Section 3
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Branche vieillesse

Art. 29
Revalorisation des pensions de retraite et d'invalidité

Objet : Cet article institue, pour la seule année 1999, un mécanisme de revalorisation des pensions de retraite, d'invalidité, et des rentes d'accidents du travail fondé sur l'évolution prévisionnelle des prix.

I - Le dispositif proposé


La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale a mis en place, pour une durée de cinq ans, du 1 er janvier 1994 au 31 décembre 1998, un mécanisme d'indexation permettant de garantir une évolution des pensions identique à celle des prix. Le quatrième alinéa de l'article L. 351-11 du code de la sécurité sociale tel qu'il résulte de l'article 4 de la loi du 22 juillet 1993 précise ainsi que " la parité entre, d'une part, l'évolution des pensions et des salaires servant de base au calcul de celles-ci et, d'autre part, l'évolution des prix à la consommation est garantie ". Il convient de rappeler que cette indexation était, en pratique, déjà appliquée depuis 1987.

Le dispositif de revalorisation prévu par la loi de 1993 se composait de trois éléments :

- une revalorisation annuelle fixée en fonction de l'indice d'évolution prévisionnelle des prix (hors tabac) ;

- un ajustement -positif ou négatif- permettant de corriger un éventuel écart entre le taux prévisionnel et le taux réel d'évolution annuelle des prix (hors tabac) (ajustement " en niveau ") ;

- une compensation positive ou négative pour les assurés titulaires, à la date de la revalorisation, d'un avantage de vieillesse ou d'invalidité, correspondant à l'écart ainsi constaté au titre de l'année précédente (ajustement " en masse ").

Il était également prévu de procéder à un ajustement au 1 er janvier 1996 afin de faire bénéficier les titulaires de pensions de vieillesse ou d'invalidité des progrès de productivité, ce qui a en fait été anticipé au 1 er juillet 1995.

Le I de l'article 29 du présent projet de loi prévoit une nouvelle rédaction qui ne serait applicable, comme le précise le V du même article, qu'en 1999, c'est-à-dire en pratique au 1 er janvier 1999.

En 1999, la revalorisation des pensions et la majoration des salaires et cotisations servant de base au calcul de celles-ci seront fixées conformément au taux prévisionnel d'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, soit + 1,2 % pour 1999.

Le II du présent article modifie l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale et aligne le mécanisme de revalorisation des pensions d'invalidité et des salaires servant de base au calcul de celles-ci sur celui existant pour les pensions de retraite.

Cet alignement existait déjà depuis l'article 3 de la loi du 22 juillet 1993 qui prévoit une rédaction identique pour les revalorisations des pensions de retraite et des pensions d'invalidité avec pour seule différence l'avis préalable de la CNAMTS dans le cas des pensions d'invalidité et de la CNAVTS pour les pensions de retraite.

La nouvelle rédaction de l'article L. 341-6 du code de la sécurité sociale résultant du présent article procède à " l'accrochage " des revalorisations des pensions d'invalidité sur celles des pensions de retraite ; on remarquera qu'il s'agit là d'une disposition permanente qui n'est pas limitée à la seule année 1999.

Le III de l'article précise que restent inchangées les dispositions de l'article L. 357-4-1 du code de la sécurité sociale et du premier alinéa de l'article L. 357-6 qui prévoient que les pensions d'invalidité servies par le régime local d'Alsace-Moselle sont revalorisées comme les pensions de vieillesse du régime général.

On ne distingue d'ailleurs pas clairement la justification et l'utilité de cette disposition. Si des dispositions sont inchangées, pourquoi convient-il de le préciser ? S'il fallait, dans chaque loi nouvelle, détailler les dispositions qui ne sont pas modifiées par ladite loi, cela créerait des situations juridiques absurdes.

Le IV de l'article apparaît comme une disposition de coordination avec le reste de l'article. A l'article L. 434-17 du code de la sécurité sociale qui aligne les modalités de revalorisation des rentes d'accidents du travail sur celles des pensions d'invalidité définies à l'article L. 341-6, le IV supprime la référence aux arrêtés pris en application de l'article L. 341-6 dans la mesure où la nouvelle rédaction de l'article L. 341-6 renvoie à l'article L. 351-11 qui ne prévoit qu'un seul arrêté interministériel de revalorisation en 1999.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Cet article a fait l'objet d'une analyse approfondie par M. Alain Vasselle dans son rapport sur l'assurance vieillesse 20( * ) au regard tant de ses conséquences sur la situation financière actuelle de la Caisse nationale d'assurance vieillesse que de la juxtaposition de cette mesure avec le souci de constituer des réserves pour l'avenir des retraites.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 29 bis
Modification du régime de l'assurance veuvage

Objet : Cet article modifie les conditions d'attribution de l'allocation veuvage

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale


Cet article résulte d'un amendement de séance déposé par le Gouvernement et que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales n'a pas pu examiner. Il modifie de manière assez substantielle le régime de l'assurance veuvage.

L'assurance veuvage n'a guère évolué depuis sa création en 1980 ; elle ne semble pas aujourd'hui en mesure de remplir la mission qui lui avait été assignée : donner au conjoint survivant n'exerçant pas d'activité professionnelle des moyens de subsistance en attendant qu'il puisse se réinsérer dans la vie professionnelle.

L'assurance veuvage garantit au conjoint d'un assuré relevant du régime général ou du régime des salariés agricoles, âgé de moins de 55 ans, et ayant élevé ou ayant à sa charge au moins un enfant, une allocation veuvage dégressive dans le temps, dès lors que ses ressources sont inférieures ou égales à un plafond, fixé au niveau très bas de 3.883 francs par mois, allocation comprise.

Lorsque la somme des ressources personnelles et de l'allocation dépasse le plafond, cette dernière est réduite à due concurrence. En conséquence, le bénéfice de l'allocation au taux plein est réservé, la première année, aux personnes dont les ressources personnelles sont inférieures ou égales à 776 francs par mois. La durée d'attribution est limitée aux trois années suivant le décès du conjoint, cette durée étant portée à cinq ans si le bénéficiaire était âgé d'au moins 50 ans au moment du décès.

Le montant mensuel maximal de l'allocation est fixé à 3.107 francs par mois la première année, 2.041 francs par mois la deuxième année et 1.537 francs par mois la troisième année et, le cas échéant, les deux années suivantes.

L'allocation veuvage devient ainsi inférieure au RMI dès la deuxième année, alors qu'elle est une prestation de sécurité sociale -et non d'assistance- financée par une cotisation spécifique à la charge du salarié dont le taux est fixé à 0,1 % du salaire déplafonné.

Le I de l'article 29 bis modifie le premier alinéa de l'article L. 355-1 du code de la sécurité sociale qui définit l'assurance veuvage.

Après les mots : " L'assurance veuvage garantit au conjoint survivant de l'année qui a été affilié, à titre obligatoire ou volontaire, à l'assurance vieillesse du régime général ", il insère les mots : " au cours d'une période de référence et pendant une durée fixées par décret en Conseil d'Etat ". Le I de cet article entend donc instituer une période de référence et une durée minimale d'affiliation pour bénéficier de l'allocation veuvage, conditions qui n'étaient pas exigées auparavant.

Le II remplace l'allocation dégressive par une allocation unique. La présentation orale de l'amendement à l'Assemblée nationale par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, éclaire les intentions du Gouvernement.

L'allocation veuvage serait désormais versée pendant deux années seulement, mais au taux de la première année, soit 3.107 francs par mois. Pour les veuves et les veufs âgés de 50 à 55 ans lors du décès de leur conjoint, l'allocation veuvage pourrai être maintenue à ce taux pendant trois années supplémentaires, soit pendant une durée totale de cinq ans.

Le III de cet article prévoit les dispositions transitoires applicables pour les allocations attribuées avant le 1 er mars 1999. Pour les personnes âgées de moins de 50 ans, si elles se trouvent en deuxième année de service de l'allocation, elles continuent à bénéficier de l'application des anciennes dispositions législatives et réglementaires, sauf si elles font la demande expresse de bénéficier des nouvelles dispositions. Lorsque ces personnes se trouvent en troisième année de service de l'allocation, elles conservent le bénéfice de leur allocation jusqu'à la fin de cette troisième année.

Le IV a trait à un problème très différent de celui de l'assurance veuvage mais concerne tout aussi directement les veufs et les veuves. Il complète l'article L. 351-12 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que la majoration pour enfants de 10 % des pensions de vieillesse est incluse dans le calcul du plafond de cumul des avantages personnels de vieillesse et d'une pension de réversion. Cette affirmation va à l'encontre d'une jurisprudence de la Cour de Cassation du 6 février 1992 (Mailliard c/ CNAVTS).

Les pensions personnelles et les pensions de réversion sont aujourd'hui majorées de 10 % lorsque l'intéressé a élevé trois enfants. Parallèlement, le cumul entre une retraite personnelle et une pension de réversion est autorisé dans la limite soit de 52 % du total de la retraite personnelle et de la retraite du conjoint, soit de 73 % du montant maximum de la pension de vieillesse du régime général liquidée à 65 ans, soit 5.072 francs par mois.

Le problème posé est celui de savoir si la majoration pour enfants doit ou non être prise en compte pour la fixation du cumul de la pension de réversion et de l'avantage personnel de retraite.

La Cour de Cassation a estimé que " la majoration pour enfants applicable aux pensions du régime général constitue un avantage distinct de la pension elle-même, qui n'a pas à être compris dans la base de calcul de la limite de cumul autorisé entre un avantage personnel de vieillesse et la pension de réversion du régime général et qui doit, le cas échéant, s'ajouter au montant réduit de cette pension après application des règles de cumul ".

Le IV de cet article propose de revenir sur cette jurisprudence favorable aux veuves et aux veufs.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut tout d'abord que déplorer la méthode employée par le Gouvernement. Il n'apparaît pas très respectueux des droits du Parlement de déposer au dernier moment un amendement de cette importance, que la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale n'a donc pas pu examiner.

On remarquera en outre que le problème de l'assurance veuvage est ancien : le Gouvernement peut difficilement feindre de n'avoir pris conscience que ces derniers jours de son acuité, ce qui expliquerait le dépôt très tardif de cet amendement.

En réalité, il faut voir dans cette procédure accélérée la volonté de faire adopter rapidement et sans examen préalable un ensemble de mesures pas nécessairement favorables aux veufs et aux veuves.

Votre commission suit avec beaucoup d'attention les problèmes du veuvage. Elle a déjà souligné, à de nombreuses reprises, l'impérieuse nécessité d'améliorer la condition des veuves et des veufs.

Le groupe d'études sénatorial des problèmes du veuvage, que préside M. Jacques Machet et qui est rattaché à votre commission a ainsi souvent attiré l'attention du Gouvernement sur la situation de l'assurance veuvage. De même, lors de l'examen par le Sénat du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, M. Alain Vasselle était revenu sur cette question dans son rapport écrit et dans son intervention dans la discussion générale.

Pour améliorer le sort des veuves et des veufs, des moyens financiers sont disponibles. Le Fonds national de l'assurance veuvage, qui retrace en recettes les cotisations d'assurance veuvage et en dépenses les prestations d'assurance veuvage, est structurellement excédentaire depuis sa création, en 1980.

Fonds national de l'assurance veuvage

(en millions de francs)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Recettes (cotisations)

1.738

2.028

1.941

1.924

1.992

2.020

2.321

2.153

Dépenses (prestations)

435

435

439

449

465

462

506

550

Solde

+ 1.303

+ 1.593

+ 1.502

+ 1.475

+ 1.527

+ 1.558

+ 1.815

+ 1.603

Sur la période 1990-1997, les dépenses au titre des prestations veuvage n'ont représenté en moyenne que 23 % des recettes et le total des excédents cumulés s'élève à 12,4 milliards de francs. Ces excédents répétés viennent minorer les déficits du régime général d'assurance vieillesse. La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 a d'ailleurs entériné la pratique du transfert des excédents de l'assurance veuvage vers l'assurance vieillesse en créant une branche unique vieillesse-veuvage.

Pourtant, le deuxième alinéa de l'article L. 251-6 du code de la sécurité sociale prévoit que " les excédents du fonds national d'assurance veuvage constatés à l'issue de chaque exercice sont affectés en priorité à la couverture sociale du risque de veuvage ". Cette disposition n'a jamais eu de réelle portée pratique.

Votre commission a par conséquent souligné depuis longtemps la nécessité de revaloriser de manière significative les différents montants de l'allocation veuvage, de sorte que même l'allocation servie pendant la troisième année soit supérieure au RMI. Il conviendrait parallèlement de relever dans des proportions au moins équivalentes le plafond de ressources applicable.

La réforme que le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée nationale s'inscrit dans la droite ligne des propositions de Mme Join-Lambert dans son rapport relatif aux minima sociaux remis au Ministre de l'Emploi et de la Solidarité en février 1998.

Elle constitue un progrès très relatif. Elle améliore certes la situation de la deuxième année, ce qui permettra aux personnes concernées de percevoir 1.066 francs supplémentaires par mois pendant cette année-là. Pour les personnes âgées de moins de 50 ans, elle supprime en revanche toute prestation pour la troisième année : les personnes concernées basculeront désormais sur le RMI dès la fin de la deuxième année.

Au total, l'effort financier accompli par le Gouvernement est modeste : la réforme proposée se traduira par une dépense supplémentaire de 70 millions de francs en 1999 et constitue davantage un redéploiement de crédits qu'un réel effort financier en faveur des veuves et des veufs. La mesure proposée n'affectera pas sensiblement l'excédent du fonds national de l'assurance veuvage, qui continuera à être très excédentaire.

Votre commission regrette que le Gouvernement n'ait pas jugé bon de mener une réforme plus ambitieuse et plus généreuse de l'assurance veuvage. Elle ne manquera pas de souligner que l'effort accompli paraît bien dérisoire par rapport aux besoins et aux excédents structurels du Fonds national de l'assurance veuvage.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification les II et III de cet article.

Votre commission s'oppose en revanche résolument aux I et IV de cet article.

Le I prévoit d'introduire, par voie réglementaire, des conditions de période de référence et de durée d'affiliation pour le bénéfice de l'assurance veuvage.

Une telle modification ne se justifie pas et n'a pour objet que de limiter l'octroi de l'assurance veuvage. Votre commission vous propose par conséquent de supprimer ce paragraphe I.

S'agissant du IV, votre commission vous propose une nouvelle rédaction intégrant dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation et prenant donc l'exact contre-pied du IV proposé par le Gouvernement.

Votre commission souhaite ainsi affirmer que la majoration pour enfants applicable aux pensions de vieillesse du régime général ne doit pas être prise en compte pour l'application de la limite de cumul entre pension directe et pension de réversion. En effet, l'inclusion dans le plafond de cumul de la majoration pour enfants aurait pour effet de fixer la pension de réversion de la mère de famille à celui qui aurait été attribué si cette mère de famille n'avait pas eu trois enfants, ce qui apparaît contraire à la volonté du législateur lorsqu'il entendait favoriser les assurés ayant élevé trois enfants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 30
Prorogation d'un an des limitations aux possibilités de cumul d'un emploi et d'une retraite

Objet : Cet article proroge jusqu'au 31 décembre 1999 le dispositif limitant les possibilités de cumul d'un emploi et d'une retraite.

I - Le dispositif proposé


Jusqu'en 1983, il était possible, sauf pour les professions libérales, de poursuivre son activité professionnelle tout en percevant la retraite correspondante.

L'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité a institué, à compter du 1 er avril 1983, une interdiction absolue de poursuivre la même activité après liquidation de la retraite. Des dispositions identiques ont été prises à l'égard des non-salariés par la loi du 9 juillet 1984. Le principe posé par les textes est que le paiement de la retraite est subordonné à la cessation de l'activité de toute nature que l'assuré exerçait précédemment.

Ainsi, dans le régime général, une pension de vieillesse prenant effet à partir du 1 er avril 1983 ou ultérieurement ne peut être liquidée, au profit d'un assuré, âgé de 60 ans ou plus, que si celui-ci rompt définitivement tout lien avec son employeur ou cesse définitivement son activité non salariée.

Le principe susvisé ne constitue cependant pas une interdiction absolue de tout cumul emploi-retraite. Ainsi, ce cumul peut s'exercer sans restriction lorsque la pension est liquidée avant l'âge de 60 ans, quand l'assuré change d'employeur ou d'activité professionnelle après la liquidation de sa pension ou encore lorsque l'activité qu'il exerce entre dans le cadre de multiples dérogations posées par la loi ou par les instructions ministérielles.

L'ensemble de ces dispositions présente, depuis l'origine, un caractère explicitement provisoire. Fixée à l'origine au 31 décembre 1990, la date limite d'application a été repoussée d'un an par l'article 34 de la loi n° 91-73 du 11 janvier 1991, l'article 23 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 et l'article 19 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993. Enfin, la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a repoussé cette date limite du 31 décembre 1993 au 31 décembre 1998.

Le présent article propose de proroger une nouvelle fois ces dispositions pour un an, jusqu'au 31 décembre 1999.

Le présent article procède par conséquent au remplacement de la référence au 31 décembre 1998 par la référence au 31 décembre 1999, aux articles L. 161-22 (régime général, régime des salariés agricoles et régimes spéciaux) et L. 634-6 du code de la sécurité sociale (assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales), à l'article 6 de l'ordonnance n°82-290 du 30 mars 1982 (qui a introduit cette limitation à titre temporaire), à l'article 11 de la loi n° 86-19 du 6 janvier 1986 relative à l'abaissement à soixante ans de l'âge de la retraite des personnes non salariées des professions agricoles et, enfin, à l'article 14 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels supprimant la mention de l'article 6 de l'ordonnance du 30 mars 1982, qui a été codifié à l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, et remplaçant la mention à l'article 11 de la loi du 6 janvier 1986 par la mention à l'article L. 353-1 du code rural qui a codifié cette disposition.

II - La position de votre commission

Dans l'exposé des motifs de cet article, le Gouvernement justifie cette prorogation d'un an de la limitation des possibilités de cumul emploi-retraite par les situations respectives du marché de l'emploi et de la branche vieillesse. La non-reconduction du dispositif institué en 1982 reviendrait en effet à autoriser le cumul sans limitation d'un emploi et d'une retraite, ce qui serait, selon l'exposé des motifs du projet de loi, préjudiciable à l'emploi et source de dépenses nouvelles pour la branche vieillesse.

Votre commission n'est pas insensible à ces arguments. Elle relève cependant que les exceptions aux limites du cumul emploi-retraite sont aujourd'hui nombreuses et que l'impact réel qu'aurait la suppression de ces dispositions n'est pas clairement établi.

Le Gouvernement précise dans l'exposé des motifs que " ce délai d'un an permettra de procéder à une étude spécifique sur les dispositions régissant le cumul d'un emploi et d'une retraite dans le cadre de l'analyse confiée au Commissaire général du Plan sur la situation de l'ensemble des régimes de retraite, dont les conclusions doivent être déposées avant le 31 mars 1999 ".

Votre commission espère que cette étude apportera des éléments décisifs permettant véritablement de justifier ou d'infirmer le bien-fondé de ces limitations.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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