CHAPITRE 2
-
Dispositions financières
Section 1
-
Transferts financiers
En
première lecture, votre rapporteur avait insisté sur la
complexité des transferts financiers proposés par le Gouvernement
en conséquence de la suppression de l'assurance personnelle.
En effet, ces mécanismes éclataient encore davantage
l'affectation des droits sur les alcools et du prélèvement social
de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.
De plus, le schéma proposé par le Gouvernement
représentait pour l'Etat une économie sur le financement de la
couverture de base, une charge accrue pour la CNAMTS et un manque à
gagner pour la CNAF. Cette dernière perdait de surcroît une
recette dynamique en contrepartie de l'abandon d'une dépense
relativement stable.
Le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait adopté
un mécanisme alternatif, plus simple, et évitant à la CNAF
d'enregistrer une aussi lourde perte. Ce mécanisme alternatif reposait
sur le retour progressif de l'allocation parent isolé à la charge
de la CNAF, l'Etat consacrant la somme ainsi économisée à
une majoration des droits de consommation sur le tabac affectés à
la CNAMTS.
L'affectation des droits sur les alcools et du prélèvement social
sur les revenus du patrimoine restait en outre inchangée, ce qui
permettait de répondre à l'objectif de simplification du
financement de la sécurité sociale, qu'appelle de vos voeux votre
commission
2(
*
)
.
M. Jean-Claude Boulard, rapporteur de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, a considéré que ce mécanisme
alternatif était lié au "
remodelage du projet de loi CMU
opéré par le Sénat
" et était ainsi
"
contradictoire avec les buts poursuivis par l'Assemblée
nationale
"
3(
*
)
.
L'Assemblée nationale est revenue au texte initial proposé par le
Gouvernement sur les articles 9 à 11, l'article 12 ayant
été adopté conforme.
Votre rapporteur observe que l'adoption de ce mécanisme alternatif du
financement de la couverture maladie de base n'est en aucun cas une
conséquence de l'instauration d'une allocation personnalisée
à la santé.
Ce mécanisme est plus simple et plus respectueux des finances sociales
que celui proposé par le Gouvernement, qui entraîne une perte de
1,6 milliard de francs sur les organismes de sécurité
sociale.
Aussi votre commission vous propose-t-elle de rétablir le texte
adopté par le Sénat aux articles 9, 10 et 11.
Art.
9
(art. L. 814-5 et L. 195-3 du code de la sécurité
sociale)
Incidences financières sur le Fonds de
solidarité vieillesse
Cet
article vise à supprimer la prise en charge, par le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV), des cotisations d'assurance personnelle des
titulaires de l'allocation spéciale et à réduire en
contrepartie de cinq points la part des droits sur les alcools affectée
au FSV.
En première lecture, le Sénat avait suivi la proposition de votre
commission de supprimer le II de cet article, qui vise à baisser de 60 %
à 55 % la part des droits sur les alcools affectée au FSV.
En effet, il n'est pas apparu nécessaire au Sénat de compliquer
excessivement l'affectation de la fiscalité sur les alcools.
L'Assemblée nationale est revenue au texte adopté en
première lecture.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à
revenir au texte adopté par le Sénat en première
lecture.
Art.
10
(art. L. 161-15, L. 381-2 et L. 245-16 du code de la
sécurité sociale)
Incidences financières de la
mise en place
de la couverture obligatoire sur la branche famille
Cet
article vise à supprimer la prise en charge, par les caisses
d'allocations familiales, des cotisations de certains
bénéficiaires de l'assurance personnelle et à diminuer en
contrepartie les ressources affectées à la CNAF.
En première lecture, le Sénat avait suivi la proposition de votre
commission de ne pas pénaliser la branche famille. Il n'était pas
apparu équitable de compenser de moindres dépenses par de
moindres recettes. En outre, la différence entre les moindres
dépenses pour la CNAF (- 2.386 millions de francs) et la perte
de ressources, liée à une diminution de 50 à 22 % du
produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du
patrimoine et les produits de placement (- 3.022 millions de
francs
4(
*
)
) faisant
apparaître un solde négatif pour la CNAF de 636 millions de francs.
Aussi, votre commission vous avait-elle proposé un mécanisme
alternatif consistant à compenser une moindre dépense par une
augmentation de dépenses. Son choix s'était porté
naturellement sur l'allocation parent isolé, dont la charge a
été transférée au budget de l'Etat par la loi de
finances pour 1999.
En opérant un retour progressif dans le giron des allocations
familiales, ce qui apparaît bien plus logique, l'Etat économisait
ainsi 2,5 milliards de francs, qui pouvait en être affectés
à la CNAMTS -via les droits de consommation sur les tabacs- sans que la
branche famille ne soit lésée.
L'Assemblée nationale a rétabli son texte de première
lecture, sans prendre en considération les observations formulées
par le Sénat.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à
revenir au texte adopté par le Sénat en première
lecture.
Art.
11
(art. L. 241-2 du code de la sécurité
sociale)
Enumération des ressources
complémentaires
des régimes obligatoires de base
Cet
article vise à préciser les nouvelles recettes de la CNAMTS, pour
faire face aux dépenses résultant de la couverture maladie de
base.
Le Sénat avait en première lecture adopté un amendement
qui avait pour objet de supprimer, au titre des recettes de la CNAMTS, tant la
fraction de 5 % du droit de consommation sur les alcools que la fraction
de 28 % du prélèvement social sur les revenus du patrimoine
et les produits de placement.
L'Assemblée nationale a rétabli son texte de première
lecture.
Votre commission vous propose un amendement visant à revenir au texte
adopté par le Sénat en première lecture.
Art.
13
(art. 38 et 42 de la loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1998
relative au revenu minimum d'insertion, art. L.
2334-7-2 nouveau, L. 2334-1, L. 3334-7-1 nouveau, L. 3413-2 nouveau, L.
2321-2 du code général des collectivités territoriales,
art. 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983,
art. 32 de la loi n°
83-663 du 22 juillet 1983)
Transferts financiers entre l'Etat et les
départements
L'Assemblée nationale a écarté la
disposition
introduite au Sénat à l'initiative de votre commission des
Finances prévoyant que la mise en oeuvre du prélèvement
sur la dotation générale de fonctionnement (DGF) des
départements interviendrait à compter de l'extinction des droits
à l'admission à l'aide médicale.
De même, elle n'a pas retenu l'amendement adopté à
l'initiative de M. Yves Fréville prévoyant de porter de 3
à 6 % le plafond d'augmentation du contingent communal d'aide
sociale au titre d'un exercice donné.
En revanche, l'Assemblée nationale a adopté un amendement
présenté par le Gouvernement visant à supprimer les
contingents communaux d'aide sociale en contrepartie d'une diminution
théoriquement " au franc le franc " de la DGF des communes et
d'une augmentation consécutive de celle des départements afin
d'assurer la neutralité financière de l'opération.
I - Le dispositif proposé
Il convient de rappeler que le fondement législatif actuel des
contingents résulte de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier
1983 relative à la répartition de compétences qui dispose
qu'un décret fixe les critères selon lesquels les communes sont
amenées à participer aux dépenses des départements.
Le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987 précise
ainsi comment est acquittée la contribution globale annuelle des
communes.
La base de la contribution globale des communes d'un département a
été constituée par le montant des contributions mises
à leur charge au titre de l'exercice 1983.
Chaque année,
le conseil général arrête pour
l'exercice suivant, le montant de la contribution globale
, en appliquant
à celui de l'année précédente un coefficient de
variation au plus égal au coefficient de variation des dépenses
d'aide sociale prises en charge par le département.
Lorsque la dernière contribution globale des communes d'un
département fait apparaître un taux de participation
inférieur à la moyenne nationale, le conseil
général peut augmenter d'un point ce dernier coefficient de
variation (la moyenne nationale a été fixée à
15,1 % pour 1998).
La participation globale fait l'objet d'une évaluation provisoire
à partir des prévisions budgétaires et d'un calcul
définitif au vu des dépenses constatées au titre des deux
exercices en cause.
Le montant de la contribution globale doit ensuite être répartie
entre les communes du département. Deux parts doivent être
distinguées dans le contingent communal.
La première part varie en fonction des critères retenus par le
département. Trois critères, ainsi que leur pondération
respective, peuvent être librement choisis par le conseil
général dans chacune des trois rubriques suivantes :
-
une ou plusieurs des dotations
composant la dotation globale de
fonctionnement, ou la totalité de la dotation globale de fonctionnement,
ou encore le potentiel fiscal de chaque commune ;
-
le nombre de bénéficiaires
, dans chaque commune,
des prestations d'aide sociale légale effectivement prises en charge par
le département ou le nombre dans chaque commune des admissions à
l'aide sociale à la charge effective du département ;
-
la structure par classe d'âge
de la population de chaque
commune ou la situation de l'emploi dans chacune d'elles.
La seconde part, égale à la différence entre la
contribution globale annuelle et la première part, est divisée
entre les communes du département au prorata des contributions mises
à la charge de chaque commune, au titre de l'exercice 1984.
Une clause de sauvegarde est prévue. L'application de ces règles
de calcul ne peut avoir pour effet d'augmenter la contribution annuelle d'une
commune, de plus de trois points par rapport au pourcentage de variation
constaté pour l'ensemble des communes. Si ce pourcentage est
supérieur, la contribution de la commune intéressée est
réduite en conséquence et la somme non mise à sa charge
est répartie entre les autres communes.
Evolution des contingents depuis 1984
|
|
Dépenses nettes d'aide sociale des départements |
Contingents communaux |
DGF |
||
|
|
Montant (1) |
Evolution |
Montant (1) |
Evolution |
Evolution |
|
1984 |
35.096 |
|
5.743 |
|
|
|
1985 |
36.371 |
3,63 % |
6.031 |
5,01 % |
5,18 % |
|
1986 |
37.702 |
3,66 % |
6.284 |
4,19 % |
4,69 % |
|
1987 |
39.193 |
3,95 % |
6.332 |
0,76 % |
5,16 % |
|
1988 |
40.908 |
4,38 % |
6.590 |
4,07 % |
4,73 % |
|
1989 |
42.845 |
4,74 % |
6.875 |
4,32 % |
9,28 % |
|
1990 |
46.293 |
8,05 % |
7.453 |
8,41 % |
2,50 % |
|
1991 |
50.533 |
9,16 % |
7.990 |
7,21 % |
7,51 % |
|
1992 |
55.378 |
9,59 % |
8.716 |
9,09 % |
4,42 % |
|
1993 |
60.254 |
8,80 % |
9.452 |
8,44 % |
4,33 % |
|
1994 |
64.472 |
7,00 % |
10.160 |
7,49 % |
2,00 % |
|
1995 |
67.839 |
5,22 % |
11.010 |
8,37 % |
1,70 % |
|
1996 |
71.504 |
5,40 % |
11.450 |
4,00 % |
3,55 % |
|
1997 |
73.993 |
3,48 % |
11.581 |
1,14 % |
1,36 % |
(1) Montant en millions de francs.
Evolution cumulée de 1984 à 1997
|
Dépenses nettes d'aide sociale des départements |
110,83 % |
|
Contingents communaux |
101,65 % |
|
DGF |
73,23 % |
Le
dispositif proposé est inséré aux paragraphes IV à
VIII de cet article.
Le
paragraphe IV
insère dans le code général des
collectivités territoriales un article L. 2334-7-2 nouveau qui porte sur
les modalités du prélèvement sur la DGF communale,
conséquence de la suppression du contingent.
• Le prélèvement est opéré sur
la
dotation forfaitaire
de la DGF communale : il est égal au
montant de la participation au titre du contingent communal d'aide sociale
versée par la commune en 1999.
Le choix de
l'année 1999
est justifié par le souhait d'une
cohérence avec le dispositif de réduction de la DGF des
départements : il convient de rappeler à cet égard
que la référence pour le calcul du prélèvement
consécutif à l'instauration de la CMU correspond aux
dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997
revalorisées en fonction du taux de croissance de la DGF pour 1998, 1999
et 2000. Il n'a donc pas été prévu de
référence à une moyenne triennale.
Le montant des dépenses d'aide sociale des départements
s'élève à 79,8 milliards de francs dans les budgets
primitifs des départements pour 1999, soit une hausse de 2,5 % par
rapport à 1998. En appliquant le taux moyen de 15,1 %, il
apparaît que le montant total du contingent communal devrait atteindre
12,05 milliards de francs en 1999.
• Le dispositif prévoit par ailleurs
un dispositif
d'abattement forfaitaire
pour les communes éligibles à la
dotation de solidarité urbaine (DSU) dont le montant du contingent
communal rapporté au nombre d'habitant est supérieur de 30 %
au montant moyen du contingent communal par habitant.
Ce dispositif a fait l'objet de simulations dans le cadre du groupe de travail
constitué entre la DGCL, l'Assemblée des départements de
France, l'Association des maires de France (AMF) et l'Association des maires
des grandes villes de France (AMGVF) : il devrait concerner 250 communes
environ et représente un montant total qui devrait avoisiner 260
millions de francs suivant les simulations réalisées sur la base
provisoire des comptes pour 1997.
L'abattement est calculé en fonction de la population de la commune en
1999 et de l'écart entre le montant du contingent par habitant de la
commune par rapport à la moyenne départementale, d'une part, et
à la moyenne nationale, d'autre part (soit environ 201 francs par
habitant en 1998).
Le tableau ci-après montre quelle devrait être l'ampleur du
montant des abattements pour les dix communes pour lesquelles il sera le plus
important.
Les dix communes bénéficiant de l'abattement le plus important
(en milliers de francs)
|
Marseille |
40.816,00 |
|
Fos sur mer |
10.053,00 |
|
Montpellier |
9.693,00 |
|
Strasbourg |
7.904,00 |
|
Toulouse |
6.702,00 |
|
Toulon |
6.618,00 |
|
Lille |
6.510,00 |
|
Grenoble |
4.699,00 |
|
Perpignan |
4.416,00 |
|
Clermont-Ferrand |
3.644,00 |
NB : Simulation provisoire à partir des
données
disponibles sur 1997
Les sommes sont réparties entre les départements
proportionnellement aux participations communales aux dépenses d'aide
sociale constatées en 1999. L'effet de l'abattement forfaitaire de 250
millions de francs est donc automatiquement pris en charge et réparti
entre l'ensemble des départements.
• Le présent article envisage
les modalités du
prélèvement
qui interviendra sur la DGF communale de l'an
2000, à partir du calcul du montant des contingents communaux
établi par arrêté du préfet avant le 30 octobre 1999
au vu des prévisions des départements.
Une régularisation est prévue sur la DGF de 2001. Il s'agit de
tenir compte du fait que l'évaluation définitive du contingent
communal est établi à partir des comptes définitifs du
département des deux années précédentes qui
permettent de connaître exactement l'évolution des dépenses
sociales départementales d'une année sur l'autre.
De fait, il est difficile de savoir suivant quel calendrier les
départements exigent le versement du contingent communal. Il peut sans
doute apparaître des pratiques variables suivant les départements.
Il n'est pas interdit de penser que suivant les départements les
situations de trésorerie des communes sont très variables en
matière de versement des contingents aux départements. Il importe
que la mise en oeuvre pratique de la réforme ne pénalise pas
à l'excès les situations qui s'écartent de la moyenne.
• Le présent article prévoit l'hypothèse d'un
prélèvement sur la fiscalité directe des communes
lorsque le montant du contingent communal versé en 1999 sera
supérieur à celui de la dotation forfaitaire de la DGF
perçue par la commune (paragraphe III de l'article L. 2334-7-2).
Pour les communes membres d'un groupement à fiscalité propre, il
est prévu, en cas d'insuffisance des ressources fiscales disponibles, un
prélèvement sur l'attribution de compensation versée par
le groupement à la commune.
Il sera opéré un prélèvement sur le produit des
impôts directs locaux perçus par la commune dont le montant sera
égal à celui du contingent communal versé par la commune
diminué du montant de la dotation forfaitaire de la DGF communale.
Cette hypothèse concernerait environ 50 communes pour un montant total
du prélèvement sur la fiscalité directe locale de
près de 45 millions de francs. Cette évaluation basée sur
des comptes administratifs provisoires de 1997 pourrait être
modifiée d'ici à 1999.
Cette disposition s'inscrit dans la logique d'un transfert de
compétences : dès lors que la participation communale aux
dépenses d'aide sociale du département est supprimée, il
doit être opéré une réduction d'un montant
équivalent sur les recettes de la commune. A cette fin, le Gouvernement
a effectué le choix d'une compensation portant en priorité sur la
DGF des communes et, subsidiairement, sur le produit de la fiscalité
directe locale de la commune.
Le prélèvement direct sur le
produit des quatre " vieilles " représente toutefois une
nouveauté juridique en matière de financement des transferts de
compétences
.
Les ressources prélevées ainsi sur la fiscalité communale
sont reversées à un fonds qui vient abonder en recettes la DGF
départementale.
Il est précisé que les sommes du fonds en question ne sont pas
prises en compte pour le calcul de la progression de la DGF par application du
taux d'évolution.
• Le présent article prévoit le versement au
département d'une somme correspondant au montant des contingents
communaux perçus en 1999 dans le cadre d'une
dotation
particulière au sein de la DGF des départements
(article
L. 3334-7-1 du code général des collectivités
territoriales introduit par le V de cet article)
.
La dotation relative aux contingents communaux constituera un concours
particulier au sein de la DGF des départements.
Son montant total sera égal à celui de la diminution de la DGF
effectuée sur l'ensemble des communes en contrepartie de la suppression
du contingent, majoré par les ressources du fonds alimenté par
les prélèvements éventuels sur la fiscalité directe
locale.
Cette somme présentera la particularité d'être
indexée sur le taux d'évolution de la DGF.
Les départements sont donc assurés de l'évolution à
un taux raisonnable d'une ressource dont la forte augmentation au cours de ces
dernières années avait parfois suscité des reproches de la
part des communes ; ces dernières ont la garantie que le montant
des contingents ne connaîtra plus de progression erratique à
l'avenir.
• Il est expressément prévu que
le
dispositif ci-dessus n'est pas applicable à Paris
. Le Conseil de
Paris est habilité à fixer les conditions financières de
la suppression de la participation de la commune aux dépenses d'aide
sociale et de santé.
De fait, la participation de la commune de Paris, qui représente un
" mouvement d'ordre " de nature comptable plutôt qu'un
contingent communal au sens habituel, représente un montant de 2,814
milliards de francs sur un montant total de 3,761 milliards de francs de
dépenses d'aide sociale inscrites au budget du département
(données du compte administratif pour 1997).
• Le présent article prévoit enfin diverses
coordinations :
- la notion de participation des communes aux dépenses d'aide
sociale est supprimée dans les dispositions applicables en
matière de répartition des compétences issues de la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983
(1 du VIII de cet article)
et de la loi
n° 86-663 du 22 juillet 1983 (
2 du VIII de cet article
) ;
- le principe selon lequel le montant de la dépense obligatoire des
départements au titre du RMI est prise en compte pour le calcul du
contingent communal
(art. 42 de la loi n° 88-1088 du 1
er
décembre 1988)
est abrogé (
3 du VIII de cet
article
) ;
- à l'article L. 2321-2 du code général des
collectivités territoriales qui détermine l'ensemble des
dépenses obligatoires des communes, il est également mis fin
à l'inscription, au rang de dépenses obligatoires, des
dépenses relatives au contingent communal (
4 du VIII de cet
article
).
II - Les observations de votre commission
Le mouvement qui est opéré sur la DGF communale à
l'occasion de la mise en place de la couverture maladie universelle est un
mouvement de grande ampleur puisqu'il portera sur près de 12 milliards
de francs à compter de l'exercice 2000.
Il est à noter que la suppression des contingents communaux est une
mesure qui dépasse largement le seul enjeu de la prise en charge des
dépenses d'aide médicale obligatoire. La part de ces
dépenses dans les contingents communaux représente entre 10 et 14
% du montant de ces derniers en moyenne.
La suppression complète des contingents communaux, justifiée par
la difficulté d'isoler la part médicale de la dépense
stricto sensu
, conduit à instituer deux mécanismes
nouveaux.
Le premier consiste à instaurer une nouvelle forme de
péréquation entre collectivités locales, d'un montant
global de 260 millions de francs environ, en prévoyant un
abattement forfaitaire en faveur des communes éligibles à la
dotation de solidarité urbaine dont le montant du contingent communal
rapporté au nombre d'habitants est sensiblement supérieur
à la moyenne nationale. Ce montant est pris en charge par l'ensemble des
départements.
Le second consiste à instaurer un prélèvement automatique
sur le produit des quatre taxes directes locales, votées par la commune,
lorsqu'il apparaîtra que le prélèvement sur la dotation
forfaitaire de la DGF ne suffit pas à financer le montant de la
suppression du contingent communal. En se référant aux travaux
d'évaluation conduits sur la base des comptes administratifs
actuellement disponibles, on peut estimer qu'une cinquantaine de communes
pourraient entrer dans ce mécanisme pour un prélèvement
direct de près de 50 millions de francs.
La réforme qui est ainsi présentée n'est pas minime ;
elle intervient dans des conditions qui ne sont pas favorables à un
examen approfondi par le Parlement. Issu d'un amendement déposé
tardivement par le Gouvernement à l'occasion de la nouvelle lecture du
projet de loi portant création de la couverture maladie universelle, le
dispositif proposé s'inscrit dans une procédure qui ne favorise
pas un dialogue constructif entre les deux assemblées.
Il est vrai que ce texte est largement le fruit d'une concertation qui s'est
déroulée entre le Gouvernement, l'Association des maires de
France, l'Assemblée des départements de France et l'Association
des maires des grandes villes de France après que le comité des
finances locales en eut suggéré la mise en place le 17 mai
dernier.
Pour autant et même s'il n'est pas contestable que les grandes
associations nationales se soient exprimées en faveur du principe de la
suppression des contingents communaux, dans le respect de la neutralité
financière, les modalités techniques du texte n'ont pas pu donner
lieu à un avis détaillé des grandes associations -ni du
comité des finances qui peut être spontanément
consulté par le Gouvernement sur
" tout projet d'amendement du
Gouvernement (...) à caractère financier concernant les
collectivités locales "
aux termes de l'article. L. 1211-3 du
code général des collectivités territoriales.
Engager un mouvement de réforme de cette ampleur nécessite de
respecter certaines précautions. C'est pourquoi le président de
votre commission a écrit à M. Alain Lambert afin de
recueillir la position de la commission des Finances, qu'il préside,
saisie pour avis du présent projet de loi.
Il était indispensable que le Sénat soit éclairé
par sa commission des finances sur un dispositif de cette nature et votre
commission n'a pas souhaité amender les nouvelles dispositions de
l'article 13 en nouvelle lecture sans connaître cette position.
Pour autant, les débats devant votre commission ont
reflété certaines interrogations dont votre rapporteur se doit de
faire état.
En premier lieu, il ressort que
les conséquences du mécanisme
d'abattement financier
en faveur des communes dont la participation au
titre du contingent est la plus élevée compte tenu de leurs
charges financières, sont encore
difficiles à mesurer
sachant que les simulations ne peuvent porter que sur les données
provisoires des comptes de 1997. Le coût de l'abattement pris en charge
directement représente pour les départements un manque à
gagner de l'ordre de 260 millions de francs par rapport à la
compensation intégrale. S'il doit être tenu compte de la situation
particulière des départements pour lesquels le taux du
prélèvement moyen peut être le double de la moyenne
nationale, on peut néanmoins se demander si une réforme de la DGF
ne serait pas un instrument mieux adapté pour mettre en place des
mécanismes à vocation péréquatrice en prenant en
compte l'ensemble des données.
Votre commission s'est également demandé si l'accent mis sur les
communes éligibles à la DSU n'avait pas conduit à
négliger, dans les départements pour lesquels le taux du
prélèvement au titre du contingent est élevé, la
charge qui pèsera sur certaines
communes rurales
du fait de la
compensation intégrale de la suppression du contingent. Il serait utile
de disposer de données qui permettent de s'assurer que toutes les
communes urbaines ou rurales bénéficient d'un traitement
équitable dès lors que le montant de leur participation
excède le niveau moyen.
La seconde remarque porte sur l'incidence de la mise en place des
données relatives au
recensement général de la
population
en 1999 qui pourrait intervenir pour la DGF versée au
titre de l'exercice 2000.
Pour une commune de taille moyenne qui enregistre une diminution de sa
population, il peut en résulter une diminution de la DGF communale. En
l'absence de réforme des contingents communaux cette commune aurait
dû bénéficier, suivant les critères de
pondération retenus par le département, d'une diminution de la
somme à verser au titre du contingent. Si la réforme est mise en
place, ce correctif mécanique ne jouera plus puisque les contingents
donnent lieu automatiquement à compensation sur la base de la situation
constatée en 1999.
Une interrogation existe également à l'égard de
la
situation de certains groupements
ayant pris en charge le contingent
communal. Mme la Ministre de l'emploi et de la solidarité a
rappelé sur ce point, à l'Assemblée nationale, que le
contingent communal était une dépense obligatoire mise à
la charge des communes et que, n'étant pas lié à
l'exercice de compétences par les communes, celui-ci n'était pas
susceptible de faire l'objet d'un transfert à un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI). Il n'en demeure pas moins
que, dans certains cas, des groupements semblent avoir effectivement inclus le
versement du contingent parmi leurs attributions sans que les
délibérations des communes concernées n'aient donné
lieu à des observations de la part du contrôle de
légalité. Il est indispensable que la suppression des contingents
communaux n'emporte pas de conséquences préjudiciables aux
groupements considérés et ne réduisent l'étendue de
leurs compétences.
On notera également que le
manque de transparence du mode de calcul
des contingents communaux
a souvent appelé des observations
critiques de la part des communes. En particulier, il importe de rappeler que
si les communes doivent participer aux dépenses légales d'aide
sociale, elles sont exonérées en droit d'une participation aux
dépenses provenant d'une amélioration des prestations
légales ou de l'attribution de prestations librement
créées par le département. En effet, l'article 34 de la
loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 prévoit que, dans le cas de
prestations améliorées,
" le département assure la
charge financière de ces décisions ".
Le calcul des contingents communaux pour 1999 nécessitera une grande
clarté de la part des services départementaux afin
d'éviter que les communes ne considèrent que des dépenses
d'ordre facultatif ont été abusivement prises en compte dans le
contingent.
Les contingents communaux sont une survivance du système de financements
croisés auquel la décentralisation s'est efforcée de
mettre fin ; ils ont trop longtemps représenté une
" pomme de discorde " entre les communes et certains
départements pour que l'on ne se félicite pas de la recherche
d'une solution plus simple. Au demeurant, le mécanisme issu de l'article
13 du projet de loi initial, qui maintenait le versement de la part des
dépenses d'aide médicale au titre du contingent pour une
compétence que les départements n'exerçaient plus, ne
pouvait que soulever des critiques.
Sur le principe, le mécanisme de suppression s'efforce de
répondre aux voeux émis par l'ADF et l'AMF.
Les dépenses d'aide sociale locale mieux maîtrisées depuis
1995 sont susceptibles de variations importantes du fait de l'importance des
besoins sociaux : inscrire les contingents au sein d'un
prélèvement sur la DGF apporte donc de sérieuses garanties
aux communes pour l'avenir, en garantissant une plus grande stabilité
des évolutions : le dispositif proposé est un facteur de
réduction des risques de dérapage qui pourrait être
dommageable aux communes aussi bien qu'aux départements.
Votre commission a donc décidé de ne pas présenter
d'amendement à cet article.
Pour autant les conditions d'examen de ce dispositif ne doivent pas conduire
à renoncer à en améliorer les modalités :
votre commission sera donc extrêmement attentive aux amendements qui
seront proposés, en particulier à la lumière de l'avis de
votre commission des finances.
Sous réserve de ces observations et dans l'attente des amendements
susceptibles d'être présentés, notamment par la commission
des Finances, saisie pour avis, votre commission a adopté cet article
sans modification.
Art.
13 bis
Rapport sur les conséquences de la couverture maladie
universelle
sur les contingents communaux d'aide sociale
L'Assemblée nationale, par cohérence avec le
dispositif de suppression des contingents communaux introduit à
l'article 13 ci-dessus, a adopté un amendement du Gouvernement afin de
supprimer cet article qui prévoyait le dépôt devant le
Parlement, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, d'un
rapport portant sur
"
les conséquences de
l'éventuelle suppression des contingents communaux
"
.
Cet article, résultant d'une initiative de M. Jacques Oudin, rapporteur
pour avis de la commission des Finances, visait à permettre à la
concertation entre associations nationales de collectivités
territoriales de se poursuivre jusqu'à son terme.
Votre commission ne vous propose pas de rétablir cet article.