B. UNE RÉPONSE TARDIVE DES POUVOIRS PUBLICS...
Au cours des trente dernières années, bien souvent en réaction à des attaques terroristes survenues sur son territoire, la France a renforcé son arsenal antiterroriste, qu'il s'agisse, en matière répressive, de l'évolution de sa législation pénale ou, dans le domaine de la détection et de la prévention, de l'organisation de ses services de renseignement. Au cours des dix dernières années, pas moins de six textes législatifs ont été examinés par le Parlement afin d'étoffer, à titre principal ou accessoire, ce cadre pénal ou pour donner aux services de police ou de renseignement des moyens d'action plus efficaces contre le terrorisme. Plus récemment, l'organisation des services de renseignement a fait l'objet de plusieurs réformes, notamment en 2008 et 2014 avec la création de la DCRI et sa transformation en DGSI.
La puissance d'attraction des organisations terroristes établies en Syrie et en Irak, symbolisée notamment par la croissance exponentielle du nombre de « combattants étrangers » de nationalité française présents sur les théâtres d'opération, conjuguée à la rapidité des processus de basculement d'individus dans le radicalisme et l'action violente, a conduit le Gouvernement à présenter, en avril 2014, un plan de lutte contre la radicalisation et les filières djihadistes visant à articuler une réponse globale des pouvoirs publics, tant sur le plan sécuritaire que préventif.
1. Un dispositif de renseignement largement remodelé depuis 2008
La « fonction renseignement » a été assez profondément transformée dans notre pays depuis 2008. Les réformes successives ont abouti à la création d'une puissante direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) tandis que les services successeurs de Renseignements généraux s'efforcent de reconstruire le renseignement territorial avec des moyens limités.
a) Une réforme de 2008 en partie suscitée par la question du radicalisme islamiste...
Le Livre Blanc de la défense et de la sécurité nationale de 2008 a défini les buts du renseignement : il a « pour objet de permettre aux plus hautes autorités de l'État, à notre diplomatie, comme aux armées et au dispositif de sécurité intérieure et de sécurité civile, d'anticiper et, à cette fin, de disposer d'une autonomie d'appréciation, de décision et d'action » 29 ( * ) .
Il s'agit de ne présenter ici que les grandes lignes de la réforme de 2008, par ailleurs abondamment commentée.
Face au constat ancien et partagé de l'existence d'une concurrence néfaste entre les services de la direction de la surveillance du territoire (DST) et ceux de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG), il a été décidé de créer une direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) 30 ( * ) .
La nouvelle direction a pour fonction de prévenir mais aussi de lutter contre les actions visant la sécurité du pays, menées par des États ou des organisations terroristes. Cette mission comprend aussi la lutte contre les atteintes au secret de la défense nationale et au patrimoine économique, la surveillance des communications électroniques et radioélectriques et la lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication. Enfin, la direction a une fonction plus prospective d'analyse des « phénomènes de société » pouvant porter atteinte à la sécurité nationale.
Le but de cette réforme était, d'une part, que la DCRI atteigne une taille critique - ce qui fut fait en lui ajoutant près de la moitié des effectifs de la DCRG - et, d'autre part, qu'elle dispose d'implantations territoriales plus nombreuses que la DST 31 ( * ) . Il s'agissait aussi d'accorder à la DCRI un monopole en matière de renseignement intérieur, en lui attribuant l'exploitation du renseignement fermé et en laissant à la sous-direction de l'information générale (SDIG), créée elle aussi en 2008 et intégrant les agents n'ayant pas fait le choix de rejoindre la DCRI, le soin d'exploiter le renseignement ouvert , c'est-à-dire librement accessible. La DCRI a été rattachée à la direction générale de la police nationale, ce qui a posé notamment des difficultés en termes de recrutement 32 ( * ) , tandis que la SDIG était rattachée à la direction centrale de la sécurité publique.
Cette réforme, préconisée depuis longtemps, a été accélérée par la montée des dangers liés au terrorisme islamiste et à la nécessité de désigner clairement un responsable de cette lutte. Ainsi, la question du terrorisme islamiste a été dévolue sans équivoque à la DCRI .
En outre, le Livre Blanc de 2008 préconisait la création d'un conseil national du renseignement, formation spécialisée du SGDSN, et d'un coordinateur national du renseignement qui en assurerait le secrétariat, afin de coordonner le renseignement à un niveau « stratégique ». Créé en 2009 33 ( * ) , le Conseil national du renseignement définit « les orientations stratégiques et les priorités en matière de renseignement » et établit « la planification des moyens humains et techniques des services spécialisés de renseignement » 34 ( * ) .
Le coordonnateur national du renseignement a une fonction de conseil du Président de la République dans le domaine du renseignement. Il a aussi une fonction de préparation des réunions du Conseil national du renseignement et de mise en oeuvre des décisions du Conseil. Enfin, comme le précise l'article R. 1122-8 du code de la défense, il « coordonne l'action et s'assure de la bonne coopération des services spécialisés constituant la communauté française du renseignement ».
b) ...prolongée en 2014 pour renforcer la fonction de renseignement intérieur
(1) La création de la DGSI s'inscrit dans la continuité de la réforme de 2008
Dans son rapport relatif au suivi et à la surveillance des groupes armés 35 ( * ) , la commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait relevé trois difficultés rencontrées par la DCRI : la difficulté à établir une culture commune entre anciens membres de la DST et ceux des RG, une implantation territoriale discutable et des règles statutaires de son personnel trop rigides, nuisant aux capacités d'adaptation du service 36 ( * ) . Prolongeant cette analyse, nos collègues députés Patrick Verchère et Jean-Jacques Urvoas ont ainsi préconisé d'ériger la DCRI en direction générale directement rattachée au ministre de l'intérieur 37 ( * ) .
Ainsi, en continuité avec la réforme menée en 2008, le décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l'organisation de la direction générale de la sécurité intérieure a défini les fonctions de la nouvelle direction. Ses missions n'ont pas été bouleversées mais une évolution notable a été le rattachement direct de la nouvelle direction au ministre de l'intérieur. Surtout, il apparaissait nécessaire de réformer rapidement le renseignement territorial. L'affaire Merah avait en effet révélé les failles de la DCRI, en particulier dans le traitement au niveau central des éléments collectés par ses échelons territoriaux 38 ( * ) .
(2) La reconstruction justifiée d'une structure de renseignement territorial
Au moment de la réforme de 2008, la SDIG n'a bénéficié que d'un apport trop faible d'effectifs, la grande majorité des agents de la DCRG intégrant les structures de la DCRI. L'efficacité de la SDIG en a été fortement affectée. En outre, la SDIG n'a jamais véritablement pu trouver sa place. Le principe d'une séparation très stricte entre renseignement « ouvert », c'est à dire l'exploitation de données librement accessibles, et le renseignement « fermé » supposant des techniques plus intrusives, n'était pas très pertinent, comme l'ont relevé Christophe Cavard et Jean-Jacques Urvoas : ils ont estimé qu'une telle distinction était une « vue de l'esprit », en pratique « difficile voire impossible à réaliser » 39 ( * ) . Cette approche a été confirmée par le rapport pour l'année 2014 de la Délégation parlementaire au renseignement (DPR) 40 ( * ) .
En conséquence, la SDIG a été remplacée par le service central du renseignement territorial (SCRT), créé par le décret n° 2014-454 du 6 mai 2014, le décret n° 2014-466 du 9 mai 2014 et l'arrêté du 9 mai 2014 41 ( * ) . La distinction peu effective entre renseignement ouvert et renseignement fermé a été supprimée.
En outre, un renforcement conséquent des effectifs du SCRT a été décidé : comme le relève la DPR dans son rapport précité, le SCRT comptait 1 507 personnels à sa création, 1 975 en novembre 2014 et devrait en compter 2 062 en 2015 42 ( * ) . L'organisation du SCRT s'achèvera en 2015 avec la création de trois sections zonales de recherche et d'appui complétant les trois sections qui existent déjà.
(3) La création d'une structure centrale au profit de la gendarmerie
En outre, une sous-direction de l'anticipation opérationnelle (SDAO) a été mise en place en 2014, au sein de la gendarmerie nationale 43 ( * ) . Le SDAO n'est pas un service de renseignement à proprement parler mais plutôt une structure permettant la remontée d'informations collectées localement par l'ensemble des brigades de gendarmerie et leur centralisation.
Cette création a une utilité particulière en matière de lutte antiterroriste dans la mesure où les groupes terroristes cachent parfois des armes ou s'entraînent au sein du milieu rural. En raison de leur proximité avec les populations, les gendarmes des brigades locales peuvent ainsi être avertis d'activités inhabituelles.
c) Un renforcement des moyens annoncé en janvier 2015
À la suite des attentats du mois de janvier 2015, le Premier ministre a annoncé le 21 janvier 2015 un renforcement des effectifs et des moyens affectés à la lutte antiterroriste.
En premier lieu, le Premier ministre a annoncé la création de 2 680 emplois supplémentaires consacrés à la lutte contre le terrorisme au cours des trois prochaines années, dont 1 400 pour le ministère de l'intérieur. La DGSI et le SCRT bénéficieront chacun de 500 postes supplémentaires, la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP) se voyant attribuer 100 postes supplémentaires.
En second lieu, au cours de ces trois prochaines années, le ministère de l'intérieur bénéficiera d'un plan de renforcement des moyens de 233 millions d'euros sur un total de 425 millions d'euros annoncés pour l'ensemble des ministères.
2. Les moyens d'action limités des services de renseignement
L'ensemble des services appartenant à la communauté du renseignement français sont aujourd'hui pleinement engagés dans la lutte contre les filières djihadistes afin de prévenir et de détecter les projets de passages à l'acte, comme en atteste le nombre d'attentats qui auraient été déjoués au cours des derniers mois. C'est pour l'exercice de leurs missions dans le domaine du contre-terrorisme, et parfois dans ce seul but, que le législateur a donné aux services, à la faveur de plusieurs textes de lois adoptés au cours des dix dernières années, des prérogatives plus étendues que dans d'autres secteurs de compétences. La crise des filières syriennes a cependant remis en lumière un retard manifeste de notre pays par rapport à ses partenaires, comme le Royaume-Uni ou les États-Unis, en matière de capacités d'action des services spécialisés. Cette exception française, qui est dommageable au vu des menaces qui pèsent sur la sécurité nationale et sur le rôle qu'entend jouer la France dans le champ des relations internationales, trouve notamment sa source dans l'inexistence d'un cadre législatif global définissant les missions des services, les moyens juridiques mis à leur disposition pour remplir ces dernières et les contrôles, gage de la légitimité de leur action, auxquels ils sont soumis . Votre commission d'enquête ne peut que se féliciter de la décision prise par le Gouvernement de remédier à cette lacune, dont elle a pu constater, au cours de ses auditions, le caractère pénalisant pour l'action quotidienne des services de renseignement.
a) Un éparpillement des dispositifs juridiques
Le travail de détection et de prévention du terrorisme conduit les agents des services à utiliser des techniques d'investigation et de surveillance qui présentent, pour certaines, un caractère intrusif et attentatoire à la vie privée. Votre rapporteur se limitera à une présentation succincte de ces techniques qui ont fait l'objet d'une analyse très complète tant dans le rapport de l'Assemblée nationale consacré aux services de renseignement précité que dans le rapport d'activité de la Délégation parlementaire au renseignement pour l'année 2014.
(1) La surveillance des communications électroniques
Les investigations menées par les services de renseignement s'appuient sur deux techniques utilisées depuis plusieurs années, les interceptions de sécurité et l'accès aux données de connexion, récemment complétées par la possibilité de procéder à des opérations de géolocalisation en temps réel. Chacune de ces facultés fait l'objet de procédures d'autorisation et de contrôle distinctes .
La pratique des « écoutes téléphoniques » est l'une des techniques de surveillance les plus anciennes des services de renseignement. Effectuées sans cadre légal jusqu'à l'adoption de la loi du 10 juillet 1991 44 ( * ) , les interceptions de sécurité permettent aux services de déroger au secret des correspondances et d'avoir un accès indirect 45 ( * ) au contenu des communications électroniques d'un individu (téléphonie, mail, fax, etc.) pendant une durée maximale de quatre mois. Une interception de sécurité ne peut être demandée que pour des motifs limitativement définis par la loi 46 ( * ) , parmi lesquels la prévention du terrorisme.
Le nombre d'interceptions de sécurité pouvant être réalisé simultanément est limité par décision du Premier ministre. Ce plafond 47 ( * ) a récemment été relevé à 2 190 par une décision prise en janvier 2014 et fait l'objet d'une répartition entre les ministres de l'intérieur (1 785 48 ( * ) ), de la défense (285) et chargé des douanes (120). Selon les dernières statistiques disponibles 49 ( * ) , 6 182 interceptions ont été sollicitées en 2013 (4 123 demandes initiales, 1 969 renouvellements), seules 82 demandes ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS). Le Premier ministre ayant suivi tous les avis défavorables, 6 100 interceptions de sécurité ont été réalisées en 2013 . Rapportée aux cinq finalités autorisant le recours aux interceptions, la prévention du terrorisme représente un quart des premières demandes et 31 % des renouvellements, soit 28 % du total (1 708 interceptions). Ces chiffres démontrent que cet outil est largement utilisé par les services dans le domaine de la lutte antiterroriste.
Les services de renseignement ont également la possibilité, pour les mêmes motifs que ceux autorisant la réalisation d'une interception de sécurité, d'avoir accès aux données de connexion 50 ( * ) des opérateurs de communication électronique. Massivement utilisée par les services, dans des conditions juridiques parfois discutables 51 ( * ) , cette technique a vu son cadre juridique clarifié avec l'entrée en vigueur de l'article 20 de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019 52 ( * ) et la promulgation d'un décret le 24 décembre 2014 53 ( * ) . Ces nouvelles dispositions, codifiées aux articles L. 246-1 à L. 246-5 du code de la sécurité intérieur, sont entrées en application le 1 er janvier 2015. Au-delà de son utilisation à des seules fins de préparation d'une interception de sécurité 54 ( * ) , cette technique d'investigation permet aux services d'identifier un individu à partir de son numéro ou encore d'obtenir le détail de ses communications afin d'établir son « arborescence relationnelle ».
En 2013, 36 712 demandes 55 ( * ) ont été déposées pour des motifs liés à la prévention du terrorisme, 65 % de ces demandes visant à identifier l'abonné à partir de son numéro. Dans les deux tiers des cas, les réquisitions de données de connexion ont concerné un moyen de téléphonie mobile, Internet dans 12 % des cas. Moins attentatoire à la vie privée car il ne concerne pas le contenu des échanges mais les données techniques qui s'y rapportent, cet accès présente un intérêt majeur en matière de lutte antiterroriste pour surveiller des individus et, le cas échéant, identifier les réseaux dans lesquels ils s'insèrent.
Enfin, la LPM a donné un fondement juridique aux opérations de géolocalisation qui permettent, également depuis le 1 er janvier 2015, aux agents des services individuellement autorisés et dûment habilités par leur autorité de tutelle de recevoir de la part des opérateurs en temps réel les données de connexion. Cet outil de surveillance leur permet, en pratique, de suivre les déplacements d'un individu au moyen des signaux émis par ses moyens de communication (téléphone GSM). Le caractère récent de cette disposition 56 ( * ) ne permet pas encore d'en tirer un bilan.
Ces trois techniques d'investigation ont pour point commun de faire intervenir, selon des procédures différentes, une autorité de contrôle, la CNCIS, qui vérifie leur légalité et a la faculté de faire des recommandations au Premier ministre pour faire cesser celles d'entre elles dont la légalité ne lui semblerait pas certaine. En outre, à l'exception des opérations de géolocalisation, les services n'ont pas un accès direct aux informations dont ils sollicitent la communication. En effet, la mise en oeuvre et l'établissement des transcriptions des interceptions de sécurité, ainsi que les résultats des demandes de données de connexion 57 ( * ) , relèvent de la responsabilité d'un service spécialisé placé sous l'autorité du Premier ministre, le groupement interministériel de contrôle (GIC) 58 ( * ) .
(2) Le recueil et l'exploitation de renseignements via les fichiers
Dans l'exercice de leurs missions antiterroristes, les services de renseignement ont, hors cadre judiciaire, la faculté de constituer des fichiers qui leur sont propres et d'accéder à d'autres fichiers administratifs.
A l'instar d'autres administrations, les services sont autorisés à constituer leurs propres bases de données dans le respect de la loi « informatique et libertés » 59 ( * ) . L'article 26 de cette loi renvoie à un décret en Conseil d'État l'établissement de la liste des traitements automatisés de données à caractère personnel dont l'acte juridique de création est dispensé de l'obligation de publication, afin de les protéger (fichiers dits de souveraineté) 60 ( * ) . En vertu de ces dispositions, la DGSI dispose de son propre traitement de données dénommé CRISTINA 61 ( * ) , né en 2008 de la fusion des fichiers dont disposaient la DCRG et la DST. Les services de renseignement dépendant du ministère de la défense et de l'économie disposent eux-aussi de leurs propres fichiers 62 ( * ) , utilisés notamment dans le domaine antiterroriste.
Les services du renseignement territorial disposent d'un accès au fichier « Prévention des Atteintes à la Sécurité Publique » (PASP) 63 ( * ) , mis en oeuvre par la DGPN, et au fichier « Gestion de l'Information et Prévention des Atteintes à la Sécurité Publique » (GIPASP) 64 ( * ) , mis en oeuvre par la DGGN, ce dernier correspondant au module « renseignement » de la base de données de sécurité publique (BDSP) de la Gendarmerie nationale. Ces deux fichiers ont pour finalité de recueillir, de conserver et d'analyser les informations qui concernent des personnes dont l'activité individuelle ou collective indique qu'elles peuvent porter atteinte à la sécurité publique. Par ailleurs, le SCRT pourra, prochainement, bénéficier de son propre fichier, « Gestion Électronique des Documents du Renseignement Territorial » ( GEDReT ), afin d'améliorer et de faciliter la production, la diffusion et le partage de ses notes d'informations. Le décret d'autorisation a été adressé par le Ministère de l'intérieur à la CNIL pour examen et donne actuellement lieu à des échanges entre les deux parties. Par ailleurs, selon les informations fournies à votre rapporteur, le SCRT devrait prochainement être autorisé à mettre en oeuvre un outil de veille des réseaux sociaux pour archiver le résultat de ses recherches de manière structurée. Un projet de décret a également été transmis à la CNIL.
En outre, l'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure autorise les agents des services appartenant à la communauté du renseignement à accéder à plusieurs types de fichiers administratifs qu'il énumère, parmi lesquels le fichier des immatriculations, celui des cartes d'identité ou des passeports ou ceux liés aux personnes étrangères dont l'entrée sur le territoire a été refusée. Cette faculté de consultation est autorisée aux seules fins de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et des actes de terrorisme . Ouvert à l'origine pour une durée limitée 65 ( * ) , cet accès a été pérennisé par la loi du 13 novembre 2014.
Pour exercer leurs missions en matière de prévention du terrorisme, les services de renseignement ont aussi accès aux traitements de données liés aux déplacements aériens internationaux avec le système européen de traitement des données d'enregistrement et de réservation (SETRADER) 66 ( * ) . Ce fichier regroupe les données API (advanced passenger information) collectées au moment de l'enregistrement et de l'embarquement 67 ( * ) pour 31 destinations « sensibles » hors Union européenne 68 ( * ) et permet un croisement avec le fichier des personnes recherchées (FPR) 69 ( * ) et le système d'information Schengen (SIS). D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce dispositif n'est cependant pas opérationnel en raison de l'existence de difficultés techniques pour collecter les données auprès des compagnies aériennes concernées. Ce constat a du reste été confirmé à l'occasion des entretiens qu'une délégation de votre commission d'enquête a tenus lors de son déplacement en Turquie. Ces difficultés justifient pleinement la mise en oeuvre, dans les meilleurs délais, du traitement dit API/PNR, auquel votre rapporteur consacrera un développement spécifique.
Les services de renseignement dépendant du ministère de l'intérieur, DGSI et SCRT, ont enfin la possibilité d'émettre des fiches S (pour Sûreté de l'État) qui sont inscrites au FPR pour les personnes jugées les plus sensibles. Ces fiches, qui ont un caractère administratif, ne permettent cependant pas l'arrestation d'une personne.
b) L'absence d'un cadre juridique pour les techniques spéciales de renseignement
Au-delà des dispositifs présentés ci-dessus, la loi ne confère pas aux services de renseignement des techniques d'investigation particulières pour lutter contre le terrorisme. La seule prérogative spécifiquement réservée aux six services appartenant à la communauté du renseignement consiste en l'usage d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité, régi par l'article L. 2371-1 du code de la défense 70 ( * ) . Cette technique permet aux agents des services de procéder à des infiltrations sous fausse identité ou qualité pour l'exercice de missions intéressant la défense et la sécurité nationale . Afin de protéger les agents qui bénéficient de cette couverture, la divulgation d'une information permettant la révélation de l'identité réelle est punie d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, peines aggravées si ses révélations ont porté atteinte à leur intégrité physique ou psychique ou à celle de leurs proches, ou ont conduit à leur mort. Pour garantir cet anonymat, l'identité réelle de l'agent ne peut être mentionnée dans le cadre d'une procédure judiciaire. Si la procédure requiert la confrontation de l'agent à l'origine de constatations constituant des éléments de preuve à charge, son témoignage est effectué par l'intermédiaire de dispositifs techniques permettant son audition à distance et rendant sa voix non identifiable. Votre rapporteur relève cependant que les fondements juridiques de ce dispositif ont été remis en cause par un jugement rendu le 18 mars 2014 par la 17 ème chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance de Paris 71 ( * ) . Dans ce jugement, le tribunal a estimé que la loi ne définissait pas avec une précision suffisante les services de renseignement dont les agents peuvent bénéficier desdites dispositions. Le ministère public a fait appel de ce jugement.
Hormis cette faculté, le droit en vigueur n'autorise l'utilisation d'aucune technique spéciale d'investigation par les agents des services de renseignement, alors que leur usage s'est largement développé en police judiciaire, en particulier avec l'adoption de la loi du 9 mars 2004 72 ( * ) , qu'il s'agisse de la capacité de sonorisation de lieux privés et de fixation d'images captées dans ces mêmes lieux 73 ( * ) , de la procédure d'infiltration 74 ( * ) ou de la captation de données informatiques à distance 75 ( * ) .
Votre rapporteur juge cette situation anormale d'autant qu'un tel cadre existe dans des pays comparables au nôtre. Sur le plan juridique , les moyens accordés à nos services de renseignement résultent plus d'un enchevêtrement de dispositions éparses, s'additionnant au gré de l'adoption des différentes lois précitées, que d'une volonté d'organiser un cadre d'action cohérent répondant à des objectifs déterminés. Sur le plan technique , il apparaît que les interceptions de sécurité ne constituent plus un outil de surveillance et d'investigation suffisamment pertinent et utile, comme le reconnaissent les services eux-mêmes, pour lutter contre les réseaux terroristes. La multiplication des supports de communication, l'augmentation des flux de données et leur cryptage, la mobilité internationale des cibles à surveiller réclament, à l'évidence, des moyens d'investigation plus étendus pour nos services. L'un des enjeux majeurs réside dans la capacité que les services doivent acquérir pour intercepter certains contenus transitant par des services de communication proposés par les grands opérateurs d'Internet, qu'il s'agisse de services de téléphonie par voie IP (Skype, Viber, etc.) ou de logiciels de messageries privées (Whatsapp). Enfin, sur le plan procédural , votre commission d'enquête ne peut que déplorer la disparité des procédures de contrôle auxquels sont soumis les services de renseignement dans l'exercice de leurs prérogatives, ce qui constitue une entrave au bon accomplissement de leurs missions.
3. Une organisation judiciaire antiterroriste qui a fait ses preuves
Le dispositif judiciaire antiterroriste français, qui se caractérise par des juridictions spécialisées et non par une justice d'exception, a permis jusqu'à présent de réprimer avec efficacité les auteurs d'infractions terroristes.
a) L'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, socle de compétence de la section antiterroriste du parquet de Paris
Au 15 janvier 2015, 106 procédures judiciaires en lien avec la Syrie ont été ouvertes au pôle antiterroriste de Paris, 99 sont toujours en cours dont 49 informations judiciaires et 50 enquêtes préliminaires. 125 individus étaient mis en examen dont 83 étaient placés en détention provisoire et 42 sous contrôle judiciaire.
L'association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme, créée par la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996, constitue la clé de voûte de cette réponse judiciaire 76 ( * ) aux départs d'individus à l'étranger sur des théâtres d'opérations de groupements terroristes. Définie par l'article 421-2-1 du code pénal comme « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme », elle permet une large appréhension des actes préparatoires à la commission d'actes de terrorisme.
Concernant les départs vers un théâtre d'opérations terroristes , l'infraction est constituée lorsqu'il peut être apporté la preuve de trois éléments distincts : (1) l'existence d'un groupement ou d'une entente de personnes ayant la résolution d'agir en commun, qui s'est manifestée par des faits matériels tels que l'achat de matériel militaire ou des échanges opérationnels, (2) poursuivant une entreprise ayant pour finalité de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur et (3) l'adhésion volontaire à ce groupement en connaissance de cause et la volonté d'y apporter une aide efficace.
Cette infraction-obstacle permet ainsi sans difficulté particulière d'appréhender les agissements des combattants revenus sur le territoire national après un séjour sur zone, ceux des recruteurs nationaux qui propagent la propagande djihadiste ou des facilitateurs qui procurent l'aide matérielle et logistique aux départs au sein de filières d'acheminement structurées. Elle permet d'incriminer la simple appartenance à une organisation terroriste déterminée , telle l'État Islamique ou le Jahbat Al Nosra (Al-Qaïda), dès lors que l'affilié connaissait la visée du groupe et y a adhéré volontairement.
Néanmoins, quatre difficultés se posent dans le traitement judiciaire des candidats au départ en Syrie . Premièrement, en dehors d'une adhésion à un groupe terroriste identifié, il est difficile de rapporter la preuve d'une entente ou d'un groupement , qui exige des échanges opérationnels et non le simple échange d'opinions. En second lieu, la matérialisation du projet terroriste est particulièrement difficile à établir avant le départ . Par ailleurs, ces candidats au départ peuvent vouloir rejoindre - ou disent vouloir rejoindre - des groupes rebelles, tels l'Armée syrienne libre, ou la Coalition Nationale des Forces de l'Opposition et de la Révolution (CNFOR), reconnue comme le gouvernement légitime de la Syrie par le gouvernement français le 13 novembre 2012, qui ne revêtent pas un caractère terroriste 77 ( * ) . Enfin, ces départs ou ces velléités de départs peuvent être habillés d'un but humanitaire ou religieux , ces individus voulant réaliser leur « hijra », l'émigration en terre musulmane.
b) Un dispositif judiciaire caractérisé par la centralisation et la spécialisation
Hérité de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, notre dispositif judiciaire antiterroriste se caractérise par une centralisation parisienne et une spécialisation des magistrats pour la répression des infractions terroristes. Au 1 er janvier 2015, sont en activité 8 juges d'instruction antiterroristes ainsi que 8 magistrats à la section antiterroriste (dite C1 ) du parquet de Paris , qui devraient être prochainement renforcée par deux autres magistrats.
En complément des règles de compétence territoriale de droit commun, l'article 706-17 du code de procédure pénale organise une compétence concurrente au profit de ces juridictions parisiennes, qui permet la poursuite, l'instruction et le jugement par le procureur de la République, le pôle de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises de Paris de l'ensemble des infractions terroristes. L'article 9 de la loi du 13 novembre 2014 est venu accroître la centralisation du traitement des procédures en lien avec des actes de terrorisme, en élargissant notamment le champ de cette compétence nationale aux infractions commises en détention 78 ( * ) .
Les modalités concrètes d'articulation des compétences concurrentes sont définies par la circulaire d'application du 10 octobre 1986 et plus récemment par la dépêche du 2 mai 2014 et la circulaire du 5 décembre 2014 de présentation de la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme 79 ( * ) . Lorsque qu'un procureur de la République localement compétent constate que les investigations dont il a la direction sont susceptibles de concerner des infractions terroristes, il en informe sans délai la section antiterroriste (C1) du parquet de Paris . Le procureur du TGI de Paris peut faire diligenter par les services spécialisés de Paris une évaluation des faits , en liaison avec les OPJ territorialement compétents, afin d'apprécier l'opportunité d'un dessaisissement de la juridiction locale à son profit. À l'issue de cette évaluation, le parquet de Paris indique au parquet local par soit-transmis s'il revendique sa compétence, et donc l'ouverture d'une enquête sous qualification terroriste, ou non 80 ( * ) . Cette saisine ne clôture pas nécessairement les enquêtes locales. De plus, l'article 706-21 du code de procédure pénale permet à l'ensemble des actes de procédure (mandat de dépôt ou d'arrêt, actes de poursuite ou d'instruction) antérieurs à la décision de dessaisissement ou d'incompétence de conserver leur force exécutoire ou leur validité et ils n'ont donc pas à être renouvelés.
Afin de renforcer le partage et la circulation de l'information entre le niveau local et le niveau parisien spécialisé, la circulaire du 5 décembre 2014 a permis la désignation dans chaque parquet d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme, contact privilégié pour la section C1 du parquet de Paris.
La compétence concurrence est ainsi un dispositif souple qui n'emporte ni compétence exclusive ni saisine systématique de la juridiction parisienne tout en permettant une bonne circulation et centralisation des informations.
En pratique, le Parquet de Paris se saisit de l'ensemble des cas de départs d'individus sur des théâtres d'opérations de groupements terroristes sous la qualification d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste 81 ( * ) .
Afin de ne pas affaiblir la cohérence du dispositif judiciaire, il est défendu au parquet local d'ouvrir une enquête au visa d'une qualification terroriste en réponse à des signalements de majeurs susceptibles de se rendre sur un théâtre d'opérations terroristes. Le parquet local peut néanmoins diligenter des investigations pour « rechercher les causes de la disparition » au titre de l'article 74-1 du code de procédure pénale. Concernant les mineurs, cette procédure peut être complétée par l'ouverture d'une procédure d'assistance éducative , prélude à une interdiction de sortie du territoire de l'enfant prononcée par le juge des enfants sur le fondement de l'article 375-7 du code civil, mais également par une procédure pénale pour non-représentation d'enfant mineur (art. 227-5 du code pénal) et soustraction de mineur (art. 227-7).
Concernant les délits de provocation aux actes de terrorisme et d'apologie de ces actes (nouvel art. 421-2-5 du code pénal) qui s'inscrivent majoritairement dans « une glorification isolée et ponctuelle du terrorisme », ils sont exclusivement traités par les parquets territorialement compétents (à Paris les sections P 12 82 ( * ) « Traitement en temps réel » et P 20 83 ( * ) du TGI) ; la section C1 ayant vocation à poursuivre ces faits quand ils s'inscrivent dans « une démarche organisée et structurée de la propagande ». Au 12 février 2015, 185 procédures étaient diligentées sur le fondement unique de l'article 421-2-5 du code pénal.
Comme le résumait une des personnes entendues par votre commission d'enquête, « la compétence concurrente est justifiée et a fait ses preuves 84 ( * ) . Revenir sur la centralisation parisienne serait une grave erreur, que nous paierions cher et vite puisque c'est ce schéma associant coordination opérationnelle et unité décisionnelle qui permet la cohérence du traitement des affaires et une circulation fluide de l'information (...) Elle permet de faire face à des campagnes coordonnées avec une très grande réactivité, ce qui suppose une certaine proximité géographique. Notre dispositif a 25 ans ; il est envié et copié dans de nombreux pays : préservons-le. »
c) La possibilité de mettre en oeuvre des procédures d'enquête dérogatoires au droit commun
Longtemps soumises à une procédure pénale dérogatoire spécifique, la poursuite et la conduite des investigations concernant des infractions terroristes sont désormais encadrées par la procédure pénale dérogatoire applicable en matière de délinquance et de criminalité organisée, mise en place par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 précitée. Elle autorise les infiltrations des officiers de police judiciaires qui peuvent commettre, dans des conditions strictement définies, certaines infractions pénales 85 ( * ) sous une identité d'emprunt (art. 706-81 du code de procédure pénale), les perquisitions et les saisies de nuit réalisées sans l'assentiment de la personne (art. 706-89 à 706-94), les interceptions de correspondances émises par la voie des télécommunications (art. 706-95) ainsi que la sonorisation de certains lieux (art. 706-96) et la captation de données informatiques (art. 706-102-1).
En matière de terrorisme, la mesure de garde à vue peut être prolongée jusqu'à 144 heures, par une décision écrite et motivée du juge des libertés et de la détention, à la condition qu'il ressorte des premiers éléments de l'enquête qu'existe un risque sérieux de l'imminence d'une action terroriste en France ou à l'étranger (art. 706-88-1).
d) Des règles de répression particulières
La répression des infractions terroristes présente enfin d'autres particularités , telle que la compétence universelle de la loi pénale française, même en cas d'infractions commises à l'étranger ou la compétence d'une cour d'assises composée exclusivement de magistrats professionnels .
Enfin, au titre de l'article 706-25-1, l'action publique pour les crimes et les délits terroristes se prescrit respectivement de trente et vingt ans.
e) Une entraide judiciaire d'une inégale efficacité
La coopération judiciaire multilatérale s'organise principalement autour d'Eurojust , organe de l'Union européenne institué par une décision du Conseil du 28 février 2002. Entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2014, celui-ci a été saisi de 306 dossiers de terrorisme. Grâce au système automatisé de traitements de données personnelles et de gestion des cas « CMS », les autorités judiciaires nationales peuvent, de manière sécurisée, se partager des informations confidentielles sur des affaires de terrorisme, qui peuvent être utilisées dans les procédures judiciaires nationales. À cette fin, un protocole d'échanges d'informations, fondé sur les dispositions de l'article 695-9 du code de procédure pénale, a été signé le 17 juin 2009 par les autorités françaises.
Les relations bilatérales relèvent du bureau de l'entraide pénale internationale (BEPI) de la Direction des affaires criminelles et des grâces, chargé d'adresser aux autorités compétentes les demandes d'extraditions des autorités judiciaires françaises. A la date du 1 er janvier 2015, aucune procédure d'extradition de ressortissants français pour des faits terroristes n'était en cours ni avec la Turquie, ni avec l'Irak ou la Syrie. L'exécution d'une demande d'extradition étrangère ou française se heurte parfois à la question du statut de réfugié de la personne concernée . Ainsi, l'extradition vers l'Algérie de Saïd Arif, condamné par la justice française pour des actes de terroristes, a été empêchée par la Cour européenne des droits de l'homme. De son côté, la France est empêchée d'extrader vers la Turquie des membres du PKK ayant le statut de réfugié.
4. La mise en place d'un plan de lutte contre la radicalisation au printemps 2014
La crise des filières djihadistes syriennes a commencé à prendre de l'ampleur à partir de la fin de l'année 2012. Pour autant, le plan de lutte contre la radicalisation n'a été présenté qu'un an et demi après, alors même que 700 Français y étaient déjà impliqués, symbole d'une prise de conscience tardive 86 ( * ) par les pouvoirs publics de la gravité du phénomène . Ce retard s'explique d'autant moins que nombre de nos partenaires européens, touchés eux aussi par cette menace, avaient déjà adopté des plans d'action globaux.
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La politique de prévention de la radicalisation en Allemagne 87 ( * ) À titre d'illustration, votre rapporteur relève que, depuis le 1 er janvier 2012, le Centre d'information sur la radicalisation ( Beratungsstelle Radikalisierung ), issu du sommet pour la prévention ( Präventionsgipfel ) de 2011 met en oeuvre ses activités au sein de l'Office fédéral sur les migrations et les réfugiés. Il dispense des conseils et répond aux questions de personnes (parents, amis, autorités, professeurs) confrontées à la radicalisation d'un proche. Il peut également les aiguiller vers des spécialistes ou vers d'autres personnes connaissant une situation similaire. La consultation est privée. Les informations ne sont pas transmises à des autorités de sécurité, sauf s'il s'avère, au fil de la discussion, que l'enfant, élève ou ami en voie de radicalisation représente un danger pour les autres. L'accès à cette aide est gratuit. Un numéro de téléphone et un courriel sont mis à disposition des personnes souhaitant y avoir recours. |
Adopté en conseil des ministres le 23 avril 2014, le plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes s'appuie sur un volet législatif, avec la présentation d'un nouveau projet de loi renforçant la prévention et la répression du terrorisme, et un volet administratif et réglementaire, avec en particulier la mise en place d'un dispositif d'écoute et de signalement.
a) La mise à jour de la législation antiterroriste : un dispositif complet
(1) Une législation complétée à la marge
Le dispositif législatif de lutte contre le terrorisme, construit depuis 1986, est efficace. Toutefois, il a été complété par deux lois : la loi du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme 88 ( * ) et la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme 89 ( * ) .
La loi du 21 décembre 2012 a surtout eu pour objet de permettre la poursuite effective d'un Français ou d'une personne résidant habituellement sur le territoire français ayant commis à l'étranger des délits à caractère terroriste. Le droit commun de l'article 113-8 du code pénal est en effet inadapté, en raison de la faible coopération des États concernés 90 ( * ) à ce type de répression. Il ressort toutefois des éléments communiqués à votre commission qu'il n'existe qu'un seul cas pour lequel, en l'absence de cette modification, il n'aurait pas été possible de mettre en cause la personne concernée.
La loi du 13 novembre 2014 se justifiait pour sa part par l'ampleur inédite des départs de jeunes adultes, parfois de mineurs, vers la zone irako-syrienne et par l'utilisation massive d'Internet pour mener une propagande terroriste. Cette loi a créé quatre dispositifs essentiels 91 ( * ) .
En premier lieu, a été créée une interdiction de sortie du territoire à l'encontre d'un ressortissant français ayant des velléités de quitter le territoire pour participer à des activités terroristes ou pour se rendre sur des théâtres d'opération de groupements terroristes « dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français. ». Dans ce cas, l'administration peut retirer le passeport ou la carte d'identité. Symétriquement, une interdiction administrative de territoire a été créée, pour tout ressortissant étranger ne résidant pas habituellement en France et ne se trouvant pas en France, « lorsque sa présence en France constituerait, en raison de son comportement personnel, (...) une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ».
La loi a ensuite créé un délit spécifique, à l'article 421-2-5 du code pénal, réprimant la provocation directe à des actes terroristes et l'apologie publique de ces actes. Ce comportement était jusqu'ici imparfaitement réprimé par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
En troisième lieu, la loi a pris en compte le phénomène spécifique de l'action individuelle terroriste en instituant un délit d'entreprise individuelle terroriste, l'association de malfaiteurs étant apparue parfois inadaptée pour l'appréhender.
Enfin, l'administration pourra désormais demander le blocage d'un site se livrant à l'apologie du terrorisme 92 ( * ) et exiger de la part des moteurs de recherche le déréférencement de ce site.
(2) Une application rapide des dispositions législatives votées
L'effectivité des dispositions de police administrative ou de procédure pénale de la loi du 13 novembre 2014 était en partie liée aux dispositions réglementaires d'application.
Dès le 14 janvier 2015, le décret d'application de l'interdiction de sortir du territoire (IST) a été pris 93 ( * ) . À la fin du mois de février 2015, six personnes ont fait l'objet d'une IST. En outre, le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au FPR a été modifié par un décret du 13 février 2015 94 ( * ) , afin d'intégrer dans ce fichier les personnes ayant fait l'objet d'une telle interdiction de sortie, ce qui permettra de les faire figurer dans le système d'information Schengen (SIS). Par ailleurs, votre rapporteur se félicite de l'adoption du décret n° 2015-125 du 5 février 2015 relatif au blocage des sites provoquant à des actes de terrorisme ou en faisant l'apologie et des sites diffusant des images et représentations de mineurs à caractère pornographique, à l'issue d'une longue concertation avec les fournisseurs d'accès et les opérateurs, ainsi que de l'adoption du décret n° 2015-253 du 4 mars 2015 relatif au déréférencement des sites provoquant à des actes de terrorisme ou en faisant l'apologie et des sites diffusant des images et représentations de mineurs à caractère pornographique.
b) Le volet réglementaire et administratif du plan
(1) La création d'un dispositif d'écoute et de signalement de la radicalisation
La mise en place d'un dispositif dédié, lancé le 29 avril 2014 avec l'ouverture d'un numéro vert 95 ( * ) , permet désormais aux familles de bénéficier d'une écoute, de conseils sur les démarches à entreprendre et, le cas échéant, d'un soutien psychologique. Situé au sein des locaux du Ministère de l'intérieur et constitué dans le cadre de l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), le Centre national d'assistance et de prévention de la radicalisation violente (CNAPR) 96 ( * ) , qu'une délégation de votre commission d'enquête a visité le 11 décembre 2014, reçoit, de 9 heures à 18 heures 97 ( * ) du lundi au vendredi, les appels de personnes confrontées à des cas de radicalisation.
Les écoutants du CNAPR, huit réservistes de la police nationale soigneusement sélectionnés au regard, notamment, de leur expérience et de leur connaissance de l'islam, sont appuyés dans cette tâche par deux policiers. Ils bénéficient également du concours d'un psychologue clinicien, chargé de prendre, en tant que de besoin, le relais des écoutants mais également de suivre ceux-ci dans l'accomplissement de leurs missions. Si l'appel permet de mettre en évidence des signes objectifs de radicalisation ou d'une implication, potentielle ou avérée, dans une filière djihadiste, il fait l'objet d'une fiche récapitulative systématiquement transmise à la Préfecture du département de résidence de la personne ayant émis le signalement (le signalant) et aux services de police compétents (DGSI et SCRT).
Le discernement de l'écoutant et sa capacité à déceler un véritable processus de radicalisation constituent un élément important pour distinguer la dérive radicale d'une conversion à l'islam qui ne serait pas acceptée par l'entourage. Votre rapporteur tient à saluer le travail de ces écoutants et le professionnalisme dont ils font preuve dans l'exercice d'une tâche délicate, le risque de manipulation ou de dénonciation calomnieuse ne pouvant pas, a priori , être écarté . À cet égard, l'identification de signes objectifs de radicalisation est déterminante, les écoutants du CNAPR ayant bénéficié d'une solide formation sur les processus de radicalisation. Élément fondamental du dispositif, les personnes qui contactent le numéro vert peuvent, si elles le souhaitent, conserver leur anonymat.
En dehors des horaires d'ouverture de la plateforme, les appels sont automatiquement dirigés vers le commissariat de police ou la brigade de gendarmerie du ressort du signalant, au sein desquels policiers et gendarmes recueillent les informations qui sont ensuite remontées vers le CNAPR. Il est également possible de procéder à un signalement sur le site du Ministère de l'intérieur 98 ( * ) , les informations étant ensuite traitées par le CNAPR dans les mêmes conditions que les appels téléphoniques.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, à la date du 19 mars 2015, 1 671 signalements 99 ( * ) ont été traités par le CNAPR depuis sa création, soit un total, après déductions des doublons, de 1 608 personnes concernées par la radicalisation . Les écoutants traitent plus d'une centaine d'appels par mois, exception faite des mois de juillet/août 2014. Le nombre d'appels a connu une augmentation substantielle à la suite des attentats de Paris en janvier 2015 et du lancement du site Internet dédié à la prévention de la radicalisation 100 ( * ) avec 302 signalements en janvier, contre 151 en décembre. Dans environ deux tiers des cas, le signalement provient de la famille ; le tiers restant se répartissant entre des connaissances, l'employeur ou des anonymes. Le profil des personnes signalées se caractérise par une majorité d'hommes (60 %), trois quarts de personnes majeures et 55 % des personnes qui se sont déclarées comme des converties. Enfin, 12,8 % des signalements concernent des personnes parties rejoindre les organisations terroristes à l'étranger, soit 207 départs effectifs.
La mise en place de ce dispositif, dont l'efficacité est réelle, constitue une avancée notable dans la prise en charge et le traitement de la radicalisation, dont votre rapporteur se félicite. Représentant une source d'informations non négligeable pour les services de l'État, cette initiative constitue au surplus l'un des piliers sur lequel est fondée la réponse des pouvoirs publics au plan territorial.
(2) La prise en charge des situations de radicalisation au plan local
En complément de l'activation d'une plateforme nationale de signalement, le Gouvernement a mis en place un dispositif territorial pour suivre les personnes signalées et accompagner les familles afin d'apporter une réponse adaptée à chaque cas particulier, sur un plan préventif ou répressif .
La circulaire aux préfets du Ministre de l'intérieur en date du 29 avril 2014 formalise ce « dispositif local d'accompagnement » et impose la création, dans chaque département, d' une cellule de suivi dédiée . Associant le procureur de la République, les acteurs institutionnels et associatifs compétents, ainsi que les collectivités territoriales disposant de ressources en matière d'accompagnement social, ces cellules de suivi ont vocation à examiner les différents cas de signalements adressés par le CNAPR, mais également ceux qui pourraient être détectés localement par les services de police ou de gendarmerie. Dans le cas où les signalements sont adressés à la préfecture par la plateforme nationale, le maire de la commune peut, avec l'accord du procureur, être informé. Votre rapporteur a pu constater, lors des auditions, que cette information des maires était trop souvent inexistante, ce qu'il ne peut que déplorer.
En tout état de cause, la préfecture prend contact avec le signalant dès qu'elle reçoit l'information du CNAPR. L'association du procureur de la République au dispositif lui permet, pour les personnes mineures, de déclencher une procédure d'assistance éducative, débouchant, selon la situation, sur une interdiction de sortie du territoire ou une ordonnance de placement provisoire du mineur. Le réseau associatif, notamment les associations familiales, constitue un acteur à part entière de cette démarche, comme peuvent l'être les responsables religieux de confiance qui sont associés par les préfectures quand elles le jugent opportun. La circulaire insiste sur le fait que des actions concrètes (chantiers et séjours éducatifs, parcours citoyens, inscription dans un établissement public d'insertion de la défense) devront être proposées aux jeunes repérés afin de les sortir du processus de radicalisation dans lequel ils sont inscrits.
Pour le suivi des situations individuelles et l'animation du dispositif, les préfectures ont été invitées à désigner un « référent départemental ». L'attention de votre rapporteur a été appelée sur l'origine professionnelle très diverse de ces référents qui peuvent relever, selon les départements, des préfectures (sous-préfet ou agent du cabinet), de l'Éducation nationale ou de la direction de la cohésion sociale.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, des cellules de veille ont été mises en place dans 42 préfectures , sur 67 préfectures ayant répondu, à la mi-février, aux interrogations du Comité interministériel de prévention de la délinquance (CIPD) sur le sujet.
Votre commission d'enquête s'étonne, près de 10 mois après la diffusion de cette circulaire, d'un aussi faible taux de réponse et du caractère non systématique de création de cette instance , alors même que la quasi-totalité des départements français est touchée par des cas de radicalisation. Cette situation a du reste conduit le Ministre de l'intérieur à adresser une nouvelle circulaire aux préfets le 19 février 2015 pour leur rappeler le caractère obligatoire de la mise en place de cette instance 101 ( * ) , leur demandant pour la date du 13 mars 2015 sa composition et le compte rendu de sa dernière réunion, et qui conditionne l'octroi des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) au bon fonctionnement de la cellule. Cette circulaire de rappel à l'ordre demande également aux préfets de veiller à ce que « les collectivités territoriales (...) y soient associées », ce qui apparaît absolument indispensable à votre rapporteur.
Afin de compléter le dispositif territorial, il a été demandé aux préfectures, par une autre circulaire du 25 juin 2014, que les états-majors de sécurité 102 ( * ) abordent la question de la radicalisation aux fins d'évaluation du plan gouvernemental et pour « exposer l'évolution de la situation au niveau local, sensibiliser les services et évoquer les difficultés qui auraient été mises en évidence dans le cadre des cellules de suivi », en y associant en conséquence les services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse. Cette circulaire prévoit en outre d'organiser un partage d'informations confidentielles sur les signalements les plus préoccupants au sein d'un réseau associant les services de l'État mais également les services académiques ou de formation, les responsables associatifs, les bailleurs sociaux, les services de Pôle emploi ou les services spécialisés des collectivités territoriales. Elle invite également les préfets à constituer un groupe d'évaluation composé des responsables de la sécurité intérieure, de la police et de la gendarmerie nationales pour traiter des cas les plus signalés et assurer une remontée d'informations en direction de l'UCLAT.
Enfin, une circulaire du Ministre de l'intérieur aux préfets du 4 décembre 2014 a insisté sur la nécessité, pour les préfectures, de veiller à ce que les cellules de veille puissent assurer un accompagnement approprié des cas ne relevant pas d'une approche policière ou judiciaire.
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Fonctionnement de la cellule de suivi du Bas-Rhin Lors de son déplacement à Strasbourg, une délégation de votre commission d'enquête a pu s'entretenir longuement avec le préfet et ses collaborateurs sur l'organisation et le mode de fonctionnement de la cellule de veille couvrant le département du Bas-Rhin. Il lui a été indiqué que celle-ci, placée sous la double autorité du préfet et du procureur de la République, se réunissait toutes les quatre semaines avec une première partie consacrée, en présence des services du renseignement intérieur et de police, à la détection et au repérage des situations préoccupantes et une seconde partie en « format accompagnement » avec le chef du parquet des mineurs du Tribunal de grande instance, les responsables en charge du pilotage du contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance de Strasbourg ainsi que les responsables de l'Éducation nationale, du Conseil général, de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction inter-régionale des services pénitentiaires. Selon les situations traitées, le dispositif s'appuie sur des acteurs spécifiques (CHRS, référents religieux, juge aux affaires familiales, etc.). Cette réunion a pour but de vérifier que tous les signalements font l'objet d'un traitement approprié. En outre, un point « radicalisation » est mis à l'ordre du jour de la réunion hebdomadaire de sécurité en présence de l'ensemble des services de police et de gendarmerie. Votre commission d'enquête porte un jugement particulièrement positif sur le fonctionnement de cette cellule, tant en ce qui concerne le caractère très rigoureux du suivi de tous les cas individuels, la diversité des solutions apportées aux personnes suivies ou le partage de l'information entre les partenaires qui y sont rassemblés. Elle considère à cet égard que son efficacité et la réactivité dont elle a fait preuve dans le traitement de certains dossiers sont à citer en exemple. |
Votre rapporteur relève que cette organisation territoriale constitue un corollaire indispensable à la mise en place d'un dispositif de suivi national et permet de mettre au jour de nombreux cas de radicalisation non détectés par le CNAPR. Ces signalements étant remontés systématiquement à l'UCLAT, qui les consolide dans ses statistiques, il apparaît que ce sont 1 673 personnes 103 ( * ) qui ont été localement identifiées dans le cadre des instances préfectorales , qui s'ajoutent aux 1 608 personnes signalées auprès de la plateforme nationale.
Au sommet de ce dispositif territorial, le Ministère de l'intérieur a chargé le Secrétaire général du CIPD d'en assurer le suivi au sein d'un comité de pilotage, ainsi que de recenser et de diffuser les bonnes pratiques. Le CIPD s'est également vu confier la mission d'organiser des formations à destination des acteurs de terrain chargés de l'accompagnement des familles et de la réinsertion des jeunes.
(3) La mobilisation du Ministère de la justice
La mise en oeuvre du plan du 23 avril 2014 s'est traduite par la mobilisation du Ministère de la justice, pleinement associé aux travaux des cellules de suivi installées dans les préfectures puisque les procureurs en sont les co-présidents. La circulaire du 2 mai 2014 rappelle le rôle central de la section antiterroriste du parquet de Paris et précise que toute révélation de la mise en place d'une filière djihadiste ou d'un projet terroriste par les services de police ou spécialisés doit conduire à l'ouverture d'une enquête sous la direction de cette section 104 ( * ) .
En outre, la circulaire du Ministre de la justice du 5 décembre 2014 prévoit la désignation, au sein de chaque parquet territorial, d'un magistrat référent pour le suivi des affaires de terrorisme qui a pour tâche de participer aux réunions des cellules de suivi.
(4) La prise en charge des mineurs
Dans le cadre du plan, le Gouvernement a souhaité apporter une réponse au phénomène préoccupant des départs de mineurs en direction de la zone syro-irakienne. Il a par conséquent décidé, par instruction en date du 5 mai 2014, de modifier les modalités d'application de la procédure d'opposition à sortie du territoire (OST) de mineurs non accompagnés d'une personne titulaire de l'autorité parentale ou d'un représentant légal. Votre rapporteur relève que cette évolution était devenue nécessaire du fait de la suppression, depuis le 1 er janvier 2013 105 ( * ) , de l'autorisation parentale de sortie du territoire .
Justifiée par l'entrée en vigueur de la loi du 9 juillet 2010 106 ( * ) - dont l'un des objectifs était de renforcer le régime des interdictions de sortie du territoire (IST) national pour les mineurs décidées par l'autorité judiciaire (juge aux affaires familiales ou juge des enfants) afin de prévenir plus efficacement le risque d'enlèvement d'enfant - la suppression de l'autorisation parentale a eu à l'évidence pour conséquence de faciliter considérablement le franchissement des frontières par des personnes mineures qui peuvent désormais quitter le territoire munies, selon leur destination, de leur carte d'identité ou de leur passeport. Elle devait s'accompagner d'une attention plus rigoureuse des services de police lors du franchissement des frontières par un mineur 107 ( * ) . Tout en supprimant l'autorisation parentale, la circulaire de novembre 2012 permettait néanmoins de recourir à une procédure administrative pour le traitement de situations individuelles urgentes. Demandée par le ou les titulaires de l'autorité parentale auprès des services préfectoraux, l'OST, une fois validée, n'était cependant valable que quinze jours, sans possibilité de prorogation puisqu'elle n'avait qu'un but conservatoire dans l'attente de la décision de l'autorité judiciaire.
Les départs de jeunes Français vers la Syrie n'ayant pas été anticipés fin 2012, le nouveau dispositif s'est finalement retourné contre les pouvoirs publics en facilitant les conditions dans lesquelles les personnes mineures peuvent rejoindre les théâtres d'opération via la Turquie, sans que les services de police chargés des contrôles puissent s'y opposer. Dans ces conditions, les caractéristiques de la nouvelle procédure d'OST apparaissent plus adaptées à la situation puisque celle-ci a une durée de validité de six mois, reconductible à la demande expresse d'un titulaire de l'autorité parentale. La décision d'OST continue en outre à faire l'objet d'une inscription au FPR et d'un signalement au SIS. Le service instructeur est par ailleurs tenu d'en informer l'autorité judiciaire aux fins de saisine, le cas échéant, du juge des enfants.
La création d'un nouvel outil administratif pour contrôler la sortie des mineurs du territoire national obéissait à un impératif de protection d'une catégorie de la population particulièrement exposée à la propagande en ligne des réseaux terroristes. Son utilisation suppose toutefois que la radicalisation du mineur soit détectée par l'entourage proche et implique une démarche volontaire des parents pour signaler le risque de départ de l'intéressé. L'OST est donc inopérante dans les cas de radicalisation non détectés par les proches, ce qui conduit votre commission d'enquête à se demander si cette réponse peut à elle seule constituer une solution efficace.
(5) Le gel des avoirs
Enfin, le Gouvernement a indiqué vouloir procéder plus activement au gel des avoirs des structures utilisées par les filières terroristes.
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La procédure de gel des avoirs Par arrêté motivé 108 ( * ) , reposant sur des éléments précis et circonstanciés, et publié au Journal Officiel, le ministre chargé de l'économie peut, à la demande du ministère de l'intérieur, décider : - du gel pour une durée de six mois renouvelable des avoirs appartenant à des personnes physiques ou morales, des organismes ou des entités qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent et à des personnes morales détenues par ces personnes physiques ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles ; - d'interdire pour une durée de six mois renouvelable tout mouvement ou transfert de fonds, instruments financiers et ressources économiques au bénéfice des personnes physiques ou morales et des entités visées ci-dessus. |
D'après les informations fournies à votre rapporteur, 18 personnes physiques ou morales ont déjà fait l'objet d'un tel arrêté entre 2012 et 2014 en lien avec le conflit syrien et dans le domaine antiterroriste. Trois d'entre elles ont été visées par un arrêté de gel pris en application de sanctions décidées par le Conseil de sécurité de l'ONU.
En pratique, le gel des avoirs permet d'entraver les personnes tentées de rejoindre une organisation terroriste en les privant, partiellement au moins, de sources de financement, ce qui est de nature à dissuader les candidats au djihad les plus velléitaires. Elle peut également constituer une gêne non négligeable pour les personnes ayant rejoint les zones de combat qui ne peuvent plus accéder à leurs comptes bancaires en Turquie.
5. La question des prestations sociales versées aux personnes ayant quitté notre territoire
Les djihadistes ayant quitté la France pour se rendre dans la zone de combats se voient par ailleurs suspendre le versement des prestations sociales dont ils étaient bénéficiaires avant le départ, dès lors que celui-ci est connu des services de renseignement et des organismes prestataires. Cette suspension ne s'analyse cependant pas comme une sanction administrative, dans la mesure où elle s'inscrit dans le droit commun de la lutte contre la fraude aux prestations sociales (a). Si les administrations et organismes de sécurité sociale ont rapidement mis en oeuvre des procédures adaptées, le traitement des cas concernés, au demeurant peu nombreux, pourrait être amélioré par un renforcement de la coopération administrative en matière de signalement (b).
a) La procédure de suspension des prestations sociales soumises à condition de résidence est applicable aux cas de départ pour le djihad
Le bénéfice des prestations sociales est, pour la plupart d'entre elles, soumis à une condition de résidence sur le territoire français .
C'est tout d'abord le cas des prestations familiales visées par l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, à savoir la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de logement, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire et l'allocation journalière de présence parentale. Sont également concernés le revenu de solidarité active (RSA) ainsi que l' allocation aux adultes handicapés (AAH). A ces prestations principalement liquidées par les caisses d'allocations familiales (Caf) s'ajoutent enfin les prestations servies par Pôle emploi, et notamment l' allocation de retour à l'emploi (ARE) ainsi que les allocations de solidarité (allocation temporaire d'attente - ATA - et allocation de solidarité spécifique - ASS).
La condition de résidence s'apprécie différemment selon les prestations considérées :
- s'agissant des prestations familiales, la condition est double : doivent résider en France à la fois l'allocataire et l'enfant à charge, l'allocataire devant avoir son foyer permanent installé en France ou y séjourner au moins six mois par an. Par ailleurs, le bénéficiaire d'une allocation de logement doit avoir sa résidence principale dans le logement considéré et l'occuper effectivement au moins huit mois par an ;
- s'agissant du RSA, le versement en est soumis à une condition de « résidence stable et effective » sur le territoire français, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles. Les séjours hors de France sont autorisés dans la limite d'une durée cumulée de trois mois par ans (article R. 262-5 du même code) ;
- le bénéfice de l'AAH est également soumis à une condition de résidence permanente en France (art. L. 821-1 du code de la sécurité sociale), avec la même limite pour la durée des séjours à l'étranger ;
- en ce qui concerne les prestations chômage, le règlement général annexé à la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014 prévoit que le bénéfice de l'ARE pour les salariés privés d'emploi et justifiant d'une période d'affiliation est soumis à une condition de résidence sur le territoire français.
Le respect de cette condition de résidence s'entend strictement, des dérogations n'étant prévues que pour certaines situations particulières telles que la poursuite d'études, l'apprentissage d'une langue étrangère ou le stage de formation professionnelle réalisés hors de France, ou encore le séjour à l'étranger justifié par des raisons de santé.
Dans ces conditions, le départ pour le djihad entraîne la suspension ou la radiation des droits à prestations, dès lors que celui-ci est connu des services ou organismes en charge du versement, dans les conditions du droit commun .
Les Caf, ainsi que les caisses de mutualité sociale le cas échéant, ont la possibilité de suspendre le versement des prestations dès lors qu'elles sont informées d'une sortie suspecte du territoire français , par le biais d'un signalement effectué par la DGSI auprès de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Ainsi, en cas de présomption que l'allocataire ne sera pas en mesure de démontrer qu'il remplit la condition de résidence en France, une décision immédiate de suspension à titre conservatoire est prise sur le fondement de l'article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale. Cette décision est suivie d'une phase contradictoire , une lettre recommandée avec accusé de réception étant adressée à l'allocataire.
À défaut de manifestation de la part du bénéficiaire au terme d'un délai de 15 jours ouvrés, une nouvelle décision est prise en fonction des éléments recueillis. Dans le cas où des vérifications supplémentaires sont nécessaires, la suspension des droits peut être prolongée (art. L. 161-1-4 du même code). Si la procédure aboutit au constat d'un départ dépassant la durée autorisée, la radiation des droits est prononcée . Dans certains cas, l'intéressé peut se voir infliger des pénalités financières ou être poursuivi devant les juridictions pénales.
S'agissant des prestations d'aide sociale qui ressortent de la compétence des conseils généraux, et notamment du RSA, le président du conseil général peut également prononcer la suspension du versement lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le code de l'action sociale et des familles (article L. 262-37).
Pôle Emploi, en revanche, ne dispose pas la faculté de suspendre à titre conservatoire les prestations des demandeurs d'emploi ne remplissant plus l'une des conditions prévues par la convention d'assurance chômage . Jusqu'en 2008 et la fusion des Assedic et de l'ANPE, cette faculté existait pour les Assedic dans le cadre de la lutte contre la fraude, tandis que l'ANPE avait la possibilité de radier le bénéficiaire concerné de la liste des demandeurs d'emploi. Pôle Emploi, produit de ce rapprochement, dispose désormais de la seule compétence en matière de contrôle de la recherche d'emploi et donc du seul pouvoir de radiation. Selon les indications données à votre commission d'enquête, il en résulte une forte limitation de la capacité à agir de l'opérateur en matière de traitement de la fraude .
Dans ces conditions, Pôle Emploi ne dispose que de deux possibilités d'intervention en cas de suspicion de départ du territoire français pour rallier des réseaux djihadistes : la convocation du bénéficiaire, qui, si celui-ci ne se présente pas ou ne produit pas de justificatifs adéquats, aboutit à sa radiation ; l'application de la procédure habituelle en cas de fraude, pilotée par les services de traitement des fraudes, et qui passe également par une convocation en agence avec application du principe du contradictoire. La mise en oeuvre de ces deux procédures suppose cependant des délais souvent longs , qui entravent la capacité de Pôle Emploi de réagir aussi rapidement que le permettrait le prononcé d'une suspension provisoire.
b) Améliorer le repérage des départs par une meilleure coordination entre organismes de sécurité sociale et avec les services de renseignement
Selon les informations fournies à votre commission d'enquête, ces procédures ont été très tôt appliquées aux cas suspectés ou avérés de départ pour le djihad par l'ensemble des organismes chargés de la liquidation des prestations. Le contrôle de la fraude sociale constitue en effet de longue date une priorité des organismes de sécurité sociale, en raison du caractère d' « inacceptabilité sociale » qui lui est attaché.
La détection des cas concernés résulte d'une coopération organisée avec les services de renseignement , qui s'ajoute aux opérations de contrôle périodique d'effectivité de la condition de résidence menées par les organismes de sécurité sociale. Selon les informations transmises à votre commission d'enquête, un travail d'échange mutuel d'informations et de signalements de personnes ayant quitté le territoire a été mis en place entre ces services et les opérateurs dès le mois de juillet 2014.
S'agissant en particulier des informations intéressant les prestations servies par les Caf, deux circuits de signalement coexistent : les informations émanant de la DGSI sont transmises en main propre à un agent identifié au sein de la Cnaf ; d'autres signalements sont transmis aux Caf, qui sont associées aux comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf) 109 ( * ) , par les services régionaux de la DGSI ainsi que les services de police et de gendarmerie. La centralisation de l'information est assurée par la Cnaf. Les modalités des échanges d'informations entre Pôle Emploi et la DGSI ont été formalisées dans une convention passée à la fin de l'année 2012, et qui visait à couvrir le cadre général des cas de fraude. Cette coopération a été renforcée à compter du mois d'octobre 2014.
Les vérifications effectuées par les opérateurs à partir des indications transmises n'auraient cependant permis à ce jour d'identifier qu' un très faible nombre d'individus soupçonnés d'avoir quitté le territoire alors qu'ils bénéficiaient effectivement d'une indemnisation en cours . S'agissant des prestations versées par les Caf, une soixantaine de dossiers seulement auraient fait l'objet d'une suspension ou de radiation à la date du 9 février, pour un peu plus de 500 signalements reçus depuis 2013.
Dans le cas où la prestation versée l'est au bénéfice de plusieurs personnes, quand bien même l'allocataire nominatif est effectivement parti pour le djihad, le versement n'est pas nécessairement suspendu. Ainsi qu'il l'a été souligné devant votre commission d'enquête, les droits à prestation des ayants droit sont en effet toujours ouverts, dans la mesure où la suspension ou la radiation ne constitue pas une sanction ; il s'agit en outre d'éviter d'ajouter à la détresse des familles touchées par la radicalisation d'un de leurs membres.
Les organismes de sécurité sociale entendus par votre commission d'enquête ont d'ailleurs également insisté sur la mission d'accompagnement qui leur incombe lorsqu'une famille doit faire face au départ d'un des siens pour le djihad - épreuve qui serait comparable à un deuil.
Les responsables des organismes de sécurité sociale entendus par votre commission d'enquête estiment que les procédures de droit commun de la suspension et de la radiation permettent de réagir rapidement aux cas repérés ou signalés de départ pour le djihad. L'enjeu est aujourd'hui d'améliorer l'efficacité de la détection des cas frauduleux , à la fois en interne et par une meilleure coopération entre organismes de sécurité sociale ainsi qu'avec les acteurs de la police et du renseignement. Un travail d'amélioration des modalités d'échange d'informations est actuellement en cours entre les services du ministère des affaires sociales, la Cnaf et la DGSI, dans le but de parvenir au traitement le plus rapide et le plus efficace des situations où les versements n'ont pas été interrompus alors que le bénéficiaire est parti pour le djihad.
Votre commission d'enquête insiste sur la nécessité pour les organismes prestataires de procéder régulièrement à des contrôles rigoureux de toute forme de fraude aux prestations sociales , et de tenir spécifiquement compte des informations transmises par les services de renseignement s'agissant des cas particulièrement sensibles dans lesquels la fraude est liée à un départ pour une zone de djihad.
* 29 Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2008, page 133.
* 30 Décret n° 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale du renseignement intérieur.
* 31 Cf. le rapport d'information n° 1022 (2012-2013) de MM. Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère fait au nom de la mission d'information de la commission des lois de Assemblée nationale sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement : Pour un « État secret » au service de notre démocratie. Les auteurs indiquent (page 124) que la DST ne bénéficiait que d'une trentaine d'implantations locales.
* 32 Cf. rapport d'information n° 1022 précité, page 128.
* 33 Par le décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.
* 34 R. 1122-6 du code de la défense.
* 35 Rapport n° 1056 fait au nom de la commission d'enquête sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux armés, juin 2013.
* 36 Rapport n° 1056 précité, p. 30 et suiv.
* 37 Rapport n° 1022 précité, page 128.
* 38 Rapport n° 1022 précité, page 118.
* 39 Rapport n° 1056 précité, page 24.
* 40 Délégation parlementaire au renseignement - Rapport d'activité 2014 (n° 2482 Assemblée nationale, n° 201 Sénat) - Contrôler les services de renseignement - An I - par M. Jean-Jacques Urvoas, député.
* 41 Rapport DPR 2014, An I, page 113.
* 42 Rapport DPR 2014, An I, page 119.
* 43 Par un arrêté du 6 décembre 2013 modifiant l'arrêté du 12 août 2013 portant organisation de la direction générale de la gendarmerie nationale.
* 44 Loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques, dont les dispositions ont été reprises aux articles L. 241-1 et suivants du code de la sécurité intérieure.
* 45 Le service demandeur n'a pas un accès direct au contenu de la communication mais uniquement à une transcription de ce contenu, ce qui constitue une différence fondamental avec la procédure des interceptions effectuées dans un cadre judiciaire pour lesquelles les OPJ et magistrats ont accès à l'intégralité du contenu.
* 46 Sécurité nationale, sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et reconstitution ou maintien de groupements dissous.
* 47 Apprécié désormais en nombre de personnes « ciblées » et non plus de « lignes téléphoniques », une cible pouvant correspondre à plusieurs lignes.
* 48 L'essentiel de ce quota étant attribué par le ministre à la DGSI.
* 49 Figurant dans le 22 ème rapport d'activité de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité. Votre rapporteur n'a pas été en mesure de présenter des statistiques plus récentes puisque celles de l'année 2014 n'ont pas encore été consolidées. Il a été précisé à votre rapporteur que l'année 2014 ne laissait pas apparaître d'évolutions significatives en la matière.
* 50 Opérations comme l'identification du titulaire de la ligne ou l'accès à la facture détaillée qui sont énumérées aux articles R. 10-13 et R. 10-14 du code des postes et des communications électroniques ainsi qu'à l'article 1 er du décret n° 2011-219 du 25 février 2011 relatif à la conservation et à la communication des données permettant d'identifier toute personne ayant contribué à la création d'un contenu mis en ligne.
* 51 Voir pages 22 à 25 du rapport précité de MM. Urvoas et Verchère.
* 52 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 53 Décret n° 2014-1576 du 24 décembre 2014 relatif à l'accès administratif aux données de connexion.
* 54 En 2013, 9 637 demandes présentées à cet effet sur le fondement du motif « prévention du terrorisme ».
* 55 99 % émanant de la DCRI et de la DRPP.
* 56 Article L. 246-3 du code de la sécurité intérieure.
* 57 Le GIC centralise l'ensemble des demandes de données de connexion depuis le 1 er janvier 2015. Avant cette date, les demandes portant sur la prévention du terrorisme étaient traitées par l'UCLAT.
* 58 Dont les missions sont définies aux articles R. 241-1 et R. 242-2 du code de la sécurité intérieure.
* 59 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 60 Voir la liste de ces traitements définie à l'article 1 er du décret n° 2007-914 du 15 mai 2007.
* 61 Centralisation du renseignement intérieur pour la sécurité du territoire et des intérêts nationaux.
* 62 « Fichier de la DGSE », « SIREX » pour la DPSD ou « STARTRAC » pour TRACFIN.
* 63 Créé par le décret n° 2009-1249 du 16 octobre 2009 dont les dispositions sont désormais reprises aux articles R. 236-11 à R. 236-20 du code de la sécurité intérieure.
* 64 Autorisé par le décret n° 2011-340 du 29 mars 2011, dont les dispositions sont codifiées aux articles R. 236-21 à R. 236-30.
* 65 Durée fixée jusqu'au 31 décembre 2012 prolongée ensuite jusqu'au 31 décembre 2015.
* 66 Traitement créé par l'arrêté du 11 avril 2013, remplaçant le fichier des passagers aériens (FPA) qui avait été instauré à titre expérimental par deux arrêtés du 19 décembre 2006 puis du 28 janvier 2009.
* 67 Données relatives à l'identité contenues dans le document d'identité, au numéro de siège et au nombre de bagages emportés.
* 68 Parmi lesquelles la Turquie.
* 69 Décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées.
* 70 Résultant de l'article 27 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.
* 71 Dans une affaire opposant quatre journalistes jugés pour avoir divulgué l'identité de quatre agents de la DCRI.
* 72 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi Perben II.
* 73 Article 706-96 du code de procédure pénale.
* 74 Article 706-81 du code de procédure pénale.
* 75 Article 706-102-1 du code de procédure pénale.
* 76 On distingue les infractions de droit commun à qualification terroriste caractérisées par une intention terroriste définie comme « une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur », des infractions terroristes autonomes telles que le terrorisme écologique (art. 421-2 du code pénal), l'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste (art. 421-2-1), le terrorisme par financement (art. 421-2-2), la non-justification de ressources (art. 421-2-3) et le terrorisme par recrutement (art. 421-2-4).
* 77 DACG Focus, fiche criminologique, juridique ou technique du 6 mai 2014 : Guerre civile en Syrie, état de la menace et de la réponse judiciaire.
* 78 Depuis son entrée en vigueur, et à la date du 12 février 2015, le parquet de Paris s'est saisi en dix occasions de faits de recel d'un bien introduit illicitement dans un établissement pénitentiaire par une personne détenue pour des faits de terrorisme.
* 79 Circulaire du 5 décembre 2014 de présentation de la loi n° 2014-1353 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme - Renforcement de la coordination de la lutte antiterroriste.
* 80 En pratique, il est suggéré que les autorités judiciaires locales se dessaisissent au profit de la juridiction parisienne, qui exerce ses attributions « sur toute l'étendue du territoire national », quand les investigations mettent en cause des organisations étrangères ou des groupes terroristes susceptibles d'agir en tout point du territoire national. Ainsi, les autorités judiciaires locales sont amenées à se concentrer sur le terrorisme « purement local ou régional, dépourvu de tout lien avec un réseau national ou étranger ». La juridiction parisienne a l'obligation de se déclarer incompétente quand les faits ne constituent pas des actes de terrorisme, comme l'a rappelé la chambre criminelle de la Cour de cassation dans son arrêt du 15 novembre 2006 (n° 06-85275).
* 81 Outre les signalements par des parquets locaux, les procédures lancées par la section antiterroriste du parquet du TGI de Paris ont deux autres origines : la judiciarisation d'un renseignement par la DGSI , qui concerne principalement des individus ayant combattu en Syrie ou des cellules identifiées sur le territoire national, ou le passage à l'acte sur le territoire national (généralement des vols ou toute autre action pour financer leur départ).
* 82 La section P 12 du Parquet du TGI de Paris, est la section du traitement en temps réel et la permanence criminelle du Parquet de Paris. Elle est compétente pour la grande majorité des délits et des crimes lorsqu'ils sont commis en flagrance (vols, homicide et violence volontaires, infractions à la législation sur les stupéfiants, etc.)
* 83 La section P 20 est la section classique du Parquet du TGI de Paris. En son sein, a été créé un bureau des enquêtes qui a pour objectif d'améliorer la qualité des enquêtes préliminaires, même s'il ne peut suivre l'intégralité des enquêtes préliminaires. Ce bureau supervise les enquêtes criminelles portant sur des délits d'une certaine gravité.
* 84 Pendant les attentats du 7, 8 et 9 janvier 2015, la centralisation parisienne a permis l'activation très rapide d'une cellule de crise, qui a mobilisé pendant quinze jours 35 magistrats du Parquet et 17 fonctionnaires, soit des effectifs sans ampleur comparable avec d'autres juridictions.
* 85 Selon l'article 706-82 du code de procédure pénale, ils peuvent, sans être pénalement responsables de ces actes, « acquérir, détenir, transporter, livrer ou délivrer des substances, biens, produits, documents ou informations tirés de la commission des infractions ou servant à la commission de ces infractions ».
* 86 Constat confirmé auprès de votre commission d'enquête par un interlocuteur rencontré lors du déplacement d'une délégation en Turquie.
* 87 Étude de législation comparée du Sénat n° 254 - mars 2015 - La lutte contre les réseaux terroristes.
* 88 Voir dossier législatif : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-006.html.
* 89 Voir dossier législatif : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl13-807.html.
* 90 L'article 113-8 impose une plainte préalable de la victime ou de ses ayants droit ou une dénonciation officielle de par l'autorité du pays où le fait a été commis.
* 91 Votre rapporteur renvoie au rapport de ses collègues Jean-Jacques Hyest et Alain Richard, co-rapporteurs du texte, pour l'analyse détaillée de ces dispositions.
* 92 Article 6-1 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique. Le blocage est précédé d'une phase amiable de demande de retrait des contenus dans les 24 heures de la notification.
* 93 Décret n° 2015-26 du 14 janvier 2015 relatif à l'interdiction de sortie du territoire.
* 94 Décret n° 2015-174 du 13 février 2015 portant amélioration des échanges d'information dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
* 95 0800 005 696.
* 96 Le CNAPR est une des entités du département de lutte contre la radicalisation de l'UCLAT, créé le 1 er septembre 2014, qui comprend également une cellule gérant les mesures administratives (éloignement, confiscation des documents d'identité et gel des avoirs).
* 97 L'horaire de fermeture de la plateforme est passé de 17 heures à 18 heures le 16 février 2015.
* 98 http://www.interieur.gouv.fr/Dispositif-de-lutte-contre-les-filieres-djihadistes/Assistance-aux-familles-et-prevention-de-la-radicalisation-violente/Votre-signalement
* 99 Téléphoniques, Internet et remontées d'informations des commissariats et brigades de gendarmerie.
* 100 www.stop-djihadisme.gouv.fr
* 101 « Compte tenu du contexte et des enjeux de la prévention, du suivi et de l'accompagnement des individus concernés et de leurs familles, le rôle de cette cellule est crucial et il est impératif qu'elle soit organisée dans chaque département dans les meilleurs délais ».
* 102 Instance créée par la circulaire interministérielle du 7 septembre 2009 qui réunit mensuellement, sous la co-présidence du Préfet et du Procureur de la République, les responsables de la police et de la gendarmerie nationales, l'inspecteur d'académie, le directeur des impôts et le directeur des douanes.
* 103 Pour 1 689 signalements.
* 104 L'attention des Procureurs de la République territorialement compétents est également appelée sur la nécessité, dans le cas où ils décideraient d'ouvrir une enquête suite à un signalement qui leur serait transmis localement, d'informer en temps réel la section antiterroriste de tout fait susceptible d'entrer dans le champ des dispositions relatives à l'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste, concernant, de manière directe ou indirecte, la mouvance terroriste islamiste afin d'engager une démarche concertée pour apprécier l'opportunité d'un dessaisissement à son profit.
* 105 En application de la circulaire n° INTD1237286C du 20 novembre 2012.
* 106 Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
* 107 La circulaire du 20 novembre 2012 précisait à cet égard à l'attention des services de police chargés des contrôles aux frontières : « dans tous les cas, il conviendra de vérifier que le mineur ne fait pas l'objet d'une IST ou d'une opposition à sortie du territoire ».
* 108 Pris sur le fondement de l'article L. 562-1 du code monétaire et financier.
* 109 Les comités opérationnels départementaux anti-fraude ont pour mission d'apporter une réponse globale et concertée aux phénomènes de fraude, qu'ils concernent les prélèvements obligatoires ou les prestations sociales. Ils réunissent, sous la co-présidence du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les services de l'État (police, gendarmerie, administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, URSSAF, caisses d'allocations familiales, d'assurance maladie et de retraite, le régime social des indépendants (RSI), la MSA).