B. UN BUDGET DÉDIÉ À LA PARTICIPATION CITOYENNE POTENTIELLEMENT INFLATIONNISTE
1. Une participation citoyenne multiple
La loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental a considérablement diversifié la participation citoyenne en injectant des outils de démocratie représentative au CESE.
La participation citoyenne au CESE peut prendre plusieurs formes .
En premier lieu, des citoyens peuvent désormais être tirés au sort pour participer à une formation de travail : soit un groupe d'une quinzaine de citoyens tirés au sort intègre l'une des commissions du CESE, soit les travaux d'un groupe citoyen peuvent venir nourrir l'avis final qui a vocation à être voté en assemblée plénière du CESE. Dans ce dernier cas, une cinquantaine de personnes peut être tirée au sort.
En deuxième lieu, les citoyens peuvent saisir le CESE par voie de pétition . À ce titre, la loi organique a étendu la saisine du CESE par voie de pétition : le Conseil examine les pétitions ayant recueilli 150 000 signatures de personnes âgées de 16 ans et plus par voie papier ou numérique.
En troisième lieu, des consultations en ligne sont ouvertes sur des sujets précis. Les contributions des citoyens nourrissent ainsi les travaux de la formation de travail en charge de rédiger un avis, qui a vocation à être voté en assemblée plénière. En octobre et novembre 2022, le CESE a organisé deux consultations numériques sur le sport pour toutes et tous, ainsi que sur les mobilités durables et inclusives en zones peu denses.
En dernier lieu, le CESE organise des conventions citoyennes sur de grands sujets de société, avec des groupes de citoyens de 150 à 200 personnes. En juin 2019, le CESE a organisé la convention citoyenne pour le climat. Le 13 septembre 2022, le président de la République a annoncé le lancement d'une convention citoyenne pour la fin de vie , dont le pilotage a été confié au CESE. En revanche, aucun rôle ne lui serait attribué dans le cadre du Conseil national de la refondation (CNR) . Le rapporteur spécial regrette que le CESE n'y soit associé, alors qu'il existe une structure dédiée à la participation citoyenne déjà dotée de moyens budgétaires .
2. Une participation citoyenne au coût incertain
Pour l'année 2023, le CESE dispose d'une enveloppe budgétaire de 4,2 millions d'euros entièrement fléchée vers la participation citoyenne . Le CESE gère directement ces crédits, contrairement aux années précédentes où les crédits devaient être débloqués par le Gouvernement. Le rapporteur spécial sera attentif à l'utilisation de ces crédits, encore dans l'objectif de sincérité budgétaire . En effet, sur les années précédentes, les crédits n'ont été que partiellement utilisés. En 2020 par exemple, sur ces 4,2 millions d'euros, seul un million aura été utilisé pour financer le surcoût de la prolongation de la convention citoyenne pour le climat. Les 3 millions restants n'ont été que partiellement dégelés. La quatrième loi de finances rectificative pour 2020 a par conséquent procédé à l'annulation d'une partie de ces crédits, à hauteur de 2,5 millions d'euros .
Tout d'abord, le CESE a procédé à une réorganisation institutionnelle interne pour s'adapter à la participation citoyenne . En juin 2022, une direction de la participation citoyenne a été créée.
Cette direction aura en charge la partie stratégique et de cadrage de la participation citoyenne sous toutes ses formes, tandis que la partie logistique d'accueil concret des groupes citoyens est assurée par le Bureau d'accueil. La direction de la participation citoyenne a vocation, à terme, à se rapprocher de la direction des services consultatifs, qui gère les commissions. Les objectifs fixés dans le cadre des dialogues de gestion sont de six saisines participatives par an , et au moins une convention citoyenne , deux par an à plus long terme. Actuellement, ses effectifs se composent de la directrice , Mme Marianne Escurat, nommée en juin 2022, et de son adjointe . Il n'est pas prévu d'augmentation des effectifs de la direction , sauf ajustement avec des contrats temporaires dans le cadre des conventions citoyennes, dans la limite de deux ETP.
Ensuite, les coûts des outils de la participation citoyenne commencent à être évalués, même si des incertitudes demeurent pour les années à venir .
En ce qui concerne les pétitions citoyennes , le décret n° 2022-886 du 14 juin 2022 a précisé les modalités de leur recueil. Elles peuvent l'être via la plateforme du CESE ou bien via des plateformes déjà existantes, sous réserve qu'elles bénéficient d'un agrément du CESE. Le 29 juillet 2022, le CESE a lancé une procédure d'appel d'offres afin de se doter de sa propre plateforme dématérialisée , dont la mise en ligne est attendue au premier semestre 2023. Le coût estimé est de 65 000 à 75 000 euros en phase de développement initial , pour un coût de maintenance annuelle ensuite de 20 000 euros .
S'agissant du tirage au sort de groupes citoyens , la procédure de recrutement est externalisée au profit le plus souvent d'instituts de sondage. Le prestataire en charge du tirage au sort peut missionner jusqu'à 10 personnes pour passer des appels.
Actuellement, le CESE doit recourir au marché « Conseil en organisation » de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) pour traiter avec des prestataires spécialisés. Le CESE a lancé un appel d'offres pour bénéficier d'un accompagnement plus direct sur les opérations de participation citoyenne, afin de mieux maîtriser les coûts. Un des lots de cet accord-cadre concerne spécifiquement le recrutement de citoyens , dont le montant maximal annuel est de 0,4 million d'euros .
De plus, pour 2023, le CESE prévoit un budget de 0,5 million d'euros dédié à l'animation de groupes citoyens , hors convention citoyenne. Là encore, le CESE a pour objectif d'intensifier l'internalisation de ces compétences. Il existe aussi d'autres postes budgétaires afférents à l'accueil de citoyens tels que les indemnités de participation, les frais de transport, de logement et de restauration.
En ce qui concerne plus spécifiquement le budget de la convention citoyenne sur la fin de vie , environ 3 millions d'euros sont prévus à titre prévisionnel , mais de nombreux arbitrages sont encore en attente au niveau du comité de gouvernance de ladite convention.
Estimation des principaux postes budgétaires
pour la convention citoyenne
sur la fin de vie pour 2023
(en millions d'euros)
|
Postes budgétaires |
Coût estimé |
|
Prise en charge, accueil et indemnisation des citoyens |
1,5* |
|
Indemnisation des personnels du CESE mobilisé |
0,25 |
|
Communication |
0,3 |
|
Prestataires (tirage au sort, animation et plateforme) |
1 |
|
Total |
3,05 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises au rapporteur spécial
* hors convention de partenariat pour le transport et l'hébergement
Certains postes budgétaires sont largement tributaires de la capacité du CESE à nouer des partenariats et négocier avec les groupes hôteliers, par exemple pour l'hébergement de citoyens pour obtenir les tarifs les plus bas sur le marché.
Le tirage au sort du groupe de 150 citoyens a lieu en octobre de cette année, avec un calendrier de la convention citoyenne sur la fin de vie qui s'étale de décembre 2022 à mars 2023. Neuf sessions de trois jours (du vendredi midi au dimanche après-midi) sont prévues.
Au-delà des incertitudes budgétaires, le statut des citoyens participants n'est pas juridiquement déterminé. Il n'existe par exemple aucune obligation pour les employeurs de libérer leurs salariés pour venir aux travaux de la convention citoyenne. Les citoyens sont simplement indemnisés 8 ( * ) , sachant que cette indemnité peut se cumuler avec certaines prestations sociales 9 ( * ) .
Le rapporteur spécial insiste donc sur le potentiel inflationniste des crédits accordés à la participation citoyenne, qui représente aujourd'hui un peu moins de 10 % du budget du CESE , et dont le coût devra être maîtrisé pour les prochains exercices . Il salue toutefois la volonté du CESE d'internaliser le processus de participation citoyenne , afin de développer de réelles compétences et de réaliser des économies d'échelle . Le coût de la convention citoyenne pour le climat, pour laquelle toutes les procédures ont été externalisées, s'est élevé à plus de 6 millions d'euros, pour une enveloppe estimée à 3 millions d'euros pour la convention citoyenne sur la fin de vie.
3. Un perfectionnement primordial de la communication du CESE, condition sine qua non de la légitimité des crédits accordés
Thierry Beaudet, président du CESE depuis 2021, a fait de la communication l'une des priorités de sa mandature. La visibilité des travaux du CESE, et plus particulièrement de ceux issus de la participation citoyenne, doit être largement amplifiée. Le déficit de médiatisation du CESE est en décalage avec la hausse des crédits accordés sur les dernières années.
La direction de la communication est dotée de 6 ETP en 2022 . Afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de communication, une personne entièrement dédiée à la convention sur la fin de vie va être recrutée en contrat de courte durée pour six mois.
Le budget de la communication s'élève, pour 2023, à 0,7 million d'euros . Il a fait l'objet d'une sous-consommation en 2021 de l'ordre de 2 %. Sur les 0,8 million d'euros alloués à la communication en 2022, seuls 0,2 ont été consommés au 15 septembre 2022.
Le rapporteur spécial sera donc particulièrement vigilant sur l'utilisation de ces crédits et l'amplification de la visibilité des travaux du CESE, notamment ceux de la convention citoyenne sur la fin de vie .
* 8 Décret n° 2021-1245 du 29 septembre 2021 relatif à la rémunération des personnes participant aux travaux du Conseil économique, social et environnemental en application des articles 4-3 et 12 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental.
* 9 Décret n° 2022-892 du 14 juin 2022 relatif aux modalités de prise en compte des indemnités des personnes participant aux travaux du Conseil économique, social et environnemental pour le droit à certaines prestations sociales. Le décret vise à exclure expressément les indemnités versées par le Conseil de la base ressource de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, de l'allocation aux adultes handicapés, des aides personnelles au logement et de l'allocation de solidarité spécifique.