IV. LES CRÉDITS RELATIFS À LA RÉHABILITATION DU PARC PRIVÉ N'ONT PAS ÉTÉ REVALORISÉS À LA HAUTEUR DES BESOINS
L'aide à l'amélioration de l'habitat privé est assurée par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) destinée aux propriétaires occupants et par les subventions de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) dévolue aux propriétaires bailleurs.
Si la contribution de l'État à ces deux outils d'aide à la réhabilitation augmente en crédits de paiement, cela ne doit pas masquer que la baisse du niveau des autorisations de programme peut avoir des conséquences préjudiciables pour l'avenir.
A. LA PAH QUI EST UN VÉRITABLE INSTRUMENT D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ENREGISTRE UN RECUL DE SA DOTATION
La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP). Le taux de base de la subvention est de 20 %. Le taux est majoré à 35 % lorsque les ressources du propriétaire sont inférieures à 50 % du plafond de ressources, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de 70.000 francs par logement.
1. Un instrument utile du point de vue de l'aménagement du territoire qui bénéficie surtout à des personnes âgées modestes
La PAH joue un rôle d'aménagement du territoire aussi bien en milieu urbain qu'en milieu rural.
Le Comité interministériel pour la ville (CIV) du 9 juillet 1993 a décidé de porter le montant des travaux subventionnables à 85.000 francs par logement dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) visant à la requalification des copropriétés dégradées qui connaissent de graves difficultés. Dans ce cas, le taux de subvention est égal à 25 % du coût des travaux pour les personnes dont les ressources sont au plus égales à 100% du plafond réglementaire, et à 35 % du coût des travaux pour les personnes dont les ressources sont au plus égales à 60 % de ce même plafond.
Dans le cadre du pacte de relance pour la ville, il est prévu de majorer le taux de la PAH en faveur de la réhabilitation prioritaire des copropriétés dégradées.
Le Comité interministériel pour l'aménagement du territoire (CIAT) du 12 juillet 1993 a décidé de porter le montant des travaux subventionnables à 85.000 francs par logement dans les zones rurales d'intervention prioritaire.
Les travaux susceptibles d'être financés à l'aide d'une PAH sont les suivants :
- les travaux destinés à l'amélioration de la sécurité, de la salubrité et de l'équipement du logement ;
- les travaux destinés à économiser l'énergie dans les logements ;
- les travaux d'accessibilité des logements aux handicapés physiques et les travaux d'adaptation des logements aux besoins des travailleurs de nuit.
La PAH bénéficie essentiellement à des personnes âgées dont les ressources sont inférieures à 50 % du plafond de ressources réglementaire et qui réalisent des travaux de première nécessité exécutés par des artisans locaux (réfection des toitures, installation du chauffage et installation d'une salle de bain), notamment en milieu rural.
En 1995, les subventions engagées au titre de la PAH ont été de 591,4 millions de francs permettant l'amélioration de 59.909 logements. En 1995, le montant moyen de la PAH était de 10.580 francs par logement réhabilité.
2. Les crédits de la PAH sont en diminution par rapport aux efforts consentis en 1996
La dotation budgétaire initiale pour 1996 de la PAH a été portée de 605 millions de francs à 805 millions de francs en cours d'année, soit 200 millions de francs de plus par rapport à la loi de finances initiale, dans le cadre des mesures de relance de l'activité présentées le 30 janvier 1996 par le ministre de l'économie et des finances. Cette dotation devait permettre l'amélioration de près de 80.000 logements en 1996 pour 1 milliard de francs de travaux subventionnés au total.
Or, dans le projet de budget pour 1997, le montant de la ligne budgétaire de la PAH (chapitre 65-48, article 80) est ramenée à 600 millions de francs.
Cette diminution est d'autant plus regrettable que la demande est très forte sur ce produit : alors que les départements ont disposé au cours du premier semestre 1996 d'un volume de crédits supérieur à celui reçu les années précédentes, le taux de consommation de ces crédits s'élevait à 83,7 % au 31 juillet 1996 et était proche de 100 % dans une dizaine de régions.
La tension sur cette ligne budgétaire demeure forte. Ainsi, au 31 décembre 1995, 27.000 dossiers étaient en attente de financement, ce qui représente six mois de consommation de crédits.
C'est pourquoi, en début d'année 1996, des instructions ont été données aux préfets pour qu'ils définissent des priorités locales d'utilisation de la PAH.
Compte tenu du succès rencontré par la PAH, il a été demandé à chaque département d'élaborer, après une large concertation, une politique locale de critères d'attribution qui doit être arrêtée au sein de chaque conseil départemental de l'habitat.
Les priorités nationales suivantes ont été confirmées : la résorption de l'insalubrité, la lutte contre la vacance, le soutien aux zones de revitalisation rurale, la requalification des copropriétés en difficulté.
Les autres priorités doivent être définies au niveau local pour permettre de gérer au mieux l'instruction des dossiers de demande de subvention et veiller à éviter la constitution de dossiers en attente de financement.
Les règles de priorité mises en place au niveau local ne doivent pas occulter la persistance des besoins sur la PAH.
Compte tenu de la situation du secteur du bâtiment, du succès de la PAH et de son utilité sociale, votre commission souhaite que les crédits de la PAH soient relevés à un niveau qui permette de financer en 1997 la réhabilitation d'autant de logements que prévu en 1996 soit au moins 80.000 logements.
B. LES CRÉDITS DE l'ANAH QUI PERMETTENT LA REMISE SUR LE MARCHÉ DE LOGEMENTS VACANTS À VOCATION SOCIALE SONT EN DIMINUTION
L'ANAH a pour objet d'aider à l'amélioration des logements locatifs appartenant à des propriétaires privés.
À cet effet, l'ANAH reçoit une dotation du budget de l'État afin d'attribuer des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans et qui s'engagent à les louer pendant dix ans à titre de résidence principale.
En règle générale, le taux de subvention est égal à 25 % d'un montant plafonné de travaux subventionnables. Il peut être porté à 35 % lorsque le logement situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) fait l'objet d'une convention passée entre l'État et le bailleur rendant obligatoire un plafond de ressources pour les locataires, ainsi qu'un plafond de loyer. Dans le cadre d'un Programme social thématique (PST) destiné au logement des personnes défavorisées, le taux de subvention peut alors atteindre 70 %, moyennant certaines conditions.
De plus, dans les OPAH, le taux de subvention peut être porté de 35 à 40 % sous réserve qu'une collectivité locale accorde une subvention complémentaire au taux de 5 %.
1. L'action de l'ANAH a été orientée de manière plus accentuée vers le logement des plus démunis
Dans le cadre du plan d'urgence en faveur des plus démunis de juillet 1995, les crédits de la subvention à l'ANAH ont été majorés de 303 millions de francs pour être portés à 2,5 millions de francs en autorisations de programme.
Dans le cadre de ce programme, le conseil d'administration de l'ANAH, réuni le 11 juillet 1995, a décidé de majorer certaines de ces subventions pour permettre la remise sur le marché de logements locatifs à vocation sociale.
LES MESURES DE L'ANAH EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS
Lorsque le propriétaire réalise des travaux d'amélioration dans un logement vacant qu'il s'engage à conventionner, la subvention qui lui est versée est augmentée d'un montant forfaitaire de 20.000 francs. Deux conditions sont nécessaires : le logement doit être inoccupé depuis le 1er juillet 1994 et le coût des travaux doit s'élever à 100.000 francs minimum.
Lorsqu'un propriétaire loue à un organisme agréé à des fins de sous-location à des personnes défavorisées, la subvention actuelle pour les travaux légers de remise aux normes (70 % de la dépense, dans la limite de 40.000 francs) est complétée par une prime forfaitaire de 10.000 francs à condition que le logement soit inoccupé depuis le 1er juin 1995.
Enfin, lorsque le propriétaire réhabilite un logement pour le louer dans le cadre d'un programme social thématique (PST), en plus de la subvention de l'ANAH, qui peut atteindre jusqu'à 70 % du montant des travaux, il bénéficiera d'une prime de 20.000 francs à condition que le logement soit inoccupé depuis le 1er juin 1995.
En 1995, les crédits de l'ANAH ont permis de subventionner des travaux dans 126.500 logements et ont généré un montant de travaux de 12,4 milliards de francs.
Enfin, 41.000 logements vacants ont été remis sur le marché en 1995 grâce aux subventions de l'ANAH, ce qui a pour effet de générer indirectement des recettes fiscales supplémentaires pour l'État et les collectivités locales.
2. Les crédits de l'ANAH, en baisse, sont de plus en plus déconnectés du produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB)
Les crédits de la subvention budgétaire d'investissement de l'État à l'ANAH passent de 2,25 milliards de francs en 1996 à 2 milliards de francs en 1997 en autorisations de programme, soit une baisse de 11 %.
Il convient de rappeler que l'ANAH était financée à l'origine par la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) versée par les propriétaires bailleurs.
Lorsque l'ANAH avait été budgétisée en 1987, des engagements avaient été pris prévoyant que les crédits de paiement nécessaires à la réhabilitation de logements anciens seraient abondés à due concurrence du produit de la TADB.
De fait, le principe de l'unité budgétaire joue aujourd'hui au détriment de l'Agence : le produit de la TADB est en effet évalué actuellement à 3,2 milliards de francs, soit un montant supérieur aux sommes affectées à l'ANAH et à la PAH qui s'élèvent au total à 2,6 milliards de francs d'autorisations de programme.
Votre commission souligne que l'ANAH joue un rôle utile notamment pour la rénovation de logements en centre bourg et regrette la diminution observée des autorisations de programme alors que les dépenses consenties sur ce poste ont un effet multiplicateur évident.