EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 6 octobre 2021, sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission procède à l'examen en deuxième lecture du rapport de M. Philippe Mouiller, sur la proposition de loi (n° 700, 2020-2021) adoptée avec modifications par l'assemblée nationale en deuxième lecture portant diverses mesures de justice sociale .
Mme Catherine Deroche , présidente . - Nous examinons ce matin trois textes. Nous commençons par l'examen, en deuxième lecture, de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale.
M. Philippe Mouiller , rapporteur . - La proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale nous revient ce matin en deuxième lecture, après son adoption par l'Assemblée nationale le 17 juin dernier. Ne restent en discussion que ses articles 3 et 3 bis, relatifs à l'allocation aux adultes handicapés (AAH).
Un mot d'abord pour circonscrire le périmètre de ce texte en vue de l'application des irrecevabilités et de la règle de l'entonnoir : je considère que ne seraient recevables que les amendements relatifs au mode de calcul de l'AAH. Ne présenteraient dès lors pas de lien, même indirect, avec le texte déposé des amendements relatifs aux autres aspects de la politique du handicap. De tels amendements seraient donc déclarés irrecevables par notre commission en application de l'article 45 de la Constitution.
En première lecture, souvenez-vous, nous avions saisi l'occasion offerte par la première pétition en ligne à obtenir 100 000 signatures pour entériner le changement de logique demandé par les associations de personnes handicapées dans l'attribution de l'AAH. Nous avons ainsi pris acte des nouveautés apparues dans le paysage de la politique de soutien à l'autonomie de nos concitoyens les plus fragiles.
Le Président de la République venait de retirer l'AAH du chantier de refonte des minima sociaux, après avoir poursuivi la politique de revalorisation spécifique de cette allocation. À cette prise de position politique s'ajoutait un nouveau cadre de gestion et de débat parlementaire puisque nous entrions dans le premier exercice d'une cinquième branche de la sécurité sociale aux contours encore mal dégrossis. Nous disposions enfin d'un début d'évaluation chiffrée, quoique très insuffisante, des conséquences d'une déconjugalisation qui faisait défaut il y a trois ans, lors de l'examen de la proposition de nos collègues du groupe CRCE.
En conséquence, notre rédaction procédait à la déconjugalisation de l'AAH, tout en appelant à une réflexion plus large. Elle validait ainsi le caractère de compensation de la prestation - de moindres chances de percevoir un revenu d'activité du fait d'un handicap -, tout en prémunissant les ménages perdants de la brutalité de la transition, au travers du mécanisme de l'article 3 bis , lequel leur laissait, pendant dix ans, le bénéfice des règles aujourd'hui en vigueur.
Le 9 juin dernier, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement visant à réécrire l'article 3 et à supprimer l'article 3 bis . La nouvelle rédaction instaure un nouveau mécanisme de prise en compte des revenus du conjoint : l'abattement proportionnel aujourd'hui applicable serait remplacé par un abattement forfaitaire, dont le Gouvernement s'engage à porter le montant à 5 000 euros par an, avec un abattement supplémentaire de 1 100 euros par enfant à charge.
En séance publique, Mme la ministre Sophie Cluzel a annoncé vouloir « battre en brèche les fausses idées » et défendu sa rédaction, qu'elle a jugée « résolument redistributive ».
Parmi les « fausses idées », il y avait l'idée selon laquelle notre rédaction pourrait s'appliquer. Je ne prétends certes pas que le mécanisme transitoire de l'article 3 bis soit la meilleure solution au problème du passage d'un régime de calcul à un autre et, s'il est effectivement mauvais, je serai le premier à souhaiter qu'on en trouve un autre, mais je veux rappeler qu'il s'inspire de celui qui fut introduit dans la loi de finances pour 2019, lors de la fusion du complément de ressources dans la majoration pour la vie autonome. Mme la ministre a en outre avancé qu'« aucun système informatique ne permettra sa mise en oeuvre » : si le sujet n'était pas aussi sérieux, j'ironiserais sur la situation de la « start-up Nation »...
Quant au caractère « résolument redistributif » de la politique du Gouvernement, qu'on en juge : le mécanisme proposé par Mme la ministre ferait, d'après la direction statistique des ministères sociaux, 120 000 gagnants, pour un gain mensuel moyen d'environ 110 euros, soit un coût budgétaire total de 150 millions d'euros pour ce nouvel abattement de 5 000 euros. En incluant l'abattement de 1 100 euros par enfant, la dépense supplémentaire atteindrait les 185 millions d'euros.
Or, sans vouloir ressortir les dossiers qui fâchent, la fusion du complément de ressources et de la majoration pour la vie autonome à compter du 1 er décembre 2019, motivée par un souci de lisibilité et d'économies budgétaires, avait engendré pour l'État une économie estimée à 5,7 millions d'euros en 2020 et les années suivantes. Par ailleurs, la baisse du coefficient multiplicateur pour les allocataires en couple, passé de 2 à 1,89 au 1 er novembre 2018, puis à 1,81 au 1 er novembre 2019, et que j'avais dénoncée dans mon avis sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances (PLF) pour 2019, a permis une économie estimée à 12 millions d'euros en 2018, à 157 millions d'euros en 2019 puis à 287 millions d'euros en 2020.
Ainsi, même si le montant de l'allocation a simultanément été revalorisé, le bilan reste négatif pour les allocataires et l'on ne saurait présenter ces ajustements incompréhensibles comme une politique de redistribution, à moins d'avoir de la redistribution une conception particulièrement confuse...
Le plus important est surtout que cette nouvelle rédaction manque sa cible, car les bénéficiaires de l'AAH ne demandaient pas exactement un surcroît de prestation ; ils voulaient que le mode de calcul de la prestation la rende plus propice à leur autonomie, soutienne leur indépendance financière dans leur couple, ce qui exigeait la déconnexion de son montant d'avec les revenus de leur conjoint, qui sont souvent plus élevés. Plus profondément, c'est d'une vision cohérente de la politique de soutien à l'autonomie que nous manquons, d'une vision qui soit de nature à agencer correctement les différents cadres d'intervention dont nous disposons désormais et à rendre les outils qui s'y trouvent plus efficaces.
Mon sentiment est que, en cherchant à couper la poire en deux, le Gouvernement a obtenu une curieuse mixture, ce qui explique d'ailleurs les précautions qu'il a dû prendre en séance publique pour l'administrer aux députés.
Je vous suggère, par conséquent, de voter les amendements que je propose, qui visent à rétablir les articles 3 et 3 bis dans la rédaction que nous avions adoptée en première lecture, car ils tendent à préserver l'esprit du texte, à correspondre à la demande qui nous est adressée et à remédier, autant que faire se peut, aux conséquences négatives du changement de régime.
En les adoptant, nous ne serons certes pas arrivés à la fin de l'aventure, car, vous ne l'ignorez pas, le Gouvernement a également introduit cette rédaction à l'article 43 du PLF pour 2022, déplaçant ainsi la discussion sur un autre terrain. Nous l'y suivrons.
Mme Michelle Meunier . - J'ai repris cette question, lors des questions d'actualité au Gouvernement. Ce que propose M. Philippe Mouiller va dans le sens de ce que souhaite le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, et nous avions d'ailleurs voté pour le texte en première lecture.
Ce qui s'est passé à l'Assemblée nationale est déconcertant. La réponse, assez sèche, de Mme Cluzel était troublante, car elle ne nous a pas habitués à cela. On y a clairement senti les directives de Bercy ; il semble difficile pour le Gouvernement de reculer désormais.
Les chiffres de notre commission montraient que la réforme initiale faisait des gagnants et des perdants, alors que votre proposition, mon cher collègue, est gagnant-gagnant : nous vous suivrons donc.
Mme Cathy Apourceau-Poly . - Je voudrais rappeler l'historique. En 2018, notre collègue députée Marie-George Buffet avait fait voter la déconjugalisation de l'AAH, avec le soutien quasi unanime de l'Assemblée nationale. En 2018, la proposition de loi analogue déposée par le groupe communiste républicain citoyen et écologiste a été rejetée. En 2020, sur le fondement d'une pétition déposée sur le site internet du Sénat et ayant recueilli plus de 100 000 signatures, le Sénat s'est saisi de la question, en reprenant la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale qui prévoyait l'individualisation de l'AAH. Notre collègue Philippe Mouiller a alors travaillé sur un dispositif transitoire maintenant la prise en compte des revenus du conjoint pour les couples qui le souhaiteraient. Puis, en juin dernier, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a effectivement détricoté le texte, en remplaçant la déconjugalisation par un abattement forfaitaire de 5 000 euros sur les revenus du conjoint.
Bref, le Sénat a aujourd'hui l'occasion de voter pour une mesure de justice favorable aux bénéficiaires de l'AAH et à leurs conjoints. Nous voterons donc pour les amendements et pour le texte ainsi rétabli.
Nous aurons, demain, en séance publique, un débat sur le thème « Les droits des personnes en situation de handicap sont-ils effectifs et respectés ? », sur la demande de notre groupe. Il s'agit d'une véritable question, dont la crise sanitaire a renforcé l'acuité.
M. Olivier Henno . - Je salue le travail de Philippe Mouiller. Effectivement, sur ce dossier, la question est simple : veut-on ou non renforcer l'autonomie financière au sein du couple ? Dès lors qu'on le souhaite, il faut revenir à notre version du texte.
C'est la raison pour laquelle nous voterons pour les amendements du rapporteur et pour le texte ainsi modifié.
M. Daniel Chasseing . - J'avais voté pour le texte de Philippe Mouiller, il y a quelques mois. Ce que propose le Gouvernement - l'abattement de 5 000 euros, voire plus - n'est pas nul ; il faut en tenir compte. En commission, je voterai pour les amendements et le texte de Philippe Mouiller visant à déconjugaliser les revenus entre la bénéficiaire de l'AAH et son conjoint, mais je consulterai mon groupe pour déterminer notre vote en séance publique.
Mme Raymonde Poncet Monge . - Je rejoins tout ce qu'a dit Philippe Mouiller.
Je m'interroge tout de même sur l'acharnement du Gouvernement à vouloir imposer une mesure qui est impopulaire auprès des personnes handicapées. Il y a une forte incompréhension et même une grande colère des associations à cet égard. Cela en dit long sur la volonté du Gouvernement, au-delà des injonctions de Bercy, qui se focalise sur les économies en matière de dépenses sociales. Ce n'est pas un hasard si, lors de la discussion sur le revenu universel d'activité, il y avait eu une difficulté à extraire l'AAH du projet de fusion entre les minima sociaux. Il aura fallu que Philippe Mouiller rappelle qu'il s'agit non pas d'un minimum social, mais de la compensation d'une impossibilité partielle ou totale de travailler ; c'est donc une prestation particulière, qui doit être sortie de la fusion des minima sociaux au sein d'un revenu universel d'activité.
Cela soulève la question du rapport du Gouvernement avec l'impossibilité des adultes handicapés à travailler ; toutes les prestations sociales doivent être tournées vers la reprise d'emploi. Or les personnes handicapées ne pouvant pas travailler ne peuvent, elles, être focalisées sur l'activité productive. C'est cela qui explique cette obstination. Au-delà de tout cela, c'est de l'autonomie et de la dignité des intéressés qu'il s'agit in fine.
Le Gouvernement a revalorisé rapidement cette prestation, il faut le reconnaître, mais ne l'a pas portée au niveau du seuil de pauvreté. Nous avons déposé les mêmes amendements que M. Mouiller, donc nous soutiendrons les amendements proposés.
M. Philippe Mouiller , rapporteur . - Au-delà du bras de fer avec le Gouvernement sur ce sujet, nous avons besoin urgemment d'une vision d'ensemble, donc d'un texte consacré à l'autonomie : faute de stratégie globale, on peine à envoyer un message clair quant à l'avenir des personnes en situation de handicap.
M. Martin Lévrier . - Je ne peux pas laisser dire que ce gouvernement n'a presque rien fait, voire n'a rien fait du tout, en faveur des personnes handicapées. En outre, l'AAH a été conçue comme un minimum social : en le remettant en cause, on soulèverait beaucoup d'autres problèmes.
M. Philippe Mouiller , rapporteur . - Je le confirme, beaucoup a été fait pendant ce mandat - nous avons d'ailleurs accompagné les actions entreprises. Cela étant, c'est le chef de l'État lui-même qui a tranché en écrivant que l'AAH n'était pas un minimum social. Pour ma part, j'écoute ce que dit le Président de la République !
Mme Catherine Deroche , présidente . - Que c'est compliqué, le « en même temps ».
M. Martin Lévrier . - Mais non, c'est très simple !
EXAMEN DES ARTICLES
M. Philippe
Mouiller
, rapporteur
. -
L'amendement
COM-3
,
comme l'amendement identique
COM-1
rectifié, présenté par les membres du
groupe
Écologiste - Solidarité et Territoires, vise
à rétablir la rédaction de l'article adoptée par le
Sénat en première lecture, qui déconjugalise le calcul de
l'AAH.
Les amendements COM-3 et COM-1 rectifié sont adoptés.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Philippe Mouiller , rapporteur . - ' L'amendement COM-4 , comme l'amendement identique COM-2 , présenté par nos collègues du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, vise à rétablir l'article 3 bis , introduit par le Sénat en première lecture, qui instaure un mécanisme transitoire destiné à amortir les effets de la déconjugalisation de l'AAH sur les ménages qui seraient perdants au dispositif.
Les amendements COM-2 et COM-4 sont adoptés.
L'article 3 bis est rétabli dans cette rédaction.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
TABLEAU DES SORTS
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 3
|
|||
|
M. MOUILLER, rapporteur |
3 |
Rétablissement de la déconjugalisation de l'AAH |
Adopté |
|
Mme PONCET MONGE |
1 rect. |
Rétablissement de la déconjugalisation de l'AAH |
Adopté |
|
Article 3 bis (Supprimé) |
|||
|
M. MOUILLER, rapporteur |
4 |
Rétablissement du mécanisme transitoire |
Adopté |
|
Mme PONCET MONGE |
2 |
Rétablissement du mécanisme transitoire |
Adopté |