide au développement
(CAD) de l'OCDE.
Cette méthodologie a pour objet de rendre possibles
les comparaisons internationales avec nos partenaires de l'OCDE, basées
sur le critère d'effort d'aide publique au développement
rapporté au produit intérieur brut. Elle diffère des
inscriptions budgétaires sur les points suivants :
- l'APD au sens du CAD est comptabilisée en décaissements
nets des remboursements de prêts des pays bénéficiaires,
que l'origine des crédits soit budgétaire ou non. Les
données budgétaires, qui retracent des inscriptions, peuvent s'en
écarter significativement ;
- le périmètre géographique retenu par le CAD
comprend l'ensemble des pays en développement ainsi que les territoires
d'outre-mer. Les dépenses dans les TOM ne peuvent être
entièrement déduites des inscriptions budgétaires ;
- certaines dépenses, comme l'assistance militaire, ne sont pas
retenues par le CAD au titre de l'aide publique au développement, alors
qu'elles concourent à la coopération avec les Etats
bénéficiaires ;
- les données définitives de notre effort d'aide ne sont
connues que six mois environ après la clôture de l'exercice
considéré. L'effort d'aide présenté dans ce
document pour les années 1998 et 1999 repose sur des prévisions
d'exécution, qui sont nécessairement moins fiables.
2. Budget général, ventilation par ministère
Ces tableaux retracent, par ministère et par chapitre, les
crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1998 et les
inscriptions du projet de loi de finances pour 1999, concourant à la
coopération avec les Etats en développement.
Une distinction a été opérée entre les
dépenses relatives à la gestion des services chargés de la
coopération d'une part, et le montant de l'aide bilatérale et
multilatérale octroyée aux Etats bénéficiaires
d'autre part.
Compte tenu de la fusion des sections budgétaires Affaires
étrangères et Coopération intervenue dans le cadre du PLF
1999, la ventilation des crédits correspondants est
présentée sur la base de la nouvelle nomenclature.
3. Charges du Trésor
Cette partie du fascicule retrace les charges imputées sur les comptes
spéciaux du Trésor.
4. Effectifs du personnel d'assistance technique
Ces tableaux retracent les effectifs d'assistance technique civile et
militaire, ventilés par fonction.
Source : annexe jaune au projet de loi de finances pour 1999
L'évolution de la contribution respective de chacun des pays membres du
CAD de 1996 à 1997 (derniers chiffres disponibles) est retracée
dans le tableau ci-après :
L'APD
DES PAYS DU CAD DE L'OCDE EN 1996 ET 1997
EXPRIMÉE EN MILLIARDS DE
DOLLARS ET EN % DU PNB
2(
*
)
PAYS |
APD 1996 |
APF/PNB 1996 |
APD 1997 |
APD/PNB 1997 |
Evolution en % 3( * ) |
Allemagne |
7 601 |
0,33 |
5 913 |
0,28 |
- 10,9 |
Australie |
1 074 |
0,28 |
1 076 |
0,28 |
3,6 |
Autriche |
557 |
0,24 |
531 |
0,26 |
8,4 |
Belgique |
913 |
0,34 |
764 |
0,31 |
- 4,8 |
Canada |
1 795 |
0,32 |
2 146 |
0,36 |
20,8 |
Danemark |
1 772 |
1,04 |
1 653 |
0,97 |
3,3 |
Espagne |
1 251 |
0,22 |
1 227 |
0,23 |
10,9 |
Etats-Unis |
9 377 |
0,12 |
6 168 |
0,08 |
- 35,5 |
Finlande |
408 |
0,34 |
379 |
0,33 |
3,7 |
France |
7 451 |
0,48 |
6 348 |
0,45 |
- 3,8 |
Irlande |
179 |
0,31 |
187 |
0,31 |
8,9 |
Italie |
2 416 |
0,20 |
1 231 |
0,11 |
- 45,2 |
Japon |
9 439 |
0,20 |
9 358 |
0,22 |
9,.6 |
Luxembourg |
82 |
0,44 |
87 |
0,50 |
19,6 |
Norvège |
1 311 |
0,85 |
1 306 |
0,86 |
5,9 |
Nouvelle-Zélande |
122 |
0,21 |
145 |
0,25 |
2,7 |
Pays-Bas |
3 246 |
0,81 |
2 946 |
0,81 |
22,1 |
Portugal |
218 |
0,21 |
251 |
0,25 |
27,3 |
Royaume-Uni |
3 199 |
0,27 |
3 371 |
0,26 |
- 2,2 |
Suède |
1 999 |
0,84 |
1 672 |
0,76 |
- 5,9 |
Suisse |
1 026 |
0,34 |
839 |
0,32 |
- 4,2 |
TOTAL |
55 438 |
0,25 |
47 580 |
0,22 |
- 7,1 |
Source : Ministère des Finances
On constate que la France occupe un rang remarquable tant par le montant de sa
contribution que pour la part que celle-ci représente au sein de la
richesse nationale ; mais notre pays est cependant touché par le
déclin général de l'APD.
B. UNE CONTRIBUTION CONSTANTE
L'évolution de l'aide publique au développement française depuis 1990 par répartition ministérielle en valeur absolue et en pourcentage du PIB est retracée dans le tableau suivant :
(en millions de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Charges communes |
18 592 |
19 922 |
21 550 |
19 238 |
22 882 |
18 719 |
15 711 |
16 150 |
13 868 |
Ministère de la coopération |
5 592 |
5 705 |
5 358 |
6 379 |
6 031 |
4 986 |
4 975 |
4 629 |
3 499 |
Ministère des Affaires étrangères |
3 278 |
3 378 |
3 694 |
3 649 |
3 612 |
3 176 |
3 312 |
3 004 |
3 019 |
Agence française de développement |
3 580 |
3 190 |
3 306 |
4 694 |
2 513 |
2 886 |
1 897 |
1 164 |
2 343 |
Ministère de la Recherche |
2 911 |
3 199 |
3 152 |
2 706 |
2 698 |
2 812 |
2 706 |
2 706 |
2 600 |
Ministère de l'Education nationale |
830 |
885 |
945 |
1 041 |
1 320 |
1 625 |
1 982 |
1 982 |
2 036 |
Autres ministères |
312 |
384 |
450 |
1 005 |
1 628 |
1 484 |
1 299 |
1 118 |
1 126 |
TOM |
3 350 |
3 881 |
3 973 |
4 571 |
4 786 |
4 874 |
4 686 |
4 501 |
4 813 |
Coûts administratifs |
733 |
1 117 |
1 353 |
1 536 |
1 534 |
1 577 |
1 551 |
1 554 |
1 420 |
TOTAL |
39 178 |
41 661 |
43 781 |
44 819 |
47 004 |
42 139 |
38 119 |
36 808 |
34 724 |
en % du PIB |
0,6 |
0,62 |
0,63 |
0,63 |
0,64 |
0,55 |
0,48 |
0,45 |
0,41 |
Source : Ministère des Finances |
On relève que la France accomplit un
effort durable
en
matière d'APD,
le seul qui soit vraiment profitable à nos
partenaires
.
C. UNE AIDE ESSENTIELLEMENT BILATÉRALE
1. L'aide bilatérale
Le tableau ci-après retrace la répartition de l'effort financier de la France depuis 1997 entre les différentes formes d'aide :
Evolution de l'effort financier |
1997 1 |
1998 2 |
1999 3 |
||||||
français en faveur de
l'aide
|
en Mds F |
en % du total |
en % du PIB |
en Mds F |
en % du total |
en % du PIB |
en Mds F |
en % du total |
en % du PIB |
1. Aide bilatérale |
23,376 |
63,5 |
|
22,151 |
62,6 |
|
21,625 |
59,6 |
|
2.Aide multilatérale |
8,931 |
24,2 |
|
8,685 |
24,5 |
|
10,050 |
27,5 |
|
Total Etats étrangers (1 + 2) |
32,307 |
87,7 |
|
30,836 |
87,1 |
|
31,675 |
88,1 |
|
3.Territoires d'outre-mer |
4,501 |
12,23 |
|
4,586 |
12,9 |
|
4,601 |
12,6 |
|
Total aide bilatérale (1 + 3) |
27,877 |
75,73 |
|
26,737 |
75,5 |
|
26,226 |
72,2 |
|
Total effort d'aide publique |
36,808 |
100 |
0,45 |
35,383 |
100 |
0,42 |
36,276 |
100 |
0,41 |
Source initiale : annexe jaune au projet de loi de finances pour
1999
|
La priorité donnée à l'aide bilatérale est durable dans le temps, comme le rappelle le tableau suivant :
Répartition de l'APD bilatérale et
multilatérale
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
||||||||
|
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
APD |
|
39 178 |
|
41 661 |
|
43 777 |
|
44 819 |
|
47 004 |
|
42 139 |
|
38 119 |
|
36 806 |
Bilatérale |
72 |
30 129 |
72,1 |
32 558 |
68,8 |
33 361 |
71,4 |
34 845 |
72 |
36 706 |
68,7 |
32 084 |
70,6 |
29 438 |
78 |
27 877 |
Multilatérale |
28 |
8 449 |
27,9 |
9 103 |
31,2 |
10 416 |
28,6 |
9 974 |
28 |
10 298 |
31,3 |
10 055 |
29,4 |
8 681 |
32 |
8 931 |
L'affectation des différentes formes d'aides publiques au développement est décrite dans le tableau suivant :
(en millions de francs) |
|||
|
1997
|
1998
|
1999
|
1. Aide bilatérale |
23 376 |
22 151 |
21 625 |
Affaires étrangères et Coopération |
5 749 |
6 063 |
6 140 |
Ministère des Finances et AFD |
10 164 |
8 606 |
7 819 |
Autres
ministères et frais administratifs
|
7 463 |
7 482 |
7 666 |
Pour
mémoire :
|
|
|
|
2. Aide multilatérale |
8 931 |
8 685 |
10 050 |
Aide européenne |
5 145 |
5 638 |
6 250 |
Banques et fonds de développement |
2 838 |
2 401 |
2 813 |
Institutions des Nations Unies |
668 |
555 |
640 |
FAS
renforcée du FMI
|
279 |
91 |
347 |
Total Etats étrangers |
32 307 |
30 836 |
31 675 |
PIB (en Mds F) |
8 137 |
8 495 |
8 818 |
APD
(hors TOM) rapportée au PIB
|
6,40 % |
0,36 % |
0,36 % |
3. Territoires d'outre-mer |
|
|
|
Divers
ministères
|
4 501 |
4 546 |
4 601 |
Total APD (TOM inclus) |
36 808 |
35 383 |
36 276 |
APD (TOM inclus) rapportée au PIB |
0,45 % |
0,42 % |
0,41 % |
(1)
Chiffres définitifs
|
La répartition de l'aide bilatérale n'a que peu évolué en près de dix ans entre le " champ " et les pays " hors champ ", comme le retrace le tableau suivant :
Répartition de l'APD bilatérale entre pays du
champ
(1)
et pays hors champ
|
1990 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|||||
|
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
en % du total |
en MF |
Pays du champ |
44,7 |
13 723 |
40 |
14 669 |
38 |
12 275 |
36 |
10 567 |
40 |
11 119 |
Pays hors champ |
44,3 |
13 655 |
47 |
17 250 |
46,5 |
14 935 |
48 |
14 185 |
44 |
12 257 |
TOM |
11 |
3 351 |
13 |
4 787 |
15,5 |
4 874 |
16 |
4 686 |
16 |
4 501 |
Total bilatéral |
100 |
30 729 |
100 |
36 706 |
100 |
32 084 |
100 |
29 438 |
100 |
27 877 |
Source initiale : ministère des Finances
|
On sait
qu'à la notion de " champ " dont le contenu
géographique s'est déjà agrandi en 1996, en passant de 37
à 71 pays, se substituera à celle de " zone de
solidarité prioritaire ", dès qu'elle aura été
définie par le CICID.
Quant aux destinataires de l'APD " hors champ " ils étaient
les suivants en 1997 :
Versement de l'APD bilatérale française aux pays hors champ en 1997 |
||||
(en millions de francs) |
||||
Angola |
33 |
|
Nigeria |
23 |
Bénin |
155 |
|
Rwanda |
63 |
Botswana |
4 |
|
Sao Tomé et Principe |
40 |
Burkina Faso |
329 |
|
Sénégal |
830 |
Burundi |
34 |
|
Seychelles |
20 |
Cameroun |
1 167 |
|
Sierra Leone |
17 |
Cap Vert |
32 |
|
Somalie |
9 |
Centrafrique |
181 |
|
Afrique sud |
198 |
Tchad |
281 |
|
Soudan |
17 |
Comores |
81 |
|
Tanzanie |
465 |
Congo |
1 415 |
|
Togo |
190 |
Djibouti |
269 |
|
Ouganda |
30 |
Guinée équatoriale |
30 |
|
Zaïre |
75 |
Erythrée |
10 |
|
Zambie |
18 |
Ethiopie |
44 |
|
Zimbabwe |
- 4 |
Gabon |
121 |
|
Dominique |
1 |
Gambie |
4 |
|
République dominicaine |
26 |
Ghana |
73 |
|
Grenade |
5 |
Guinée |
284 |
|
Haïti |
145 |
Guinée Bissau |
35 |
|
Jamaïque |
- 1 |
Côte d'Ivoire |
780 |
|
Saint Kitts et Nevis |
1 |
Kenya |
35 |
|
Sainte-Lucie |
26 |
Lesotho |
12 |
|
Saint-Vincent |
3 |
Liberia |
5 |
|
Trinité et Tobago |
3 |
Madagascar |
1 815 |
|
Kampuchea |
158 |
Malawi |
10 |
|
Fidji |
6 |
Mali |
369 |
|
Papouasie Nouvelle Guinée |
2 |
Mauritanie |
179 |
|
Tonga |
2 |
Maurice |
62 |
|
Tuvalu |
1 |
Mozambique |
263 |
|
Vanuatu |
44 |
Namibie |
39 |
|
Samoa occidentale |
1 |
Niger |
552 |
|
|
|
Source : Ministère des Finances |
2. L'aide multilatérale
Cette
aide, qui devrait se monter à 10,050 milliards de francs en 1999,
contre 8,685 milliards en 1998, soit une augmentation de 15,7 % (due
pour l'essentiel à la revalorisation des contributions françaises
aux organisations internationales), ne représente qu'environ un quart
(27,5 % prévus pour 1999) du montant total de l'APD
française
4(
*
)
.
Outre les principales organisations internationales (
Banque mondiale, Fonds
monétaire international, Organisation des Nations Unies
), ou
régionales (essentiellement les banques régionales comme la
Banque africaine de développement, la Banque des Etats de l'Afrique
de l'Ouest ou la Banque des Etats de l'Afrique centrale
), la France est le
partenaire contributif essentiel du système d'aide au
développement de l'
Union européenne
.
La
contribution de notre pays au VIII
ème
- Fonds
européen de développement (FED)
, qui couvre la période
1995-2000,
a été la seule des membres de l'Union à se
maintenir
(24,3 % du total, soit 3,120 milliards d'écus).
Les principaux destinataires de l'aide multilatérale française
sont récapitulés dans le tableau suivant :
(en millions de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
CEE |
|
|
|
|
|
Budget
général
|
2 218
|
2 242
|
2 299
|
2 835
|
3 219
|
Total |
4 728 |
5 083 |
4 912 |
4 321 |
5 145 |
Banque Mondiale |
2 491 |
2 470 |
2 459 |
2 461 |
1 705 |
Banques régionales |
55 |
58 |
52 |
51 |
48 |
Fonds spéciaux |
1 170 |
1 278 |
726 |
697 |
1 086 |
ONU
|
358
|
367
|
328
|
426
|
414
|
Total |
951 |
909 |
562 |
746 |
668 |
FASR |
391 |
500 |
1 345 |
405 |
279 |
Total général |
9 786 |
10 298 |
10 055 |
8 681 |
8 932 |
|
Participation de la France aux organisations
internationales
africaines
et aux organisations internationales de développement
La
France participe au capital de la
Banque Ouest-Africaine de
Développement, établissement public international,
créé en 1973 par le traité instituant l'Union
Monétaire Ouest Africaine (UMOA).
La BOAD intervient sous forme de
prêts à moyen et long terme, de prises de participation au capital
d'institutions et d'entreprises, d'octroi d'avals ou de garanties, d'assistance
aux promoteurs de projets et aux Etats. Elle a vocation à financer en
priorité des projets de développement rural et d'insfrastructures.
Le capital de la Banque (140 milliards CFA) est actuellement détenu
à 46 % par les Etats membres de la zone, 46 % par la Banque
centrale des Etats d'Afrique de l'Ouest et à hauteur de 8 % par les
actionnaires non membres de l'UMOA, dits actionnaires de série B
(
France pour 3,7 % du capital souscrit
, DEG allemande, Banque
européenne d'investissement, Banque africaine de développement,
Belgique).
La France est également membre du groupe de la
Banque Africaine de
Développement (BAD). Créée en 1963 par l'accord de
Khartoum dans le cadre de l'organisation de l'unité africaine
, la
BAD compte actuellement cinquante et un Etats régionaux et vingt-cinq
Etats non régionaux (dont l'admission a été
autorisée depuis l'ouverture formelle du capital aux pays non africains,
le 30 décembre 1982). Les pays non régionaux
détiennent le tiers du capital et six sièges sur 18 au conseil
d'administration de la BAD.
La France a souscrit 9,35 % du capital non
régional
. Au titre de cette adhésion, la France a
versé 223,3 millions de francs en cinq annuités
égales de 1983 à 1987. La France a souscrit à la
quatrième augmentation de capital de la BAD qui a conduit à un
triplement du capital de l'institution de 5,4 milliards DTS à
16,2 milliards DTS.
Les négociations sur la cinquième augmentation
générale du capital ont abouti lors de la 34e assemblée
annuelle de la BAD en mai 1998 à Abidjan. Une augmentation du capital de
la Banque de 25 % a été décidée, ce qui le
portera de 16,2 milliards DTS à 21,87 milliards DTS. Les pays
non régionaux -c'est-à-dire non africains- verront dans le
même temps leur part dans le capital de la Banque passer de 33 à
40 %.
Ainsi la France se verra attribuer 31 248 actions nouvelles
et augmentera sa part dans le capital (soit 3,733 % au lieu de
3,11 %)
. Cette augmentation de capital interviendra en 1999 ce qui
explique la demande de 67 millions de francs en crédits de paiement
afin de pouvoir effectuer le premier versement qui vaudra souscription à
cette augmentation de capital. Le capital libéré devra être
libéré en huit versements égaux. Une dotation de
600 millions de francs avait été prévue en loi de
finances de 1997 pour que la France puisse participer à cette
augmentation de capital.
Source : Ministère des finances
Créé en 1972 par un accord conclu entre la Banque africaine de
développement et 16 pays non régionaux, le Fonds africain de
développement (FAD),
guichet concessionnel du groupe de la Banque
africaine de développement
octroie des concours financiers
très favorables aux 39 pays les plus pauvres de l'Afrique
qui
ne peuvent plus s'endetter aux conditions du marché. Le FAD-7
s'élève à 1,3 milliard DTS auquel s'ajoute un fonds
additionnel de 500 millions DTS mis en place par 16 des contributeurs
auquel participe également la France.
La France s'est engagée
à maintenir sa part de 9,434 % dans le fonds de base du FAD-7.
Notre contribution de 1 282,2 millions de francs au total sur trois
ans (1996-1998) nous place au deuxième rang des donateurs
derrière le Japon et représente 9,434 % dans le fonds de
base du FAD-7.
Par ailleurs, la négociation sur la huitième reconstitution du
Fonds africain de développement est en cours et devrait être
achevée en début d'année prochaine. Le FAD-8 devrait
également couvrir une durée de trois ans (1999-2001). C'est la
raison pour laquelle une demande d'ouverture d'autorisation de programme
à hauteur de 1 620 millions de francs est effectuée
dans le présent projet de loi de finances.
La France est le quatrième actionnaire du groupe de la Banque
mondiale
qui intervient notamment dans le financement du
développement à long terme en Afrique à travers ses
différentes institutions (BIRD, AID, SFI et MIGA). En particulier,
l'Association internationale pour le Développement (AID)
,
principal guichet concessionnel des 79 pays les plus pauvres,
joue un
rôle considérable vis-à-vis de l'Afrique sub-saharienne
puisqu'il mobilise 40 % de ses crédits sur cette région pour
financer des prêts et programmes de développement
économique et social.
La part de la France dans l'AID est de
7,3 %
alors qu'elle est de 4,39 % dans les autres institutions du
groupe de la Banque mondiale.
Source : Ministère des Finances
D. UNE RÉORIENTATION PROGRESSIVE DE L'AIDE HORS DES PAYS HISTORIQUEMENT LIÉS À LA FRANCE
1. La réforme du " champ " intervenue en 1996
Le champ traditionnel, qui comptait 37 pays jusqu'en 1995, avait été étendu par décision du Premier ministre du 7 février 1996 à 34 nouveaux membres :
Le nouveau " champ " du ministère de la coopération
|
Les 37 Etats membres du champ avant 1995 |
Les 34 nouveaux membres du champ |
|
|
|
|
Angola |
Afrique du Sud |
|
Bénin |
Botswana |
|
Burundi |
Erythrée |
|
Burkina Faso |
Ethiopie |
|
Cameroun |
Ghana |
|
Cap Vert |
Kenya |
|
Centrafrique |
Lesotho |
|
Comores |
Liberia |
|
Congo |
Malawi |
|
Côte d'Ivoire |
Nigeria |
|
Djibouti |
Ouganda |
|
Gabon |
Sierra Leone |
|
Gambie |
Somalie |
|
Guinée |
Soudan |
|
Guinée Bissau |
Swaziland |
AFRIQUE ET OCÉAN INDIEN |
Guinée équatoriale |
Tanzanie |
|
Madagascar |
Zambie |
|
Mali |
Zimbabwe |
|
Maurice |
|
|
Mauritanie |
|
|
Mozambique |
|
|
Namibie |
|
|
Niger |
|
|
Rwanda |
|
|
Sao Tomé et Principe |
|
|
Sénégal |
|
|
Seychelles |
|
|
Tchad |
|
|
Togo |
|
|
Zaïre |
|
|
Sous-total : 30 |
Sous-total : 18 |
|
Les 37 Etats membres du champ avant 1995 |
Les 34 nouveaux membres du champ |
|
|
|
|
Antigua et Barbuda |
Bahamas |
|
Dominique |
Barbade |
|
Grenade |
Belize |
CARAÏBES |
Haïti |
République dominicaine |
|
Saint Kitts et Nevis |
Guyana |
|
Saint-Vincent et Grenadines |
Jamaïque |
|
Sainte-Lucie |
Surinam |
|
|
Trinité et Tobago |
|
Sous-total : 7 |
Sous-total : 8 |
|
|
|
|
|
Fidji |
|
|
Kiribati |
|
|
Papouasie Nouvelle Guinée |
PACIFIQUE |
|
Iles Salomon |
|
|
Samoa occidentale |
|
|
Tonga |
|
|
Tuvalu |
|
|
Vanuatu |
|
|
Sous-total : 8 |
Il s'agissait là du prélude à la profonde réforme qui a finalement abouti le 4 février 1998.
2. Une modification profonde : la Zone de Solidarité Prioritaire
Désormais, les pays inclus dans cette zone
constitueront les
partenaires de l'effort français de la coopération.
On mesure donc la considérable importance que revêt la
délimitation de cette zone. La difficulté -compréhensible-
des arbitrages sur ce point a conduit à en différer
l'établissement jusqu'à présent.
CHAPITRE II
LES CRÉDITS DU MINISTÈRE
DÉLÉGUÉ À LA COOPÉRATION
Promue au rang de secrétariat d'Etat à celui de ministère délégué à la coopération par le décret du 4 février 1998, cette structure ministérielle voit ses crédits intégrés dans ceux du ministère des Affaires étrangères dans le PLF pour 1999 ; mais ceux affectés aux actions traditionnelles de la coopération restent distincts, cette année encore, pour permettre leur comparaison avec ceux des années antérieures.
I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET DE 1998
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997
Le
tableau suivant décrit le contenu de la loi de finances initiale pour
1997 :
|
|
|
|
|
|
en millions de francs |
|
|
LFI 1997 |
LFI 1996 |
Variation en % de 97 sur 98 |
Crédits ouverts 1997 |
% de la LFI |
Engagements au 31/12/97 (1) |
%
engagements/
|
Dépenses ordinaires
dont AEFE |
977 368 |
957 372 |
2,1
|
972 364 |
99,5
|
961 364 |
98,9 100 |
Titre IV Interventions publiques
dont
|
3 808
|
4 151
|
- 8,3
|
4 687
|
123,1
|
3 546
|
75,7
|
Dépenses en capital
AP
FAC (chapitre 68-91)
AP
Autres dépenses en capital
AP
|
2 426
|
2 837
|
-
14,5
|
2 202
|
90,8
|
2 151
|
97,7
|
TOTAL
AP
|
2
426
|
|
-
14,5
|
2
202
|
90,8
|
2
151
|
97,7
|
Source : Ministère de la Coopération
|
1. Des reports élevés
L'exercice 1997 a bénéficié de
1 418,40 millions de francs de crédits reportés du
budget 1996, sur 1 424,54 millions de francs de crédits
gelés en 1996, soit 99,56 % du total.
Le tableau suivant récapitule ces reports par chapitres :
Reports de la gestion 1996
I - Dépenses ordinaires |
Demande Coopération |
Budget |
Observations |
1/ - Etat H |
|
|
|
34-95 |
1 386 880 |
1 386 880 (4) |
100 % - Informatique |
41-43 |
625 076 295 |
625 076 295 (4) |
100 % - Concours financiers |
42-23 |
125 469 669 |
93 769 669 (2) |
Coopération technique |
|
|
+ 31 700 000 (4) |
100 % |
41-42 |
111 721 157 |
107 445 221 (2) |
hors rémunération (p.m. 4 275 936) - Assistance militaire |
42-26 |
97 361 348 |
97 361 348 (2) |
100 % - Aide alimentaire |
S/total |
961 015 349 |
956 739 413 |
|
2/ hors état H |
|
|
|
34-04 |
681 570 |
681 570 (4) |
100 % - Frais de réception |
34-98 |
5 854 876 |
3 992 014 (4) |
uniquement affectés - Fonctionnement des services |
36-82 |
199 231 |
199 231 (4) |
100 % - Etablissements culturels |
42-24 |
14 700 000 |
14 700 000 (4) |
100 % - Appui à des initiatives privées et décentralisées |
S/total |
21 435 677 |
19 572 815 |
|
Total DO |
982 451 026 |
976 312 228 |
|
II - Dépenses en capital |
|
|
|
57-10 |
75 652 202 |
75 652 202 (3) |
100 % - Equipement administratif |
68-91 |
349 093 731 |
349 093 731 (1) |
100 % - FAC |
68-92 |
1 502 948 |
1 502 948 (3) |
100 % - Recherche |
68-94 |
15 840 568 |
15 840 568 (3) |
100 % - Opérations immobilières |
Total DC |
442 089 449 |
442 089 448 |
|
Total DO + DC |
1 424 540 475 |
1 418 401 476 |
|
Source initiale : Ministère de la Coopération
|
Le niveau élevé de ces reports est dû, comme souvent, au délai important qui a séparé la programmation de la réalisation des projets, notamment pour la coopération militaire (chapitre 41-42), l'ajustement structurel (chapitre 41-43) et le Fonds d'Aide et de Coopération (chapitre 68-91).
2. Des annulations limitées
Elles se
sont montées au total à 12,8 % de la LFI pour les
autorisations de programme (294,84 millions de francs), 5,1 % pour
les crédits de paiement (98,26 millions de francs), et 3,8 %
pour les dépenses ordinaires (182,73 millions de francs).
Trois séries d'annulations de crédits se sont
succédé pour aboutir à ce total :
l'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé
240,55 millions de francs d'AP, 62,3 millions de francs de CP et
172,73 millions de francs de DO. Ce sont les chapitres 41-42 (aide
alimentaire) et 41-43 (concours financiers) qui ont été les plus
touchés ;
l'arrêté du 19 novembre 1997 a annulé
55,96 millions de francs d'AP et 45,96 millions de francs de CP sur
le chapitre 68-91 (FAc) ;
enfin, l'arrêté du 22 décembre 1997 a annulé
0,35 million de francs d'AP sur le chapitre 68-92 (recherche).
3. L'impact de la loi de finances rectificative
Le
collectif de fin 1997 a conduit aux mouvements suivants :
ouvertures de crédits
Rattachement des produits de cession de ventes sur le chapitre
d'équipement administratif (57-10) : 1,96 million de francs.
Rattachement des recettes diverses non affectées du FAC (68-91) :
11,04 millions de francs.
Transfert en provenance de la Recherche (68-92) : 5 millions de
francs.
Abondement à partir du 68-91 20 " Opérations
exceptionnelles " et du 41-43 10 " Opérations
exceptionnelles " sur le chapitre de coopération technique
(42-23) : 20 millions de francs pour contribution à
l'organisation pour l'harmonisation du droit des affaires (OHADA).
Abondement à partir du 68-91 20 sur le chapitre 42-23 pour
subvention à la " Fédération de la maison des
potes " : 1,3 million de francs.
annulation de crédits
Chapitre 41-43 pour abondement du 42-43 (OHADA).
Chapitre 68-91 20 pour abondement du 42-23 et pour versement des tranches 97/98
de l'université de Beyrouth (Ministère des Affaires
étrangères). Le solde des crédits ouverts en AP et CP sur
cet article est annulé.
4. La consommation des crédits
Pour
les crédits de fonctionnement
, les engagements sont sensiblement
équivalents à ceux de 1996, mais le taux d'ordonnancement est
inférieur, notamment sur les crédits informatiques.
S'agissant du titre IV
, les taux d'engagement sont inférieurs
à ceux de 1996 (75,7 % en 1997 et 84,41 % en 1996). Les taux
d'ordonnancement le sont également (différence de 6 points).
Le chapitre 41-42 est engagé à 99,9 % et ordonnancé
à 78,2 %. Au chapitre 41-43, les taux d'engagement et
d'ordonnancement sont faibles, aux environs de 30 % (soit 10 points de
moins qu'en 1996), dus essentiellement au niveau très bas de
consommation de la ligne des bonifications de prêts d'ajustement
structurel. Au 42-23 article10, le taux d'engagement est de 98 % et le
taux d'ordonnancement est légèrement supérieur à
celui de 1996 à 89,25 %. Au chapitre 42-24, les taux sont
supérieurs à ceux de 1996. Le chapitre 42-26 enregistre des taux
d'engagement et d'ordonnancement de 93,44 % et 74,27 %, en nette
augmentation par rapport à 1996.
Sur le titre V
, le taux d'affectation des autorisations de
programme s'élève à 73,85 % en 1997, stable par
rapport à 1996. Le taux d'ordonnancement des CP est de 69 %, en
augmentation comparativement à l'année précédente.
Enfin,
au titre VI
, les taux d'affectation des autorisations de
programme sont un peu plus importants qu'en 1996 (98,5 % contre
97,71 %) et ceux d'ordonnancement des crédits de paiement sont plus
élevés qu'en 1996 (94,9 % contre 79,74 %). En ce qui
concerne les
AP du FAC article 10, le comité directeur de
1997
a affecté 125,55 millions de francs, conduisant à
un taux d'affectation d'AP de 98,9 %.
B. L'EXÉCUTION DES SIX PREMIERS MOIS DU BUDGET DE 1998
Le contenu de la loi de finances initiale de 1998 est le suivant :
(en millions de francs) |
LFI 1998 |
LFI 1997 |
Variation en % de 98 sur 97 |
Dépenses ordinaires
dont AEFE |
989 368 |
977 368 |
1,2
|
Titre IV Interventions publiques
dont
|
3 445
|
3 808
|
- 9,5
|
Dépenses en capital
AP
Chapitre 68-91 articles 10, 20 et 40
AP
Autres dépenses en capital
AP
|
2 322
|
2 426
|
-
4,3
|
TOTAL
AP
|
2
322
|
|
-
4,3
|
Source : ministère de la coopération
1. Des annulations précoces, mais limitées
Un arrêté du 16 janvier 1998 a annulé 85,80 millions de francs en AP, et 49,14 millions de francs en moyens de paiement (DO + CP).
2. Des reports moindres qu'en 1997 pour les crédits en capital, mais supérieurs pour les dépenses ordinaires
La
meilleure consommation des crédits du FAC (chapitre 68-91) en 1997 que
l'année antérieure a limité les reports des
dépenses en capital à 194,79 millions de francs en CP,
contre 442,09 millions de francs en 1997.
Le seul chapitre 68-91 avait concouru à hauteur de 349,1 millions
de francs aux reports de 1996 sur 1997 ; ce montant est limité
à 110,08 millions de francs de 1997 à 1998.
Les reports des dépenses ordinaires, en revanche,
s'élèvent à 1 298,15 millions de francs, dont
998 millions de francs sur le chapitre 41-43 (concours financiers), alors
qu'elles se montaient à 976 millions de francs de 1996 à
1997.
3. Un taux de consommation des crédits globalement supérieur à celui du premier semestre 1997
Concernant les crédits de fonctionnement, les
engagements
sont légèrement supérieurs (environ 75 %), mais les
ordonnancements sont sensiblement inférieurs (globalement, un tiers des
dotations ont été ordonnancées).
S'agissant du titre IV, les engagements et les ordonnancements sont
supérieurs respectivement de 6 et 2 points à ceux de 1997 avec
des taux de 60 % et 33 %.
Les taux d'engagement et d'ordonnancement du chapitre 41-42 sont
également supérieurs, à 64 et 37 %. Concernant le
chapitre 41-43, les engagements sont du double qu'en 1997 et les
ordonnancements légèrement inférieurs. Sur l'assistance
technique, les taux d'engagements et d'ordonnancement sont sensiblement
identiques. Au chapitre 42-24, les taux sont de 52 % d'engagements et
27 % d'ordonnancements. Enfin, le chapitre 42-26 est à un niveau de
consommation de 50 % de crédits ordonnancés.
Au titre V, les taux d'affectation d'AP et d'ordonnancement de CP
s'élèvent respectivement à 36 et 45 %, notamment du
fait du lancement du Centre culturel français de Port-au-Prince.
Enfin, sur le titre VI, les engagements sont inférieurs de 6 points
par rapport à 1997 sur la même période à 31 %,
et les ordonnancements moitié moins importants à 17 %, ce
qui est dû, pour l'essentiel, par le faible taux d'ordonnancement des
crédits du FAC article 10 (17 %).
C. LE CAS PARTICULIER DES FONDS DE CONCOURS
L'évolution des recettes provenant des fonds de concours, de 1995 à 1998, est décrite dans le tableau suivant :
CODES |
LIBELLÉS |
1995 |
1996 |
1997 |
1998
|
30.1.4.069
|
Contribution des Etats africains et de l'Océan indien à la rémunération de l'assistance technique |
|
|
|
|
30.1.4.070
|
Contribution des Etats africains et de l'Océan indien aux frais d'entretien des stagiaires dans les écoles militaires françaises |
|
|
|
|
30.1.4.071
|
Recettes effectuées par l'hôpital principal de Dakar |
|
|
|
|
30.2.4.072
|
Prélèvements effectués sur les émoluments des agents logés par l'Etat |
|
|
|
|
30.2.3.073
|
Recettes provenant de toutes opérations d'appareillage dans les centres d'Afrique noire |
|
|
|
|
30.1.4.569
|
Contribution versée par l'ASECNA au titre de la rémunération de l'assistance technique |
|
|
|
|
30.1.4.723
|
Participation des Etats africains à la rémunération des coopérants affectés à la maintenance de leur réseau international ferroviaire |
|
|
|
|
30.1.6.756
|
Recettes provenant de la contribution des établissements situés à l'étranger aux dépenses engagées par l'Etat pour la rémunération de leurs personnels titulaires |
|
|
|
|
TOTAL |
|
71 719 291 |
58 539 569 |
54 710 910 |
33 550 637 |
Source : Ministère de la Coopération |
Le
ministère commente ainsi ces évolutions :
-
il est prévu de demander la suppression des fonds de concours
n° 30.2.3.073, 30.1.4.569 et 30.1.6.756, devenus
inopérants
et ne correspondant plus à des actions de
coopération existantes ;
- en ce qui concerne
le fonds de concours n° 30.1.4.070, il
sera fusionné avec le fonds de concours équivalent
n° 01.2.4.005
du ministère des Affaires
étrangères puisque les deux budgets sont fusionnés en
1999 ;
-
le fonds de concours n° 30.1.4.723 n'enregistre plus que
des recettes liées au rééchelonnement de la dette due par
le Gabon à l'OFERMAT,
dont le ministère de la
Coopération a été chargé de la liquidation.
Il
sera supprimé après fin de ces opérations
;
-
le fonds de concours n° 30.1.4.071
continuera à
exister. Il sera rattaché
à l'article 60 du chapitre
42-12 de la nouvelle nomenclature du PLF 1999
;
- le fonds de concours n° 30.2.4.072 sera fusionné avec
le fonds de concours équivalent du budget du ministère des
Affaires étrangères ;
- le fonds de concours n° 30.1.4.069 pose un problème
particulier : seul le Gabon, au titre d'une ancienne dette
rééchelonnée, continue d'effectuer des versements.
Les autres pays de l' " ex-champ " ne contribuent plus depuis
plusieurs années aux dépenses d'assistance technique compte tenu
de leur situation économique et financière, bien qu'ils en aient
pris l'engagement dans le cadre des accords de coopération
bilatéraux signés avec eux au début des années 60.
Ce fonds de concours ne pourra donc être supprimé qu'après
révision de ces accords.
Les autres pays de l'"ex-champ" ne contribuent plus depuis plusieurs
années aux dépenses d'assistance technique compte tenu de leur
situation économique et financière, bien qu'ils en aient pris
l'engagement dans le cadre des accords de coopération bilatéraux
signés avec eux au début des années 60.
Ce fonds de concours ne pourra donc être supprimé qu'après
révision de ces accords.
II. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Conformément à l'engagement pris par M. Hubert
Védrine, Ministre des Affaires étrangères, lors de son
audition par la Commission des finances du Sénat
5(
*
)
, le 10 juin dernier, les crédits du
ministère délégué à la coopération
sont présentés dans le fascicule unique " Affaires
étrangères - Coopération " du Projet de Loi de
Finances pour 1999 à " structure constante ", pour ceux qui
peuvent l'être, c'est-à-dire qui portent sur des
éléments non encore fusionnés par rapport à 1998.
Dans cette perspective, les
crédits de la structure
" Coopération "
ainsi isolée au sein du
Ministère des Affaires étrangères
sont en baisse de
7,73 %
en moyens de paiement (DO + CP), en passant de
6,50 milliards de francs (LFI 98) à 5,98 milliards (PLF 99).
Les autorisations de programme demandées s'élèvent
à 2,597 milliards de francs, soit une diminution de
100,4 millions de francs par rapport aux 2,607 milliards de la LFI de
1998 (- 0,38 %).
Cette diminution des crédits provient de :
- la poursuite de la baisse de l'assistance technique (- 170 postes), soit
- 91 millions de francs ;
- la baisse des concours financiers (- 305 millions de francs).
En revanche, les dons-projets du FAC (article 40) augmentent de
3 millions de francs.
S'agissant des concours financiers, leur régression tient à
deux facteurs convergents, mais aux implications opposées
: il
s'agit tout d'abord de
l'extinction des crédits d'ajustement
structurels destinés à accompagner la dévaluation du franc
CFA
, dont l'impact globalement positif est aujourd'hui avéré.
Mais cette baisse tient également à
la situation de troubles
prévalant dans plusieurs pays d'Afrique sub-saharienne, et qui rend
inopérante toute forme de coopération
; il s'agit
là d'un motif de vive préoccupation pour l'avenir de ces
régions.
B. L'EFFORT FINANCIER DE LA FRANCE EN FAVEUR DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
La
politique d'aide publique au développement (APD) ne se réduit pas
à la seule analyse des crédits du ministère de la
coopération, qui ne représentaient, en 1998, que 10 % du
total de l'effort fourni par la France
(3,5 milliards pour un total de
34,7 milliards).
Cette situation n'est pas nouvelle, comme l'illustre le tableau suivant,
retraçant la répartition ministérielle de l'APD
française respectivement en 1990 et en 1998 :
(en millions de francs)
|
1990 |
1998 |
Charges communes |
18 592 |
13 868 |
Ministère de la Coopération |
5 592 |
3 499 |
Ministère des Affaires étrangères |
3 278 |
3 019 |
Agence française de développement |
3 580 |
2 343 |
Ministère de la Recherche |
2 911 |
2 600 |
Ministère de l'Education nationale |
830 |
2 036 |
Autres ministères |
312 |
1 126 |
TOM |
3 350 |
4 813 |
Coûts administratifs |
733 |
1 420 |
TOTAL |
39 178 |
34 724 |
en % du PIB |
0,6 |
0,41 |
Source : Ministère des Finances |
|
|
On
relève la baisse significative de cette aide, que ce soit en valeur
absolue (39,178 milliards en 1990, 34,724 en 1998), ou en pourcentage du
PIB (de 0,6 % à 0,41 %).
Même s'il faut bien sûr se garder de toute " religion "
du pourcentage, il n'en demeure pas moins que la France n'échappe pas au
désengagement général des pays développés
envers les pays les moins prospères ; mais elle reste néanmoins
l'un des pays les plus généreux dans le monde.
En termes relatifs,
la France est le pays du G7 qui consacre la plus
importante part de sa richesse nationale à l'aide au
développement
, devançant nettement l'Allemagne (0,28 %
du PIB en
1997
, derniers chiffres disponibles), le Japon (0,22 %)
et les Etats-Unis (0,08 %), alors que la part française
était de 0,45 % la même année.
C. L'AFFECTATION DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ À LA COOPÉRATION
1. Les crédits
Le tableau ci-après fournit le détail des évolutions du budget de la coopération pour 1999 par titre.
(En millions de francs)
Nature des crédits |
Crédits
|
Crédits demandés pour 1999 |
Evolution
|
Part
en
|
Titre
III - Moyens des services
|
989,0
|
1 037,1
|
+ 4,87
|
17,30
|
Titre V
- Investissements exécutés par l'Etat
|
28,7
|
27,0
|
- 5,87
|
0,50
|
Total DO + CP |
6 489,8 |
5 988,0 |
- 7,73 |
100,00 |
Titre V
- Investissements exécutés par l'Etat
|
22,0
|
30,0
|
+ 36,36
|
|
a) Les dépenses ordinaires
Elles
constituent 70 % du budget de la coopération, et présentent
une évolution contrastée :
Les moyens des services (titre III) atteignent 1 037,1 millions de
francs
, en augmentation de 48 millions, soit + 4,87 %. Cette
croissance découle de deux mesures principales : d'une part,
l'accord salarial de la fonction publique, qui a augmenté la valeur du
point de l'indice des rémunérations, et conduit à la
revalorisation des bas salaires (+ 17 MF) ; d'autre part, le
transfert au titre III de la rémunération des directeurs
d'alliances françaises auparavant affectée au titre IV
(+ 17,5 MF).
Les interventions publiques (titre IV) régressent, elles, à
3 125,8 MF
, soit une baisse de 314,7 MF (- 9,26 %).
Ce sont les concours financiers aux Etats qui diminuent le plus fortement, en
passant de 570 MF en 1998 à 265 MF prévus pour 1999
(- 53,51 %).
Ainsi, la bonification des prêts d'ajustement structurel diminue de
40 millions de francs, en passant de 130 millions en 1998 à 90
pour 1999. Les dons en faveur de l'ajustement structurel régressent
également de 350 à 90 millions.
b) Les dépenses en capital
Les
crédits de paiement demandés pour 1999 s'élèvent
à 1,824 milliard de francs
(- 11,23 %), et
représenteront 30 % du budget de la coopération en 1999
(32 % en 1998).
Ces crédits de paiement évoluent à la baisse, qu'ils
relèvent du titre V (investissements exécutés par
l'Etat), ou du titre VI (subventions d'investissement de l'Etat). En effet, le
titre V, qui ne représente qu'un très faible montant financier au
sein des dépenses en capital (27 MF pour 1999, soit 1,47 % des
crédits de paiement), régresse de 5,8 % ; quant au titre VI,
qui regroupe l'essentiel de ces crédits (1 797,9 MF, soit
98,53 %), il baisse de 11,31 % par rapport à 1998. Cette
baisse du titre VI est intégralement imputable à la diminution
des crédits de paiement attribués au Fonds d'aide et de
coopération (FAC), au chapitre 68-91.
Les autorisations de programme demandées se montent à 2,333
milliards de francs, en légère progression de 0,50 % par
rapport à 1998 ; dans ce total, les AP affectées au titre V
augmentent substantiellement de 22 à 30 millions de francs
(+ 36,36 %) et les AP du titre VI s'élèvent à
2,303 milliards, soit + 0,16 %.
Cette croissance du titre V tient, pour l'essentiel, au projet de construction
du Centre culturel d'Haïti.
Quant aux AP du titre VI allouées au FAC, seuls progressent les
articles 10 : dons-projets (+ 3 MF), et 50 :
écoles françaises de droit local (+ 0,7 MF).
2. Les emplois
Le projet de budget pour 1999 constituant la première étape de la fusion des deux administrations des Affaires étrangères et de la Coopération, notamment par le regroupement au sein d'une nouvelle Direction générale de la Coopération Internationale et du Développement (DGCID) des deux directions du Développement (Coopération) et des Relations culturelles, scientifiques et techniques (Affaires étrangères), il n'y a plus lieu d'analyser l'évolution des effectifs de l'administration centrale. A titre rétrospectif, on peut rappeler la répartition de ces effectifs en 1997 et 1998 :
EFFECTIFS EN ADMINISTRATION CENTRALE
DU MINISTÈRE
DÉLÉGUÉ A LA COOPÉRATION
|
01.01.97 |
01.01.98 |
||
Catégorie de personnel |
Effectifs budgétaires |
Effectifs
|
Effectifs budgétaires |
Effectifs
|
Fonctionnaires titulaires
|
92
|
76
|
91
|
79
|
Contractuels
|
|
|
|
|
TOTAL GÉNÉRAL |
637 |
586 |
630 |
575 |
Source : ministère de la coopération
Les services extérieurs que constituent les missions de
coopération et d'action culturelle (MCAC) et, en nombre plus restreint,
les centres médico-sociaux, voient leurs effectifs
légèrement réduits :
Emplois budgétaires |
1998 |
1999 |
Solde net |
Evolution
|
Mission de coopération
|
364
|
356
|
- 8
|
-
2,2
|
Total |
399 |
391 |
8 |
- 2 |
Source : ministère de la coopération
D. LES ACTIONS DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ RÉPARTIES PAR AGRÉGATS
La
fusion des deux administrations conduit à une nouvelle
présentation des agrégats retenus jusqu'à cette
année pour décrire le budget de la coopération.
Le tableau suivant permet la comparaison des crédits en
précisant l'évolution des chapitres budgétaires de 1998
à 1999 :
(en millions de francs)
Numéros des chapitres correspondants dans le budget 98 |
Agrégats |
|
LFI
|
PLF
|
Evolution en % |
Part relative en % |
Nouveaux numéros des chapitres correspondants dans le PLF 99 |
|
Administration générale (1) |
|
|
|
|
|
|
|
Aide et coopération |
|
7 542,4 |
7 023,6 |
- 7,4 |
77,17 |
|
|
ancien intitulé 98 |
nouvel intitulé 99 |
|
|
|
|
|
41-42 |
dont : (assistance militaire) |
Coopération militaire et de défense |
780 |
780 |
0 |
8,58 |
42-29 |
41-43 |
(concours financier) |
s. c. (2) |
570 |
265 |
- 53,5 |
2,91 |
41-43 |
42-23 |
(coopération technique) |
Coopération technique et de développement |
1 977 |
1 886 |
- 4,8 |
20,72 |
42-12 |
42-24 |
(coopération privée et décentralisée) |
Appui à des initiatives privées ou décentralisées |
221,4 |
219,6 |
- 0,8 |
2,41 |
42-13 |
42-26 |
(aide alimentaire et aide d'urgence) |
Transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire |
105 |
105 |
0 |
1,15 |
42-26 |
68-91 |
aide projet (FAC) |
s. c. (2) |
2 027 |
1 798 |
- 12,7 |
19,75 |
68-91 |
36-30 |
(Etablissements publics) |
Subventions aux établissements publics |
1 970 |
2 078 |
+ 5,5 |
22,83 |
36-30 |
dont : |
|
|
|
|
|
|
dont : |
art. 10 |
dont : (AEFE) |
s. c. (2) |
1 862 |
1 970 |
+ 5,8 |
21,65 |
art. 10 |
|
Total (crédits de paiement) |
|
9 512,40 |
9 101,60 |
- 4,5 |
100,00 |
|
(1)
Agrégat transféré dans le PLF 99 vers les agrégats
01 " Administration centrale " et 02 " Services et
réseaux à l'étranger " de la section 01
" Affaires étrangères ".
(2) Sans
changement.
1. L'administration générale
Cet
agrégat n'est plus significatif, car les chapitres qui le composaient
ont été répartis entre deux des agrégats
(" Administration centrale " et " Services et réseaux
à l'étranger ") de la section " Affaires
étrangères " de la nouvelle nomenclature budgétaire.
L'analyse porte donc sur les deux autres agrégats
" Coopération " qui restent clairement identifiables :
l'aide et la coopération, et les subventions aux établissements
publics.
2. L'aide et la coopération
Cet
agrégat regroupait l'ensemble des moyens d'intervention affectés
à la coopération avec le " champ ". Cette notion de
" champ " étant devenue caduque avec la réforme du 4
février 1998, plusieurs des chapitres composant cet agrégat dans
la LFI de 1998 ont été transférés vers d'autres
chapitres dans la nouvelle nomenclature budgétaire retenue pour le PLF
pour 1999. Ces transferts sont retracés dans le tableau
précédent, qui mentionne une chute de 7,4 % des
crédits totaux de l'agrégat, de 7,542 milliards à
7,023 milliards.
On observe que :
a) La coopération militaire et de défense,
qui comprend
désormais l'ensemble des crédits affectés à cette
coopération, tant avec les pays " du champ " qu'avec ceux
" hors champ ", voit ses crédits globalement maintenus
à 780 MF.
En 1998, 570 assistants techniques militaires (ATM) ont été mis
à la disposition de 21 pays pour des missions de longue
durée (2 ans) ou de courte durée (4 mois). Ils
remplissent des activités de conseil et de formation, et non de
substitution.
b) Les concours financiers
enregistrent la baisse la plus marquée
de l'agrégat, en repli de 53,5 %. Ils passent en effet de 570
à 265 millions de francs, alors qu'ils avaient déjà
chuté de 30 % entre 1997 et 1998. Cette baisse traduit
l'achèvement du programme d'accompagnement de la dévaluation du
franc CFA. Elle est également due à la situation de troubles
affectant plusieurs pays d'Afrique sub-saharienne, qui rend cette aide
financière actuellement inopérante.
c) La coopération technique civile
, dont les crédits
représentent, avec 1,886 milliard de francs, 20 % de
l'ensemble de l'agrégat, sont en régression de 4,8 %
(- 91 millions de francs), avec la suppression de 170 postes d'assistants
techniques. Ces suppressions s'inscrivent dans une politique concertée
de déflation des effectifs entreprise à la suite de la
réforme de 1992, qui visait à rénover les missions
confiées à ces coopérants, avec un double objectif de
mobilité (missions d'une durée maximale de six ans dans le
même Etat), et d'appui à la formation des personnels locaux
(suppression progressive de la coopération de substitution).
d) L'appui à des initiatives privées ou
décentralisées
, qui regroupe le soutien aux Organisations Non
Gouvernementales (ONG), et aux collectivités territoriales, enregistre
une légère baisse de 0,8 %, avec 219,6 millions de
francs prévus pour 1999.
En 1998, 55 % des 221,4 millions de francs inscrits à ce chapitre ont
été consacrés aux ONG, et 45 % aux actions des
collectivités territoriales et de leurs opérateurs pour
co-financer les actions de coopération décentralisées.
Les projets pour 1999 devraient globalement reconduire cette
répartition, et seront définis sous l'autorité du futur
Haut Conseil à la Coopération internationale.
e) Le transport et les dépenses diverses au titre de l'aide
alimentaire
sont évalués à 105 millions de francs,
chiffre identique à celui de 1998. Cette aide fait l'objet d'une
programmation annuelle par un Comité interministériel de l'aide
alimentaire, associant les ministères de l'Agriculture, des Affaires
étrangères et de la Coopération, et des Finances (DREE).
L'aide française transite, soit par le circuit multilatéral de
l'Union européenne (environ 15 % de l'aide européenne est
financée par la France), soit par le circuit bilatéral et par la
contribution au Programme Alimentaire Mondial (PAM).
f) L'aide-projet
, qui constitue la priorité de la politique de
coopération, régresse de 12,7 %, et se monte à
1,798 milliard pour 1999 (2,027 milliards en 1998). Ces
crédits sont mis en oeuvre par le Fonds d'Aide et de Coopération
(FAC), suivant plusieurs procédures. La plus importante touche aux
dons-projets, attribués sur décision du comité
directeur du FAC (article 10).
Présidé par le ministre
délégué à la Coopération, le comité
directeur du FAC a réparti en 1998 (réunions des 23 mars,
8 juillet, 5 novembre et, pour le solde des crédits,
18 décembre) 1,1 milliard de francs en crédits de
paiement. Ces crédits sont affectés à des projets
destinés aux Etats, à des projets " inter-Etats ", ou
encore des projets d'intérêt général. Pour 1999, ces
dons-projets se maintiennent à 1,018 milliard de francs.
Les crédits affectés aux opérations exceptionnelles
(article 20), d'un montant de 50 MF pour 1999, visent, comme
l'intitulé l'indique, à permettre des actions urgentes et
imprévisibles.
Les dons-projets relevant de l'Agence française de
Développement (AFD)
régressent de 900 millions de francs (en
crédits de paiement) en 1998 à 725 millions en 1999, soit
une baisse de 24 %, alors que l'AFD s'est vue confier, dans le cadre de la
réforme du 4 février 1998, les interventions en
matière de santé et d'éducation. Ce transfert de
compétences vise à réserver aux services de la
Coopération les tâches d'expertise intellectuelle, et à en
confier la réalisation en matière de logistique et
d'infrastructures à l'AFD.
3. Les subventions aux établissements publics
Ce troisième agrégat représente près de 23 % des crédits de la structure " Coopération ", en hausse de 5,5 % par rapport à 1998 (de 1,970 milliard à 2,078 milliards de francs). Sur ce total de 2,078 milliards de francs, 1,970 milliard sera affecté à l'Agence pour l'Enseignement français à l'Etranger (AEFE). Les 108 millions restants seront affectés à des opérations immobilières dans les écoles françaises.
CHAPITRE III
LA POLITIQUE DU
GOUVERNEMENT
A. UNE ÉVOLUTION DES PRIORITÉS
"Quatre
domaines de coopération internationale bénéficiant d'une
forte priorité" ont été définies par le
ministère des affaires étrangères :
1. La francophonie
2. L'audiovisuel extérieur
3. L'offre française de formation supérieure
4. Les projets de développement.
Ce dernier axe est décrit comme la volonté de
" réorienter ses efforts en faveur du développement
économique et social à moyen terme, après le substantiel
effort français d'ajustement structurel en faveur des pays de la zone
franc, ainsi qu'au profit de l'affermissement de l'Etat de droit, et de la mise
en place des infrastructures de base ".
Rappelons qu'en 1998, le ministère délégué à
la Coopération s'était assigné cinq domaines
d'intervention prioritaire :
1. appui à la conquête de la souveraineté
économique et à l'insertion dans l'économie mondiale ;
2. appui aux processus d'intégration et de coopération
régionale ;
3. soutien à l'Etat de droit et aux institutions démocratiques ;
4. lutte contre la pauvreté, et appui à la couverture des
besoins sociaux ;
5. intégration des nouvelles technologies de communication.
B. UNE ÉVOLUTION DES STRUCTURES
Le
projet de décret d'organisation du ministère des affaires
étrangères, actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat,
prévoit :
1/ l'intégration de l'actuelle Direction de l'Administration
générale du ministère de la coopération au sein de
la Direction générale de l'Administration du MAE ;
2/
la création d'une
Direction générale de
la coopération internationale et du développement (DGCID)
regroupant les anciennes Direction générale de la
coopération culturelle, scientifique et technique du MAE et Direction du
développement ainsi que le service de la coordination
géographique du ministère de la coopération ;
3/
la création d'une Direction de la coopération
militaire et de défense
à l'intérieur de la Direction
générale des affaires politiques et de sécurité
regroupant la Mission militaire de coopération et la sous-direction de
l'aide militaire.
L'essentiel de l'action du ministère ainsi rénové sera
consacré aux pays inclus dans la
Zone de Solidarité
Prioritaire, que définira le Comité interministériel pour
la coopération internationale et le développement
(CICID)
; celui-ci devrait se réunir après le sommet
franco-africain du Louvre qui s'est tenu à Paris à la fin de ce
mois de novembre 1998.
C. LES RÉPONSES APPORTÉES PAR LA FRANCE AUX PRINCIPALES DIFFICULTÉS DU CONTINENT AFRICAIN
1. La sécurité
Le
XXe sommet Afrique-France
, qui s'est réuni à Paris les 27 et
28 novembre 1998, traditionnellement sans ordre du jour précis, a
cependant retenu
le thème dominant de la sécurité
pour ses travaux.
Le rapport annuel de l'Institut international des études
stratégiques sur "l'équilibre des forces dans le monde",
publié à Londres au mois d'octobre 1998, a rappelé que :
"L'Afrique sub-saharienne a connu l'émergence de nouveaux conflits
majeurs en 1998. Au total, plus d'un quart de l'ensemble des 44 états de
la région sont impliqués dans des conflits armés, et pour
beaucoup, aucune issue ne semble en vue.
Une guerre frontalière entre l'Erythrée et l'Ethiopie a
éclaté en mai 1998, avant de déborder sur le Soudan
à la mi-juin 98. Une insurrection armée s'est également
déclarée début 1998 dans la région de la Casamance
au Sénégal et en juin, ainsi qu'une rébellion d'une partie
de l'armée en Guinée-Bissau. Malgré des accords de paix
formels et des cessez-le-feu dans les conflits internes d'Angola, du
Libéria, de la République de Centrafrique, du Tchad, de la
République du Congo-Brazzaville et de la République
démocratique du Congo (RDC), les combats se sont poursuivis. La
persistance de combats dans le sud de la Somalie et d'affrontements violents
entre forces de sécurité gouvernementales et minorités
(politiques, éthniques ou criminelles) au Kenya, aux Comores et en
Guinée Equatoriale doivent être relevés. Le Nigéria
s'est trouvé en danger d'éclatement le long des frontières
ethniques, en raison de l'absence d'une direction politique unifiée. En
Afrique du Sud, les menaces de sécurité interne
nécessitent de se pencher immédiatement sur la
réorganisation des forces de défense sud-africaine (SANDF), dont
les effectifs doivent passer de 80.000 en 1997 à 24.000 entre 1998 et
2001".
Si les termes de cette analyse appartiennent à l'IISS, il faut relever
que notre pays a déjà tâché d'apporter des solutions
avec le
projet RECAMP
, et l'appui financer et logistique de notre pays
à des opérations de maintien de la paix.
a) Le projet RECAMP
Le
projet français
RECAMP (renforcement des capacités africaines
de maintien de la paix)
vise à permettre aux pays d'Afrique
d'être en mesure d'engager, en cas de besoin, des unités dans des
opérations internationales et vise également à
préserver les équilibres sous-régionaux actuels. L'action
de la France se traduit essentiellement par la formation de cadres et le
prépositionnement de matériel.
En 1998, la France a fait un effort particulier dans quatre directions :
-
l'instruction
La Mission militaire de Coopération se consacre à l'ouverture
prochaine à Zambakro, en Côte d'Ivoire, d'une école de
maintien de la paix.
-
l'entraînement
Du 20 février au 1er mars 1998, l'exercice pratique Guidimakha a
rassemblé près de 3500 personnels, dont 2600 africains
de 8 pays.
-
l'équipement
La France prépositionne en Afrique des matériels
nécessaires pour l'équipement des forces africaines intervenant
dans le maintien de la paix.
En 1998, 180 millions de francs ont été consacrés
au programme RECAMP
, et le ministre des affaires étrangères a
nommé, au mois d'octobre dernier, l'ambassadeur Gabriel de Bellescize
à la tête d'une mission chargée du renforcement des
capacités africaines de maintien de la paix.
b) L'appui français aux opérations de maintien de la paix
A
Bangui
, en concertation avec la communauté internationale
(résolution 1125 du Conseil de sécurité de l'ONU), le
ministère délégué à la coopération a
assuré les dépenses d'entretien des contingents de la
MISAB
(Mission de Sécurité des Accords de Bangui), ce qui a
représenté un coût total de 24 millions de francs pour
l'année 1997.
La même assistance est portée à la
MINURCA
(Mission
des Nations Unies en République Centrafricaine), dans sa mission de
restructuration des forces armées centrafricaines (résolution
1182 du Conseil de sécurité de l'ONU) par l'équipement
d'une compagnie d'intervention (3 MF) et la formation de
formateurs.
2. L'intégration régionale, particulièrement au sein de la zone franc
Plusieurs traités ont été signés
dans
les différentes zones d'Afrique Occidentale et Centrale
• l'
UEMOA
Le traité instituant l'Union économique et monétaire
d'Afrique de l'Ouest a été signé le 10 janvier 1994
à Dakar par les sept chefs d'Etat des pays membres, marquant une
étape essentielle dans un processus d'intégration initié
en 1990. Ratifié par les sept Etats, le traité est entré
en vigueur le 1er août 1994.
Les premiers résultats en sont la mise en place d'une réforme
fiscale et douanière préalablement à la constitution d'une
union douanière. Un premier désarmement tarifaire de 30 %
sur le commerce intra-régional est entré en vigueur le
1er juillet 1996. Il a été porté à
60 % en juillet 1997. Il est ensuite prévu de réduire le
niveau maximum du droit de douane applicable aux produits importés dans
les Etats membres de l'Union à 30 % au
31 décembre 1998.
• l'
UDEAC
L'Union Douanière et économique de l'Afrique Centrale a
été créée par un traité signé
à Brazzaville le 8 décembre 1964.
Ce traité de Brazzaville entre en vigueur en 1966. Mais une crise en
1968 a entraîné la défection de la Centrafrique et du
Tchad. La Centrafrique réintègre l'Union peu de temps
après puis l'arrivée de la Guinée Equatoriale en
décembre 1983, et le retour du Tchad en décembre 1984
complètent l'Union telle qu'elle se présente aujourd'hui;
L'UDEAC constitue un ensemble géographique d'environ 3 millions de
km² et de plus de 25 millions d'habitants très inégalement
répartis, le Cameroun représentant à lui seul la
moitié de la population totale de l'Union. Ses objectifs visent à
l'instauration d'une solidarité sous-régionale, à
l'établissement progressif d'un marché commun et à
l'élimination des entraves favorisant le développement des
marchés nationaux.
Un tarif extérieur commun a été mis en vigueur en 1994.
• la
CEMAC
Le traité portant création de la Communauté Economique et
à Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) a été
signé à N'Djaména le 16 mars 1994 par cinq des
six Etats de l'Afrique centrale. Le Cameroun a également signé le
traité en août 1994. Mais son application est actuellement
suspendue aux procédures de ratification par les Etats
partenaires.
3. L'appui aux initiatives privées et décentralisées
-
Les
Organisations non Gouvernementales
(ONG) ont reçu, en 1998,
121,6 millions de francs sur le chapitre 42.24, ainsi répartis :
Article 10
Les opérations présentées sur l'article 10
représentent 6,4 millions de francs dont 4,6 millions de
francs portent sur des actions d'éducation au développement, et
de 1,4 millions de francs représentent des contributions au
renforcement des capacités humaines d'ONG du sud.
Article 20
Les dépenses engagées représentent un total de
115,2 millions de francs, répartis entre les quatre principaux
programmes :
- AFVP - Association française des volontaires du progrès 76 MF
- VED - Volontaires européens du développement 6,6 MF
- CSN - Coopérants du service national 6,1 MF
- Appui au volontariat (décret n° 95/94) 26,5 MF
- L'article 30 du même chapitre 42.24 est affecté au cofinancement
d'actions de
coopération décentralisée
.
Pour 1998, les dossiers engagés s'élèvent à
7 millions de francs, notamment pour :
- les contrats de plan (3,1 MF)
- les villes jumelées (3,1 MF)
CHAPITRE IV
LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION
DES FINANCES
La
commission des finances, au vu des crédits affectés aux actions
de coopération pour 1999, a formulé cinq observations principales
:
1°)
Le rapprochement du ministère des Affaires
étrangères et du ministère de la Coopération vise
à concentrer les moyens dont dispose la France pour l'aide au
développement, et à en accroître ainsi l'efficacité.
Mais la baisse des crédits dévolus à la Coopération
pour 1999
après déjà plusieurs années
marquées par cette tendance, fait craindre à la commission des
finances que
si cette réduction se poursuivait, les crédits de
coopération ne finissent par jouer le rôle d'une variable
d'ajustement du budget global du ministère des affaires
étrangères
.
Cette réforme était réclamée de longue date par nos
ambassadeurs en poste dans les pays " du champ ". En effet, la
dualité du pouvoir, politique, dans leurs mains, et financier, dans
celles du chef de mission de coopération, faisait parfois de ceux de nos
postes diplomatiques ne bénéficiant pas d'un ambassadeur au
savoir-faire exceptionnel et s'impliquant personnellement, une sorte de
théâtre d'ombres. La légitime prééminence de
l'ambassadeur pouvait ainsi être contredite et contrariée par la
concentration des moyens financiers d'intervention au profit des chefs de
mission de coopération, malgré les termes très clairs du
décret " Sauvagnargues ", jamais appliqué.
Cette situation complexe était contre-productive vis-à-vis de nos
interlocuteurs du champ et donnait une image brouillée de la France.
C'est pourquoi la réforme entreprise cette année est
l'aboutissement d'une réflexion menée par des gouvernements
successifs d'horizons politiques divers.
De surcroît, l'organisation des structures ministérielles
relève de la compétence gouvernementale, et le Parlement aura
à juger, non sur des intentions, qui sont bonnes, mais sur les
résultats qui sont encore à venir. C'est pourquoi toute
appréciation serait, à ce stade de la réforme,
prématurée.
En revanche, il est d'ores et déjà possible de décrire
les avantages et les risques potentiels de cette évolution
:
Les avantages :
a) Il est indéniable que
notre action au bénéfice de
nos partenaires africains a souffert de la dispersion des centres de
décision en matière d'action extérieure, tant en France
que sur le terrain
.
A cet égard, la réforme est trop timide, car l'essentiel de
l'APD est gérée par le ministère des Finances, et
notamment la Direction du Trésor, suivant des critères qui lui
sont propres et qui sont considérés comme une sorte de
" secret-défense ".
b) Il est également certain que la sollicitude de notre pays pour ses
partenaires traditionnels a pu produire des effets mutuellement pervers :
la
France a trop longtemps ignoré l'Afrique australe et orientale
,
alors que la plupart des pays de ces zones souhaitent diversifier leurs
alliances traditionnelles.
En retour, l'assurance de trouver en France des appuis indéfectibles,
quelles que soient les vicissitudes de leurs conduites des affaires, a conduit
bien des pays africains à conserver envers l'ancienne
métropole une relation de dépendance économique et
financière
qui n'a pas éclairé leur avenir.
Les risques :
a) Ils tiennent essentiellement à
l'utilisation des crédits
affectés à la coopération comme variable d'ajustement des
besoins
-et ils sont grands-
du ministère des Affaires
étrangères
: comment garantir que les arbitrages
inévitables se feront au bénéfice de partenaires
étrangers traditionnels dont l'influence, variable, ne pourra pas
toujours contrebalancer des besoins financiers immédiats ailleurs dans
le monde ?
Cette crainte est vive dans les opinions publiques africaines, qui redoutent un
désengagement de la France à leur égard.
Il faut
utiliser le prochain sommet franco-africain qui se réunira à
Paris à la fin de ce mois de novembre 1998 pour leur adresser un message
clair et rassurant sur les buts de la réforme.
b)
Mais le risque de saupoudrage et de banalisation des crédits
affectés à l'APD est également réel
.
En effet, notre pays, puissance moyenne, ne saurait utilement intervenir dans
de multiples pays, dont les besoins sont certes légitimes, mais qui ne
tireraient alors aucun bénéfice réel d'un appui
français, trop saupoudré et donc peu significatif.
2°)
Il faut relever qu'alors que les crédits relevant du
ministère délégué à la coopération
décroissent régulièrement,
l'essentiel de notre APD
transite de plus en plus par le ministère des finances, qui la
gère suivant des normes exclusivement financières qui ne
sauraient à elles seules guider notre action extérieure. Ceci
rend encore plus impératif le renforcement du contrôle
parlementaire sur ces sommes, ainsi que sur leurs modalités
d'utilisation.
Mais, il faut bien constater que
la réforme entreprise cette
année, loin de clarifier cet état de fait, en accentue
l'opacité
en confiant des crédits et
un rôle
croissant à l'Agence française de Développement
(AFD)
qui n'est que le bras armé d'une Direction du Trésor
technocratique, secrète et jalouse d'une indépendance que trop de
ministres ont eu la faiblesse de lui accorder
. Il importe
particulièrement de clarifier son action alors que baisse le montant
global de l'APD française, car la part relative de cette aide
gérée par la Direction du Trésor en est accrue d'autant.
A cet égard, il conviendrait que
les membres du Comité
directeur du Fonds d'Aide et de Coopération (FAC) soient
précisément informés
de l'évolution des projets
autorisés en Comité directeur, et dont la
réalisation
est déléguée à l'AFD
. L'absence totale
d'informations sur leur calendrier de réalisation, qui est la
règle actuelle,
est en effet choquante sur le plan
démocratique
. Après avoir autorisé des projets
portant, pour certains, sur des sommes considérables, le
Comité directeur est totalement dessaisi de moyens de contrôle
sur leur réalisation. Il s'agit là d'une autre forme
d'opacité des procédures.
3°) Il est essentiel de maintenir l'aide publique française au
développement à un haut niveau,
en dépit des
contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays, et
malgré l'influence insidieuse d'une nouvelle forme de
cartiérisme. En effet, comment qualifier autrement ce mouvement de
pensée décrivant l'action de la France envers ses anciennes
colonies comme mue uniquement par la prébende, les intérêts
occultes et les soutiens inavoués ?
L'aide apportée par la France au développement est
légitime, elle est mutuellement profitable, elle est conforme à
son rôle traditionnel
sur la scène internationale
.
Cette aide conforte des liens culturels importants avec l'Afrique ; elle
soutient la francophonie ; elle passe aussi de façon croissante,
même si les sommes en jeu restent encore très modestes, par les
canaux de la coopération décentralisée qui implique les
acteurs de terrain, et irrigue la France et les pays partenaires dans la
profondeur de leur tissu humain et social.
4°) La France est le premier contributeur à l'aide
européenne au développement, mais la commission des finances du
Sénat s'inquiète de la confusion qui marque les objectifs de
cette aide. Alors que le montant global de l'aide européenne stagne, le
nombre de ses bénéficiaires ne cesse de croître sans
qu'aucune ligne directrice n'ait été adoptée dans ce
domaine.
Il faut rappeler que le
VIII
e
Fond Européen de
Développement (FED)
, couvrant la période 1995-2000,
n'a
enregistré une légère progression de ses moyens
financiers
(13,3 milliards d'écus, contre 12 milliards pour le
VII
e
FED)
que grâce à l'action décisive de la
France
, et alors même que l'Union Européenne s'accroissait de
trois nouveaux membres (Autriche, Finlande et Suède).
Notre pays a, en effet, maintenu son apport à 24,3 % du total (soit
3,120 milliards d'écus), alors que l'Allemagne, l'Italie et surtout le
Royaume-Uni ont sensiblement réduit le leur.
Ce désengagement financier est d'autant plus préoccupant que
l'Union Européenne a considérablement élargi le champ de
son aide.
Ainsi, aux 71 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP),
bénéficiaires initiaux de l'aide, et des dispositions
commerciales de la Convention de Lomé, se sont successivement
ajoutés les pays en développement d'Amérique latine et
d'Asie, puis les pays tiers méditerranéens, et enfin les pays
d'Europe Centrale et Orientale.
5°) Les retraités français d'Afrique ont
été durement éprouvés par la dévaluation du
franc CFA, alors que leur faible nombre justifierait un geste significatif et
durable des pouvoirs publics en leur faveur.
En effet, ceux de nos compatriotes qui ont accompli tout ou partie de leur
carrière sur ce continent reçoivent des caisses locales de
protection sociale des pensions libellées dans cette monnaie : leur
montant a donc été divisé de moitié en valeur
après le 14 janvier 1994.
A cette réduction s'ajoutent des aléas considérables dans
les versements qui leur sont destinés, du fait de la gestion parfois peu
rigoureuse de ces caisses locales.
Certes, les pouvoirs publics français ont attribué à
certains pensionnés particulièrement démunis
une aide
forfaitaire exceptionnelle
. Puis une mission d'évaluation,
comprenant des représentants de l'Inspection générale des
Affaires sociales (IGAS), et des ministères des Affaires
étrangères et de la Coopération a présenté
des propositions, qui ont fait l'objet d'une concertation
interministérielle. Les mesures arrêtées visent
à : " sécuriser les droits de nos compatriotes sans
peser sur les finances de la sécurité sociale
française ".
Ces intentions sont excellentes, mais on comprend
qu'elles ne donnent pas satisfaction à nos compatriotes
retraités.
*
* *
Au terme
de ces observations, et alors que se dessine une banalisation de nos rapports
avec nos anciennes colonies, le temps est peut-être venu
d'esquisser
un bilan
-nécessairement partiel et incomplet-
de nos relations
avec ces pays.
En effet,
la réforme entreprise le 4 février dernier ne
peut être perçue comme une simple rationalisation des
structures
gouvernementales qui concourent à l'action
extérieure de la France. Elle
vise à adapter notre action
à un champ devenu très vaste
et marque donc, dans une
certaine mesure, le terme de l'aventure post-coloniale de la France dans son
"champ" traditionnel.
Si l'on a pu dire que la seconde guerre mondiale avait pris fin le
9 novembre 1989, avec la chute du mur de Berlin, on peut raisonnablement
avancer qu'à l'échelle, plus modeste, de notre pays, c'est plus
d'un siècle d'histoire qui se clôt avec la
" normalisation " des structures de coopération.
Le temps a fait son oeuvre, nos partenaires africains aspirent à une
pluralité de relations, la France n'a plus les moyens financiers de
demeurer un partenaire majeur unique pour un continent dont la situation
globale, bien que fort contrastée suivant les régions, est
marquée par une certaine instabilité potentielle ou
déclarée.
C'est pourquoi le souci de souligner la portée symbolique de cette
réforme n'est pas fondé sur la nostalgie d'un illusoire
" âge d'or " des rapports entre la métropole et ses
anciennes colonies : ce terme serait aussi choquant qu'inadéquat.
En revanche, elle fournit l'occasion de rappeler certaines évidences que
de nombreux contempteurs de l'action de notre pays s'obstinent à passer
sous silence :
Dans l'histoire politique de la France, l'aventure coloniale visait d'abord
à l'émancipation républicaine des peuples auxquels elle
s'adressait.
C'est ainsi que Jules Ferry fut brocardé, à droite, pour ses
projets sur l'Indochine : "Ferry-Tonkin" était supposé
détourner l'ardeur du redressement français au profit de
conquête lointaines, coûteuses et inutiles.
C'est Déroulède qui s'indignait en ces termes "j'ai perdu deux
enfants, vous m'offrez vingt esclaves", pour déplorer que la
reconquête de l'Alsace-Lorraine ne fût pas l'unique projet
politique du pays.
Que les résultats n'aient pas toujours été à la
hauteur des espérances, que le projet colonial ait été
porté en France par des groupes minoritaires et d'inspiration parfois
étroitement mercantile, ne doit pas faire oublier cette inspiration
généreuse.
Ces spécificités du projet colonial français ont
également marqué les colonisations latines.
Lors de son accession à l'indépendance, en 1964, la Somalie
était l'un des pays les mieux administrés de l'Afrique orientale.
En Angola et au Mozambique, l'indépendance fut longtemps refusée
par un régime à la fois trop autoritaire et trop faible pour s'y
résoudre ; mais le métissage des populations était la
norme, et a fourni les élites de ces jeunes nations.
L'Italie, le Portugal et l'Espagne ont, comme la France,
développé des infrastructures d'éducation, de santé
et de transport ; leurs colons se sont mêlés aux populations
colonisées, et si le mépris ou le paternalisme étaient
parfois présents, au moins n'a-t-on jamais célébré
ces efforts de développement comme "le fardeau de l'homme blanc".
L'action de la France envers ses partenaires africains a été
l'objet d'odieuses caricatures généralement
intéressées.
On se souvient qu'outre-Atlantique, un -éternel- candidat au Prix Nobel
de la Paix avait naguère construit son image sur un entretien au titre
fracassant : " Pourquoi la France soutient les dictateurs
africains ".
On entend encore les cris d'indignation qui avaient accueilli l'idée
française, avancée dans les années 90, de soutenir
les pays africains dans leurs efforts de constitution de forces
régionales de maintien de la paix. On évoquait alors une
"militarisation" du continent, tout en prospectant avec méthode les
marchés potentiels d'armement qui pourraient en découler.
On a encore en mémoire la vaste tournée africaine d'un
Président en exercice, appliqué à démontrer les
vertus du seul marché pour appuyer l'expansion des pays visités,
et qui s'est soldée pour l'annonce d'un ambitieux projet d'aide au
commerce bilatéral qui n'a pas même été encore
soumis au Congrès. Quant à son adoption...
On sait l'irritation que suscite la stabilité de la zone franc,
brocardée comme une entrave passéiste à la liberté
des échanges. Mais quelles solutions concrètes propose
l'Organisation mondiale du commerce à l'écoulement des
matières premières ? Quelles incitations à la
transformation et à la valorisation locale des produits
offre-t-elle ?
Quel autre pays que la France accorde-t-il autant en moyens humains,
financiers et d'expertise à ses partenaires moins
avancés ?
Que l'aide française ne soit pas toujours productive, judicieuse dans
ses applications et pertinente dans ses projets est un fait incontestable. Mais
elle existe.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 novembre 1998 sour la présidence de
M. Jacques Oudin, vice-président, la commission a
procédé, sur le
rapport
de
M. Michel Charasse,
rapporteur spécial,
à
l'examen
des
crédits
de la
coopération
pour
1999.
Un large débat s'est engagé, au cours duquel,
Mme Paulette
Brisepierre, rapporteur pour avis des crédits de l'aide au
développement pour la commission des affaires étrangères
et des forces armées,
a souligné sa convergence de vues avec
le rapporteur spécial. Elle a rappelé que la réforme en
cours affichait de grandes ambitions, mais portait sur des moyens en
réduction, ce qui compromettrait sans aucun doute l'image de la France
dans le monde.
Elle a également regretté la lenteur d'exécution de
certaines décisions, en citant le cas du Congo Brazzaville, qui
réclame depuis plus d'un an un soutien à la formation de ses
forces de maintien de l'ordre. Si cette demande avait été
déjà satisfaite, les troubles récents qui ont conduit
à la mort de plusieurs Français auraient peut-être pu
être évités.
En réponse,
M. Michel Charasse, rapporteur spécial,
a appuyé cette remarque, citant le délai d'environ dix-huit mois
qui sépare les autorisations données par le comité
directeur du FAC de leur notification sur le terrain.
M. Philippe Marini, rapporteur général,
a estimé
que certaines estimations faites des montants financiers nécessaires
pour améliorer la situation des retraités français
d'Afrique étaient volontairement dissuasives, et qu'en tous cas les
réponses apportées aux interrogations des parlementaires sur ce
point étaient dilatoires. Il a donc jugé indispensable que la
commission des finances du Sénat se mobilise pour faire avancer le
règlement de ce dossier.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial des crédits des
affaires étrangères
, a appuyé les conclusions de
M. Michel Charasse, en estimant que l'extension du champ d'intervention de
notre pays en matière d'aide au développement ne pouvait
être illimitée, et que le Gouvernement n'avait, pour l'instant,
fourni aucune précision sur les contours de la future zone de
solidarité prioritaire (ZSP).
Il a appelé la nécessité de pendre en compte, dans la
définition de l'aide française, les critères de bonne
"gouvernance" et de saine gestion. Il a enfin regretté que les
modalités de paiement des opérations accomplies par les
organisations non gouvernementales (ONG), au terme de leur mission,
pénalisent, par leur caractère tardif, ces organisations.
M. Jacques Pelletier
a exprimé son opposition à la
fusion des services de la coopération au sein du ministère des
affaires étrangères, qui aboutira inéluctablement à
la disparition de la priorité africaine dans l'aide française au
développement. Il a rappelé que la nette régression des
sommes consacrées à cette aide accroissait son inquiétude.
S'agissant de la situation des retraités français d'Afrique, il
a estimé que leur sort méritait une action énergique en
leur faveur. Il a enfin rappelé que lorsqu'il était en charge du
ministère de la coopération, il avait instauré des
réunions bimensuelles de concertation interministérielle, qui
assuraient la collaboration et la transparence nécessaires entre les
différents ministères compétents ; il a jugé
que la reprise de ces procédures permettrait peut-être de
remédier aux dérives relevées par le rapporteur
spécial, dont il approuvait pleinement les remarques.
M. Jean-Pierre Demerliat
a évoqué la situation
difficile des coopérants en poste au Congo Brazzaville lors des troubles
de 1997 : ils avaient alors été contraints de quitter le
pays en quelques jours ; il a souhaité que le rapporteur
spécial obtienne des informations sur les reclassements qui leur
auraient été proposés.
M. Roger Besse
a rappelé les interrogations des élus des
collectivités territoriales françaises sur le bon acheminement de
l'aide alimentaire qu'ils finançaient.
Enfin,
M. Jacques Oudin, vice-président,
a
évoqué l'éventuelle saisine de la délégation
parlementaire du Sénat pour l'Union européenne sur la
nécessaire coordination entre les aides européenne et
française au développement.
En réponse,
M. Michel Charrasse, rapporteur spécial
,
a rappelé que le discours prononcé par le Président
Mitterrand au sommet franco-africain de La Baule, en 1990, avait
déjà évoqué les critères de bonne gestion
politique et financière rappelés par M. Jacques Chaumont, et
qu'ils restent toujours en vigueur.
Il a précisé les modalités de paiement des ONG, qui
obéissent à la règle du service fait, avec un
règlement de 50 % au début de leur mission, et 50 %
à son terme.
Il a estimé nécessaire que soit instaurée une meilleure
collaboration entre la France et les autres bailleurs de fonds européens
dans le cadre multilatéral, et que notre pays valorise mieux son propre
apport dans ce cadre, en l'individualisant éventuellement.
Il s'est engagé à obtenir des précisions sur le sort
administratif qui a été réservé à nos
coopérants en poste au Congo Brazzaville, et a rappelé qu'il
avait déjà attiré l'attention des autorités
françaises compétentes sur les risques de fraude à l'aide
alimentaire, si les pays destinataires ne la prenaient pas en charge dès
son arrivée.
Puis la commission, sur proposition de son rapporteur spécial, a
décidé
de proposer au Sénat l'adoption des
crédits de la coopération pour 1999.
ANNEXE 1
ANNEXE 2
AUDITION DE M. HUBERT VÉDRINE,
MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, PAR LA COMMISSION DES FINANCES
DU SÉNAT, LE 10 JUIN 1998
M.
Hubert Védrine
a tout d'abord tenu à excuser M. Charles
Josselin, ministre délégué chargé de la
coopération et de la francophonie, empêché d'assister
à l'audition de la commission en raison de sa participation au sommet de
l'Organisation de l'unité africaine.
M. Hubert Védrine
a ensuite exposé les différents
aspects de la réforme de la coopération française. Il a
indiqué que cette politique devait continuer d'occuper une place majeure
dans nos relations extérieures afin d'assurer le rayonnement politique,
économique et culturel de notre pays et la diffusion de la francophonie.
Il a déclaré que l'objectif de la réforme était
principalement de moderniser notre appareil d'Etat afin de mieux l'adapter aux
enjeux de la mondialisation et aux contraintes d'une meilleure gestion de la
ressource budgétaire. Dans cette perspective, il a précisé
que la réforme avait pour objectif de rééquilibrer les
deux pôles principaux de notre administration en contact avec
l'extérieur, le ministère des affaires étrangères
et le ministère de l'économie et des finances. A cet
égard, il a rappelé que "Bercy" avait procédé
à une réforme des " protocoles financiers " afin
d'assurer une meilleure complémentarité de ceux-ci avec d'autres
outils financiers, tels les crédits de l'Agence française de
développement (AFD).
M. Hubert Védrine
a ensuite déclaré que la
réforme devrait se traduire par une meilleure coordination de nos
actions de coopération. A cet égard, il a souligné
l'importance que devrait prendre, selon lui, le "Comité
interministériel de la coopération internationale" (CICID) dont
le secrétariat est assuré conjointement par le ministère
des affaires étrangères et le ministère de
l'économie et des finances. La réforme en cours devrait
également favoriser une meilleure concertation avec la
société civile, par le truchement du Haut conseil de la
coopération internationale et permettre une plus grande rationalisation
dans l'utilisation de nos moyens. A ce sujet, il a confirmé le
regroupement des services du développement de l'ex-secrétariat
d'Etat à la coopération et de la direction générale
des relations culturelles, scientifiques et techniques du Quai d'Orsay dans une
vaste direction générale de la coopération internationale
et du développement. Enfin, il a déclaré que l'AFD serait
désormais " l'opérateur-pivot " de la politique de
coopération française.
M. Hubert Védrine
a ensuite rappelé les mesures prises
à son initiative depuis février dernier. Il a
évoqué à nouveau la création de la direction
générale de la coopération internationale et du
développement pour préciser que ses compétences seraient
réparties non plus de façon géographique mais de
façon fonctionnelle : direction de la coopération technique
et du développement, direction de la coopération culturelle et du
français, direction de la coopération scientifique, universitaire
et de recherche et direction de l'audiovisuel extérieur. Ces quatre
directions seront coiffées par une direction de la stratégie, de
la programmation et de l'évaluation dont la mission sera de
définir les priorités stratégiques, géographiques
et sectorielles de nos actions de développement et de coopération.
S'agissant de l'AFD,
M. Hubert Védrine
a indiqué que
celle-ci deviendrait le principal instrument de mise en oeuvre de
"l'aide-projet" de la France. Même si son double statut
d'établissement public industriel et commercial et d'institution
financière spécialisée demeure inchangé, l'Agence
devra assumer de nouvelles compétences sectorielles en matière
d'infrastructures sociales de santé et d'éducation. Le ministre a
précisé que les moyens budgétaires nécessaires
à l'AFD pour accomplir ses nouvelles missions seraient inscrits au
budget et feraient l'objet d'une délégation globale en
début d'exercice. La zone d'intervention de l'AFD deviendrait la
" zone de solidarité prioritaire ", définie d'une part
comme la zone des pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) et d'intervention
du fonds d'aide et de coopération (FAC) et, d'autre part, comme
l'ensemble des pays à faible revenu n'ayant pas accès au
marché des capitaux, à laquelle s'ajoutent les pays où
l'AFD a reçu de l'Etat un mandat en cours (Maghreb, péninsule
indochinoise, Caraïbes). Le ministre a encore indiqué que, au cas
par cas, le CICID étudierait la possibilité d'étendre
cette zone d'intervention à d'autres pays (Liban, Palestine, Cuba...),
l'enjeu étant d'assurer une bonne coordination, dans les pays
émergents, entre les différents instruments d'intervention de la
France.
En conclusion,
M . Hubert Védrine
a rappelé que la
coopération était considérée comme un
élément fondamental de la politique étrangère de la
France et que, pour la première fois, un ministre
délégué placé sous l'autorité du ministre
des affaires étrangères aurait compétence pour coordonner
l'ensemble du dispositif de coopération internationale.
En réponse à
M. Alain Lambert, rapporteur
général,
qui l'interrogeait sur la philosophie de notre
politique de coopération,
M. Hubert Védrine, ministre des
affaires étrangères,
a répondu qu'il s'agissait de
trouver les meilleurs moyens pour venir en aide à des pays qui en
avaient besoin. Il a également souligné le fait que l'aide
publique française au développement restait à un niveau
significatif, et plus encore si on le compare à celui des autres pays
occidentaux. Par ailleurs, il a indiqué que si, optiquement, la
direction du Trésor distribuait plus de 50 % des crédits de la
coopération, il s'agissait essentiellement d'annulations de dettes ou
d'aide multilatérale et que la partie gérée par le
département des affaires étrangères représentait la
partie de l'aide dans laquelle notre marge de manoeuvre était la plus
grande. Enfin, toujours en réponse à M. Alain Lambert, rapporteur
général, qui l'interrogeait sur l'utilité de maintenir un
dispositif spécifique de coopération en raison de la disparition
du secrétariat d'Etat à la coopération et de la
disparition de la notion de " champ d'intervention ", M. Hubert
Védrine
a indiqué qu'il était tout à fait
indispensable de garder une coopération privilégiée avec
nos partenaires traditionnels et que, par ailleurs, la coopération
française pouvait servir d'exemple à la coopération
européenne plutôt que l'inverse.
En réponse à
M. Michel Charasse, rapporteur spécial
des crédits de la coopération,
qui l'interrogeait sur le fait
de savoir si la réforme en cours permettrait de dégager des
économies budgétaires et, le cas échéant, sur
l'éventuelle affectation de ces économies,
M. Hubert
Védrine, ministre des affaires étrangères,
a
déclaré que des économies seraient réalisées
et qu'elles seraient utilisées afin d'accroître les moyens
d'intervention au profit des pays de la zone de solidarité prioritaire.
A cet égard, il a indiqué que la France n'avait pas vocation
à aider tout le monde, mais seulement les pays les plus pauvres. Il
s'est déclaré d'accord avec M. Michel Charasse pour souligner que
la nouvelle nomenclature budgétaire devrait permettre une comparaison
dans le temps de l'effort français de coopération. Il a ensuite
indiqué que le ministre des affaires étrangères entendait
exercer pleinement sa tutelle de l'AFD. Par ailleurs, il a exprimé son
accord pour que les ministres reprennent la maîtrise de la politique de
coopération décidée par Bruxelles et a pris bonne note des
observations de M. Michel Charasse en la matière. Enfin, il s'est
engagé à faire part au Premier ministre du souhait des
sénateurs d'accroître leur représentation au comité
directeur du fonds d'aide et de coopération et de l'AFD.
En réponse à
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial
des crédits des affaires étrangères
, qui
l'interrogeait sur les finalités de la réforme en cours,
M. Hubert Védrine
a indiqué que la politique
africaine de la France avait pour objectif d'apporter une aide aux pays qui,
dans la situation où ils se trouvent, font le plus d'efforts. Par
ailleurs, tout en reconnaissant l'influence des agents du ministère de
l'économie et des finances dans la détermination de la politique
menée par l'AFD, il a indiqué qu'il fondait beaucoup d'espoirs
dans le CICID et l'engagement personnel de M. Lionel Jospin, Premier ministre,
pour faire évoluer cette situation. Enfin, toujours en réponse
à M. Jacques Chaumont, il a indiqué qu'il y aurait
vraisemblablement un redéploiement des moyens entre les
différents postes français à l'étranger, mais que
ce redéploiement se ferait de façon mûrement
réfléchie, avec beaucoup de pragmatisme et en concertation avec
les différents personnels intéréssés.
Un débat s'est ensuite instauré auquel ont participé
MM. François Truçy, Yann Gaillard, Mme Marie-Claude Beaudeau,
MM. Michel Moreigne, Michel Charasse et Christian Poncelet, président.
M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères,
a tout d'abord salué la création, à l'initiative de M.
François Trucy, d'un groupe de travail sur les organisations non
gouvernementales (ONG).
En réponse à M. Yann Gaillard,
M. Hubert Védrine
a
déclaré qu'il était tout à fait favorable au
développement de la coopération décentralisée mais
qu'il fallait cependant que celle-ci soit soumise aux mêmes exigences de
rigueur que la politique de coopération menée par l'Etat. Par
ailleurs, il a indiqué que les relations entre les ambassadeurs et les
chefs de mission seraient amenées à évoluer. Enfin, il a
déclaré qu'il était nécessaire de conserver les
paieries du Trésor mais qu'il convenait de s'interroger sur leur taille.
En réponse à Mme Marie-Claire Beaudeau,
M. Hubert
Védrine
a indiqué que la réforme de la politique de la
coopération se ferait sans pertes d'emplois, notamment pour ce qui
concerne les agents non fonctionnaires du ministère, et que les marges
de manoeuvre proviendraient du non-renouvellement systématique des
départs en retraite. Par ailleurs, il a indiqué que la
contribution française au fonds des Nations Unies pour l'aide aux
populations avait diminué, comme du reste l'ensemble des contributions
volontaires aux organisations multilatérales, en raison de la contrainte
budgétaire. Enfin, il a déclaré que la réforme de
la coopération avait été mise en oeuvre en étroite
concertation avec le Président de la République et qu'il y avait
un véritable travail en commun en la matière.
En réponse à M. Michel Moreigne,
M. Hubert Védrine
a confirmé l'importance qu'il attachait à la
coopération décentralisée tout en souhaitant que la mise
en oeuvre de celle-ci se fasse de façon concertée avec l'Etat.
Enfin, en réponse à M. Christian Poncelet, président,
M. Hubert Védrine
a déclaré que
l'intégration des personnels du secrétariat d'Etat à la
coopération au ministère des affaires étrangères ou
à l'AFD se ferait progressivement sur une période de deux
ans.
ANNEXE 3
COMPTE RENDU DE MANDAT AU COMITÉ
DIRECTEUR DU FAC - ANNÉE 1998 -
Au cours
de trois réunions tenues en 1998, les 23 mars, 8 juillet et
5 novembre, le Comité directeur du FAC a décidé
d'accorder une subvention à 100 projets, représentant
1 044,30 millions de francs.
Ces projets se répartissent comme suit :
opérations inter-Etats 26, 7 MF, soit 2,56 %
opérations d'intérêt général 474,8 MF, soit
45,47 %
opérations affectées à 26 Etats 542,8 MF, soit 51,98 %
suivant la répartition géographique suivante :
|
En francs |
En % |
Angola |
14 000 000,00 |
1,34 |
Antigua |
0,00 |
0,00 |
Bénin |
25 00 000,00 |
2,39 |
Burkina Faso |
29 000 000,00 |
2,78 |
Burundi |
5 000 000,00 |
0,48 |
Cambodge |
15 000 000,00 |
1,44 |
Cameroun |
56 000 000,00 |
5,36 |
Cap Vert |
0,00 |
0,00 |
Centrafrique |
14 000 000,00 |
1,34 |
Comores |
20 000 000,00 |
1,92 |
Congo |
14 500 000,00 |
1,39 |
Côte d'Ivoire |
56 500 000,00 |
5,41 |
Djibouti |
1 500 000,00 |
0,14 |
Dominique |
0,00 |
0,00 |
Gabon |
0,00 |
0,00 |
Gambie |
0,00 |
0,00 |
Grenade |
0,00 |
0,00 |
Guinée |
24 000 000,00 |
2,30 |
Guinée Bissao |
2 000 000,00 |
0,19 |
Guinée Equatoriale |
0,00 |
0,00 |
Haïti |
36 000 000,00 |
3,45 |
Ile-Maurice |
0,00 |
0,00 |
Madagascar |
48 000 000,00 |
4,60 |
Mali |
16 100 000,00 |
1,54 |
Mauritanie |
0,00 |
0,00 |
Mozambique |
11 000 000,00 |
1,05 |
Namibie |
3 800 000,00 |
0,36 |
Niger |
23 500 000,00 |
2,25 |
Rwanda |
11 200 000,00 |
1,07 |
Sao Tomé |
0,00 |
0,00 |
Sénégal |
30 000 000,00 |
2,87 |
Seychelles |
0,00 |
0,00 |
St Kitts et Nevis |
0,00 |
0,00 |
Saint-Vincent |
0,00 |
0,00 |
Sainte-Lucie |
7 000 000,00 |
0,67 |
Tchad |
27 000 000,00 |
2,59 |
Togo |
22 700 000,00 |
2,17 |
Vietnam |
10 000 000,00 |
0,96 |
Zaïre |
20 000 000,00 |
1,92 |
TOTAL GÉNÉRAL |
1 044 300 000,00 |
100,00 |
ANNEXE 4
CALENDRIER DES MISSIONS DE CONTRÔLE
BUDGÉTAIRE EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL DES
CRÉDITS DE LA COOPÉRATION DURANT L'ANNÉE
1998
1. du
8 au 21 février 1998
: Togo, Nigéria, Ghana, Gabon et
Guinée équatoriale
2. du 30 juin au 15 juillet 1998
: Mozambique, Zimbabwe,
Tanzanie, Malawi, Zambie et Soudan.
A l'occasion de la venue devant la commission des finances du Sénat de
M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des comptes, le jeudi
22 octobre 1998, deux affaires justifiant une attention
particulière de la Cour ont été évoquées par
le rapporteur spécial :
M. Alain Lambert, président de la commission, a transmis au Premier
Président, à sa demande, le texte du compte rendu de cette
mission.
1
Les pays membres du CAD sont :
l'Allemagne,
l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les
Etats-Unis, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Italie, le Japon, le
Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le
Royaume-Uni, la Suède, la Suisse. La commission des Communautés
européennes est également membre du CAD.
2
pour les quatre premières colonnes, données brutes
exprimées en dollars après conversion aux taux de change courants
des montants correspondants exprimés en devises nationales
3
Ce pourcentage retrace l'évolution des montants nationaux
d'APD corrigés des variations dues à l'inflation et aux
mouvements de change
4
voir tableau p. 14
5
Le compte rendu de cette audition figure en
annexe 2