C. LE RECENTRAGE DES AIDES À LA CONSTRUCTION ET À L'ACCESSION
Parmi les annonces du gouvernement pour faciliter la construction de logements, figure l'annonce d'un abattement sur les cessions de terrains à bâtir. Selon les informations transmises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) à votre rapporteur, le dispositif est encore à l'étude et devrait être intégré dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017.
Votre rapporteur note la volonté du gouvernement de recentrer les aides à la construction et à l'accession telles que le prêt à taux zéro ou le dispositif d'investissement locatif dit Pinel, voire de supprimer certains dispositifs comme l'APL-accession. Elle estime que ces choix de recentrage ou de suppression doivent reposer sur des études préalables d'évaluation de ces dispositifs qui mettent a minima en regard le coût de la mesure avec les rentrées fiscales générées et avec les conséquences pour le secteur du bâtiment.
1. Le recentrage du prêt à taux zéro (PTZ)
a) Le succès du prêt à taux zéro
Parmi les dispositifs de soutien à l'accession à la propriété figure le prêt à taux zéro (PTZ). Sont éligibles au PTZ :
- les opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ;
- les opérations d'acquisition d'un logement existant avec travaux.
Il convient de noter que le PTZ peut financer une acquisition réalisée dans le cadre d'un contrat de location-accession et dans le cadre d'un prêt social de location-accession (PSLA).
Les bénéficiaires du prêt ne doivent avoir été propriétaires de leur résidence principale dans les deux années précédentes et remplir des conditions de ressources fonction de la composition du ménage et de la localisation du bien.
Le montant du PTZ représente une part du montant de l'opération retenu dans la limite d'un plafond. La quotité est fonction du type de logement et de la zone géographique.
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Quotité |
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
|
Logement neuf ou logement ancien faisant l'objet de travaux d'amélioration |
40% |
40% |
40% |
40% |
|
Logement ancien acquis dans le cadre de la vente du parc social à ses occupants |
10% |
10% |
10% |
10% |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Plafond du montant de l'opération
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Nombre de personnes |
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
|
1 |
150 000 € |
135 000 € |
110 000 € |
100 000 € |
|
2 |
210 000 € |
189 000 € |
154 000 € |
140 000 € |
|
3 |
255 000 € |
230 000 € |
187 000 € |
170 000 € |
|
4 |
300 000 € |
270 000 € |
220 000 € |
200 000 € |
|
5 et plus |
345 000 € |
311 000 € |
253 000 € |
230 000 € |
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
Les conditions de remboursement sont déterminées en fonction des ressources du ménage et du nombre de personnes occupant le logement. Le bénéficiaire du PTZ doit occuper le logement pendant une durée de six ans.
L'assouplissement des conditions d'obtention (plafond de ressources permettant à un plus grand nombre de ménage d'accéder à ce prêt ; quotité financée de 40 %, différé de remboursement, allongement des durées de remboursement, suppression du zonage pour l'ancien) ont conduit à un développement important du PTZ qui en 2016 atteint 114 943 prêts (+95 %).
La production de PTZ se répartissait de la manière suivante : 77 % dans le neuf, 21 % dans l'ancien avec travaux et 2 % pour les logements HLM. Sur le plan géographique, l'essentiel des PTZ (40,4 %) relevaient de la zone C et 19,3 % de la zone B2.
Répartition du PTZ par zone et catégorie
de logement
en métropole en 2016
|
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
Total |
||||||
|
Neuf |
21 827 |
93,3% |
18 996 |
83,2% |
16 148 |
72,5% |
31 627 |
68,1% |
88 598 |
77,1% |
|
ancien |
1 572 |
6,7% |
3 841 |
16,8% |
6 116 |
27,5% |
14 816 |
31,9% |
26 345 |
22,9% |
|
Total |
23 399 |
20,3% |
22 837 |
19,8% |
22 264 |
19,3% |
46 443 |
40,4% |
114 943 |
|
Source : Commission des affaires économiques d'après les données de la SGFGAS.
Pour 2017, le coût budgétaire est estimé à 776 millions d'euros.
b) Les critiques de la Cour des comptes et le projet de recentrage du Gouvernement
Dans un rapport 3 ( * ) de novembre 2016, la Cour des comptes soulignait que le PTZ « devenu le dispositif central des aides à l'accession » a de possibles effets inflationnistes et des effets d'aubaine importants . Elle préconisait en conséquence :
- de revoir les conditions d'octroi du PTZ afin de cibler les ménages aux revenus les plus modestes ;
- de développer plus encore le recours au PTZ dans les zones tendues, les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans les centres anciens dégradés.
S'appuyant sur cette analyse de la Haute juridiction financière, le Gouvernement a décidé de revoir les conditions d'octroi du PTZ. Ainsi, à l'article 40 du présent projet de loi de finances , il a proposé de proroger le dispositif jusqu'en 2021, tout en le recentrant sur les zones tendues pour les logements neufs et sur les zones détendues pour les logements anciens. Une période transitoire est cependant prévue pour le recentrage du PTZ neuf : exclusion de la zone C en 2018, puis de la zone B2 en 2019.
Ce recentrage a été critiqué par les fédérations de constructeurs mais aussi par les élus locaux qui ont craint une accentuation de la fracture territoriale entre les métropoles où les constructions seraient facilitées et les territoires périphériques, plus ruraux qui n'en bénéficieraient pas. Le gouvernement a depuis annoncé revenir sur son choix et proposé de proroger le PTZ dans les zones B2 et C mais en diminuant la quotité à un taux de 20 % au lieu de 40 %.
Les députés ont adopté plusieurs modifications au dispositif. Ils ont notamment :
- maintenu le prêt dans le neuf en zones B2 et C jusqu'au 31 décembre 2019, conformément aux engagements du gouvernement ;
- ouvert le prêt dans le neuf pour les communes couvertes par un contrat de redynamisation de sites de défense à partir de 2020.
En outre, le gouvernement devra remettre au Parlement :
- un rapport d'évaluation du zonage applicable au prêt à taux zéro avant le 1 er septembre 2018 ;
- un rapport d'évaluation du prêt à taux zéro avant le 31 décembre 2019.
2. Le recentrage du dispositif d'investissement locatif privé dit dispositif Pinel
S'agissant du dispositif d'investissement locatif privé dit dispositif Pinel, le gouvernement a prévu à l' article 39 du projet de loi de finances sa prolongation jusqu'en 2021 et son application aux seules zones tendues (A, A bis et B1).
Les députés ont adopté plusieurs modifications à ce dispositif. Ils ont :
- prévu l'application du dispositif Pinel dans les communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense ;
- modifié les dispositions transitoires pour permettre l'application du dispositif aux opérations réalisées dans les zones B2 et C ayant fait l'objet d'une demande de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2017 et à la condition que les logements soient acquis au plus tard le 31 décembre 2018.
Un rapport d'évaluation du dispositif devra être remis au 31 septembre 2019. Il devra analyser le respect des conditions de loyer et de ressources des locataires par les contribuables bénéficiant du dispositif. En outre un rapport évaluant les zones géographiques applicables au dispositif devra également être remis avant le 1 er septembre 2018.
Votre rapporteur estime que ces rapports sont devenus une nécessité au regard des critiques émises quant au zonage applicable ou au respect des conditions de loyers et de ressources .
Votre rapporteur s'est attardé plus longuement sur ce dispositif dans la partie IV de ce rapport.
* 3 Rapport sur les aides de l'État à l'accession à la propriété - novembre 2016.