I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE

A. UN EFFORT QUI NE PERMET PAS D'ATTEINDRE LE SEUIL SYMBOLIQUE DU 1 %

1. Une augmentation sensible des crédits de la culture

a) Une croissance de 3,8 % des crédits de la culture

En 1998, le budget du ministère de la culture s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 15.109,38 millions de francs, en progression de 3,78 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 (14.557,33 millions de francs), soit une variation de 552,04 millions de francs.

Si l'on raisonne en termes de moyens d'engagement, c'est-à-dire en tenant compte des autorisations de programmes, et non pas des crédits de paiement, la progression s'établit à 6,77 %.

Il faut souligner que cette comparaison entre la loi de finances initiale pour 1997 et le projet de loi de finances pour 1998 est établie à structure constante. Elle tient compte du fait que les crédits destinés aux interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public qui représentaient, en 1997, 568,920 millions de francs sont désormais rattachés aux services généraux du Premier ministre.

Rappelons que le budget de l'Etat en dépenses ordinaires et en crédits de paiement progresse de 1,36 %. Les crédits de la culture bénéficient donc d'une progression supérieure de 2,42 points à la progression moyenne du budget général.

L'effort budgétaire réalisé en 1998 pour la culture apparaît plus nettement encore si l'on établit une comparaison entre le montant régulé des crédits pour 1997 et le projet de loi de finances pour 1998. En effet, après les annulations décidées en cours d'exercice, la variation entre 1997 et 1998 s'élève à 1.114 millions de francs, soit une augmentation de 7,95 %.

Les annulations auxquelles il a été procédé par arrêté du 9 juillet dernier ont porté sur 656,28 millions de francs. Elles ont épargné les crédits de personnel ainsi que les dotations consacrées à l'exécution de la loi de programme sur le patrimoine monumental déjà fortement touchées par la loi de finances pour 1997 . Les crédits d'intervention culturelle relatifs aux actions éducatives et culturelles ont été amputés de 4,4%. En ce qui concerne les autorisations de programme, l'annulation effective de crédits a été de 594,2 millions de francs, des ouvertures de crédits sur le titre VI compensant une partie des annulations intervenues sur le titre V en raison du transfert de la maîtrise d'ouvrage du réaménagement intérieur du centre Georges Pompidou de la mission interministérielle des grands travaux à l'établissement public lui-même.

b) Un souci de transparence

Cette augmentation des crédits consacrés à la culture s'effectue à structure constante .

En effet, notamment en 1996 et en 1997, le ministère de la culture avait bénéficié d'une progression de ses moyens budgétaires qui résultait pour une large part de l'élargissement de ses compétences.

En 1996, les transferts de crédits (1,89 milliard de francs au total) représentaient la quasi - totalité de la progression dont bénéficiait le budget de la culture (soit 1,98 milliard de francs). Ils résultaient du rattachement au ministère de la culture, d'une part, des services de l'architecture dépendant jusqu'alors du ministère de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports et, d'autre part, d'activités gérées par le ministère de la communication (dépôt légal audiovisuel, orchestres de Radio France par exemple) et enfin, de l'élargissement à la Cité des sciences et de l'industrie de la tutelle exercée sur le site de la Villette.

En 1997, l'élargissement des compétences portait sur plus de 900 millions de francs correspondant essentiellement au transfert de la part de la dotation générale de décentralisation afférente aux bibliothèques dont la charge avait été confiée aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation. A structure constante, les crédits de la culture subissaient une diminution de 8,6 % par rapport à 1996, correspondant à 1,34 milliard de francs.

Si ces transferts de compétences ont eu pour effet dans un premier temps d'accroître en termes nominaux le montant des crédits, ils réduisent à terme les marges de manoeuvre dont peuvent bénéficier les autres actions du ministère.

Néanmoins, votre rapporteur souligne que les transferts de compétences opérées lors des deux dernières années n'ont pas été remis en cause et ont contribué à renforcer la cohérence de l'action du ministère de la culture .

Ainsi, le rattachement des services de l'architecture, annoncé en 1995 et rendu effectif en 1997, a consacré le retour au ministère de la culture d'attributions qui lui avaient été retirées en 1978 au bénéfice du ministère de l'environnement et du cadre de vie. La progression des crédits dont ils ont bénéficié en 1997 (+ 17 % en dépenses ordinaires et autorisations de programmes) a démontré la volonté de donner toute son importance à cette nouvelle mission qui, par ailleurs, permet d'enrichir certaines attributions traditionnelles du ministère. La fusion de la direction de l'architecture et de la direction du patrimoine sous l'autorité d'une seule personnalité en 1998 achèvera de donner son sens à ce transfert de compétences.

c) Une marge de manoeuvre accrue par la diminution des crédits affectés aux grands travaux

La décrue des crédits consacrés aux grands travaux se traduira en 1998 par une diminution de crédits de 539,71 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations de programme et de 683,86 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

En effet, le projet de loi de finances pour 1998 ne comprend de crédits relatifs aux grands travaux que pour la poursuite des travaux du Grand Louvre (200 millions de francs d'autorisations de programme et 246,85 millions de francs en crédits de paiement). Cette ouverture de crédits est destinée à permettre la poursuite des opérations correspondant à la deuxième tranche du projet (ailes Denon, de Rohan, Marsan, aménagements complémentaires à réaliser sous la cour du Carrousel et diverses restaurations ponctuelles). Il restera à ouvrir ultérieurement 41,75 millions de francs d'autorisations de programme et 75 millions de francs de crédits de paiement afin d'atteindre le niveau de l'enveloppe globale. La maîtrise d'ouvrage relative à l'achèvement du Grand Louvre sera confiée à l'agence d'ingénierie culturelle dont la création est prévue en 1998.

Rappelons qu'en 1998, la Bibliothèque nationale de France ne nécessitera plus de crédits au titre des grands travaux puisque sa construction est désormais achevée. Le coût total de cette opération s'est élevé à 7,9645 milliards de francs.

2. Un effort qui ne permet pas d'atteindre le seuil du 1 %

a) Le seuil du " 1 % " n'est pas atteint

Réclamée il y a près de trente ans par Jean Vilar, reprise en 1981 par M. Jack Lang, alors ministre de la culture, l'affectation de 1 % des dépenses de l'Etat à la culture reste un objectif gouvernemental : le Premier ministre, dans sa déclaration de politique générale a, en effet, affirmé que " l'objectif du gouvernement est (...) de parvenir progressivement à consacrer effectivement 1% du budget de l'Etat à la culture ".

Le projet de budget pour 1998 devait représenter la première étape vers cet objectif. Pour le prochain exercice, les crédits affectés au ministère de la culture représenteront 0,95% du budget de l'Etat.

Il importe de souligner que cet objectif -largement consensuel- a connu un sort variable selon les exercices budgétaires. Ce seuil fut momentanément atteint dans la loi de finances initiale pour 1993. Néanmoins, l'annulation intervenue au cours de l'année 1993 devait ramener à 0,93 % la part du budget de l'Etat consacrée à la culture. Par ailleurs, le franchissement de ce cap n'avait été possible que grâce aux crédits affectés aux grands travaux parisiens qui excédaient alors 3 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Le " 1% " fut à nouveau atteint dans le cadre de la loi de finances pour 1996, l'accroissement substantiel des crédits de la culture reflétant alors, pour l'essentiel, l'élargissement des compétences du ministère.

b) Un seuil symbolique

Le seuil du 1 % est néanmoins symbolique.

Compte tenu des transferts de compétences intervenus au fil des ans, les comparaisons d'une année sur l'autre n'ont guère de sens. On peut noter, ainsi que si l'on raisonne sur le périmètre d'avant 1994 (soit avant le rattachement de la direction de l'architecture, de la dotation générale de décentralisation et de la Cité des Sciences), le budget pour 1998 ne représente seulement que 0,85% des charges de l'Etat

Par ailleurs, le budget du ministère de la culture n'est pas le seul à supporter le poids de la dépense culturelle assumé par l'Etat . De nombreux autres ministères dans l'exercice de leurs compétences y contribuent également. C'est le cas, notamment, du ministère de l'éducation nationale (rémunération des enseignants des disciplines artistiques dans les établissements scolaires ou supérieurs) et du ministère des affaires étrangères (rayonnement international de la culture française). L'annexe jaune consacrée à l'effort financier de l'Etat dans le domaine culturel fait apparaître que le total des dépenses civiles concernées s'élèvent pour 1998 à 31,798 millions de francs, soit plus du double des crédits inscrits au budget du ministère de la culture . Rappelons pour mémoire que ces dépenses ne représentent que la moitié du financement public de la culture, les collectivités locales fournissant un effort comparable à celui de l'Etat.

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