Projet de loi de finances pour 1999 : Fonction publique et réforme de l'État

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BRAUN (Gérard), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 29 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE L' ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Gérard BRAUN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

L'examen des crédits de la fonction publique appelle deux analyses distinctes :

- la première est juridique : il s'agit de la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein d'un agrégat: " Fonction publique ". Les crédits s'élèvent à 1,4 milliard de francs en 1999 en diminution de 0,18% par rapport à 1998 ;

- la seconde est économique : il convient d'analyser les charges de personnel de l'Etat, qu'il s'agisse des crédits de rémunération, des charges sociales ou des pensions. Ce sont des dépenses transversales qui apparaissent au sein de l'ensemble des départements ministériels et sur lesquelles il est indispensable d'avoir une vision globale. Elles représentent en effet plus de 650 milliards de francs en 1999 soit prés de 39% des dépenses du budget général nettes de remboursements et dégrèvements.

L'examen de ces crédits conduit à se poser deux questions :

- Comment l'Etat gère-t-il ses charges de personnel ? : celles-ci sont-elles maîtrisées ?

- Comment l'Etat fait-il évoluer ses structures, conformément au principe de mutabilité du service public , et cela afin de fournir aux usagers des services publics les meilleures prestations ?

En effet, la notion de service public doit retrouver toute sa signification, qui est d'être au service du public, et pour cela de s'adapter aux nouveaux enjeux et aux nouvelles contraintes de la société.

CHAPITRE PREMIER

LES CRÉDITS DU MINISTÈRE CHARGÉ
DE LA FONCTION PUBLIQUE

Ces crédits correspondent à l'agrégat n°2 " Fonction publique " au sein des services généraux du Premier ministre. Ils sont consacrés à :

- la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique ;

- la modernisation de l'administration et la réforme de l'Etat ;

- la tutelle des écoles d'administration.

De 1998 à 1999 les crédits évoluent de la façon suivante :

(En millions de francs)

Dépenses ordinaires	1998	1999	1999/1998 (en %)
Titre III Personnel Fonctionnement	1.386,9 900 486,9	1.150,1 650 500,1	- 17,07 -27,77 +2,71
Titre IV	1,8	2	+11,11
Total dépenses ordinaires	1.388,7	1.152,1	- 17,04
Dépenses en capital
Titre V	26	260	n.s.
Total général	1.414,7	1.412,1	-0,18

I. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Elles sont exclusivement constituées de prestations d'action sociale interministérielle (aides au logement, aide ménagère à domicile pour les retraités, chèques-vacances, prestations " crèche ") ou d'opérations d'action sociale telles que la rénovation de restaurants inter-administratifs.

La diminution de 250 millions de francs de ces crédits en 1999 est due principalement - à hauteur de 230 millions de francs - à la suppression de la provision qui était destinée dans le projet de loi de finances pour 1998 à accompagner la négociation salariale dans la fonction publique.

Elle a été transférée au titre V pour un montant fixé dans le projet de loi de finances pour 1999 à 255 millions de francs.

L'évolution du solde est liée à la diminution des opérations d'action sociale à hauteur de 34,6 millions de francs qui ont été transférées au sein du titre V, à 8 millions de francs d'économies, et à l'accroissement de 21,5 millions de francs des " chèques-vacances ".

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, ce montant a été réduit de 50 millions de francs : 35 millions de francs ont été affectés à l'action sociale interministérielle (titre III) et 15 millions de francs au profit des investissements destinés à l'accueil des handicapés au sein des administrations publiques.

II. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

A. LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES

Elles sont destinées à l'ENA, à l'IIAP ^{1( * )} , aux IRA ^{2( * )} , et au Centre d'études européennes de Strasbourg.

Elles représentent 343,95 millions de francs en progression de 4,46 %. Cette progression est principalement imputable à l'augmentation de 8,42 % de la subvention allouée aux cinq IRA résultant de l'accroissement du nombre des élèves en scolarité. La subvention versée à l'ENA augmente de 1,19 % et s'établit à 163,1 millions de francs.

A ce titre, votre rapporteur tient à souligner que les surcoûts résultant de la double localisation de l'ENA , à Paris et à Strasbourg que le rapporteur pour avis de la commission des lois de l'assemblée nationale a chiffré à 16 millions de francs, pour les regretter, avaient été relevés dès 1994 par M. Maurice Couve de Murville alors rapporteur spécial.

Il s'interroge également sur la cohérence d'une politique de délocalisation mise en place à partir de 1991 telle que conçue actuellement par le gouvernement qui le conduit à ne prévoir aucun crédit en 1999 au titre de ces opérations ^{3( * )} . L'activité du fonds de délocalisation pour le prochain exercice budgétaire est donc totalement dépendante d'un éventuel abondement en loi de finances rectificative.

La politique de délocalisation

En 1991 ont été décidées les premières mesures de transfert de services publics, dans le cadre des Comités interministériels de l'aménagement du territoire (CIAT).

Au 1er juillet 1998, 26.650 emplois étaient concernés et 49 % ont été effectivement transférés, soit 13.050 emplois. Par ailleurs, 4.500 emplois sont concernés par des opérations en cours. Si le transfert de l'ENA à Strasbourg a été emblématique, à bien des titres, de ce mouvement de délocalisation, d'autres ministères et institutions ont été délocalisés, tels que le Centre national d'enseignement à distance à Poitiers (200 emplois), la Direction générale de l'aviation civile dans la région de Toulouse (320 emplois) ou l'Ecole nationale des techniciens de l'équipement à Valenciennes (300 fonctionnaires stagiaires).

Le coût de revient brut moyen est estimé à 440.000 francs par emploi, avec une forte dispersion : les écarts vont de 23.000 francs à 1 million de francs (pour les emplois de recherche).

B. LES CRÉDITS DU FONDS POUR LA RÉFORME DE L'ETAT

Que ce soit pour les actions à caractère local ou national, ils s'élèvent en 1999 à 110,3 millions de francs, en baisse de 2,2 millions de francs. Par ailleurs 5 millions de francs de crédits d'investissement figurent au titre V.

S'agissant du fonctionnement de ce fonds, votre rapporteur spécial s'était interrogé l'an dernier sur les critères de répartition des crédits entre les départements, et sur le risque de " saupoudrage " que cela risquait d'entraîner. Mais plus généralement, on peut estimer que les améliorations financées par ce fonds sont en réalité inhérentes au fonctionnement normal de toute administration soucieuse de s'adapter au développement des techniques et aux besoins du public.

Il convient par ailleurs de relever que la tendance est au renforcement des actions locales qui font l'objet d'une délégation globale au profit des préfets de département.

C. LA FORMATION ET LA COMMUNICATION

Les crédits de formation interministérielle sont destinés principalement à financer les actions de formation des membres des syndicats représentés au CSFPE ^{4( * )} , ou le programme de formation continue des agents de la DGAFP ^{5( * )} . Ils progressent de 32 à 34 millions de francs. Les crédits d'études et de communication sur la gestion publique passent de 14,8 à 13,8 millions de francs en raison de redéploiements vers d'autres chapitres.

III. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Outre les dépenses d'investissement du Fonds pour la réforme de l'Etat (5 millions de francs), ces crédits correspondent à 255 millions de francs de crédits destinés à des " équipements en faveur de l'action sociale interministérielle ".

Il s'agit en réalité des crédits qui figuraient dans le projet de loi de finances pour 1998 au sein du titre III (chapitre 33-94) et étaient destinés en tant que " provision exceptionnelle non reconductible " à accompagner les négociations salariales dans la fonction publique (accord du 10 février 1998).

A l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale, 35 millions de francs de crédits du titre V ont été transférés au titre III pour les prestations sociales interministérielles.

CHAPITRE II

LES CHARGES DE PERSONNEL DE L'ETAT

I. LES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE " STRICTO SENSU "

A. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE EN 1999

En 1999, les dépenses de fonction publique progressent de 6,8 % -soit trois fois plus vite que l'ensemble des dépenses de l'Etat : 2,3%. Elles dépassent le seuil de 650 milliards de francs, atteignant 652,1 milliards soit 38,7 % du budget général ^{6( * )} , contre 38,1% en 1998.

Evolution des charges de personnel du budget général

^{(En milliards de francs)}

	LFI 1998	PLF 1999	Variation en %
Rémunérations d'activité . Civil . Défense Total	303,1 72,2 375,3	316,3 74,4 390,7	4,35 2,98 4,09
Pensions . Civil . Défense Total	103,9 53,5 157,5	126,3 ^7( * ) 53,6 179,9	21,54 0,04 14,2
Cotisations et prestations sociales . Civil . Défense Total	69,6 8,2 77,8	73,1 8,4 81,5	4,93 2,40 4,66
Total des charges de personnel . Civil . Défense	476,7 134,0	515,7 136,4	8,18 1,77
Total général	610,7	652,1	6,78

Cette progression intègre la rebudgétisation de 22,1 milliards de francs de crédits correspondant, pour 14,8 milliards de francs aux pensions de la fonction publique civile, 7,1 milliards de francs à l'inscription en loi de finances initiale des " crédits d'article " et à la budgétisation des fonds extrabudgétaires du cadastre pour 137 millions de francs.

Récapitulation des crédits budgétisés

	Montant (en mil-lions de francs)	En % des crédits de la partie
Titre III - Dépenses civiles
1ère partie - Rémunérations d'activité	7.077	2,24
2ème partie - Pensions de retraite	14.822	11,7
3ème partie - Cotisations sociales	169	0,23
TOTAL	22.068	4,28

Hors prise en compte des effets de la budgétisation, ces dépenses progressent encore de 3,19 % soit un montant supérieur à la progression moyenne de dépenses de l'Etat pour 1999: 2,3 %.

B. LES FACTEURS D'ÉVOLUTION

Cette progression des dépenses de la fonction publique est principalement due, outre les effets des budgétisations décrites ci-dessus et les conséquences de la professionnalisation des armées :

aux effets de l'accord salarial du 10 février 1998 dont le coût en 1999 pour le budget de l'Etat a été chiffré à 14,8 milliards de francs. A titre de comparaison les crédits consacrés par le budget de l'emploi au financement en 1999 des emplois-jeunes s'élèvent à 14,3 milliards de francs ;

aux mesures catégorielles et aux transformations d'emplois : 1,9 milliard de francs ;

à l'impact du GVT-solde : 3,7 milliards de francs ;

à la dérive spontanée des dépenses de pensions : 5,85 milliards de francs.

Le glissement vieillissement technicité : " GVT "

Le " GVT " est issu de deux effets :

- un effet de carrière ou " GVT positif " qui retrace l'incidence positive sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté, ou au choix, et de l'acquisition d'une technicité ; il est estimé à + 2,2 % en 1998 soit un montant identique à celui de 1997 ; il est en progression constante depuis 1988 (1,7 %) ;

- un effet de " noria " ou " GVT négatif " qui traduit l'incidence généralement négative sur la masse salariale des entrées (moins " chères ") et sorties (plus coûteuses) des effectifs ; il est estimé en 1998 à -1,3 % contre - 1,2 % en 1997.

La somme algébrique des deux effets constitue l'effet de structure ou " GVT solde ", qui permet de mesurer l'évolution de la masse salariale due aux variations de structure de la population des fonctionnaires. Il est estimé en 1998 à 0,9 % contre 1 % en 1997. Il progresse régulièrement depuis 1991.

Le " GVTpositif " est très largement automatique, car il n'est pas lié à une politique de recrutement mais aux garanties statutaires. Sa progression très nette depuis 1988 s'explique essentiellement par les mesures catégorielles du plan Jospin et du protocole Durafour.

(source : rapport sur les rémunérations publiques-PLF1999)

Evolution du GVT positif (en %)

1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1,7	1,8	1,8	1,8	1,9	1,9	2,0	2,1	2,1	2,2	2,2

II. LA DÉPENSE " INDUITE " DE FONCTION PUBLIQUE

La fonction publique de l'Etat induit des dépenses qui vont au-delà des seules charges liées aux fonctionnaires.

Si l'on intègre les dépenses induites (subventions à l'enseignement privé, pensions des anciens combattants et charges de personnel du budget de l'Aviation civile) les dépenses sont en 1999 de 717,4 milliards de francs en augmentation de 6,2 % et correspondent à 42,6 % des dépenses du budget général.

Ainsi que le relève le rapport sur les rémunérations de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 1999, ces dépenses induites représentaient en 1998, 8,1 % du PIB.

La dépense induite de fonction publique

Certaines dépenses évoluent de manière directement liée aux charges de personnel de l'Etat.

Il s'agit notamment :

des subventions à l'enseignement privé sous contrat : rémunération des personnels enseignants pour lesquels les créations et suppressions de postes évoluent parallèlement à l'enseignement public, contribution au fonctionnement, bourses...

des pensions et allocations aux anciens combattants, les pensions étant liées à l'évolution des traitements de la fonction publique par un " rapport constant ".

L'ensemble de ces dépenses s'élève en 1998 à 79 milliards de francs et s'ajoute aux charges de personnel de l'Etat pour constituer la dépense induite.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

En outre, la dépense induite est indexée à plus de 91 % sur le point " fonction publique " : ce sont donc plus de 38 % des dépenses du budget général de l'Etat qui sont indexées sur le point " fonction publique ".

Ainsi, une revalorisation de 1 % du point " fonction publique " représente un coût de 6,3 milliards de francs pour l'Etat, et s'élève à 11,2 milliards si l'on y intègre les collectivités locales et les hôpitaux.

III. L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE FONCTION PUBLIQUE

A. LA PROGRESSION SIGNIFICATIVE DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES CIVILS DEPUIS 1990

La progression des crédits relevée ci-dessus traduit la très forte inertie des dépenses de rémunération de la fonction publique en l'absence de négociation salariale maîtrisée et souligne de ce fait la nécessité de parvenir à diminuer le nombre des fonctionnaires.

Il convient de rappeler que ces données émanent du rapport sur les rémunérations de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 1999.

1. La situation en France

L'ensemble des emplois budgétaires de l'Etat a augmenté de 1,20 % depuis 1990, soit 24.786 emplois.

Evolution des emplois budgétaires (civils et militaires) des agents de l'Etat ⁽¹⁾

Années	Emplois budgétaires
1990	2.072.656
1990	2.087.329
1992	2.075.805
1993	2.080.678
1994	2.078.872
1995	2.079.917
1996	2.086.128
1997	2.085.445
1998	2.092.287
1999 (prévisions)	2.097.442

(1) Non compris les établissements publics, et hors météorologie, Postes et télécom-munications, imprimerie nationale.

Evolution des emplois budgétaires dans la fonction publique de l'Etat

Par ailleurs, comme le souligne le rapport sur les rémunérations de la fonction publique " les budgets des ministères civils de l'Etat comptent, à structure constante, 39.400 emplois budgétaires de plus en 1998 qu'en 1990 , soit une progression de 2,4 % ".

Cependant, en 1997, les effectifs des budgets civils ont diminué de 0,4 %, soit 6.456 emplois , permettant une économie de 0,8 milliard de francs en 1997 et 1,1 milliard de francs en 1998.

En 1998, les créations d'emplois civils ont repris avec un solde positif de 621 emplois et pour 1999, le gouvernement affiche un solde nul : 2.358 créations de postes civils compensées par autant de suppressions. Compte tenu de la professionnalisation des emplois militaires, les effectifs budgétaires progresseront de 0,25 %.

Il est cependant possible, de diminuer les effectifs nets de la fonction publique sans pour autant perturber le bon fonctionnement des services publics, comme le ministère de l'économie en donne lui-même l'exemple : " les efforts de rationalisation, certaines mesures de simplification fiscale et administrative, et la réorganisation des services permettent une baisse de 0,4 % des effectifs budgétaires, soit 695 emplois, qui traduisent les progrès de productivité du ministère (budget des services communs et finances) " ^{8( * )} .

2. Une mise en perspective internationale

Dans son rapport sur les crédits de la fonction publique au titre du projet de loi de finances pour 1998, votre rapporteur spécial, M. Philippe Marini, soulignait que le poids de la dépense de fonction publique dans le budget ne devait pas être le seul élément d'appréciation du poids de la fonction publique.

Il rappelait également qu'une comparaison de cette dépense avec les pratiques observées dans les principaux pays partenaires de la France devait être opérée si l'on voulait se faire de la fonction publique " une autre idée que celle d'une gestion aux acquets ".

Il relevait, à ce titre le poids élevé des effectifs publics en France.

A cet égard, l'étude réalisée en octobre 1997 par l'Institut Rexecode sur la mise en perspective internationale des dépenses françaises est éclairante : il apparaît que " l'écart le plus marqué entre les dépenses par nature de la France et celle des autres pays, hors le cas spécifique de la Suède, apparaît au sein du coût direct de fonctionnement des administrations publiques, et de façon plus précise, au sein du poste coût des rémunérations ".

Réserves faites des différences de bases de calcul de ces rémunérations, l'étude conclut au poids très supérieur des effectifs publics : " En France, la part de l'emploi des administrations publiques dans l'emploi total représente 25 %. Au sein de l'OCDE entière, pour laquelle la part moyenne est de moins de 15 %, seuls les pays scandinaves affichent un secteur public plus élevé en effectifs. Pour l'Union européenne, les emplois dans les administrations publiques représentent en moyenne 18 % de l'emploi total ".

Il soulignait par ailleurs que ce poids ne s'était pas réduit au cours des cinq dernières années.

Les dernières statistiques disponibles sur ce sujet émanant de l'OCDE confirment cet état de fait.

Source OCDE

B. LES INSTRUMENTS DE MESURE DE LA PROGRESSION DES RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait relevé, " les bases de la négociation salariale dans la fonction publique sont introuvables " . Ces négociations concernent plusieurs millions d'agents et il convient à ce titre de trouver des éléments de calcul incontestables.

Deux indicateurs existent, la rémunération des personnes en place (RMPP) ou le salaire moyen par tête (SMPT) ^{9( * )} .

Par ailleurs, l'évolution des rémunérations peut être appréciée de deux façons, en niveau et en moyenne :

- l'évolution en niveau ou en glissement correspond à la variation des salaires de date à date ;

- l'évolution en masse ou en moyenne sur une année correspond à l'écart entre la rémunération totale (ou moyenne) perçue au cours de l'année et la rémunération totale (ou moyenne) perçue au cours de l'année précédente. L'effet en moyenne des revalorisations du point fonction publique correspond ainsi à la variation entre deux années de la valeur annuelle moyenne du point.

C. L'ABSENCE DE MAÎTRISE DE LA NÉGOCIATION SALARIALE

1. Un gain de pouvoir d'achat de 3,2 % par an depuis 1990

La rémunération des fonctionnaires de l'Etat a, entre 1990 et 1998, progressé de 5 % par an, soit un gain de pouvoir d'achat de 3,2 % par an.

Ainsi, sur la période 1990-1996, pour les agents de l'Etat le gain brut de pouvoir d'achat mesuré au travers de la Rémunération Moyenne des Personnels en Place (RMPP) est de plus de deux fois celui dont bénéficient les salariés du secteur privé.

Entre 1990 et 1998 , la RMPP des fonctionnaires de l'Etat a progressé en moyenne de 5,0 % par an, soit, compte tenu de l'inflation hors tabac, 3,2 % de gains de pouvoir d'achat en moyenne par an, soit plus de 28 % de gain cumulé sur huit ans.

Pour 1998, la progression prévue est de 4,2 %, soit une augmentation de 3,4 % en francs constants.

2. Un écart qui s'accroît avec le secteur privé

La comparaison des niveaux moyens de rémunération avec le privé est également riche d'enseignements.

Sur la période 1990 à 1996, la progression du SMPT brut dans la fonction publique dépasserait au total de 5,5 points celle du secteur privé et assurerait aux agents de l'Etat un gain brut de pouvoir d'achat de plus de deux fois celui dont bénéficient les salariés du secteur privé.

L'écart se creuse davantage en termes de rémunération nette : la progression dans la fonction publique du SMPT net sur la période dépasse de 7,5 points celle du secteur privé en francs constants.

Ainsi le salaire moyen net dans la fonction publique de l'Etat a enregistré des gains de pouvoir d'achat de 5,9 % sur ces six années, soit en moyenne 1,2 % par an. Dans le secteur privé, le salaire moyen net a progressé moins vite que les prix sur cette période, soit une perte de pouvoir d'achat de 1,3 % et de 0,3 % en moyenne par an.

En 1996, l'évolution du SMPT brut est plus favorable dans la fonction publique que dans le secteur privé (2,6 % contre 2 %). L'écart s'accentue en net : le salaire moyen net des agents des services civils de l'Etat a progressé de 1,9 % en francs courants , comme les prix hors tabac, soit 1,2 point de plus que dans le secteur privé.

Par ailleurs, en 1996, la rémunération nette moyenne mensuelle d'un agent de l'Etat atteint 11.830 francs et est ainsi supérieure de plus de 10 % à celle d'un salarié du secteur privé (10.690 francs).

Le salaire net médian des fonctionnaires de l'Etat est quant à lui supérieur de près de 32 % à celui des salariés du secteur privé (11.330 francs et 8.600 francs respectivement).

Même s'il faut tenir compte des différences de structure ou de qualification professionnelle, il est intéressant de relever que cet écart s'est accru : en 1994, le salaire net moyen mensuel d'un agent de l'Etat était supérieur de 6 % à celui d'un salaire du secteur privé (11.230 francs et 10.190 francs). S'agissant du salaire net médian, la différence était de 29 % (10.800 francs et 8.400 francs).

De même pour le salaire brut médian des fonctionnaires de l'Etat : il était en 1994 supérieur de 29 % à celui des salaires du privé ; l'écart est de 32 % en 1996.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

Les éléments de comparaison avec le secteur privé

Remarque méthodologique

Le concept pertinent pour une comparaison des évolutions salariales est la RMPP. Mais pour le secteur privé, des estimations fiables de l'évolution de la RMPP ne sont pas disponibles pour les années postérieures à 1986. La comparaison entre les deux secteurs doit donc se fonder sur les évolutions de SMPT, en faisant l'hypothèse qu'elles rendent compte de façon satisfaisante des écarts d'évolution de la RMPP.

La prise en compte des différences de structure

S'agissant des niveaux de salaires, les écarts entre la fonction publique et le secteur privé ne peuvent s'interpréter qu'en tenant compte des différences de structures professionnelles, en particulier :

- dans le secteur privé, les emplois tertiaires coexistent avec les emplois primaires et secondaires ;

- le poids des cadres moyens et supérieurs est sensiblement plus élevé dans la fonction publique de l'Etat que dans le privé, notamment du fait du nombre d'enseignants. Ceci est d'autant plus marquant depuis 1990, que la création du corps des professeurs des écoles a entraîné la transformation des emplois des instituteurs en emplois de catégorie A.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

3. L'accord salarial du 10 février 1998 : 14,8 milliards de francs en 1999

Le contenu de l'accord salarial du 10 février 1998

Cinq organisations syndicales (CFDT, FO, UNSA, CFTC, CGC) ont signé avec le gouvernement le 10 février 1998 un accord salarial portant sur les années 1998 et 1999.

L'accord de 1998 devrait permettre un accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires en 1998 et 1999, renforcé, compte tenu de la nature des mesures adoptées, pour les salaires les moins élevés.

I - Des mesures de revalorisation portant plus spécifiquement sur les bas salaires

Les mesures suivantes marquent un effort particulier en faveur des plus basses rémunérations :

- d'une part, une attribution de points d'indice majoré intervient en deux temps (le 1er juillet 1998 et le 1er juillet 1999) ;

- d'autre part, les cinq échelles de traitement de la catégorie C ont été améliorées, notamment afin qu'aucun traitement indiciaire brut dans la fonction publique ne soit inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ;

- par ailleurs, les perspectives de carrière des fonctionnaires appartenant aux corps ou cadres d'emploi de la catégorie C doivent être améliorées par un repyramidage du nouvel espace indiciaire (NEI).

II - L'accroissement du pouvoir d'achat

Le pouvoir d'achat de tous les fonctionnaires, indépendamment de leur progression professionnelle, devrait s'accroître en 1998 et 1999 grâce à des mesures générales prévoyant une augmentation de la valeur du point de 1,3 % en 1998 (0,8 % le 1er avril et 0,5 % le 1er novembre) et en 1999 (0,5 % le 1er avril et 0,8 % le 1er décembre).

Par ailleurs, deux points d'indice majoré seront attribués à tous les traitements en 1999 (un point au 1er avril et un point au 1er décembre).

III - Autres mesures

D'autres stipulations concernent les perspectives relatives au temps de travail, le congé de fin d'activité (CFA) et l'action sociale.

L'accord salarial du 10 février 1998 va accentuer encore ce phénomène et contribuer à accroître ces disparités. Il se traduira par un accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires comme le souligne le rapport sur les rémunérations publiques.

Il est par ailleurs intéressant de relever, s'agissant de la présentation de ce même accord, que le ministère de la Fonction Publique préfère le terme de " préservation du pouvoir d'achat " à celui " d'accroissement " figurant dans le projet de loi de finances. Par delà la différence sémantique on peut ainsi noter une différence d'appréciation entre ce ministère et celui de l'économie quant à la portée et au contenu dudit accord.

Le coût de cet accord salarial en 1999 (14,8 milliards de francs) est à rapprocher de deux chiffres :

- le coût du programme emplois-jeunes en 1999 qui doit en principe concerner, d'ici le 31 décembre 1999, 250.000 jeunes. Ce coût est de 14,3 milliards de francs au titre des crédits inscrits sur le budget de l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999 ;

- le montant que le gouvernement a décidé de consacrer au total en 1999 au financement de ses priorités : 16 milliards de francs. Cette somme est donc déjà " préemptée " à plus de 90 % par ce seul accord salarial et, les mesures visant l'accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires qu'il contient.

Le coût de l'accord salarial du 10 juin 1998

(En milliards de francs)

	Coûts annuels supplémentaires par rapport à l'année précédente			Coûts annuels totaux
	en 1998	en 1999	en 2000	en 1998	en 1999	en 2000
I - Fonction publique de l'Etat
Revalorisation du point	4,3	6,7	5,8	4,3	11	16,8
Mesures d'accompagnement (dont points uniformes et points différenciés)	1,0 (0,4)	2,8 (1,8)	2,7 (2,0)	1,0 (0,4)	3,8 (2,2)	6,5 (4,2)
Total	5,3	9,5	8,5	5,3	14,8	23,3
II - Fonction publique territoriale Total	2,2	4,3	3,5	2,2	6,5	10,0
III - Fonction publique hospitalière Total	1,8	3,4	2,8	1,8	5,2	8,0
Total trois fonctions publiques	9,3	17,2	14,8	9,3	26,5	41,3

Source : rapport sur les rémunérations publiques PLF 1999

Votre rapporteur tient à souligner que cet accord aura également des effets induits sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Selon les informations fournies par le rapport sur les rémunérations publiques annexé au projet de loi de finances pour 1999, l'impact sur ces deux fonctions publiques sera en 1999 significatif avec des montants estimés respectivement à 6,5 et 5,2 milliards de francs.

Les collectivités locales et les hôpitaux publics devront donc faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement qui leur sont imposées.

Cet accord contribuera par ailleurs à restreindre encore l'éventail des salaires dans la fonction publique tel que le calcule l'INSEE : il était de 2,41 en 1991 et de 2,38 en 1996, contre 3,01 dans le privé.

4. Une rigidité croissante des dépenses publiques

Une revalorisation de 1 % du point " fonction publique " représente un coût de 6,3 milliards de francs pour l'Etat et a également des effets sur les autres fonctions publiques et les dépenses induites. Le coût total net en ce cas est de 11,3 milliards de francs.

Cela ne fera que renforcer une situation relevée par la Cour des Comptes notamment lors de son rapport sur l'exécution du budget de 1997 : " La part relative des dépenses de personnel et des dépenses obligatoires n'a cessé d'augmenter au cours des derniers exercices. La rigidité du budget s'en trouve accentuée et les efforts de réduction des dépenses seront à l'avenir plus difficiles ".

5. La nécessaire clarification budgétaire

S'agissant des rémunérations, une étape supplémentaire pourrait permettre de sortir d'une gestion salariale à la fois rigide et à courte vue. Comme le préconisait votre rapporteur spécial sur le projet de loi de finances pour 1998, le Parlement pourrait fixer une enveloppe salariale maximale pour la fonction publique sur plusieurs années. La direction du budget répartirait cette enveloppe entre les différents ministères selon les modalités actuellement retenues pour le contrat pluriannuel avec le ministère de l'équipement, et enfin des contrats de service pourraient être conclus par les ministères avec leurs services déconcentrés.

Mais cette évolution devrait s'inscrire dans le contexte plus général de la révision, à l'évidence indispensable, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

En attendant, la publication du rapport sur les rémunérations publiques, joint en annexe au présent projet de loi de finances, constitue déjà un outil d'information extrêmement utile et instructif. Sa portée, et probablement son ambition vont au delà du simple constat budgétaire de l'évolution des rémunérations publiques.

Dans ce contexte, et afin de contribuer à réduire la masse des rémunérations publiques et de mettre en place, pour cela, une politique plus volontaire de stabilisation et de réduction des effectifs de la fonction publique, votre rapporteur tient à rappeler l'attention que va porter le Sénat à l'éducation nationale.

En effet, la commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'Education nationale dont le Sénat vient de prendre l'initiative, permettra d'étudier la faisabilité des efforts de limitation de la progression de la masse salariale, en analysant l'évolution des besoins selon la courbe des effectifs scolarisés aux différents niveaux, et selon le taux d'encadrement effectif des élèves ou étudiants.

6. Un exemple étranger : la réduction des effectifs sous l'administration Clinton

L'administration fédérale américaine a mis en oeuvre une politique drastique de réduction des effectifs de l'administration.



" Le Vice-président Al Gore a mené un effort sans précédent de réduction de la taille du gouvernement fédéral afin de le rendre plus efficace et productif s'inspirant pour cela de l'expérience du secteur privé. Grâce aux efforts ainsi entrepris, l'administration a économisé 137 milliards de dollars au cours des cinq dernières années.

Ainsi le gouvernement a réduit le nombre des employés civils de 316.000 le portant à un effectif le plus faible jamais atteint depuis 35 ans. Presque tous les 14 départements ministériels ont réduit leurs effectifs : seul le ministère de la Justice a accru ses effectifs, en raison de la politique de lutte renforcée contre la criminalité et le trafic de drogue ; de même en raison du recensement décennal le ministère du Commerce intérieur a été épargné par ledit mouvement. "

(source : site Internet de l'administration fédérale américaine)

Bien entendu, chaque pays est confronté à ses contraintes propres, mais il faut rappeler que l'expérience de l'administration démocrate a été réalisée de manière empirique et ne manifeste aucun a priori idéologique...

IV. LES CONTOURS DE L'EMPLOI PUBLIC DEVIENNENT PLUS FLOUS

A. PLUS D'UN ACTIF SUR CINQ DANS LE CHAMP DE LA NÉGOCIATION SALARIALE

Au-delà des 2,1 millions d'agents civils de l'Etat et de ses établissements publics, il faut en effet comptabiliser dans l'emploi public :

- les 460.000 agents des exploitants publics de la Poste et de France Telecom ;

- les 295.000 militaires (hors appelés du contingent) ;

- les 1,323 million d'agents de la fonction publique territoriale ;

- les 681.000 agents de la fonction publique hospitalière (hors médecins) ;

- ainsi que 146.000 enseignants des établissements privés sous contrat et 125.000 salariés des établissements de santé privés à but non lucratif tarifiés en dotation globale.

Les dépenses de personnel des administrations publiques

Les dépenses de personnel des administrations publiques telles que retracées par la comptabilité nationale représentent 14,4 % du PIB en 1997. Elles se sont accrues de 2,4 % par an en moyenne en francs constants depuis le début des années 1990.

Elles s'élèvent en 1997, selon le rapport sur les comptes de la nation de l'année 1997, à 1.172 milliards de francs pour rémunérer environ 5,1 millions d'agents en activité, soit près d'un quart de l'ensemble des salariés, et près de 4 millions de retraités.

Au total, les dépenses de personnel de l'ensemble des administrations représentent en 1997, avec 14,4 % du PIB, 1,2 point de PIB de plus qu'en 1990.

(Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999)

Au total, on recense donc 5,1 millions d'agents publics pour une population active de 22,4 millions, soit plus d'un actif sur cinq .

Enfin, environ 4,2 millions de personnes voient leur pension directement indexée sur la rémunération des fonctionnaires : 1,7 million de personnes bénéficiant d'une pension civile ou militaire de retraite et 550.000 bénéficiaires d'une pension versée par la CNRACL, 1,3 million de bénéficiaires du régime de retraite complémentaire IRCANTEC ainsi que 600.000 personnes ayant droit à une pension d'invalidité.

C'est la totalité de cette population qui est concernée par la négociation salariale dans la fonction publique, même si seule une partie de ses effets apparaît dans le budget de l'Etat.

B. VERS LA PÉRENNISATION DES EMPLOIS-JEUNES ?

Les agents employés par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne le sont pas sous le même statut :

- le " noyau dur " est constitué des titulaires , soit à peu près les quatre-cinquièmes des agents publics ;

- le solde, soit environ un million de personnes, est constitué de non titulaires : contractuels, auxiliaires, vacataires... Leur proportion est beaucoup plus grande dans les établissements publics (plus de 60 %) et dans la fonction publique territoriale (plus de 30 %) que dans la fonction publique d'Etat où ils représentent toutefois plus de 13 % des effectifs ;

- enfin, un troisième cercle d'agents est constitué, outre des personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité ^{10( * )} , dont le nombre est supérieur à 200.000, par les " emplois-jeunes " . Ils peuvent être considérés comme des emplois publics, puisque l'Etat prend en charge 80 % de leur rémunération ^{11( * )} , et même 100 % pour ceux recrutés par l'Intérieur ou l'Education nationale.

Cela représenterait 250.000 emplois à la fin de 1999 et 350.000 en 2000 qui relèveront d'un statut quasi-public. C'est d'ailleurs le souhait explicitement exprimé par le rapporteur spécial des crédits de la fonction publique à l'Assemblée nationale qui a " souhaité que les emplois-jeunes soient pérennisés au terme du contrat de cinq ans, sans se substituer à des emplois existants ".

Répartition entre titulaires et non titulaires

	1990			1995
	Total titulaires et non titulaires	Non titulaires	% (*)	Total titulaires et non titulaires	Non titulaires	% (*)
Ministères (1)	2.168.900	328.100	15,1 %	2.214.400	294.000	13,3 %
Etablissements publics (2)	188.500	117.100	62,1 %	208.000	126.500	60,8 %
Total Fonction Publique de l'Etat (1)	2.357.400	445.200	18,9 %	2.422.400	420.500	17,4 %
FPT (1) (2) (3)	1.326.400	448.900	33,8 %	1.442.700	504.900	34,7 %
FPH (personnel non médical) (1)	667.100	35.700	5,4 %	689.900	37.500	5,4 %
Total des 3 fonctions publiques (1)	4.386.900	929.900	21,2 %	4.575.000	962.900	21,0 %

(*) % de non titulaires par rapport à l'effectif total

(1) Effectifs non compris les bénéficiaires de contrat emploi solidarité (CES)

(2) Y compris assistantes maternelles

(3) Les effectifs de 1995 sont une estimation

Source : Direction générale de la Fonction publique

L'Etat emploie donc une proportion non négligeable d'agents dans des conditions non statutaires, même si des progrès ont été réalisés grâce à la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique qui comporte un plan de résorption de l'emploi précaire s'adressant à environ 20.000 agents du niveau de la catégorie C et près de 18.000 agents assurant des fonctions d'enseignement ou d'éducation (contractuels vacataires, auxiliaires...).

Les premiers concours ont été organisés au printemps 1997 par les ministères de l'éducation nationale (2.700 postes) et de l'agriculture (370 postes) : toutefois cette résorption de l'emploi précaire ne concernera que 38.000 agents sur 1 million.

V. LE FINANCEMENT DES RETRAITES PUBLIQUES : " UNE EXPLOSION PROGRAMMÉE "

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 votre rapporteur général, alors M. Alain Lambert avait évoqué cette " explosion programmée ", après s'être inquiété de la progression " au cours des années à venir dans des proportions considérables, de ces charges ".

A. LE RÉGIME PARTICULIER DES PENSIONS DE RETRAITE DE LA FONCTION PUBLIQUE

1. L'origine du statut spécial

L'ordonnance du 4 octobre 1945 portant organisation de la sécurité sociale a posé le principe de la couverture interprofessionnelle du risque de vieillesse, tout en maintenant, à titre provisoire, un certain nombre de régimes de retraite préexistants dont les régime des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires (code des pensions civiles et militaires de retraite).

Cette exception au principe de l'unification des régimes a été confirmée par le statut général des fonctionnaires qui dispose que les fonctionnaires sont affiliés à des régimes spéciaux de retraite et de sécurité sociale (ordonnance du 4 février 1959 et loi du 13 juillet 1983).

Bénéficient ainsi du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat, tous les fonctionnaires titulaires relevant du statut général, ainsi que les magistrats et les militaires de carrière ou sous contrat, de même que les ayants cause de ces personnels (conjoints, divorcés, orphelins).

2. Les particularités de ce régime

Il s'agit d'un régime :

- unique , à la différence de celui dont relèvent les salariés du secteur privé qui bénéficient à la fois d'un régime de base et d'un ou plusieurs régimes complémentaires obligatoires ;

- législatif et réglementaire , commun aux fonctionnaires et aux militaires, qui fonctionne selon le système de la répartition et non par capitalisation des cotisations versées par les assujettis ; le montant des prestations accordées aux retraités n'est pas déterminé par celui des retenues, actuellement au taux de 7,85 % acquittées par l'agent pendant son activité ;

- budgétaire , dont l'Etat couvre la plus grande partie du financement, le total des cotisations versées par les personnels affiliés, de la contribution employé versée par les offices et établissements autonomes et des contributions de La Poste et au titre de France Télécom représentant moins du tiers du coût global (29,5 % en 1997) ;

Les pensions figurent au grand Livre de la Dette Publique. Il n'existe pas de cotisation de l'employeur et le montant des retenues pour pensions payées par les fonctionnaires n'est pas affecté directement au service des dépenses de pension ;

- global : il couvre à la fois les risques vieillesse et invalidité.

Le mode de calcul de la pension de retraite

Le droit à pension et le montant de celle-ci sont liés à la notion de carrière, notion qui englobe la durée des services et le niveau hiérarchique auquel l'agent est parvenu au terme de son activité.

Est réputé avoir accompli une carrière, l'agent titulaire qui a effectué au moins quinze ans de services effectifs, condition de durée minimale exigée par la législation pour avoir droit à une pension.

Lorsque cette durée est inférieure à quinze ans, les droits afférents sont transférés auprès du régime général d'assurance vieillesse et de l'IRCANTEC.

La pension est calculée en fonction de la durée des services et du niveau hiérarchique de l'agent.

Ce calcul est réalisé sur la base du traitement d'activité des six derniers mois, qui tient compte de l'ensemble du développement de la carrière mais ne prend pas en compte les primes et avantages accessoires.

Elle s'exprime en pourcentage à raison de 2 % du traitement indiciaire par année de service ou de bonification, avec un maximum de 75 % pouvant être porté à 80 % par le jeu des bonifications liées à la situation de l'agent ou à la nature des services.

La pension évolue en fonction de la revalorisation générale des traitements et des modifications apportées au grade à la suite, soit d'un changement du classement indiciaire, soit d'une réforme statutaire.

La pension est proportionnelle aux années de services effectuées dès lors que l'intéressé a réalisé un minimum de quinze années de services.

Toutefois, la pension ne peut être perçue avant l'âge de 60 ans par les personnels sédentaires et de 55 ans par ceux qui ont accompli au moins quinze ans de services dans les activités présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles.

Est immédiate la jouissance de la pension allouée à la femme fonctionnaire qui remplit certaines conditions de situation de famille et des dispositions particulières existent pour certaines catégories de personnels militaires non officiers ayant quinze ans de services.

B. UNE DÉRIVE FORTE ET RAPIDE DU COÛT BUDGÉTAIRE

La question du financement des retraites des fonctionnaires de l'Etat va se poser rapidement.

En effet, le coût brut des pensions est de 179,9 milliards de francs en 1999, en progression de 4,8% par rapport à 1998. Or, compte tenu des évolutions démographiques, le surcoût est estimé à 79 milliards de francs dès 2010 par les services du ministère de l'économie.

Compte tenu du mode de financement de ces retraites qui fait déjà supporter à l'Etat 70,5% de la charge totale, ce surcoût sera, à réglementation constante, financé à 90 % par la dépense publique.

1. La situation démographique

Dès 2000, et surtout à compter de 2005 la situation démographique du régime de retraite de la fonction publique d'Etat se dégrade fortement.

Evolution du rapport démographique

Années	1995	2000	2005	2010	2015	Taux de croissance
Retraités de droit direct	828.308	956.711	1.126.718	1.318.503	1.491.840	+ 80,1 %
Cotisants ^1	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689	2.081.689
Rapport démographique	2,51	2,18	1,85	1,58	1,40	- 44,6 %
Régime général	1,75	1,69	1,72	1,57	1,37	- 21,7 %

1. Par convention la population active est considérée comme stable sur la période considérée,

Source : Direction du budget

2. Les perspectives d'évolution financière

Les différents constats existant en la matière insistent tous sur la question de la soutenabilité budgétaire de ces évolutions et, partant, sur leurs implications en terme d'équité et de solidarité intra-générationnelle.

a) D'après les chiffres du Commissariat général au Plan (rapport Briet de 1995), la croissance serait " rapide et cumulative ".

	1995	2005	2015
Montant des prestations retraite (en milliards, à francs constants)	108	153	226
Hausse des taux de cotisation nécessaire pour maintenir l'équilibre du régime des fonctionnaires	+ 1,3	+ 10,7	+ 20,6
Hausse nécessaire pour équilibrer le régime général	+ 0,6	+ 0,9	+ 4

b) Pour la Direction du Budget (chiffrage de 1997) :

Le surcoût est estimé en 2010 à 79 milliards de francs, en francs constants, et serait financé à moins de 10 % par la croissance des cotisations. Le reliquat soit près de 90 % serait à la charge de l'Etat .

c) Pour la Cour des Comptes qui le souligne régulièrement dans ses rapports notamment sur l'exécution des budgets, " l'évolution des charges de pension constitue une hypothèque sérieuse pour les budgets futurs .

LE COÛT BUDGÉTAIRE DES RETRAITES DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ETAT

Les charges de pension : montant et progression

Le montant des pensions civiles et militaires versées au titre de l'exercice 1997 s'élève à 164,5 milliards de francs se répartissant en 44,9 milliards de francs pour les pensions militaires et 119,6 milliards de francs pour les pensions civiles.

La charge relative aux pensions progresse de façon significative : depuis 1990, ce poste de dépenses a enregistré une augmentation de + 4,8 % en francs courants en moyenne par an, et de 2,7 % par an en moyenne en francs constants ; pour les fonctionnaires civils de l'Etat, le montant a augmenté de + 3,5 % par an, et les pensions des militaires ont progressé de + 0,8 % par an.

Sur la période 1990-1997, les effectifs de pensionnés ont augmenté de + 12,3 %, avec une croissance de + 20,9 % du nombre des pensionnés civils et une diminution de la population des retraités militaires (- 2,5 %) : la progression des dépenses de pensions, en francs courants, provient donc, pour plus des deux tiers, de l'amélioration de la pension moyenne servie aux retraités, tant pour les nouveaux retraités (" flux " annuels de départs à la retraite) que pour les anciens retraités (" stock " des pensionnés).

- Concernant les " flux " , cette amélioration se réalise par l'effet des mesures catégorielles et l'élévation des qualifications, qui induisent une hausse de l'indice retenu pour la liquidation des pensions (l'indice moyen des pensions des fonctionnaires civils partant à la retraite est passé de 471 en 1991 à 548 en 1997).

Elle est également la conséquence de l'augmentation du taux de liquidation des nouveaux pensionnés due à l'allongement de la durée de carrière qui est passé de 65,2 % en 1990 à 67,9 % en 1997 pour les fonctionnaires civils (et de 65,2 % à 67,2 % pour les militaires).

- Concernant le " stock " , la progression du montant des pensions servies provient, d'une part, de l'effet direct des revalorisations de l'indice fonction publique et, d'autre part, de l'application aux retraités des mesures statutaires concernant les actifs, laquelle aura permis près de + 0,5 point supplémentaire de croissance des pensions par an en moyenne sur la période 1990-1997.

Le financement des retraites de la fonction publique

Le caractère budgétaire du régime des fonctionnaires ne permet pas d'appréhender directement les équilibres de son financement :

- la contribution de l'Etat employeur se confond avec le financement budgétaire des pensions ;

- le principe d'universalité budgétaire ne permet pas d'affecter le produit de la retenue pour pension supportée par les fonctionnaires : 7,85 % de leur traitement indiciaire, au financement des charges de pensions ;

- les charges afférentes aux compensations généralisée et spécifique figurent sur un chapitre de crédits distinct des chapitres de pensions.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

C. QUELQUES PISTES DE RÉFLEXION

Au travers des réflexions menées notamment par le Commissariat général au Plan, on peut esquisser quelques pistes en ce domaine : allongement de la durée de cotisation, prise en considération des rémunérations accessoires, création d'une caisse autonome de financement de ces pensions etc.

En tout état de cause, il est indispensable d'agir rapidement en ce domaine, puisque les premières difficultés apparaîtront dès 2005.

Une première étape consisterait à clarifier la situation en disposant à l'image du rapport sur les rémunérations publiques joint au présent projet de loi, d'un document budgétaire " ad hoc " . Il pourrait ainsi être publié un " jaune budgétaire " spécifique sur cette question.

A ce titre, l'initiative prise par le gouvernement dans le rapport sur les rémunérations publiques joint au présent projet de loi de finances doit être relevée. Elle présente ainsi un compte simplifié des pensions pour 1997, offrant un panorama aussi complet qu'incontestable de la situation en ce domaine.

Par ailleurs, l'étude actuellement menée par la Cour des comptes sur la fonction publique apportera, fort opportunément, un très utile complément d'informations.

Compte simplifié 1997

	En millions de francs	Evolution par rapport à 1996
I. Emplois
Pensions	164.494	+ 3,48 %
-dont civils hors PTT	97.621	+ 4,37 %
- dont La Poste	13.626	+ 3,58 %
- dont France Télécom	8.356	+ 3,85 %
- dont militaires	44.891	+ 1,46 %
Transferts	22.030	+ 0,43 %
- dont compensation généralisée	12.848	+ 5,34 %
- dont compensation spécifique	8.752	- 6,30 %
- dont titulaires sans droits	430	- 9,31 %
Total emplois	186.524	+ 3,12 %
II. Ressources
Cotisations salariales (retenues pour pension)	29.416	+ 1,83 %
Contributions employeurs (hors Etat)	25.549	+ 2,20 %
- dont contribution établissements publics	4.520	- 3,98 %
- dont remboursement La Poste	12.883	+ 1,30 %
- dont contributions au titre des pensionnés de France Télécom	8.146	+ 6,89 %
Sous-total (hors contribution Etat)	54.965	+ 2,02 %
Solde : charge nette pour l'Etat	131.559	+ 3,60 %
Total ressources	186.524	+ 3,12 %

La reconstitution des ressources et des emplois du régime des fonctionnaires civils de l'Etat et des militaires permet de mettre en évidence l'effort budgétaire net de l'Etat . On peut calculer un taux de cotisation patronale implicite en rapportant cet effort budgétaire net à la masse salariale indiciaire. En 1997, ce taux s'établit à 39,01 % pour les fonctionnaires civils et à 101,71 % pour les militaires, soit 47,15 % pour l'ensemble des ressortissants du code des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat.

Il devrait atteindre, dès 1998, 47,62 % (39,78 % pour les fonctionnaires civils et 98,90 % pour les militaires) et s'établirait à 51,2 % à l'horizon 2002, soit 44,5 % pour les seuls fonctionnaires civils et 92,1 % pour les militaires.

CHAPITRE III

QUELLE RÉFORME DE L'ÉTAT ?

Des avancées avaient été réalisées par le gouvernement précédent, qu'il s'agisse de la mise en place du Commissariat à la réforme de l'Etat, du Fonds pour la réforme de l'Etat, de la politique de déconcentration, ou de la réflexion sur le nécessaire développement de la gestion patrimoniale de l'Etat.

Elles nécessitent incontestablement d'être poursuivies, mais le nouveau gouvernement n'a pas encore donné d'assurances véritables à ce sujet, alors que la comité d'enquête sur les services publics a tracé des orientations intéressantes à examiner.

De même, votre rapporteur attend avec intérêt la publication des travaux de la Cour des Comptes sur la fonction publique, qui apporteront un très utile éclairage.

Après 18 mois de fonctionnement, les orientations du gouvernement actuel n'apparaissent pas clairement.

On semble en rester au stade des " déclarations d'intention ", alors que deux autres grands pays européens, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, ont mis en place des politiques innovatrices s'agissant de la nécessaire évolution de l'Etat, de son rôle et de ses structures.

I. DEUX EXEMPLES EUROPÉENS

A. LA MODERNISATION DE L'ETAT EN GRANDE-BRETAGNE

Les priorités actuelles du gouvernement britannique se traduisent par la volonté réaffirmée de maintenir en vigueur une fonction publique permanente, fondée sur des valeurs d'intégrité, d'impartialité politique et d'objectivité, sur la sélection et la promotion en fonction du mérite, tout en améliorant les performances, dans le respect de deux principes clés :

- en vertu de la Charte du citoyen, spécifier clairement le niveau de qualité des services rendus aux usagers ;

- continuer de contrôler rigoureusement les coûts de fonctionnement de la fonction publique.

1. La stratégie mise en oeuvre

L'administration du Royaume-Uni a passé toutes ses activités au crible en posant une série de questions préalables dans le cadre de l'initiative " Prior options " :

1. La tâche considérée est-elle réellement nécessaire ? Dans la négative, elle doit être supprimée.

2. Dans l'affirmative, faut-il nécessairement que l'administration publique en assume la responsabilité ? Dans la négative, il convient d'envisager une privatisation.

3. S'il est nécessaire que l'administration en assume la responsabilité, le travail doit-il être effectué par des fonctionnaires, ou peut-il être réalisé de façon plus efficace et plus efficiente par le secteur privé ? Il convient d'organiser une mise en concurrence pour déterminer qui offre la prestation dans les meilleures conditions d'efficience et d'efficacité. Le premier critère de sélection est le rapport qualité-prix.

4. Dans le cas où la tâche doit être effectuée dans le cadre de l'administration, l'organisation est-elle correctement structurée et est-elle concentrée sur cette tâche ?

2. Le contrôle du coût

La politique du gouvernement britannique consiste à plafonner les dépenses publiques globales, à consacrer en priorité les ressources aux activités essentielles, à recourir au choix, à la concurrence et aux forces du marché dans le cadre des prestations de services, et à optimiser le rapport qualité-prix.

B. LA MODERNISATION DE L'ÉTAT EN ALLEMAGNE

Après la réunification, l'administration a du prendre en charge les missions d'un Etat providence dans des proportions jusqu'alors inconnues dues aux conséquences et au coût de la réunification. La rentabilité des activités administratives est donc actuellement un des principaux objectifs de l'Allemagne.

Mais les critères d'efficience et de rationalisation qui font leur apparition au sein de l'administration ne suffisent pas à apurer les dettes de l'Etat et se pose parallèlement la question de limiter son action aux domaines régaliens.

Au titre, on peut citer les modalités de gestion des ressources humaines. Actuellement, l'administration allemande pratique une pause dans le recrutement. L'objectif est de diminuer de 1,5 % par an la masse salariale de l'administration fédérale. A terme, seules les fonctions régaliennes devraient être occupées par des fonctionnaires.

Une nouvelle grille est en voie d'élaboration, qui tiendrait compte des profils de poste et qui permettrait des déroulements de carrière identiques tout en reconnaissant des spécificités. Le but est de favoriser l'établissement de plans de carrière et de formation.

La flexibilité est aussi recherchée par la promotion du temps partiel, l'élargissement des plages de travail et le développement du télétravail.

L'évaluation et la notation jouent un rôle de plus en plus important dans la progression de carrière et dans le traitement des cadres : deux possibilités de rémunération au mérite ont ainsi été introduites par une loi du 24 février 1997.

Il convient enfin de relever que les organisations syndicales de fonctionnaires ont accueilli favorablement l'introduction d'un salaire au mérite.

II. IL FAUT POURSUIVRE LES RÉFORMES DÉJÀ MISES EN OEUVRE

A. LA DÉCONCENTRATION

L'enjeu est décisif car les services déconcentrés de l'Etat regroupent 96 % des agents de l'Etat. Or, les administrations centrales qui ne regroupent que 4 % des effectifs gèrent encore le tiers des crédits et prennent toujours le quart des décisions administratives individuelles.

Par ailleurs ce retour vers l'administré est souvent le gage d'une meilleure qualité de l'action publique.

B. LA COMPTABILITÉ PATRIMONIALE DE L'ETAT

Faisant suite notamment aux rapports Giraud et Delorme, les conclusions des travaux de la mission " comptabilité patrimoniale " mise en place en 1997 ont été rendus fin juin 1998. Votre rapporteur souhaiterait en connaître les conséquences pratiques et juridiques.

Il apparaît que ces conclusions seraient à l'étude au sein des directions du ministère et cela dans la perspective du projet de loi de finances.

Il faut rappeler que le précédent ministre de l'économie et des finances avait réussi à amorcer un objectif de gestion patrimoniale de l'Etat. Il s'agissait de passer d'une logique de budget à une logique de bilan. Par ailleurs, il semble indispensable de moderniser également la politique de gestion immobilière car 300.000 bâtiments ou parties de bâtiment relèvent du domaine de l'Etat.

C. LA MODERNISATION DE LA GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE

En ce qui concerne la gestion de la fonction publique, trois chantiers au moins doivent absolument être poursuivis : les fusions de corps administratifs (il en existe 1.700 dont 900 " vivants "), l'enrichissement de la procédure de notation et l'élargissement de la mobilité des fonctionnaires qui pourrait conduire à l'avènement de " métiers " au sein de la fonction publique.

Si votre rapporteur se félicite qu'aucun nouveau corps de fonctionnaire n'ait été créé en 1998, selon les informations communiquées par le gouvernement, il regrette que ne soit pas accéléré le mouvement de fusion des corps encore existant.

D. DÉVELOPPER LA FORMATION ET L'OUVERTURE VERS L'EXTÉRIEUR

1999 sera le premier budget de l'euro .

La prise en compte des réalités extérieures, et notamment communautaires, doit plus que jamais constituer à ce titre un impératif pour les fonctionnaires .

L'ouverture d'une partie de la fonction publique à des ressortissants communautaires, la mise en place d'une mobilité en cours de carrière à laquelle réfléchissent actuellement deux groupes d'experts au sein de la Commission européenne, constituent désormais autant de données incontournables.

Il importe par ailleurs de développer, que ce soit à l'entrée dans la fonction publique, notamment au sein des écoles administratives françaises, ou tout au long de la carrière, la formation aux réalités communautaires. Il y a là un gage d'efficacité pour le fonctionnement de l'administration mais également le moyen pour celle-ci de mieux intégrer et assimiler le processus de décision communautaire, et partant, de permettre à notre pays de mieux " faire entendre sa voix " au sein de ces institutions.

Votre rapporteur se félicite que la formation aux questions communautaires constitue depuis 1991 l'une des priorités des actions de formation interministérielle.

En parallèle, il apparaît également nécessaire que se renforce la présence des fonctionnaires français dans les institutions communautaires et internationales afin que se confirme le mouvement décrit par le gouvernement : " La situation française dans les organisations internationales est caractérisée par un taux de présence globalement satisfaisant au regard du poids démographique de la France et d'un contexte tendant à la diminution des effectifs dans ces organisations. Sur le plan qualitatif, une amélioration notable de la présence française a été constatée par un accès à des postes de responsabilité plus importants ".

Les actions de formation aux réalités communautaires à destination des administrations françaises

Celles-ci se déroulent principalement dans le cadre et sous l'égide du Centre d'Etudes Européennes de Strasbourg (CEES). Elles sont de deux types :

Les actions de formation initiale et continue

La formation initiale s'adresse essentiellement aux élèves des écoles administratives françaises, à savoir : les élèves de l'ENA, les auditeurs de justice de l'ENM, les inspecteurs-élèves de l'Ecole nationale des douanes, les élèves administrateurs de l'INSEE, les inspecteurs-élèves de l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, les élèves des IRA, les élèves des écoles d'ingénieurs du groupe de Paris, les élèves de l'ENSP, les élèves de l'Ecole nationale du génie rural, des eaux et des forêts, les élèves officiers de la gendarmerie nationale.

La formation continue

La vocation principale du centre étant la formation continue, notamment dans le secteur public, la majorité des sessions organisées par le centre s'adresse à des fonctionnaires de l'Etat ainsi qu'à des fonctionnaires territoriaux : les administrateurs civils nommés au tour extérieur dans le cadre de leur formation à l'ENA, les directeurs régionaux du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, les cadres du secteur santé, en liaison avec l'Ecole nationale de la santé publique de Rennes, les cadres de l'administration centrale, les fonctionnaires des diverses administrations de l'Etat participant aux cycles de formation organisés par la DGAFP, les cadres de la fonction publique territoriale, etc...

Le contenu de la formation est articulé en modules. Elle comporte notamment une présentation générale de l'organisation et du fonctionnement des institutions européennes, des exercices de simulation en application de l'enseignement reçu et la visite de certaines institutions (Parlement européen, audience à la Cour de justice des Communautés européennes...).

Votre rapporteur tient également à rappeler que la fonction publique française est ouverte aux ressortissants communautaires.

L'application de la loi du 26 juillet 1991 sur les modalités d'accès aux emplois publics des ressortissants de l'Union européenne

Les dispositions du Traité de Rome érigeant en principe la libre circulation des travailleurs ne sont pas applicables en tant que telles aux emplois dans l'administration publique.

Cette exception a été nuancée par l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés qui a restreint la notion " d'emploi " dans l'administration publique aux " emplois participant à l'exercice de la puissance publique et responsables de la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat et des autres collectivités publiques ".

Afin de se conformer au droit communautaire, les corps, cadres d'emplois et emplois de la fonction publique dont les attributions, soit sont séparables de l'exercice de la souveraineté, soit ne comportent aucune participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique de l'Etat ou des autres collectivités publiques sont ouverts aux ressortissants de l'Union européenne.

Cette ouverture s'est effectuée par décrets statutaires en Conseil d'Etat préparés par chaque ministère pour la fonction publique de l'Etat, par le ministre chargé des collectivités locales pour la fonction publique territoriale et par le ministre chargé de la santé pour la fonction publique hospitalière.

Ainsi, les décrets déjà publiés ont permis d'ouvrir 70 % de la fonction publique française aux ressortissants de l'Union européenne (plus de 80 % de la fonction publique de l'Etat) et mis la législation française en conformité avec la jurisprudence communautaire concernant la libre circulation des fonctionnaires en Europe.

Ainsi, pour le seul domaine de l'enseignement, sont ouverts aux ressortissants de l'Union européenne les corps, cadres d'emplois et emplois suivants :

A. Education nationale

1. Enseignement des premier et second degrés : Professeurs des écoles, professeurs certifiés, professeurs agrégés, professeurs d'éducation physique et sportive, conseillers principaux d'éducation, conseiller d'orientation - psychologues et directeurs de CIO, professeurs de lycées professionnels.

2. Enseignement supérieur : professeurs de l'ENSAM, professeurs techniques adjoints de l'ENSAM, chefs de travaux pratiques de l'ENSAM.

3. Enseignants chercheurs : maîtres de conférences, professeurs d'université.

4. Personnels de santé : médecins de l'éducation nationale.

5. Personnel de laboratoire : techniciens de laboratoire des établissements d'enseignement, aide technique de laboratoire des établissements d'enseignement, aide de laboratoire des établissements d'enseignement, agent technique de laboratoire des établissements d'enseignement.

6. Personnels techniques et ouvriers : technicien, maître-ouvrier des établissements d'enseignement, ouvrier professionnel des établissements d'enseignement ouvrier et d'accueil des établissements d'enseignement.

B. Jeunesse et sports

Professeurs de sport, conseillers d'éducation populaire et de jeunesse.

C. Agriculture

Professeurs certifiés de l'enseignement agricole, professeurs de lycées professionnels agricoles, conseillers principaux d'éducation.

D. Culture

Professeurs des écoles nationales d'art, ingénieurs de recherche, ingénieurs d'étude, assistants ingénieurs et techniciens recherche, corps de chargés d'études documentaires.

E. LES CONTRATS DE SERVICE

Les contrats de service ont été mis en place par la circulaire conjointe des ministres chargés de la réforme de l'Etat et du budget du 12 juillet 1996.

Conclus pour une durée de trois ans entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés, ces contrats permettent, à partir d'une meilleure définition des prestations à offrir aux usagers se traduisant par une formulation précise des objectifs à atteindre, d'accentuer la responsabilisation des services dans la gestion de leurs moyens. Et cela grâce à la négociation d'un budget global, en personnel et en crédits de fonctionnement, et à un mécanisme de retour sur les économies éventuellement réalisées.

Les agents sont associés, au sein de chaque service, à l'élaboration du projet de contrat ainsi qu'à la répartition interne des moyens au sein du service concerné.

Ces contrats offrent à l'administration une réelle possibilité de modernisation . Il importe de les relancer et de ne pas se cantonner aux deux expériences actuellement en cours au sein de l'éducation nationale ou de l'industrie.

III. LE GOUVERNEMENT TARDE À AFFICHER SES PRIORITÉS

La seule priorité claire est l'absence de maîtrise de la négociation salariale, dont les effets seront très lourds pour les finances publiques à l'avenir.

Le gouvernement semble en rester sur les autres dossiers aux déclarations d'intention sans véritable avancée concrète.

A. L'AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL

La loi sur les 35 heures n'est pas applicable en tant que telle à la fonction publique. Elle prévoit cependant qu'un rapport sera remis au Parlement sur " le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique " .

Par ailleurs, conformément à l'accord salarial du 10 février 1998, il était prévu que, compte tenu de " la diversité extrême de la réglementation et des pratiques ainsi que des contraintes liées à la nature des missions de service public " un état des lieux serait confié à une personne mandatée à cet effet. M. Jacques Roche, conseiller maître honoraire à la Cour des Comptes a été chargé de déterminer les implications de la perspective des 35 heures dans chacune des trois fonctions publiques. Ses conclusions doivent être rendues avant la fin de l'année 1998.

Il importe selon votre rapporteur, que la réflexion s'engage à effectif constant : l'aménagement du temps de travail doit se traduire non par un accroissement des effectifs de la fonction publique mais par une plus grande souplesse dans la gestion des horaires et, partant, une plus grande efficacité au service des usagers des services publics.

B. LA SITUATION DES HAUTS FONCTIONNAIRES

Il importe de leur assurer une progression de carrière motivante et une mobilité accrue entre départements ministériels. A défaut se développera la " fuite des cerveaux " de la fonction publique, phénomène qui sera particulièrement préjudiciable au bon fonctionnement des services publics.

A ce titre votre rapporteur relève que l'accord salarial du 10 février 1998 en revalorisant les plus bas salaires de la fonction publique, a contribué au resserrement de l'éventail des rémunérations au sein de la fonction publique. Il est donc indispensable que puisse aboutir rapidement la réflexion en cours au sein des services du Premier ministre.

La dispersion des rémunération de la fonction publique de l'Etat

En 1996, comme les années antérieures, l'éventail des salaires apparaît plus resserré dans la fonction publique (2,38 en 1996 après 2,41 en 1991) que dans le secteur privé (3,01).

Cet éventail est calculé par l'INSEE en comparant le salaire net moyen du neuvième décile par rapport au premier décile, c'est-à-dire des 10 % de personnes les mieux payées par rapport au 10 % des personnes les moins payées, soit respectivement pour la fonction publique, 18.100 francs et 7.600 francs, et pour le secteur privé, 17.260 francs et 5.740 francs.

Il traduit un éventail hiérarchique des traitements de la fonction publique relativement peu ouvert et en resserrement constant depuis 1957. Le rapport entre le traitement minimum (6.811,83 francs bruts) et le sommet de l'échelle-lettre (40.980,25 francs bruts) est ainsi passé d'un écart de 1 à 17,6 en 1957 à un écart de 1 à 6,1 au 1er avril 1998 (qui devrait être de 1 à 5,9 au 1er décembre 1999).

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

C. LA CIRCULAIRE DU 3 JUIN 1998

La circulaire du Premier ministre en date du 3 juin 1998 met en place un programme pluriannuel de modernisation de l'administration. Quelles en seront les traductions concrètes ?

Ainsi que le relève cette circulaire :

" La modernisation de l'administration est permanente : de nombreuses actions ont déjà été conduites à ce titre ou sont en cours pour accroître l'efficacité de l'Etat. La nécessité de les accélérer et de les compléter implique que les services se dotent des outils appropriés pour conduire le changement de manière cohérente et lisible pour eux-mêmes et pour la collectivité nationale.

C'est la raison pour laquelle le Premier ministre vous demande de préparer, en liaison avec le ministre chargé de la réforme de l'Etat et le ministre chargé du budget, un programme pluriannuel de modernisation de votre administration dont la mise en oeuvre pourra s'étendre sur une période de trois à cinq ans . "

Dans ce cadre, cinq points doivent faire l'objet d'une attention particulière :

Réflexion sur les missions de l'Etat

Examen des procédures de travail, des circuits de décision et de l'organisation des services

Amélioration de la gestion des ressources humaines passant par :

- la rénovation des méthodes et des outils de gestion des ressources humaines ;

- la déconcentration de la gestion ;

- le développement des actions de formation des personnels ;

Modernisation des outils et méthodes de la gestion publique se traduisant par :

- l'amélioration des relations avec les usagers et le développement de la qualité des services ;

- la mise en place d'outils de contrôle de gestion et de connaissance du coût de l'activité des services ;

- le développement de la contractualisation interne ;

- développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

A ce titre, le rapport concernant l'impact des nouvelles technologies de l'information et de la communication sur la modernisation de l'administration (rapport Basquiat) a relevé qu'Internet allait entraîner un décloisonnement tant vertical et horizontal des structures de l'Etat remettant en cause la hiérarchie administrative classique.

L'administration se doit de se préparer à un tel changement qui va par ailleurs, en permettant le traitement de certains dossiers en temps réel imposer aux administrations de " répondre dans des délais raccourcis avec plus d'efficacité et de rigueur " comme le relevait récemment le ministre de la fonction publique.

D. QUELLES PRIORITÉS LÉGISLATIVES ?

Où en sont les priorités législatives du Gouvernement ?

Votre rapporteur s'interroge sur les suites prévues pour le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Le texte a été déposé le 13 mai 1998 à l'Assemblée nationale, mais sa discussion n'est pas prévue avant la seconde quinzaine de mars 1999.

Ce texte prévoit notamment l'actualisation des droits d'accès aux documents administratifs, l'amélioration de la transparence des décisions, le renforcement des pouvoirs du Médiateur de la République ou la constitution de maisons de services publics en groupement d'intérêt public.

De façon plus générale, il vise à favoriser " une meilleure connaissance des services publics pour permettre une meilleure utilisation de ceux-ci ".

E. QUEL RÔLE POUR LA DÉLÉGATION INTERMINISTÉRIELLE À LA RÉFORME DE L'ETAT ?

Celle-ci vient en effet de remplacer le Commissariat à la réforme de l'Etat.

Le Commissariat à la réforme de l'Etat, équipe inter-ministérielle légère, composée d'une quinzaine de fonctionnaires de haut niveau, placée auprès du Premier Ministre, avait été créé par décret du 13 septembre 1995, pour une durée de trois ans.

Cette équipe a été chargée du travail de conception et de mise en oeuvre des réformes préconisées alors par le gouvernement. Il a ainsi veillé à l'application des réformes engagées par le gouvernement et a coordonné leur mise en oeuvre. Par ailleurs, il a souvent apporté son expertise " d'ingénierie administrative " tout en proposant le cas échéant de nouvelles réformes à entreprendre en fonction des objectifs fixés par le gouvernement.

A ce titre, la nomination en 1997 d'un ministre expressément chargé de la réforme de l'Etat a pu illustrer la volonté de continuer cette réforme.

La mise en place de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat

Le décret n° 98-573 du 8 juillet 1998 a modifié le décret du 13 septembre 1995 relatif au comité interministériel pour la réforme de l'Etat et au commissariat à la réforme de l'Etat.

Selon le gouvernement, " il a paru nécessaire de mettre en place un dispositif réglementaire apte à prendre le relais et à poursuivre l'action engagée . "

Le commissariat a été remplacé par une structure pérenne, la " délégation interministérielle à la réforme de l'Etat " (DIRE), dont les missions sont identiques.

Le directeur général de l'administration et de la fonction publique se voit confier les fonctions de délégué interministériel à la réforme de l'Etat afin d'assurer une meilleure cohérence et une plus grande coordination entre les politiques menées respectivement en matière de fonction publique et de réforme de l'Etat.

La délégation interministérielle se compose de cinq missions, dont trois sont chargées de fonctions transversales (" service à l'usager et management public ", " fonctionnement, organisation et déconcentration de l'Etat ", " utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication par l'administration ") et deux du suivi spécifiques des réformes propres à un ensemble de ministères (les administrations régaliennes, économiques et financières d'une part, les autres administrations d'autre part).

Cette nouvelle structure correspond à la volonté affichée par le gouvernement de " relancer " la modernisation de l'administration. Conformément aux orientations définies par le Premier Ministre dans sa circulaire du 3 juin 1998, il lui appartiendra de faire ses preuves.



Votre rapporteur attend également que soient précisées les orientations du gouvernement s'agissant de la modernisation du fonctionnement et de l'organisation de l'administration territoriale. La décentralisation et l'évolution des conditions d'intervention de l'Etat imposent d'adapter l'administration territoriale, pour mieux prendre en compte la réalité et l'importance des régions et départements.

Des groupes de travail ont été mis en place au printemps 1998, et ont rendu leurs travaux en juillet. Des propositions de modernisation de l'action des services déconcentrés doivent être adressées au Premier ministre afin de permettre la mise en place de véritables schémas de modernisation au plan local. Cette réforme doit par ailleurs prolonger et accompagner la déconcentration.

F. LES TRAVAUX DU COMITÉ CENTRAL D'ENQUÊTE SUR LE COÛT ET LE RENDEMENT DES SERVICES PUBLICS

Votre rapporteur partage le diagnostic formulé par le comité d'enquête sur le coût des services publics ainsi que les pistes de réforme évoquées par celui-ci.

Il en retient surtout une idée essentielle : le service public doit retrouver toute sa signification, c'est-à-dire être au service du public, et pour cela, évoluer et s'adapter aux nouveaux enjeux et aux nouvelles contraintes.

Présenté par M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des Comptes, le rapport (1995-1998) de ce comité s'interroge sur l'état de la modernisation du service public. Structure originale à laquelle sont associés des parlementaires, ses conclusions sont très instructives

Il souligne la nécessaire adaptation des administrations afin de les rendre plus efficaces. Est ainsi relevé que " la clé de réussite des politiques conduites par le gouvernement est l'exigence d'adaptation et d'efficacité renforcée de l'administration. "

A ce titre, le comité au vu des efforts accomplis a tenu à suggérer quelques pistes de réflexion.

S'agissant des efforts accomplis, le rapport du Comité relève les actions de grande ampleur destinées à informatiser les services de l'Etat, le caractère de " pièce maîtresse " de la modernisation de l'administration que représente la déconcentration. Il relève par ailleurs que " progresse l'idée selon laquelle, le cadrage réglementaire et statutaire ne constitue pas l'instrument unique pour gouverner la main des fonctionnaires ".

Sans préconiser une transposition directe des méthodes du secteur privé, il préconise une modernisation de la gestion des personnels notamment au travers d'un renforcement de la formation continue des agents ou de la réforme de la procédure de notation. Il rappelle également l'importance de l'attention accordée aux usagers : " il n'y a plus aujourd'hui de réforme du service public qui puisse se concevoir sans la volonté de répondre aux attentes des usagers dans le respect de l'intérêt général ".

Dans ce contexte, deux défis sont à relever : la rapidité et l'accueil, afin que la notion de service public conserve toute sa signification.

Au vu de ces éléments, le rapport insiste sur la nécessité " d'aller vers plus de cohérence et d'efficacité ".

Il se déclare également soucieux de ne pas confondre les objectifs et les moyens : si les objectifs doivent être " exigeants et surtout cohérents ", il convient de ne pas oublier que l'Etat ne se réformerait pas en quelques mois. Il définit à ce titre, trois domaines dans lesquels peut se développer cet effort : " la gestion de l'allocation des ressources budgétaires, la relation interministérielle ou le dispositif d'appui à la modernisation de l'administration ".

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 10 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a procédé, sur le rapport de M. Gérard Braun, rapporteur spécial, à l' examen des crédits de la fonction publique et la réforme de l'Etat pour 1999.

A titre liminaire, M. Gérard Braun a indiqué que l'examen des crédits de la fonction publique appelait deux analyses distinctes : la première était juridique. Il s'agissait de présenter les crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein d'un agrégat :" fonction publique ". Ils s'élèvent à 1,4 milliard de francs en 1999 et sont en diminution de 0,18 %.

La seconde était économique : il convenait d'analyser les charges de personnel de l'Etat, qu'il s'agisse des crédits de rémunération, des charges sociales ou des pensions. Elles apparaissaient au sein de l'ensemble des départements ministériels et représentaient plus de 650 milliards de francs en 1999, soit près de 39 % des dépenses du budget général, nettes de remboursement et dégrèvements.

Il a précisé que l'examen de ces crédits conduisait à se poser deux questions : comment l'Etat gère-t-il ses charges de personnel et celles-ci sont-elles maîtrisées ? Comment l'Etat fait-il évoluer ses structures, conformément au principe de " mutabilité " du service public, et cela afin de fournir aux usagers des services publics les meilleures prestations ?

Il a rappelé que les crédits du ministère chargé de la fonction publique représentaient 1,4 milliard de francs et comportaient des dépenses de personnel exclusivement constituées de prestations d'action sociale interministérielle ou d'opérations d'action sociale.

Il a indiqué que la diminution de ces crédits de personnel était due principalement -à hauteur de 230 millions de francs- à la suppression de la provision destinée, dans le projet de loi de finances pour 1998, à accompagner la négociation salariale dans la fonction publique. Elle a été transférée, sans justification, au sein du titre V " dépenses en capital " pour un montant fixé dans le projet de loi de finances pour 1999 à 255 millions de francs.

Les dépenses de fonctionnement représentent 343,95 millions de francs, en progression de 4,46 % et correspondent aux subventions destinées aux écoles (ENA, IIAP -Institut international d'administration publique-, et IRA -instituts régionaux d'administration).

Il a par ailleurs précisé que, outre les dépenses d'investissement du fonds pour la réforme de l'Etat (5 millions de francs), les dépenses en capital correspondaient à 255 millions de francs destinés à des " équipements en faveur de l'action sociale interministérielle ". Il s'agit en réalité des crédits qui figuraient dans le projet de loi de finances pour 1998 au sein du titre III et étaient destinés en tant que " provision exceptionnelle non reconductible " à accompagner les négociations salariales dans la fonction publique (accord du 10 février 1998). Il a rappelé que la commission s'était opposée, l'année dernière, à l'adoption de ces mesures et que le rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre avait également déposé un amendement de suppression, auquel il s'associait.

Puis, il a présenté, de façon plus générale, l'évolution des charges de personnel de l'Etat.

Il a relevé que, en 1999, les dépenses de fonction publique progressaient de 6,8 % et dépassaient le seuil de 650 milliards de francs, pour atteindre 652,1 milliards, soit 38,7 % du budget général, contre 38,1 % en 1998.

Cette progression était principalement due, outre les effets de la budgétisation de 14.822 millions de francs de pensions des fonctionnaires de La Poste et les conséquences de la professionnalisation des armées, aux conséquences de l'accord salarial du 10 février 1998 dont le coût en 1999 pour le budget de l'Etat a été chiffré à 14,8 milliards ; aux mesures catégorielles et aux transformations d'emplois (1,9 milliard) ; à l'impact du " GVT-solde " (3,7 milliards), ainsi qu'à la dérive spontanée des dépenses de pensions (5,85 milliards).

Il a également rappelé que la fonction publique de l'Etat induisait des dépenses qui allaient au-delà de celles liées aux fonctionnaires. Les dépenses totales, y compris les subventions à l'enseignement privé, les pensions des anciens combattants et les charges de personnel du budget de l'aviation civile étaient, en 1999, de 717,4 milliards, en augmentation de 6,2 %.

En outre, il a souligné que la dépense " induite " était liée à plus de 91 % à l'évolution du point " fonction publique ". De ce fait, plus de 38 % des dépenses du budget général de l'Etat étaient indexées sur le point " fonction publique ".

Puis M. Gérard Braun a présenté ses principales observations sur les crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Il a tout d'abord tenu à souligner que les dépenses de la fonction publique échappaient au contrôle du Gouvernement et présentaient une très forte inertie.

Il a indiqué qu'en 1998, les créations d'emplois civils avaient repris, avec un solde positif de 621 emplois et que, pour 1999, le Gouvernement affichait un solde nul : 2.358 créations de postes civils compensées par autant de suppressions.

Il a souligné qu'il était cependant possible de diminuer les effectifs nets de la fonction publique, sans pour autant perturber le bon fonctionnement des services publics, comme le ministère de l'économie en donnait lui-même l'exemple en baissant de 0,4 % les effectifs budgétaires, soit 695 emplois, grâce à des progrès de productivité.

Il a également relevé la très grande difficulté d'arriver à chiffrer précisément les effectifs réels de la fonction publique, la notion d'effectif budgétaire ne rendant qu'imparfaitement compte de la réalité.

A propos des rémunérations des fonctionnaires de l'Etat, il a souligné qu'entre 1990 et 1998, elles avaient progressé de 5 % par an, soit un gain annuel de pouvoir d'achat de 3,2 %, qui était de plus de deux fois celui dont avaient bénéficié les salariés du secteur privé.

M. Gérard Braun a rappelé que l'accord salarial du 10 février 1998 coûterait à l'Etat, en 1999, 14,8 milliards de francs et se traduirait par un accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires, comme le souligne le rapport sur les rémunérations publiques annexé au présent projet de loi de finances, et non par une simple " préservation ", selon les termes du ministère de la fonction publique.

Il a souligné que cet accord induisait une rigidité croissante dans les dépenses publiques : ainsi une revalorisation de 1 % du point fonction publique représentait un coût de 6,3 milliards de francs pour l'Etat et avait également des effets sur les autres fonctions publiques et les dépenses induites. Le coût total net, en ce cas, était de 11,2 milliards de francs. Cet accroissement du poids des dépenses de rémunération ne ferait que renforcer une situation relevée à de nombreuses reprises par la Cour des Comptes.

Par ailleurs, il a souligné que les contours de l'emploi public devenaient plus flous. En effet, plus d'un actif sur cinq est concerné par le champ de la négociation salariale puisque, au-delà des 2,1 millions d'agents civils de l'Etat et de ses établissements publics, il faut comptabiliser dans l'emploi public : les 460.000 agents des exploitants publics de la Poste et de France Telecom, les 295.000 militaires (hors appelés du contingent), les 1,323 million d'agents de la fonction publique territoriale, les 681.000 agents de la fonction publique hospitalière, ainsi que 146.000 enseignants des établissements privés sous contrat et 125.000 salariés des établissements de santé privés à but non lucratif, tarifés en dotation globale.

Il a relevé que c'était la totalité de cette population qui était concernée par la négociation salariale dans la fonction publique, même si seule une partie de ses effets apparaissait dans le budget de l'Etat. Il s'est par ailleurs inquiété de la probable pérennisation des emplois-jeunes. En effet, les agents employés par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne l'étaient pas sous le même statut : outre le " noyau dur " constitué des titulaires, le solde était constitué de non titulaires tandis qu'existe un troisième cercle d'agents. Ce dernier comprend, outre des personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité, dont le nombre est supérieur à 200.000, les " emplois-jeunes " qui peuvent être considérés comme des emplois publics, puisque l'Etat prenait en charge 80 % de leur rémunération, et même 100 % pour ceux qui sont recrutés par le ministère de l'intérieur ou de l'éducation nationale.

M. Gérard Braun a rappelé que cela représenterait 250.000 emplois à la fin de 1999 et 350.000 en l'an 2000 qui relèveront d'un statut quasi-public, conformément d'ailleurs au souhait exprimé par le rapporteur spécial des crédits de la fonction publique à l'Assemblée nationale, mais également par le ministre de l'éducation nationale lors de son audition par la commission.

Enfin, évoquant les retraites publiques, il a souligné que celles-ci connaîtraient une " explosion programmée " en raison d'une dérive forte et rapide du coût budgétaire. En effet, si le coût brut des pensions était de 179,9 milliards de francs en 1999, en progression de 4,8 % par rapport à 1998, compte tenu des évolutions démographiques, le surcoût était estimé à 79 milliards de francs dès 2010 par les services du ministère de l'économie.

Au travers des réflexions menées notamment par le Commissariat général du Plan, il a indiqué que l'on pouvait esquisser quelques pistes en ce domaine afin de faire face à cette dérive : allongement de la durée de cotisation, prise en considération des rémunérations accessoires ou création d'une caisse autonome de financement de ces pensions.

Il a rappelé qu'en tout état de cause, il est indispensable d'agir rapidement en ce domaine, puisque les premières difficultés apparaîtront dès 2005 et qu'une première étape consisterait à clarifier la situation en disposant à l'image du rapport sur les rémunérations publiques joint au présent projet de loi d'un document budgétaire " ad hoc ". Il a ainsi souhaité que soit publié un " jaune budgétaire " spécifique sur cette question.

Enfin, s'agissant de la réforme de l'Etat, de ses contours et de sa portée, il a évoqué les " valses-hésitations " du Gouvernement, en ce domaine. En effet, après 18 mois de fonctionnement, ses orientations n'apparaissent pas clairement, et on semble en rester au stade des " déclarations d'intention ".

Il a tout d'abord souhaité que se poursuivent les réformes mises en place, telles que la déconcentration. Il apparaissait nécessaire de mettre fin à la situation qui faisait que 4 % des agents des administrations centrales de l'Etat géraient encore un tiers des crédits et prenaient toujours un quart des décisions administratives individuelles. Il a par ailleurs évoqué la question de la gestion patrimoniale de l'Etat ainsi que la nécessaire modernisation de la gestion de la fonction publique, indiquant que trois chantiers, au moins, devaient absolument être poursuivis : les fusions de corps administratifs, l'enrichissement de la procédure de notation et l'élargissement de la mobilité des fonctionnaires qui pourrait conduire à l'avènement de " métiers " au sein de la fonction publique. S'agissant de la formation et de l'ouverture vers l'étranger des fonctionnaires, il a souhaité le développement de la mobilité à l'étranger des fonctionnaires français et que l'accentuation de la nécessaire dimension européenne de la formation professionnelle. Il s'est par ailleurs étonné qu'aucun crédit ne soit prévu en 1999 pour les opérations de délocalisation : l'activité pour cet exercice budgétaire du fonds de délocalisation était donc totalement dépendante d'un éventuel abondement en loi de finances rectificative ou de reports de crédits.

En conclusion, il a souligné que le Gouvernement tardait à afficher ses priorités. La seule certitude claire était l'absence de maîtrise de la négociation salariale, dont les effets pour les finances publiques seraient très lourds. Néanmoins, évoquant l'aménagement du temps de travail au sein de la fonction publique, il a rappelé que la réflexion devait s'engager à effectif constant. L'aménagement du temps de travail devait se traduire non par un accroissement des effectifs de la fonction publique, mais par une plus grande souplesse dans la gestion des horaires et, partant, une plus grande efficacité au service des usagers des services publics. Par ailleurs, s'agissant de la situation des hauts fonctionnaires, il importait de leur assurer une progression de carrière motivante et une mobilité accrue entre départements ministériels. A défaut se développerait la " fuite des cerveaux " de la fonction publique, phénomène qui serait particulièrement préjudiciable au bon fonctionnement des services publics.

Il s'est enfin interrogé sur les traductions concrètes de la circulaire du Premier ministre en date du 3 juin 1998 qui mettait en place un programme pluriannuel de modernisation de l'administration, sur l'état d'avancement de l'examen du projet de loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et souhaité que le ministre puisse définir quel serait le rôle de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat qui venait de remplacer le Commissariat à la réforme de l'Etat.

En conclusion, et sous réserve de ces observations, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à l'adoption des crédits concernés.

M. François Trucy a tenu à remercier M. Gérard Braun pour la qualité de sa présentation, s'agissant d'un problème aussi complexe. A propos du financement des retraites, il a par ailleurs évoqué les conséquences budgétaires, pour l'Etat, du changement de statut de France Télécom ainsi que, pour l'avenir, de celui d'EDF, de la SNCF ou de la Poste.

M. Denis Badré a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de calcul de la progression des dépenses de retraite ainsi que des compléments d'information quant au nombre de corps existant au sein de la fonction publique ou les perspectives de fusion de certains d'entre eux.

Il a par ailleurs déclaré partager le sentiment du rapporteur spécial quant à l'inertie du Gouvernement en matière de réforme de l'Etat et souhaité que se développent tant la formation aux questions communautaires que la participation de fonctionnaires français aux instances décisionnelles de l'Union européenne.

En réponse à M. Roger Besse qui s'inquiétait de la mise en place des 35 heures au sein de la fonction publique, M. Gérard Braun a indiqué qu'elle ne devait pas entraîner de création de postes et qu'en tout état de cause, il était nécessaire de procéder au préalable à un état des lieux précis de la situation, eu égard à la spécificité de la fonction publique.

M. Gérard Braun a par ailleurs précisé à M. Denis Badré que le surcoût en termes de dépenses de fonctionnement de la double localisation de l'ENA pouvait être estimé à 16 millions de francs par an, mais qu'il ne souhaitait cependant pas, à titre personnel, que celle-ci soit " relocalisée ".

Puis, la commission a adopté le rapport de M. Gérard Braun.

ANNEXES

Annexe 1


LES COMPOSANTES DE LA RÉMUNÉRATION DES FONCTIONNAIRES

I - LE TRAITEMENT

Le traitement annuel brut est obtenu en multipliant l'indice majoré correspondant à l'échelon du grade détenu par le centième de la valeur annuelle du traitement afférent à l'indice 100 majoré (328,28 francs au 1er avril 1998).

Les retenues sur traitement :

- la retenue pour pension : 7,85 % du traitement brut à l'exception d'indemnités de toute nature ;

- la CSG : 7,5 % sur 95 % de la rémunération brute totale (traitement brut et indemnités) ; son accroissement depuis 1997 a été compensé par une indemnité exceptionnelle destinée à éviter toute baisse de rémunération nette ;

- la CRDS : 0,5 % sur 95 % de la rémunération brute totale ;

- la contribution exceptionnelle de solidarité : 1 % de la rémunération (primes comprises) du fonctionnaire, nette de retenue pour pension. Elle est affectée au Fonds de solidarité qui finance notamment l'ASS et l'AI.

II - LES COMPLÉMENTS DU TRAITEMENT

L'indemnité de résidence : elle est calculée sur la base des traitements soumis aux retenues pour pension en fonction d'un taux fixé suivant des zones territoriales (de 0 à 3 %), et a été progressivement intégrée au traitement.

Dans la première zone (taux de 3 %), le montant mensuel afférent au traitement moyen est de 375,87 francs par mois.

Le supplément familial de traitement (SFT) : il est alloué en sus des prestations familiales de droit commun et est inclus dans l'assiette de l'IRPP.

Il se compose d'un élément fixe annuel et d'un élément proportionnel calculé en pourcentage du traitement et en fonction du nombre d'enfants à charge. Il est de 15 francs mensuels pour un enfant à charge et pour deux enfants de 436,03 francs à 657,61 francs par mois. 880.617 agents de l'Etat, soit 35,2 % des effectifs en bénéficient en 1997.

Les bonifications indiciaires : il s'agit, soit d'attribution de points d'indice majoré s'ajoutant au traitement principal destinés à des fonctionnaires d'un corps ou d'un grade donné, soit de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui a été mise en place par l'accord du 9 février 1990, et correspond à certains emplois nécessitant une technicité particulière ou l'exercice de responsabilités.

Elles ne sont plus versées dès que le fonctionnaire n'exerce plus les fonctions y ouvrant droit.

III - LES RÉGIMES INDEMNITAIRES DES FONCTIONNAIRES DE L'ETAT

Prévus par un texte législatif ou réglementaire, ceux-ci sont très divers, rendant leur approche exhaustive difficile. Des dispositions similaires existent également pour les fonctionnaires territoriaux et les personnels de la fonction publique hospitalière.

L'indemnité pour travaux supplémentaires : elle est soit horaire, notamment pour les agents rémunérés sur un indice brut inférieur ou égal à 380, ou forfaitaire. Son montant varie selon le grade et est généralement plafonné.

Les indemnités pour sujétions spéciales : ces régimes sont très divers et très complexes, qu'il s'agisse de l'indemnité pour responsabilités pécuniaires, pour risques, pour conditions de travail, etc...

Les primes de rendement et de productivité : elles sont attribuées en principe en fonction de la valeur et de l'action de chaque agent, mais coexistent avec de très nombreux régimes particuliers.

Les primes de qualification et de technicité : ces primes spécifiques bénéficient aux agents exerçant des fonctions exigeant un niveau de qualification ou de technicité particulier.

Les indemnités d'enseignement et de jury : très diverses, elles dépendent du nombre d'heures consacrées, de la nature de l'enseignement dispensé, du niveau moyen des élèves.

Les indemnités diverses : il s'agit notamment des indemnités de décentralisation, de mutation, de délocalisation, qui sont versées en sus des indemnités de changement de résidence et sont généralement de caractère forfaitaire.

IV - LES INDEMNITÉS REPRÉSENTATIVES DE FRAIS ET VACATIONS

Les indemnités représentatives de frais sont liées aux frais engagés par le fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, notamment à l'occasion de ses déplacements (indemnités de repas, de nuitées) ou en cas de changement de résidence.

Les vacations sont destinées aux collaborateurs occasionnels de commissions, conseils, ou en cas d'expertise, de consultations médicales, de travaux d'entretien.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

Annexe 2

LA MESURE DE LA PROGRESSION DES RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

Deux instruments existent afin de mesurer l'évolution des rémunérations publiques : la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP) et le salaire moyen par tête (SMPT)

I - LA RMPP EST UNE NOTION SALARIALE QUI PERMET DE MESURER UN POUVOIR D'ACHAT MOYEN

La progression de la RMPP mesure l'évolution de la fiche de paye moyenne des fonctionnaires en place. Elle est calculée sur les effectifs présents sur deux exercices consécutifs.

Elle intègre en effet les facteurs suivants qui contribuent à la hausse des rémunérations des agents :

- l'effet en moyenne des mesures générales (revalorisation du point fonction publique, attribution uniforme de points d'indice ou de prime exceptionnelle) ;

- les mesures catégorielles qui sont ciblées sur certains groupes d'agents (réformes statutaires, revalorisations indemnitaires) ;

- le GVT (Glissement Vieillissement Technicité) positif ou " effet de carrière ", autrement dit l'effet positif des avancements d'échelons et des promotions de grades ou de corps, hors incidence directe des mesures catégorielles.

II - LE SMPT EST UNE NOTION FINANCIÈRE ET BUDGÉTAIRE, QUI PERMET D'ANALYSER L'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE



La progression du SMPT mesure l'évolution de la masse salariale à effectifs constants. Autrement dit, elle rend compte de l'évolution du coût moyen d'un agent.

Celle-ci est la résultante de la progression des salaires des agents en place, mesurée par la RMPP, et de l'effet de la modification de la structure des rémunérations induit par les mouvements d'entrées et de sorties (effet entrées-sorties), principalement lié à la différence de niveau de rémunération entre les agents qui quittent la fonction publique en fin de carrière et les agents qui débutent. Cet effet est généralement négatif, bien qu'il comptabilise également en sens inverse le remplacement d'agents peu qualifiés par de jeunes agents plus diplômés. Le niveau de l'effet entrées-sorties est actuellement à - 1,3 %.

La somme du GVT positif pris en compte dans le calcul de la RMPP et de l'effet entrées-sorties est dit GVT solde.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

Annexe 3

LES RÉMUNÉRATIONS ANNEXES DES FONCTIONNAIRES CIVILS

Au total, en 1996, les rémunérations annexes ont représenté en moyenne 17 % du traitement brut des fonctionnaires civils.

Les cadres et professions intellectuelles supérieurs dans leur ensemble perçoivent en moyenne des rémunérations annexes à hauteur de 17 % de leur traitement. Les employés et ouvriers bénéficient d'un taux moyen de 21 % essentiellement lié aux sujétions et contraintes particulières auxquelles ils sont soumis. La moyenne des rémunérations annexes perçues par les agents des professions intermédiaires est, en proportion, un peu plus faible (14 %).

	Traitement brut	Primes
Catégories socioprofessionnelles	de base	Montant	Taux (en %)
Cadres et professions intellectuelles supérieures	187.903	32.621	17
Cadres	194.059	71.269	37
Personnels de direction	322.785	123.162	38
Magistrats	228.787	87.447	38
Administrateurs et assimilés	237.673	107.483	45
Attachés et inspecteurs	166.257	50.425	30
Ingénieurs des grands corps techniques	225.404	87.849	39
Professeurs, professions scientifiques et culturelles	186.674	24.910	13
Professeurs d'université et assimilés	317.900	30.829	10
Professeurs agrégés	217.015	51.789	24
Professeurs certifiés et assimilés	170.471	20.844	12
Professions intermédiaires	139.223	19.551	14
Professeurs de collège titulaires	154.707	23.701	15
Secrétaires administratifs et contrôleurs	123.184	28.785	23
Maîtrise ouvrière	110.892	13.721	12
Employés et ouvriers	102.930	21.308	21
Personnel de la police et des prisons	117.899	39.084	33
Personnels de service de catégorie C	89.337	5.693	6
Personnels de service de catégorie D	78.808	14.848	19
Ensemble	149.236	25.496	17

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

¹ Institut International d'Administration Publique

² Instituts Régionaux d'Administration

³ Les crédits relatifs aux délocalisations figurent aux chapitres 37-07 (dépenses diverses) et 57-01 (dépenses immobilières)

⁴ Conseil Supérieur de la Fonction Publique de l'Etat

⁵ Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique

⁶ C'est-à-dire hors budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.

⁷ Compte tenu de la budgétisation de 14,8 milliards de francs au titre des pensions des fonctionnaires de La Poste

⁸ In dossier de presse de présentation du PLF 1999, rubrique "dépenses" page 19.

⁹ Ces deux modes de présentation sont présentés et détaillés dans l'annexe n° 2.

¹⁰ Ce ne sont pas des contrats de droit public : ils ne peuvent pas être directement conclus par les services de l'Etat : toutefois de nombreux CES le sont par les collectivités territoriales et par les établissements publics, ce qui aboutit à les considérer comme des CES "Fonction publique"

¹¹ Soit 93.840 francs par an et par emploi, depuis le 1er juillet 1998