DEUXIÈME PARTIE
LES
CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER
Les crédits de la mission « Outre-mer » présentés dans le projet de loi de finances pour 2024 s'élèvent à 2 944,8 millions d'euros en AE et 2 697,9 millions d'euros en CP soit une hausse de 6,9 % en AE et une hausse de 4,6 % en CP par rapport à la LFI 2023.
Les rapporteurs spéciaux saluent cette hausse supérieure au taux prévisionnel d'inflation pour 2024 qui s'établit à 2,5 %.
Évolution LFI 2023 / PLF 2024 des crédits de la mission « Outre-mer »
(en euros)
FDC : fonds de concours - ADP : attributions de produits.
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
Cette évolution à la hausse des AE et CP s'explique notamment, en sus d'un tendanciel en augmentation pour les deux programmes, par le renforcement ou la création des dispositifs suivants :
Sur le programme 138 « Emploi outre-mer » :
- la mise en oeuvre du plan « SMA 2025 + », qui a pour ambition de permettre de renforcer les compétences et qualifications des volontaires à l'issue de leur parcours de service militaire adapté, et de prendre en compte des publics supplémentaires spécifiques (mères célibataires, mineurs décrocheurs) (+ 4,7 millions d'euros en AE et en CP) ;
- l'expérimentation d'un programme de formation des cadres en Guadeloupe, en Martinique et à Saint-Martin qui a pour objet de soutenir, d'une part, la formation des étudiants à hauts potentiels des territoires visés et, d'autre part, les besoins en recrutement des entreprises (+ 1,9 million d'euros en AE et + 0,4 million d'euros en CP) ;
- le renforcement de l'aide à la mobilité des populations, mise en oeuvre au travers des dispositifs opérés par l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), permettant d'élargir les publics éligibles (1,4 million d'euros en AE et en CP).
Parallèlement, le programme 138 fait l'objet d'une mesure d'économie de 8,8 millions d'euros en AE et en CP suite au transfert à Pôle emploi de certaines formations assurées jusqu'alors par LADOM.
Sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » :
- la poursuite de la dynamique impulsée par le Plan logement outre-mer afin de développer l'habitat et de le rénover, ainsi que de résorber l'habitat indigne (49 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP) ;
- le renforcement de l'aide à la mobilité des populations, mise en oeuvre au travers des dispositifs opérés par l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), permettant d'élargir les publics éligibles (21,6 millions d'euros en AE et en CP) ;
- la poursuite et le renforcement de l'aide ciblée vers certains territoires, au travers des contrats de redressement outre-mer (COROM) pour 40 millions d'euros en AE et 16 millions d'euros en CP ;
- la poursuite de l'aide aux collectivités dans la lutte anti-sargasses (1,4 million d'euros en AE et en CP).
Le programme 123 fait également l'objet d'une mesure d'économie de 10 millions d'euros, l'aide à la collectivité territoriale de Guyane passant de 40 à 30 millions d'euros.
Enfin, il convient de souligner que les deux programmes de la mission ont été mis à contribution afin de participer aux financements de la transition écologique, conformément à une demande de la Première ministre, à hauteur de 5,3 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP sur le programme 138 et de 2,9 millions d'euros en AE et CP sur le programme 123.
I. L'ÉVOLUTION DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » se compose de huit actions et rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de l'amélioration des conditions de vie dans les outre-mer.
À ce titre, il porte le financement des priorités suivantes : le logement social, l'aménagement du territoire (contrats de convergence et de transformation), les aides à la continuité territoriale, les dotations spéciales destinées à financer des projets structurants et/ou de reconversion) et le fonds exceptionnel d'investissement.
Entre la LFI 2023 et le PLF 2024, il enregistre une hausse de 7,3 % en AE, soit 69,4 millions d'euros, et de 0,7 % en CP, soit 5,3 millions d'euros. En AE toutes les actions de ce programme sont stables ou à la hausse à l'exception des actions « Aménagement du territoire » et « Appui à l'accès aux financements bancaires ». De même, en CP, toutes les actions sont stables ou en hausse, exception faite des actions « Collectivités territoriales » et « Appui à l'accès aux financements bancaires ».
Évolution des crédits du programme 123
(en euros)
FDC : fonds de concours - ADP : attributions de produits.
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2024
A. LA LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE (ACTION 1) : UN NIVEAU HISTORIQUEMENT HAUT POUR CONSTRUIRE DE NOUVEAUX LOGEMENTS ET LUTTER CONTRE L'HABITAT INSALUBRE
La LBU finance :
- le développement du logement locatif social (PLS6(*) et LLS7(*)) et du logement locatif très social (LLTS8(*)) et la réhabilitation de ces logements (SALLS9(*)) ;
- l'accession sociale - via le dispositif « logement évolutif social (LES), mais également le PTZ10(*) et le PSLA11(*) - ainsi que l'amélioration de l'habitat des propriétaires- occupants via l'aide à l'amélioration de l'habitat (AAH) ;
- la résorption de l'habitat insalubre (RHI) et spontané (RHS) ainsi que l'aménagement et la viabilisation des terrains en vue d'assurer la constitution de réserves foncières grâce au fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU)12(*).
1. Des tensions sur le marché du logement en outre-mer qui s'expliquent par les spécificités démographiques, géographiques et économiques ultramarines
a) Des logements sociaux plus nombreux mais toujours insuffisants
Hormis la Guyane, les DROM sont des îles et archipels dans lesquels le foncier est rare et qui, pour des raisons de topographie, se prêtent parfois difficilement à la construction de logements. Par ailleurs, la situation géographique de ces territoires les expose également à des risques naturels importants générant ainsi une limitation, de fait, des terrains constructibles, renchérissant le coût de la construction et rendant nécessaire un effort permanent de construction, de réhabilitation et d'adaptation des logements.
De surcroit, les évolutions démographiques liées soit au vieillissement de la population (Martinique, Guadeloupe), soit à la forte croissance de la population (Guyane, Mayotte), l'évolution des modes de vie et les caractéristiques propres de la structure des ménages (importance des familles monoparentales, aspiration croissante des plus jeunes à la décohabitation) liées à un niveau de vie inférieur à la métropole créent un besoin de logements sociaux considérable.
Croissance démographique comparée
entre la métropole
et les territoires d'outre-mer entre 2019 et
2022
(en %)
Sources : commission des finances du Sénat à partir des données Insee - recensement de la population
Évolution du revenu disponible brut des ménages entre 2017 et 2019 - comparaison métropole / territoires d'outre-mer
Sources : Insee - Comptes économiques régionaux des ménages
À ce constat, s'ajoutent de nombreux logements insalubres qui pèsent sur l'offre globale de logements.
Il résulte de ce qui précède que 80 % des ménages des DROM sont éligibles au logement social (contre 66 % en métropole) et 70 % au logement très social alors que la part des ménages des DROM bénéficiant d'un logement social n'est que de 15 %13(*).
Aussi, même si la part de logements sociaux dans les outre-mer atteint 21,6 % du parc de logements en 2022, pour une moyenne nationale de 17,2 %, les besoins ne sont pas satisfaits et la tension sur la demande de logements sociaux demeure très forte par rapport à l'offre disponible.
Les rapporteurs spéciaux soulignent, par ailleurs, que si le nombre de logements sociaux dans les DROM a augmenté entre 2021 et 2022, passant de 172 966 à 178 083, soit 5 117 logements sociaux supplémentaires, la part des logements sociaux dans le total des logements diminue de près d'un point.
Part des logements sociaux
Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport de la Cour des comptes « Le logement dans les DROM » (septembre 2020) + données INSEE + réponses au questionnaire budgétaire
b) Des logements indignes et insalubres très difficiles à comptabiliser
Les DROM présentent une proportion de logements indignes et insalubres nettement supérieure à la métropole. En effet, près de 18 % du parc de logements (soit environ 147 500 habitations14(*) sur les 824 418 résidences principales que compte le parc) sont concernés, contre 1,2 % en France métropolitaine.
Cette situation s'explique en partie par la construction d'un habitat informel important, notamment dans un contexte de pénurie de logements.
La nature même de ces logements informels (auto-constructions sans déclaration et titres de propriété) rend leur recensement très complexe et peu fiable avec une multitude de situations hétérogènes allant de l'habitat dégradé à indigne voire insalubre.
Logements indignes, insalubres et informels dans les DROM
Source : Fondation Abbé Pierre, rapport annuel sur l'état du mal-logement en France - 2022
c) La nécessaire évolution du troisième plan logement outre-mer pour tenir compte de la situation
L'État a mis en place un plan logement outre-mer pour la période 2015-2019 (PLOM 1) avec un objectif de construction et de réhabilitation de 10 000 logements par an. Cet objectif n'a cependant pas été atteint en raison, notamment, d'une insuffisante prise en compte des spécificités de chaque territoire.
Un deuxième PLOM, signé le 2 décembre 2019, a été lancé pour les années 2019-2022. Il regroupe 77 mesures, autour de 4 axes :
- mieux connaître et mieux planifier pour mieux construire ;
- adapter l'offre aux besoins des territoires ;
- maîtriser les coûts de construction et de réhabilitation ;
- accompagner les collectivités territoriales en matière de foncier et d'aménagement.
Ce deuxième plan a été prolongé en 2023 afin de permettre à la fois d'achever sa mise en oeuvre, d'en faire le bilan et de lancer une réflexion associant les différents partenaires sur le contenu d'un futur nouveau plan.
La différence majeure entre le PLOM 1 et le PLOM 2 réside dans l'ambition affichée de prendre plus spécifiquement en compte les particularités de chaque DROM, partant du constat que le PLOM 1 était insuffisamment différencié par territoire.
Les ministères chargés du logement et des outre-mer ont confié à l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) une mission d'évaluation du PLOM 2 devant aboutir à la remise d'un rapport fin 2023, afin de cadrer les réflexions autour de la future feuille de route du logement outre-mer pour la période 2024-2027. Cette dernière a, dès à présent, la volonté de développer une plus grande territorialisation, afin de répondre de manière plus ciblée aux besoins des populations ultramarines.
Dans l'attente de cette l'évaluation, aucun bilan chiffré sur le nombre de constructions dans le cadre du PLOM 2 n'a été réalisé.
À noter par ailleurs, que contrairement au PLOM 1, ce deuxième plan n'a pas fixé d'objectifs quantitatifs et la mesure 2.1.1 précise simplement que « les objectifs annuels assignés à chaque territoire seront désormais à la fois quantitatifs, par type de produits, et qualitatifs, selon une grille d'objectifs adaptée à chaque territoire ».
À l'inverse, la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (loi EROM)15(*) et portant autres dispositions en matière sociale et économique prévoit, dans son article 3, que « la République s'assigne pour objectif la construction et la réhabilitation de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi. Cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation ».
Cet objectif de 150 000 logements recouvre tous les logements, sociaux, intermédiaires ou autres bénéficiant d'un soutien de l'État par des aides à la pierre ou des aides fiscales. L'objectif de production de logements directement subventionnés par l'État s'établit, pour sa part, à environ 130 000 logements sur 10 ans ce qui permettrait de répondre au déficit de logements sociaux estimé à plus de 100 00016(*) sur l'ensemble des DROM. Cet objectif a été territorialisé.
Objectifs annuels territorialisés de
production de logements bénéficiant
de subventions de
l'État
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Cependant, le nombre de constructions de logements (livrés) entre 2017 et 2022 s'élève à près de 24 000. En ajoutant les logements réhabilités, pour les 6 premières années, 2017-2022, le nombre de logements sociaux et intermédiaires aidés (financés par la LBU et crédit d'impôt) s'élève à 54 930.
À ce rythme, l'objectif de 130 000 logements d'ici 2027 ne sera pas tenu.
Nombre de logements neufs livrés entre 2017 et 2022
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
De surcroit, il convient de souligner que le PLOM 2 ne faisait aucune mention des objectifs de la stratégie nationale du Logement d'abord (LDA)17(*), alors que certains territoires ultra marins, en particulier Mayotte et la Guyane, comptent un grand nombre de personnes sans domicile.
À contre-courant même de cette stratégie, le Plan prévoyait la construction d'hébergements temporaires en Guyane et à Mayotte pour accueillir transitoirement les occupants des bidonvilles dont les modalités d'évacuation et de destruction ont été accélérées par l'article 19718(*) de la loi ELAN.
Il en résulte que le nombre des logements sociaux alloués aux personnes sans-abri est très faible dans l'ensemble des DROM et particulièrement en Martinique, Guadeloupe et à Mayotte.
Évolution du nombre d'attribution de logements sociaux à des personnes sans abri entre 2017 et 2022
Source : Baromètre Logement d'abord
Dans ce contexte, il semble utile aux rapporteurs spéciaux d'intégrer, dans le prochain PLOM, un volet dédié au logement des sans abri.
Enfin, le PLOM 2 ne présentait un volet dédié à la lutte contre l'habitat indigne que pour la Guyane et Mayotte en axant les actions à mettre en oeuvre que sur le développement de bâtiment modulaire ou de centres d'hébergement. Or, comme vu supra, tous les territoires d'outre-mer sont touchés par l'habitat indigne, insalubre, précaire ou dégradé.
Dès lors, les rapporteurs spéciaux estiment que le prochain PLOM devra également présenter une stratégie plus large dans ce domaine en sortant d'une logique de construction d'habitats temporaires pour aller vers une logique d'habitats pérennes.
2. La programmation budgétaire de la LBU et le niveau de consommation des dernières années
a) Une programmation en hausse significative permettant d'atteindre un niveau historique mais un flou très regrettable sur la ventilation de ces crédits
Entre la LFI 2023 et le PLF 2024, l'action 1 « Logement » enregistre une hausse de 20,2 % soit 49 millions d'euros en AE et une hausse de 5,5 % en CP soit 10 millions d'euros.
Cette augmentation s'inscrit dans une tendance haussière amorcée en 2021 après plus de dix années de diminution des crédits de la LBU. En effet, entre 2011 et 2020, les crédits dédiés au logement ont diminué de 24 % passant de 274,5 millions d'euros à 206,6 millions d'euros avant de repartir à la hausse à compter de 2021.
Ainsi, les hausses constatées, en AE, depuis 2021 permettent, en 2024 et pour la première fois, de dépasser le niveau du début des années 2010.
Évolution des crédits ouverts en LFI entre 2011 et 2024 (PLF)
(en euros)
Source : commission de finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets annuels de performances)
Source : commission de finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets annuels de performances)
L'effort réalisé en PLF 2024 sur les AE et le CP, que les rapporteurs spéciaux saluent, est sans précédent. Cependant, il est regrettable, en termes d'information des parlementaires, que le projet annuel de performances pour 2024 ne permettent pas d'identifier sur quelles sous action précisément seront affectés ces crédits supplémentaires.
En effet, afin de laisser une plus grande souplesse et ainsi améliorer le niveau de consommation des crédits de la LBU, ces derniers ne sont pas fléchés, ex ante, sur des priorités précises, de sorte qu'il n'est pas possible de savoir quelle part des 49 millions d'euros sera allouée à l'accroissement du nombre de logements sociaux, à l'amélioration de la sécurité du parc social au regard des risques sismiques, à l'accession sociale à la propriété ou à la résorption de l'habitat insalubre et informel.
Or, les rapporteurs spéciaux soulignent que cette répartition était disponible dans les précédents projets annuels de performances. Il leur parait absolument nécessaire, l'année prochaine, de la réintégrer afin de permettre des comparaisons d'une année sur l'autre.
Cependant, une répartition des crédits de la LBU par sous action a été transmise aux rapporteurs spéciaux lors de leur audition de la DGOM. Il en résulte que sur les 49 millions d'euros d'AE supplémentaires, 19 millions d'euros seront alloués à la construction de logements, 12 millions d'euros financeront l'amélioration du parc locatif social, 16 millions d'euros bénéficieront à la réhabilitation de l'habitat insalubre et 2 millions d'euros permettront des études.
b) Une consommation qui peine à se redresser
Alors que la consommation des crédits de la LBU s'est écroulée entre 2011 et 2019 suivant ainsi la contraction des crédits ouverts, elle repart légèrement à la hausse depuis 2020 mais peine à se redresser.
Évolution de la consommation des AE et CP de la LBU entre 2011 et 2022
(en euros)
Source : commission de finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapports annuels de performances)
Il en résulte une sous-consommation récurrente qui persiste.
Ainsi, en 2020, la consommation des AE enregistre une hausse pour s'établir à 217,9 millions d'euros19(*) pour une LFI de 206,6 millions d'euros. Le taux de consommation des CP s'améliore également (98,6 % avec une consommation de 179,3 millions d'euros pour une LFI de 181,9 millions d'euros). Cette amélioration du taux de consommation résulte cependant très largement d'une baisse des crédits ouverts en LFI en 2020 (- 37,6 millions d'euros par rapport à l'année précédente).
En 2021, les opérations nouvelles sur AE s'élèvent à 247,41 millions d'euros20(*) soit un montant supérieur aux crédits ouverts en LFI (224,6 millions d'euros). Cependant, en CP le taux de consommation s'établit à 83 % malgré la baisse des CP ouverts en LFI générant ainsi un niveau historiquement bas de consommation de CP (146,7 millions d'euros).
En 2022, la consommation des AE s'établit à 220,4 millions d'euros d'AE21(*) pour des ouvertures de crédits de 234,6 millions d'euros en LFI. Ce niveau de consommation est en baisse par rapport à l'année précédente. La consommation de CP s'élèvent à 174,5 millions d'euros soit 87 % et enregistre une hausse notable par rapport à 2021.
Niveau de consommation des crédits de la LBU entre 2011 et 2022 en AE et CP
(en euros et en %)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapports annuels de performances)
Taux d'exécution des crédits de la LBU entre 2011 et 2022 en AE et CP
(en %)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapports annuels de performances)
Les facteurs de cette sous-consommation sont multiples et identifiés pour certains, notamment le manque d'ingénierie. Dans ce contexte, les rapporteurs regrettent que le montant des crédits alloués aux interventions en ingénierie ne soit pas indiqué dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer ».
Ils rappellent que ces crédits avaient enregistré une diminution de 3,3 millions d'euros en AE et 2,7 millions d'euros en CP entre 2022 et 2023.
Aussi, dans un contexte de hausse des crédits de la LBU, ils alertent sur la nécessité de développer l'aide en ingénierie pour prévenir autant que possible un risque de sous exécution.
* 6 Prêt locatif social.
* 7 Logement locatif social.
* 8 Logement locatif très social.
* 9 Subvention à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.
* 10 Prêt à taux zéro.
* 11 Prêt social de location accession.
* 12 Le Fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) coordonne les interventions financières de l'Union européenne, de l'État, des collectivités territoriales, en vue d'assurer la constitution de réserves foncières et la réalisation d'équipements.
* 13 Les chiffres clés du logement social - Union sociale pour l'habitat - Rapport 2022.
* 14 PAP 2024 mission « Outre-mer ».
* 15 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer.
* 16 Estimation de l'Union sociale pour l'habitat (USH).
* 17 Lancé en septembre 2017 à Toulouse par le Président de la République, le plan pour le Logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme fait de l'accès direct au logement une priorité pour la réinsertion des personnes sans domicile.
* 18 À Mayotte et en Guyane, lorsque des locaux ou installations édifiés sans droit ni titre constituent un habitat informel et présentent des risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique, le représentant de l'État dans le département peut, par arrêté, ordonner aux occupants de ces locaux et installations d'évacuer les lieux et aux propriétaires de procéder à leur démolition à l'issue de l'évacuation.
* 19 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 182,5 millions d'euros sans retraitement.
* 20 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 182,6 millions d'euros sans retraitement.
* 21 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 181,7 millions d'euros sans retraitement.