I. UN EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DE LA CULTURE
A. UN EFFORT QUI NE PERMET PAS D'ATTEINDRE LE SEUIL SYMBOLIQUE DU 1 %
1. Une augmentation sensible des crédits de la culture
a) Une croissance de 3,8 % des crédits de la culture
En 1998, le
budget du ministère de la culture
s'élèvera en dépenses ordinaires et crédits de
paiement à 15.109,38 millions de francs, en progression de
3,78 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997
(14.557,33 millions de francs), soit une variation de 552,04 millions
de francs.
Si l'on raisonne en termes de moyens d'engagement, c'est-à-dire en
tenant compte des autorisations de programmes, et non pas des crédits de
paiement, la progression s'établit à 6,77 %.
Il faut souligner que cette comparaison entre la loi de finances initiale pour
1997 et le projet de loi de finances pour 1998 est établie à
structure constante. Elle tient compte du fait que les crédits
destinés aux interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel
public qui représentaient, en 1997, 568,920 millions de francs sont
désormais rattachés aux services généraux du
Premier ministre.
Rappelons que le budget de l'Etat en dépenses ordinaires et en
crédits de paiement progresse de 1,36 %. Les crédits de la
culture bénéficient donc d'une progression supérieure de
2,42 points à la progression moyenne du budget général.
L'effort budgétaire réalisé en 1998 pour la culture
apparaît plus nettement encore si l'on établit une comparaison
entre le montant régulé des crédits pour 1997 et le projet
de loi de finances pour 1998. En effet, après les annulations
décidées en cours d'exercice, la variation entre 1997 et 1998
s'élève à 1.114 millions de francs, soit une
augmentation de 7,95 %.
Les annulations auxquelles il a été procédé par
arrêté du 9 juillet dernier ont porté sur 656,28 millions
de francs. Elles ont épargné les crédits de personnel
ainsi que les dotations consacrées à l'exécution de la loi
de programme sur le patrimoine monumental déjà fortement
touchées par la loi de finances pour 1997 . Les crédits
d'intervention culturelle relatifs aux actions éducatives et culturelles
ont été amputés de 4,4%. En ce qui concerne les
autorisations de programme, l'annulation effective de crédits a
été de 594,2 millions de francs, des ouvertures de crédits
sur le titre VI compensant une partie des annulations intervenues sur le titre
V en raison du transfert de la maîtrise d'ouvrage du
réaménagement intérieur du centre Georges Pompidou de la
mission interministérielle des grands travaux à
l'établissement public lui-même.
b) Un souci de transparence
Cette augmentation des crédits consacrés
à la culture s'effectue à structure constante
.
En effet, notamment en 1996 et en 1997, le ministère de la culture
avait bénéficié d'une progression de ses moyens
budgétaires qui résultait pour une large part de
l'élargissement de ses compétences.
En 1996, les transferts de crédits (1,89 milliard de francs au
total) représentaient la quasi - totalité de la progression dont
bénéficiait le budget de la culture (soit 1,98 milliard de
francs). Ils résultaient du rattachement au ministère de la
culture, d'une part, des services de l'architecture dépendant
jusqu'alors du ministère de l'aménagement du territoire, de
l'équipement et des transports et, d'autre part, d'activités
gérées par le ministère de la communication
(dépôt légal audiovisuel, orchestres de Radio France
par exemple) et enfin, de l'élargissement à la Cité des
sciences et de l'industrie de la tutelle exercée sur le site de la
Villette.
En 1997, l'élargissement des compétences portait sur plus de
900 millions de francs correspondant essentiellement au transfert de la
part de la dotation générale de décentralisation
afférente aux bibliothèques dont la charge avait
été confiée aux collectivités locales dans le cadre
de la décentralisation. A structure constante, les crédits de la
culture subissaient une diminution de 8,6 % par rapport à 1996,
correspondant à 1,34 milliard de francs.
Si ces transferts de compétences ont eu pour effet dans un premier temps
d'accroître en termes nominaux le montant des crédits, ils
réduisent à terme les marges de manoeuvre dont peuvent
bénéficier les autres actions du ministère.
Néanmoins, votre rapporteur souligne que les transferts de
compétences opérées lors des deux dernières
années n'ont pas été remis en cause et ont
contribué à
renforcer la cohérence de l'action du
ministère de la culture
.
Ainsi, le rattachement des services de l'architecture, annoncé en 1995
et rendu effectif en 1997, a consacré le retour au ministère de
la culture d'attributions qui lui avaient été retirées en
1978 au bénéfice du ministère de l'environnement et du
cadre de vie. La progression des crédits dont ils ont
bénéficié en 1997 (+ 17 % en dépenses
ordinaires et autorisations de programmes) a démontré la
volonté de donner toute son importance à cette nouvelle mission
qui, par ailleurs, permet d'enrichir certaines attributions traditionnelles du
ministère. La fusion de la direction de l'architecture et de la
direction du patrimoine sous l'autorité d'une seule personnalité
en 1998 achèvera de donner son sens à ce transfert de
compétences.
c) Une marge de manoeuvre accrue par la diminution des crédits affectés aux grands travaux
La décrue des crédits consacrés aux
grands travaux se traduira en 1998 par une diminution de crédits de
539,71 millions de francs en dépenses ordinaires et autorisations
de programme et de 683,86 millions de francs en dépenses ordinaires
et crédits de paiement.
En effet,
le projet de loi de finances pour 1998 ne comprend de
crédits relatifs aux grands travaux que pour la poursuite des travaux du
Grand Louvre
(200 millions de francs d'autorisations de programme et
246,85 millions de francs en crédits de paiement). Cette ouverture
de crédits est destinée à permettre la poursuite des
opérations correspondant à la deuxième tranche du projet
(ailes Denon, de Rohan, Marsan, aménagements complémentaires
à réaliser sous la cour du Carrousel et diverses restaurations
ponctuelles). Il restera à ouvrir ultérieurement 41,75 millions
de francs d'autorisations de programme et 75 millions de francs de
crédits de paiement afin d'atteindre le niveau de l'enveloppe globale.
La maîtrise d'ouvrage relative à l'achèvement du Grand
Louvre sera confiée à l'agence d'ingénierie culturelle
dont la création est prévue en 1998.
Rappelons qu'en 1998, la Bibliothèque nationale de France ne
nécessitera plus de crédits au titre des grands travaux puisque
sa construction est désormais achevée. Le coût total de
cette opération s'est élevé à 7,9645 milliards
de francs.
2. Un effort qui ne permet pas d'atteindre le seuil du 1 %
a) Le seuil du " 1 % " n'est pas atteint
Réclamée il y a près de trente ans par
Jean Vilar, reprise en 1981 par M. Jack Lang, alors ministre de la culture,
l'affectation de 1 % des dépenses de l'Etat à la culture
reste un objectif gouvernemental : le Premier ministre, dans sa
déclaration de politique générale a, en effet,
affirmé que " l'objectif du gouvernement est (...) de parvenir
progressivement à consacrer effectivement 1% du budget de l'Etat
à la culture ".
Le projet de budget pour 1998 devait représenter la première
étape vers cet objectif. Pour le prochain exercice, les crédits
affectés au ministère de la culture représenteront 0,95%
du budget de l'Etat.
Il importe de souligner que cet objectif -largement consensuel- a connu un sort
variable selon les exercices budgétaires. Ce seuil fut
momentanément atteint dans la loi de finances initiale pour 1993.
Néanmoins, l'annulation intervenue au cours de l'année 1993
devait ramener à 0,93 % la part du budget de l'Etat
consacrée à la culture. Par ailleurs, le franchissement de ce cap
n'avait été possible que grâce aux crédits
affectés aux grands travaux parisiens qui excédaient alors
3 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de
paiement. Le " 1% " fut à nouveau atteint dans le cadre de
la
loi de finances pour 1996, l'accroissement substantiel des crédits de la
culture reflétant alors, pour l'essentiel, l'élargissement des
compétences du ministère.
b) Un seuil symbolique
Le seuil du 1 % est néanmoins symbolique.
Compte tenu des transferts de compétences intervenus au fil des ans, les
comparaisons d'une année sur l'autre n'ont guère de sens. On peut
noter, ainsi que
si l'on raisonne sur le périmètre d'avant
1994
(soit avant le rattachement de la direction de l'architecture, de la
dotation générale de décentralisation et de la Cité
des Sciences),
le budget pour 1998 ne représente seulement que 0,85%
des charges de l'Etat
Par ailleurs,
le budget du ministère de la culture n'est pas le seul
à supporter le poids de la dépense culturelle assumé par
l'Etat
. De nombreux autres ministères dans l'exercice de leurs
compétences y contribuent également. C'est le cas, notamment, du
ministère de l'éducation nationale (rémunération
des enseignants des disciplines artistiques dans les établissements
scolaires ou supérieurs) et du ministère des affaires
étrangères (rayonnement international de la culture
française). L'annexe jaune consacrée à l'effort financier
de l'Etat dans le domaine culturel fait apparaître que le total des
dépenses civiles concernées s'élèvent pour 1998
à 31,798 millions de francs,
soit plus du double des crédits
inscrits au budget du ministère de la culture
. Rappelons pour
mémoire que ces dépenses ne représentent que la
moitié du financement public de la culture, les collectivités
locales fournissant un effort comparable à celui de l'Etat.