Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022

B. LES LOIS D'APPROBATION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Un contenu correspondant pour l'essentiel à ce qui constituait jusqu'alors la première partie des LFSS

L'article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale fixe le contenu des Lacss.

Celles-ci correspondent pour l'essentiel à ce qui constituait jusqu'alors la première partie des LFSS, adoptées à l'automne, comme le montre le tableau ci-après.

L'approbation des comptes : comparaison du contenu de la première partie des PLFSS antérieurs à la réforme de 2022 et du présent Placss
(pratique de répartition entre articles)

	Dispositif antérieur à la LO du 14 mars 2022	Dispositif mis en place par la LO du 14 mars 2022
	Exemple : première partie de la LFSS 2023 (dispositions sur l'exercice 2021)	Placss 2022
Recettes, dépenses et solde des Asso	-	Article liminaire
Approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des Robss	Article 1^er	Article 1^er
Approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général
Approbation du tableau d'équilibre du FSV		Article 1^er
Dépenses constatées relevant de l'Ondam		Article 2
Recettes affectées au FRR
Recettes mises en réserve par le FSV
Montant de la dette amortie par la Cades
Approbation de la situation patrimoniale des Robss, du FRR et de la Cades et décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits	Article 2 (et annexe A)	Article 3 (et annexe)

Asso : administrations de sécurité sociale (concept de la comptabilité nationale, utilisée par l'Insee et servant notamment à l'application du pacte de stabilité). Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. FSV : Fonds de solidarité vieillesse. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie. FRR : Fonds de réserve des retraites. LO : loi organique. Placss : projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. PLFSS : projet de loi de financement de la sécurité sociale. Robss : régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 a supprimé l'approbation par le Parlement des tableaux d'équilibre du régime général, seuls étant désormais approuvés ceux des régimes obligatoires de base (dont le régime général est l'élément prépondérant).

En sens inverse, la loi organique prévoit que la Lacss « comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale » (Asso)^26(*). Cette disposition a été insérée par le Sénat en première lecture^27(*).

La structuration du présent Placss est donc analogue à celle qui constituait la première partie des PLFSS, les différences étant l'insertion de l'article liminaire (prévu par la loi organique) et, pour améliorer la lisibilité, la scission de l'ancien article 1^er en deux articles, le premier réunissant les tableaux d'équilibre^28(*).

Article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale
(inséré par la loi organique du 14 mars 2022)

« La loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale :

1° comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale relatifs à l'année à laquelle cette loi se rapporte ;

2° approuve les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par branche, et des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

3° approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base et aux organismes concourant au financement de ces régimes et les montants correspondant à l'amortissement de leur dette ;

4° approuve le rapport mentionné au 2° de l'article L.O. 111-4-4. »

Article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale

« Sont jointes au projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale des annexes :

[...]

2° comportant un rapport décrivant les mesures que le Gouvernement a prises ou compte prendre pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos. Ce rapport présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;

[...] ».

2. Des annexes enrichies

Les annexes aux PLFSS (à ne pas confondre avec les annexes à la loi elle-même^29(*)) sont désormais réparties entre PLFSS de l'année (article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale) et Placss (article L.O. 111-4-4 du même code). Si la plupart ne sont plus annexées qu'à l'un des deux textes, certaines leur restent communes^30(*).

Les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss), jusqu'alors annexés aux PLFSS, le sont désormais aux Placss. Ainsi, aucun Repss n'était annexé au PLFSS 2023.

De nouvelles annexes au PLFSS^31(*) ou au Placss ont en outre été instaurées. Dans ce dernier cas, a été instaurée une annexe relative aux recettes, dépenses et soldes du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire.

Comparaison des annexes des PLFSS et du présent Placss
(les chiffres indiquent la pratique de numérotation des annexes)

	Dispositif antérieur à la LO du 14 mars 2022		Dispositif mis en place par la LO du 14 mars 2022
	Jusqu'au PLFSS 2020 (comptes 2018)	PLFSS 2021 et 2022 (comptes 2019 et 2020)	PLFSS 2023 (comptes 2021)	Placss 2022
	Art. L.O.111-4 CSS (rédaction antérieure à la LO du 14 mars 2022)		Art. L.O. 111-4-1 CSS	Art. L.O. 111-4-4 CSS
Programmes de qualité et d'efficience, devenus à partir du PLFSS 2021 rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss)	1	1		1
Présentation des Robss		(*)	1
Organismes de sécurité sociale : gestion, performance et simplification	2	2		6
Mise en oeuvre de la précédente LFSS	3	3 (LFSS 2020 et 2021)		5 (LFSS 2022)
Recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche	4	4	3***
Présentation des mesures d'exonérations de cotisations et contributions et de leurs compensations	5	5	4	2 (avec évaluation de l'efficacité)
Relations financières entre la Sécurité sociale et les autres administrations publiques	6	6	3***
Ondam et dépenses de santé	7	7	5	3
Comptes du FSV, de la Cades, du FRR et des organismes ou fonds financés par des Robss	8	8	2	7
Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi	9	9	9
Dépenses de la branche autonomie et effort de la Nation en faveur du soutien à l'autonomie		10**	7
Situation financière des établissements de santé et des établissements médico-sociaux financés par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale			6
Perspectives financières du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire			8
Organismes de sécurité sociale : gestion, performance et simplification			10
Recettes, dépenses et soldes du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire				4

* L'article L.O. 111-4 CSS prévoyait que « tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement de l'année, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et précisant le nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres ». Ce document a été annexé au PLFSS 2021. ** L'art. 2 de la loi n° 2020-991 du 7 août 2020 a instauré l'annexe 10 sur l'autonomie. *** Annexe 3 : « Équilibre des finances sociales : recettes, dépenses, soldes et relations financières avec les autres administrations publiques des régimes de base de sécurité sociale ».

Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. CSS : code de la sécurité sociale. FRR : Fonds de réserve des retraites. FSV : Fonds de solidarité vieillesse. LFSS : loi de financement de la sécurité sociale. LO : loi organique. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie. Placss : projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale. PLFSS : projet de loi de financement de la sécurité sociale. Robss : régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En ce qui concerne le contenu d'annexes existantes, l'article L.O. 111-4-4 précité prévoit que :

- l'annexe relative aux mesures d'exonérations de cotisations et contributions et de leurs compensations comprend désormais, dans le cas du Placss (mais pas du PLFSS) une « évaluation de l'efficacité » des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale (pour un tiers des mesures, chacune devant faire l'objet d'une évaluation une fois tous les trois ans - comme on le verra ci-après, dans le cas du présent Placss cette disposition n'est pas respectée, l'annexe 2 ne comprenant aucune évaluation) ;

- dans le cas de la branche vieillesse, le Repss « analyse l'évolution de la soutenabilité financière de l'ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires, en précisant les hypothèses de prévision et les déterminants de l'évolution à long terme des dépenses, des recettes et du solde de ces régimes »^32(*).

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* ²⁶ On rappelle que les administrations de sécurité sociale sont un concept de la comptabilité nationale, utilisée notamment pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité et comprenant notamment l'assurance chômage.

* ²⁷ Contrairement à la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) du sénateur Jean-Marie Vanlerenberghe, cet article liminaire ne comprend pas d'estimation du solde structurel, ou d'indication de l'écart éventuel aux soldes prévus par la loi de financement de la sécurité sociale de l'année et par la loi de programmation des finances publiques.

* ²⁸ Le deuxième article du présent Placss correspondant à l'ancien article 1^er est l'article 2, concernant les dépenses de l'Ondam, les recettes du FRR, les recettes mises en réserve par le FSV et la dette amortie par la Cades.

* ²⁹ Les LFSS comprennent obligatoirement certaines annexes, désignées par des lettres (A, B...) et jointes au texte promulgué.

* ³⁰ Exonérations de cotisations et contributions ; Ondam et dépenses de santé ; comptes du FSV, de la Cades, du FRR et des organismes ou fonds financés par des Robss.

* ³¹ Situation financière des établissements de santé et des établissements médico-sociaux ; perspectives financières du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire.

* ³² Antérieurement à la révision organique de 2022, l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ne mentionnait pas, dans son alinéa relatif aux Repss, de telle exigence.