LES
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement organisant le transfert de 3,1 millions d'euros de crédits de l'action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs » du programme 219 au profit du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », afin de tenir compte du transfert du laboratoire antidopage de l'Agence française de lutte contre le dopage à l'Université Paris Saclay à compter du 1 er janvier 2022 .
Toujours l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement organisant le transfert de 435 000 euros en crédits hors titre 2 , depuis l'action 01 du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » à destination du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture » de la mission « Culture », afin de soutenir le développement de la recherche dans les écoles nationales supérieures d'architecture (ENSA) .
En parallèle, à l'initiative de Mme Descamps, et avec un avis défavorable de la commission des finances et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 20 millions d'euros les crédits de l'action 15 « Recherches scientifiques et technologies en sciences de la vie et de la santé » du programme 172 « Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires » au détriment de l'action 04 « Maîtrise de l'accès à l'espace» au sein du programme 193 « Recherche spatiale », afin d'attribuer des moyens supplémentaires à la recherche sur les cancers pédiatriques .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 16 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-François Rapin et Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » . - L'année 2022 constitue la deuxième année de mise en oeuvre de la loi de programmation pour la recherche, que nous avons votée l'année dernière. C'est donc à l'aune de la trajectoire définie dans cette loi de programmation qu'il convient d'analyser le budget de la recherche.
Je retiens trois points saillants des diverses auditions menées ces dernières semaines.
En premier lieu, le budget de la recherche est conforme à la trajectoire votée pour 2022 puisque, à périmètre constant, les crédits alloués au programme 172 progressent de 334,5 millions d'euros tandis, tandis que la recherche spatiale bénéficie de 76 millions d'euros supplémentaires.
Cependant, le budget de la recherche spatiale manque singulièrement de clarté cette année, puisqu'il devrait être complété, en gestion, par un transfert de 150 millions d'euros en provenance de la mission « Défense ». Cette budgétisation peu orthodoxe est d'autant plus regrettable que l'année 2022 s'annonce charnière pour le Centre national d'études spatiales (CNES), avec la fin de l'exploitation d'Ariane 5, le premier lancement d'Ariane 6, mais également la mise en oeuvre des plans France Relance et France 2030 qui comportent tous deux un volet spatial significatif.
De manière plus générale, le budget de la recherche sera cette année complété de manière très substantielle par des crédits en provenance du plan de relance, du programme d'investissements d'avenir (PIA) 4 et de France 2030. À ce stade, étant donné les données parcellaires dont nous disposons, il est très difficile d'évaluer l'ampleur de ces abondements ; j'estime néanmoins que près de 2,5 milliards d'euros supplémentaires seront alloués à la recherche.
Ces dotations supplémentaires sont évidemment bienvenues étant donné le sous-investissement chronique dont souffre la recherche française. Il me semble néanmoins problématique que près de 20 % des crédits de la recherche soient budgétés en dehors de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (Mires). Cette situation nous contraint à mener un travail de consolidation particulièrement complexe et nuit bien évidemment à la lisibilité de la politique publique de recherche dans notre pays.
J'en viens à mon deuxième point, à savoir le redressement financier de l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui se poursuit cette année. Conformément à la loi de programmation de la recherche (LPR), le PLF pour 2022 prévoit une hausse de 158 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE), des moyens dévolus à l'Agence par rapport à 2021. Ces crédits seront complétés par une enveloppe de 142 millions d'euros, en autorisations d'engagement et crédits de paiement (CP), en provenance du plan de relance, si bien que l'ANR devrait cette année bénéficier de 438 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2020, pour un total de 1,2 milliard d'euros.
Les hausses de crédits substantielles consenties en 2021 ont d'ores et déjà permis d'atteindre un taux de succès sur les appels à projets de 23 %, contre 16 % en 2020. Le taux de préciput a également progressé, pour atteindre 25 % dès 2021, contre 19 % en 2020.
Je me suis prononcé à plusieurs reprises en faveur d'une enveloppe budgétaire minimale de l'ordre d'un milliard d'euros, permettant d'atteindre un taux de succès de l'ordre de 25 %. Je me félicite donc que l'impact conjoint de la LPR et du plan de relance ait permis de réaliser cet objectif dès 2021.
Il me semble néanmoins que la priorité doit être désormais d'augmenter le montant moyen des financements alloués, qui demeurent relativement plus faibles que ceux qui sont attribués dans le cadre des appels à projets européens.
De manière générale, le redressement financier de l'ANR constitue un signal très encourageant pour nos chercheurs, d'autant plus qu'il va de pair avec une amélioration de la situation financière des organismes de recherche. Ceux-ci devraient bénéficier de 103,8 millions d'euros supplémentaires pour la mise en oeuvre de mesures issues de la LPR - les revalorisations indemnitaires et les mesures statutaires, ainsi que la création de 265 emplois supplémentaires.
Il est indéniable que ces moyens nouveaux vont redonner des marges de manoeuvre aux organismes de recherche. Depuis plusieurs années, en effet, ces opérateurs ne sont pas en mesure d'exécuter leur plafond d'emploi, étant donné le dynamisme des mesures salariales et la stagnation des moyens qui leur sont alloués. Le budget pour 2022 devrait ainsi mettre un terme à l'érosion du nombre de chercheurs rémunérés par les organismes, ce qui constitue une avancée notable.
Je note qu'en parallèle, le budget pour 2022 prévoit de consacrer 52,3 millions d'euros supplémentaires aux Très grandes infrastructures de recherche (TGIR) ainsi qu'aux Organisations scientifiques internationales. Ces crédits ont notamment vocation à financer la modernisation et le renouvellement de deux navires de la Flotte océanographique française (FOF). Depuis plusieurs années, j'alerte sur le coût des investissements à consentir pour le renouvellement de cette flotte ; je me réjouis donc de cet effort d'investissement, qui traduit une meilleure programmation des dépenses pluriannuelles.
Pour conclure, le budget pour 2022 se révèle conforme à la loi de programmation, et la plupart des organismes de recherche notent que la tendance s'est désormais inversée : la recherche bénéficie désormais de crédits supplémentaires, alors que son budget tendait à s'atrophier au fil des années.
Est-ce à dire que notre pays se donne les moyens de rester une grande puissance scientifique ? Je pense que non, malheureusement. De nouvelles données viennent étayer, année après année, le constat d'un décrochage de la France en matière de recherche. En 2018, notre dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) représentait ainsi 2,2 % de notre produit intérieur brut (PIB). Non seulement ce seuil se situe bien en deçà de l'objectif de 3 % fixé par la stratégie de Lisbonne, mais surtout, nos concurrents directs font bien mieux : la DIRD atteint 2,83 % aux États-Unis et 3,13 % en Allemagne, pays qui s'est récemment fixé pour objectif d'atteindre une DIRD de 3,5 % du PIB !
La position de la France ne cesse de s'éroder parmi les pays les plus intensifs en matière de recherche. Or, si la LPR permet de redonner quelques marges de manoeuvre à nos organismes, elle n'augure pas d'un réinvestissement massif dans la recherche qui permettrait, a minima, à la France de conserver son rang mondial, dans un contexte marqué par une concurrence internationale toujours plus intense.
En dépit de ces réserves, et dans la mesure où le budget pour 2022 se révèle conforme à la LPR, je souhaite que notre commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits de cette mission.
Mme Vanina Paoli-Gagin , rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » . - Conformément à la loi de programmation pour la recherche, le budget alloué à l'enseignement supérieur connaît cette année une progression substantielle, de l'ordre de 385 millions pour les deux programmes de la mission, soit une hausse de 2,3 % par rapport à l'année dernière.
Les établissements d'enseignement supérieur bénéficieront ainsi de 224 millions d'euros supplémentaires, dont 137,5 millions d'euros pour la mise en oeuvre des mesures issues de la LPR, à savoir principalement des revalorisations indemnitaires et des mesures statutaires, mais également la création de 385 emplois.
Pour la deuxième année consécutive, le budget pour 2022 entend ainsi redonner des marges de manoeuvre aux universités, jusqu'à présent confrontées à des tensions très importantes, puisque leur budget est resté constant en dépit d'une masse salariale très dynamique. Dans ce contexte, la plupart des établissements ont été contraints de geler des postes ou de supprimer des emplois pour équilibrer leur budget, tout en rognant sur les dépenses immobilières.
Cette situation était d'autant moins acceptable que les établissements doivent accueillir un nombre toujours croissant d'étudiants. Ainsi, depuis le début du quinquennat, près de 68 500 nouveaux étudiants sont venus grossir les rangs de l'université !
C'est notamment pour absorber ce flux qu'a été lancé le plan « Étudiants » et que la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE) a été votée : près de 83 000 places ont été créées à l'université. Cet effort significatif mérite d'être salué.
Je voudrais néanmoins rappeler que près de la moitié de ces places ont été cofinancées à l'aide des crédits du plan de relance, pour un montant de 43 millions d'euros en 2021 et 84 millions d'euros en 2022. Mes chers collègues, permettez-moi d'insister sur ce point : en 2021 et 2022, des mesures d'urgence ont permis de répondre à la hausse exceptionnelle du nombre d'étudiants inscrits, mais qu'en sera-t-il à compter de 2023, quand le budget de la mission ne bénéficiera plus de crédits additionnels en provenance du plan de relance ? Cette question est d'autant plus préoccupante qu'après une période de relative accalmie, la démographie étudiante devrait à nouveau fortement progresser en 2024.
Je note, en parallèle, que la subvention versée aux établissements d'enseignement privé demeure stable en 2022, alors même que ces derniers contribuent très largement à absorber le flux des nouveaux arrivants dans l'enseignement supérieur.
Ainsi, entre 2018 et 2021, les effectifs étudiants accueillis dans les établissements privés ont progressé de plus de 20 %, tandis que l'effort budgétaire consenti par l'État n'a augmenté que de 13 %. Mécaniquement, la part du soutien de l'État par étudiant a donc diminué sur cette période : le financement public moyen d'un étudiant s'élève désormais à 11 500 euros dans l'enseignement supérieur public contre 587 euros dans l'enseignement privé.
De manière plus générale, face à la hausse continue du nombre d'étudiants, le mode de financement des universités paraît relativement obsolète ; je regrette que le constat d'une pression démographique inégalée ne suscite pas de réflexion plus large sur le devenir de l'enseignement supérieur français.
À cet égard, la question de l'immobilier universitaire me paraît aujourd'hui particulièrement cruciale. En effet, dans le cadre de mes travaux de contrôle budgétaire, j'ai pu constater l'ampleur du défi posé par le caractère vétuste et énergivore du patrimoine universitaire.
Dans ce contexte, le lancement d'un appel à projets pour financer la rénovation énergétique des bâtiments publics constituait donc une opportunité unique pour les établissements d'enseignement supérieur, et je me félicite qu'ils aient pleinement réussi à s'en saisir : ainsi, 813 projets ont été retenus pour l'enseignement supérieur, pour un total de l'ordre d'un milliard d'euros.
Ces résultats sont d'autant plus méritoires que les établissements ont dû élaborer leurs projets dans des délais particulièrement restreints, puis veiller à ce qu'ils soient lancés avant la fin de l'année 2021.
Il me semble néanmoins que l'effort ponctuel consenti dans le cadre du plan de relance demeure insuffisant, et ne permettra pas à notre pays de respecter les objectifs ambitieux qu'il s'est fixés en matière de transition énergétique.
Or, j'ai acquis la conviction que le rayonnement futur de nos universités dépendra étroitement des choix que nous ferons en matière d'immobilier.
Je suis donc favorable au lancement d'un vaste plan de rénovation globale du bâti universitaire, qui s'inscrirait dans la continuité des efforts déployés dans le cadre de France Relance : à la dotation d'un milliard d'euros pour la réalisation de gains rapides succéderait une dotation plus importante pour la réalisation de gains différés.
J'en viens maintenant aux crédits consacrés à la vie étudiante. En 2022, ces derniers progresseront de 179,1 millions d'euros en CP, soit une hausse de 6,4 %.
Cette augmentation résulte principalement de la revalorisation des bourses sur critères sociaux versées aux étudiants, qui représente 150,9 millions d'euros.
En parallèle, la subvention versée au réseau des oeuvres universitaires progressera de 26,5 millions d'euros, pour financer notamment la prolongation du « ticket U » à 1 euro pour les étudiants boursiers et du gel des loyers.
Le budget pour 2022 prévoit également des mesures nouvelles en faveur des étudiants et des étudiantes, comme l'installation de distributeurs de protections périodiques, l'embauche de 1 000 étudiants référents en résidences universitaires et le recrutement de 60 assistantes sociales supplémentaires.
Plus largement, je voudrais rappeler que depuis le début de la crise sanitaire, la forte mobilisation des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) a permis de lutter efficacement contre la précarité étudiante, ce qui mérite d'être salué. Cependant, en parallèle, ces derniers ont subi de lourdes pertes d'exploitation, si bien que leur situation demeure fragilisée et devra faire l'objet d'un suivi attentif.
Dans la mesure où l'enseignement supérieur bénéficie de hausses importantes de crédits, qui permettent d'assurer le respect de la trajectoire définie en loi de programmation, je vous proposer de les adopter.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Comment expliquer le décrochage de la France en matière de recherche ? En dépit d'une hausse des financements, on perd des places au niveau international. Est-ce seulement une question de moyens ou bien faut-il aussi s'interroger sur les formations ?
Le Gouvernement a utilisé des crédits du plan de relance pour faire face à la hausse du nombre d'étudiants. Cela constitue un dévoiement préjudiciable de ce plan, qui ne permet pas, en outre, de préparer l'avenir, car le nombre d'étudiants devrait continuer à augmenter. Enfin, on compte 60 créations de postes d'assistantes sociales pour les étudiants, soit une pour deux départements. Est-ce suffisant pour rattraper le retard ?
M. Jean-Claude Requier . - On compte 68 000 étudiants de plus à l'université depuis 2018. Cette hausse s'explique par un taux élevé de réussite au bac. Pourra-t-on à l'avenir accueillir les nouveaux étudiants dans de bonnes conditions ? Faut-il craindre une baisse de niveau à l'université ?
M. Claude Raynal , président . - Des crédits de la mission « Défense » sont mobilisés pour renforcer ceux de la « Recherche » dans le domaine spatial. Il me semble que l'existence d'interactions entre la recherche et la défense est naturelle. Je ne comprends pas les réserves de nos rapporteurs à cet égard.
Mme Christine Lavarde . - Comment l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) perçoit-il le développement des prérogatives de l'Office français de la biodiversité (OFB) en matière maritime ? Craint-il d'être absorbé, à terme, par l'OFB ?
M. Claude Raynal , président . - On passe du spatial aux fonds marins !
Mme Christine Lavarde . - Je ne fais que suivre les annonces du Président de la République, qui passe d'un sujet à l'autre...
Mme Vanina Paoli-Gagin , rapporteur spécial . - Vous avez raison de poser la question de l'accueil à l'université de promotions d'étudiants toujours plus nombreuses, en raison de la hausse du taux de succès au bac. Ce taux a d'ailleurs été particulièrement élevé en 2020 à cause de la crise sanitaire. Mais le ver est dans le fruit depuis 1985, date où l'on a fixé l'objectif d'amener 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat. Cette réforme a eu des effets pervers. Tout le monde ne peut réussir à l'université, et on a détourné de nombreux jeunes de filières, de métiers qui sont tout aussi nobles que les études supérieures. Le résultat est que la dépense par étudiant diminue, faute de moyens. Notre rapporteur général a raison, le recours à des crédits du plan de relance constitue une forme de dévoiement de ce plan, mais il n'y avait sans doute pas d'autres solutions à court terme. En tout cas, la question de l'avenir reste posée. La hausse du nombre d'étudiants est structurelle : je déplore le manque d'anticipation depuis des années. On consacre moins de moyens à nos étudiants que nos voisins, donc on a moins de résultats en matière de recherche. Il conviendrait qu'une structure comme le haut-commissariat au plan s'interroge sur la pyramide des âges et propose des mesures pour préparer la France.
Évidemment, 60 assistantes sociales, c'est trop peu, même si avec le dispositif Santé Psy Étudiants, les étudiants en situation de mal-être peuvent bénéficier de consultations gratuites avec des psychologues.
M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial . - Le décrochage en matière de recherche est notamment dû au fait que les crédits alloués à l'ANR ont été sous-calibrés pendant plusieurs années. On essaie chaque année de rattraper le retard, mais on ne trace pas de perspectives ambitieuses pour aller au-delà. Voilà cinq ans que je réclame un milliard d'euros pour la recherche : on y est cette année, cela permettra de soutenir 25 % des projets déposés, contre 11 % à 16 % auparavant. On rattrape le retard, mais pas plus, et tant qu'un effort massif ne sera pas effectué pour la recherche, la France n'atteindra pas ses objectifs.
J'ai l'impression que nos chercheurs sont tentés de se tourner vers les projets de recherche européens, plus faciles d'accès et mieux financés. À terme, l'ANR pourrait devenir l'organisme de recherche de la souveraineté française. Cela lui donnera peut-être un nouveau souffle.
En ce qui concerne le spatial, 150 millions d'euros de crédits sont inscrits à la fois dans la loi de programmation militaire et dans la loi de programmation de la recherche. Mais il s'agit en fait d'un transfert de crédits de la première vers la seconde. C'est un jeu de bonneteau, les crédits ne s'additionnent pas ! D'où nos réserves.
Madame Lavarde, je ne pense pas que l'OFB souhaitera intégrer à terme l'Ifremer, un organisme qui coûte très cher, car le renouvellement de la flotte océanographique était estimé il y a deux ans à 500 millions d'euros d'investissements sur quinze ans. Il est normal que les deux organismes travaillent ensemble, car l'OFB s'enrichit des travaux de l'Ifremer, mais les deux n'ont pas, me semble-t-il, vocation à fusionner. En outre, l'Ifremer a une vocation européenne et internationale.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission.