B. DES ENGAGEMENTS HORS BILAN ET IMPLICITES DE L'ÉTAT A MAITRISER
Les engagements hors bilan sont des obligations de l'État vis-à-vis de tiers, dépendantes de la survenue d'événements ou de besoins spécifiques . Ces dépenses potentielles ne réunissent pas les conditions nécessaires pour être inscrites au bilan, mais peuvent avoir un impact significatif sur l'équilibre budgétaire de l'État.
Ces engagements sont détaillés en annexe du compte général de l'État. Ainsi, ils ne peuvent être évalués que pour l'antépénultième exercice .
En 2013, votre commission des finances avait demandé un rapport à la Cour des Comptes sur le sujet des engagements hors bilan de l'État. Elle avait tout d'abord souligné la prévalence des engagements de retraite parmi les engagements hors bilan, ainsi que leur progression entre 2007 et 2012, de 588 milliards d'euros 4 ( * ) . La Cour des Comptes avait également souligné la croissance rapide des encours des engagements pris dans le cadre d'accords bien définis.
Les engagements hors bilan reflètent des niveaux de risque très divers et leur contrôle par le Parlement est variable .
Trois grands ensembles se dégagent : les engagements pris dans le cadre d'accords bien définis (par exemple les garanties accordées à certains acteurs économiques), qui s'élevaient à 1 000,6 milliards d'euros en 2015, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l'État (481,5 milliards d'euros) et les engagements de retraites de l'État qui représentent, avec 1 723 milliards d'euros, plus de la moitié du total des engagements hors bilan .
Ces engagements ont globalement augmenté ces dernières années. Si tous les engagements hors bilan n'ont pas vocation à se traduire par des dépenses, il s'agit d'un risque qui pèse bel et bien sur le niveau de la dette.
Au demeurant, tous les engagements de l'État ne sont pas retracés au sein des engagements hors bilan . À titre d'exemple, la garantie implicite de l'État aux établissements publics n'est pas évaluée, ni le rôle de l'État de prêteur ou d'assureur en dernier ressort, notamment pour des administrations en difficulté financière, ou pour les banques systémiques -qui a d'ores et déjà donné lieu à des dépenses importantes, par exemple dans le cas des aides à la banque Dexia en 2008 et 2012.
Certes, le droit de l'Union européenne tend à diminuer les possibilités d'engagements implicites. Par exemple, le mécanisme de résolution unique interdit - en principe - que l'État se comporte en prêteur en dernier ressort en cas de faillite.
Il n'en reste pas moins que les engagements de l'État pourraient conduire, s'ils donnaient lieu à des dépenses dans les exercices à venir, à une hausse du besoin de financement de l'État qui augmenterait à moyen terme la charge d'intérêts de la dette.
À cet égard, comme le notait le rapporteur général de la commission des finances du Sénat dans son rapport relatif à la dette publique 5 ( * ) , la notion de dette implicite , qui prend en compte les engagements hors bilan de l'État, voire les dettes « quasi-publiques » qui pourraient, à terme, être intégrées au périmètre de la dette publique, « constitue une notion utile à l'analyse de l'endettement public en ce qu'elle permet de dépasser une approche strictement rétrospective sur l'encours de dette accumulé jusqu'à présent, pour s'intéresser à ses facteurs d'évolution dans le futur . Elle permet de faire apparaître que le choix d'un régime de retraite crédible, et plus largement d'un modèle d'intervention de l'État soutenable, est un préalable essentiel à la maîtrise de l'évolution de la dette ».
À cet égard, le cas de la SNCF est emblématique. Depuis que l'Insee a requalifié SNCF Réseau en administration publique, la dette publique intègre une partie du passif de la SNCF, soit 37,0 milliards d'euros fin 2016 et 39,5 milliards d'euros fin 2017, ce qui représente 1,7 point de PIB !
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2015 |
2016 |
2017 |
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Déficit notifié en mars 2018 (Md€) |
79,7 |
75,9 |
59,5 |
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Impact du reclassement de SNCF Réseau |
- |
+ 3,2 |
+ 2,2 |
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Autres modifications |
- |
- |
+ 2,5 |
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Déficit notifié en septembre 2018 (Md€) |
79,7 |
79,1 |
61,4 |
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Déficit notifié en septembre 2018 (% du PIB) |
3,6 % |
3,5 % |
2,7 % |
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Dette notifiée en septembre 2018 (Md€) |
2 101,3 |
2 152,5 |
2 218,4 |
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Impact du reclassement de SNCF Réseau |
+35,8 |
+ 39,4 |
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Dette notifiée en septembre 2018 (Md€) |
2 101,3 |
2 188,3 |
2 257,8 |
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Dette notifiée en septembre 2018 (% du PIB) |
95,6 % |
98,2 % |
98,5 % |
Source : commission des finances
Il est important de noter que cette requalification de la dette de SNCF Réseau en dette publique est une décision de comptabilité nationale. Elle ne modifie nullement le portage juridique de cette dette et ne s'accompagne d'aucun flux financier.
À ce stade, la dette de SNCF Réseau reste portée par l'opérateur ferroviaire. Le Gouvernement s'est cependant engagé, dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2019 à procéder à « une reprise par l'État de 35 milliards d'euros de dette SNCF Réseau d'ici la fin du quinquennat ».
Cette reprise permettrait à SNCF Réseau de ne plus avoir à s'acquitter du service de sa dette, celui-ci devenant alors une charge pour le budget général de l'État ou, le cas échéant, pour une structure de cantonnement ad hoc . Le gestionnaire d'infrastructure pourrait alors devenir, dans le contexte de l'ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire, une société anonyme à capitaux publics disposant de comptes assainis.
Il convient, par ailleurs, d'être vigilant sur le calendrier et les modalités de transfert de la gestion de la dette de la SNCF à l'État prévu en 2020 qui doivent être précisés rapidement.
Les auditions ont, par ailleurs, montré que pour prévenir la requalification de certaines dettes d'opérateur de l'État en dettes publiques, les pouvoirs publics peuvent être amenés à revoir les structures de gouvernance de ces opérateurs pour y diminuer la présence des représentants de l'État et du Parlement.
Plus il y a de représentants de l'État ou de parlementaires dans le conseil d'administration d'une structure, plus Eurostat peut être amenée à requalifier la dette de ces organismes publics, surtout quand ces derniers bénéficient, par ailleurs, de la garantie implicite ou explicite de l'État.
C'est le cas par exemple de l'AFD. Eurostat a considéré que la conversion en 2016 de la ressource à condition spéciale (RCS, qui sont des prêts à conditions avantageuses octroyés par l'État à l'AFD) en fonds propres, pour un montant de 2,4 milliards d'euros aurait dû donner lieu à une aggravation du déficit public. L'Insee avait choisi de traiter cette conversion en opération financière sans incidence sur le déficit. Les discussions entre l'Insee et Eurostat ont finalement conduit à une modification du traitement de la RCS : désormais les prêts octroyés par l'État à l'AFD, nets des remboursements, sont comptabilisés en transfert en capital, avec incidence sur le déficit, et ce depuis la création de l'AFD (1998). Ce nouveau traitement a un impact limité sur le déficit public annuel (75 millions d'euros par an en moyenne sur les 10 dernières années, avec un maximum de 215 millions d'euros en 2015).
Eurostat a, en outre, émis en 2018 une réserve concernant le maintien de l'AFD dans son ensemble pour ce qui est de la dette en dehors du champ des administrations publiques. Eurostat considère en effet qu'au regard de sa gouvernance, l'AFD devrait être classée en administration publique dans la mesure où le conseil d'administration de l'AFD est composé majoritairement de représentants des administrations publiques et de parlementaires. C'est pourquoi l'État devrait dans les mois qui viennent proposer une modification de la gouvernance de l'AFD et du rôle de l'État dans les prises de décision du conseil d'administration.
Ces observations s'agissant d'un organisme ne bénéficiant que d'une garantie implicite de l'État pourraient un jour s'étendre à d'autres organismes qui bénéficient de garanties implicites ou explicites de l'État et dont la gouvernance est marquée par la présence de l'État comme le fonds d'Épargne de la Caisse des Dépôts et Consignation (CDC) avec des sommes concernées considérables de l'ordre de 250 milliards bénéficiant d'une garantie de l`État.
* 4 « Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'État », 2013, rapport de la Cour des Comptes commandé par la commission des finances du Sénat en application de l'article L. 58-2 de la loi organique sur les lois de finances du 1 er août 2001.
* 5 Rapport d'information n° 566 (2016-2017) sur la dette publique d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2017.