Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 : Assurance vieillesse

B. LA PERSISTANCE PRÉOCCUPANTE DU DÉFICIT DU FSV DÉSÉQUILIBRE DURABLEMENT LA BRANCHE VIEILLESSE

D'après les tableaux d'équilibre de ce PLFSS, le déficit du FSV demeure à un niveau très élevé, de 3,9 milliards d'euros en 2015 et de 3,8 milliards d'euros en 2016 . Malgré les mesures prévues par l'article 20, le solde du FSV demeurera fortement dégradé en 2017 avec un déficit de 3,7 milliards d'euros .

Ce dernier représentera en 2017 à lui seul près de l'intégralité du déficit de la sécurité sociale hors transfert (- 4,1 milliards d'euros) et demeure donc pour votre rapporteur un sujet de préoccupation majeur.

1. Un déficit qui demeure très élevé, une dette de 11 milliards d'euros à l'horizon 2020 non reprise par la Cades

Dans une approche consolidée de la branche vieillesse, l'amélioration de la situation financière des régimes de base ne suffit pas à combler le déficit du FSV .

Les charges du Fonds de solidarité vieillesse

Créé en 1993, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public de l'État à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministère chargé de la sécurité sociale et du ministère chargé du budget.

Il assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs par le biais de transferts aux régimes d'assurance vieillesse de base. Relevant de la solidarité nationale, ces avantages sont financés au moyen de ressources fiscales qui sont affectées au fonds.

Les charges du FSV (20,1 milliards d'euros en 2016) se répartissent entre :

- des prises en charge de cotisation au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base (environ 13 milliards d'euros en 2016), principalement au titre du chômage (y compris Agirc-Arrco) mais également du service national ou depuis 2015 des périodes de stage et de formation professionnelle des chômeurs ;

- des prises en charge de prestations (6,7 milliards d'euros en 2016), au premier rang desquelles le minimum vieillesse et les majorations de pension pour enfants ou pour conjoint à charge.

Votre rapporteur a documenté, dans un rapport récent ^{15 ( * )} , la perte de lisibilité progressive du FSV liée aux élargissements successifs de ses missions ainsi que la très forte instabilité de ses ressources, devenues depuis 2001 largement insuffisantes.

En 2015 , le déficit du FSV s'est accentué de 400 millions d'euros par rapport à 2014, en raison de la diminution du produit des recettes qui lui étaient affectées. La principale dépense, la prise en charge des cotisations retraite pour les périodes de chômage (11 milliards d'euros), avait pourtant diminué dans un contexte de progression du nombre de chômeurs : l'assiette de calcul des périodes de chômage a en effet été alignée sur une assiette correspondant à un temps de travail de 35 heures par semaines, et non plus 39 heures, ce qui a permis de diminué de 8,5 % la dépense forfaitaire du FSV alors qu'elle aurait progressé de 2 % spontanément, d'après la commission des comptes de la sécurité sociale.

Les règles de calcul, en 2016, des prises en charge de cotisations
par le FSV pour les « périodes assimilées » au titre du chômage

Assiette annuelle forfaitaire [ 90 % ^{16 ( * )} Smic x 1820h (durée annuelle du travail sur la base de 35 heures hebdomadaires) x taux de cotisation d'assurance vieillesse de base (en 2016 : 17,65 %, en 2017 : 17,75 %)]

X

Nombre de chômeurs selon le FSV [ nombre de chômeurs indemnisés ( communiqué par Pôle emploi et calculé en moyenne annuelle des effectifs en fin de mois) + 29 % du nombre de chômeurs non indemnisés]

Votre rapporteur insiste sur le poids conséquent de cette dépense « chômage » dans les dépenses du FSV et rappelle qu'avec les mécanismes d'indexation de cette dépense à la fois sur le SMIC et sur les taux de cotisation, une baisse du nombre de chômeurs n'entraîne pas automatiquement une baisse de la dépense. Il est toutefois communément admis qu'une baisse du taux de chômage en dessous de 8 % de la population active pourrait conduire à supprimer le déficit du FSV.

L'année 2016 a été marquée par un bouleversement de la structure de financement du FSV ^{17 ( * )} pour tenir compte de l'arrêt « de Ruyter » ^{18 ( * )} de la Cour de justice de l'Union européenne. Le compte du FSV est désormais divisé en trois sections (voir la présentation du compte infra ) dont la première et principale regroupe les seules dépenses de solidarité nationale qui peuvent être financées par les prélèvements sociaux sur les revenus du capital. Le FSV est le principal affectataire des produits de CSG et des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et de placement mais il a perdu en contrepartie la CSG assise sur les revenus d'activité et de remplacement ainsi qu'un ensemble d'autres recettes. Le FSV est donc dépendant de l'évolution du produit global des revenus du capital dont la volatilité peut être forte d'une année sur l'autre comme le montre le graphique ci-dessous établi par la direction de la sécurité sociale. Votre rapporteur demeure donc très circonspect sur la progression affichée des prévisions de recettes sur la période 2018-2020 (voir ci-dessous) .

Cette modification du panier de recettes du FSV en 2016 a toutefois maintenu un niveau de déficit conséquent (- 3,8 milliards d'euros) .

Évolution des recettes tirées des prélèvements sociaux
sur les revenus du capital

En 2016 , les charges du FSV diminueraient de 1 % en raison,
d'une part, de la stabilité de la dépense chômage liée aux régularisations négatives (au profit du FSV) des effectifs de chômeur comptabilisés en 2014 et 2015 et d'autre part, de la baisse de la dépense liée au minimum vieillesse
(- 1,4 %) liée à la baisse tendancielle des effectifs de bénéficiaires et au très faible niveau de revalorisation de cette allocation en moyenne annuelle (+ 0,1 % après + 0,9 % en 2015).

En 2017 , les charges de la section de solidarité nationale du Fonds devraient à l'inverse progresser de 1,4 % en raison du contrecoup des régularisations négatives intervenues en 2016. En revanche, le présent PLFSS prévoit une nouvelle modification dans la structure des dépenses et des recettes du FSV en supprimant les sections 2 et 3 et le transfert aux régimes de base du financement de l'intégralité du minimum contributif. Cette mesure aura paradoxalement peu d'effet sur le déficit du FSV, comme il sera analysé ci-dessous, puisque ce dernier devrait se maintenir à 3,7 milliards d'euros.

Par ailleurs, entre 2011 et 2016, le déficit annuel du FSV était repris par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), ce qui évitait au Fonds de porter un déficit cumulé, financé par l'Acoss. Afin de pallier le risque d'exposer à la remontée des taux d'intérêt le stock de dette sociale que l'Acoss portait dans l'attente d'un transfert de son financement par la Cades, la LFSS pour 2016 a prévu d'épuiser le plafond global de reprise de dette sociale par la Cades. Si cette décision permet à court terme d'optimiser la gestion de la dette sociale, elle ouvre toutefois une période d'incertitude pour le FSV quant au portage de sa dette prévisionnelle à partir de 2016 .

D'après les prévisions communiquées, le déficit cumulé du FSV à l'horizon 2020 s'élèverait à plus de 11 milliards d'euros et demeurera à ce stade dans le bilan du Fonds.

Le Gouvernement considère-t-il que les excédents des régimes de base suffiront à combler le déficit cumulé du FSV ou juge-t-il nécessaire d'augmenter le plafond de reprise de dette sociale de la Cades au risque de repousser une nouvelle fois sa durée de vie ? Aucune réponse n'a pu être apportée aux interrogations de votre rapporteur.

2. Le FSV, une nouvelle fois malmené par le PLFSS

a) Deux mesures de clarification donnant une suite favorable aux préconisations du rapport de la Mecss du Sénat sur le FSV

Votre rapporteur se félicite de deux mesures de clarification prises dans ce PLFSS et qui reprennent les préconisations de son rapport sur l'avenir du FSV.

La première consiste en l'intégration d'une rubrique « FSV » dans les tableaux d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et dans celui du régime général de sécurité sociale ^{19 ( * )} .
Elle permet aux parlementaires de délibérer sur un solde consolidé des régimes de base et du régime général de sécurité sociale et met un terme à la présentation des comptes de la sécurité sociale « hors FSV » qui n'avait pas véritablement de pertinence.

La seconde prévoit le transfert progressif du financement de l'intégralité du minimum contributif aux régimes de base.

Le minimum contributif (Mico)

Le Mico (art. L. 351-10 du code de la sécurité sociale) s'adresse aux travailleurs , ressortissants du régime général, du régime des salariés agricoles et du régime social des indépendants ^{20 ( * )} , ayant cotisé pendant tout ou partie de leur carrière sur la base de revenus modestes .

Il constitue un complément visant à porter la pension du bénéficiaire à un montant plafonné, depuis le 1 ^er janvier 2016, à 1 135,73 euros . Le montant de la pension calculée sur la base des droits de l'assuré est complété par le versement du Mico pour atteindre ce minimum de pension.

Les conditions pour en bénéficier : avoir atteint l'âge légal (60 à 62 ans pour les générations nées entre 1950 et 1973) ou l'âge du taux plein (65 à 67 ans) et avoir effectué une carrière complète (soit de 160 à 170 trimestres validés ).

Nombre de bénéficiaires : 6 millions de personnes en 2011 dont 4,9 pour le régime général (soit plus du tiers de la population des retraités) pour un coût de
7 milliards d'euros (dont 3,5 milliards financés par l'intermédiaire du FSV depuis 2011).

La loi de 2010 portant réforme des retraites avait chargé le FSV
du financement d'une part du Mico, ce qui avait contribué à la perte de lisibilité du fonds. Le Mico est en effet un dispositif hybride au regard de la distinction entre les domaines contributif (à la charge des régimes de base gérés par les partenaires sociaux) et non contributif (relevant de la solidarité nationale dont l'État a la responsabilité) puisque ses bénéficiaires se distinguent nettement de ceux du minimum vieillesse en ce qu'ils ont contribué tout ou partie de leur carrière aux régimes de base.

La LFSS pour 2011 avait fixé le montant forfaitaire financé par le FSV à 3,5 milliards d'euros (3 milliards d'euros pour la Cnav, 400 millions pour la MSA et 100 millions d'euros pour le RSI). La LFSS pour 2015 avait finalement prévu que le FSV finance les régimes à hauteur d'une fraction de 50 % de son coût réel, ce qui représentait en 2016 un montant de 3,5 milliards d'euros.

À la suite de l'arrêt « de Ruyter » et en raison du caractère hybride du Mico, la LFSS pour 2016 a fait figurer cette dépense au sein de la nouvelle section 2 du compte du FSV, qui ne pouvait pas être couverte par les recettes tirées des prélèvements sociaux sur les revenus du capital (voir la présentation du compte du FSV). Cette section est d'ailleurs largement déficitaire puisqu'elle supporte une charge de 3,5 milliards d'euros et qu'elle n'est abondée que par 600 millions d'euros de recettes environ.

Le rapport de la Mecss du Sénat préconisait un recentrage des missions du FSV autour des seuls dispositifs de la section 1 à savoir les dépenses de solidarité nationale. Il prévoyait ainsi la suppression de la section 2 du fonds à la fois en dépenses ^{21 ( * )} et en recettes afin de faire porter le financement du Mico par les seuls régimes de base.

L'article 20 du présent projet de loi prévoit cette suppression : de façon progressive pour les dépenses , à raison d'un milliard d'euros en 2017 ^{22 ( * )} , 780 millions d'euros en 2018 et 940 millions d'euros en 2020, mais immédiate pour les recettes qui sont affectées aux régimes de base.

Votre rapporteur se félicite de ce transfert qui répond à l'objectif de transparence mis en exergue par le rapport de la Mecss : le déficit du FSV traduit un problème de financement de la branche vieillesse qui doit être porté directement par les régimes de base.

FSV : PRESENTATION DES COMPTES PREVISIONNELS 2016 A 2020 PAR SECTION EN M€ APRES MESURES DU PLFSS (hors section 3 - dispositif parents de 3 enfants)
SECTION 1 : OPERATIONS DE SOLIDARITE	2016	2017	2018	2019	2020
CHARGES DE SOLIDARITE	17 146	17 274	17 366	17 382	17 345
Au titre du service national	28	28	28	29	29
Au titre du chômage régimes de base	11 215	11 287	11 301	11 196	11 016
Au titre du chômage régimes complémentaires	353	375	380	382	379
Au titre de la maladie	1 631	1 729	1 763	1 814	1 873
Au titre des stagiaires	237	240	243	248	254
Au titre des apprentis	94	95	96	98	101
Sous-total Prise en charge de cotisations	13 557	13 755	13 811	13 767	13 653
Au titre du minimum vieillesse	3 099	3 091	3 119	3 168	3 232
Majoration pour enfants	0	0	0	0	0
Autres charges techniques (frais MV)	56	56	57	57	57
Sous-total Prises en charge de prestations de solidarité	3 155	3 147	3 176	3 225	3 289
ANV, remises/annul/créances sur produits	74	0	0	0	0
FAR et dégrèvements	359	371	377	389	403
Charges de gestion courante (gestion administrative)	1	1	1	1	1
Sous-total charges diverses	434	372	378	390	403
PRODUITS AFFECTES SECTION 1	16 330	16 021	16 465	17 018	17 634
CSG sur revenus du patrimoine et des placements	9 513	9 565	9 830	10 161	10 529
Prélèvement social s/revenus du capital	4 193	3 929	4 039	4 176	4 326
Prélèvement solidarité s/revenus du capital	2 503	2 519	2 588	2 674	2 771
Annulation de charge sur exercice antérieur	70	0	0	0	0
Produits financiers et divers	51	8	8	8	8
SOLDE DE LA SECTION 1	-816	-1 253	-901	-364	288
SECTION 2	2016	2017	2018	2019	2020
CHARGES AUTRES PRESTATIONS	3 516	2 479	1 705	937	0
Majoration pour conjoint à charge	36	0	0	0	0
Minimum contributif	3 477	2 479	1 705	937	0
Sous-total Prises en charge autres prestations	3 513	2 479	1 705	937	0
ANV, remises/annul/créances sur produits	0	0	0	0	0
Frais d'assiette et de recouvrement	3	0	0	0	0
Dotations aux provisions	0	0	0	0	0
Charges de gestion courante (gestion administrative)	0	0	0	0	0
Sous-total charges diverses	3	0	0	0	0
PRODUITS AFFECTES SECTION 2	618	0	0	0	0
Contrib. s/avantages retraite+préretraite	225	0	0	0	0
Redevance fréquences (licence UMTS)	37	0	0	0	0
Taxe sur les salaires	342	0	0	0	0
Autres (déshér.)	15	0	0	0	0
SOLDE DE LA SECTION 1	- 2 898	- 2 479	- 1 705	- 937	0
SOLDE SECTION 1 + 2	- 3 715	- 3 732	- 2 605	- 1 301	288
Déficit cumulé non repris par la CADES	- 3 715	- 7 447	- 10 052	- 11 353	- 11 065

b) Deux dispositions plus contestables

L'article 20 du PLFSS pour 2017 prévoit également une diminution de la fraction du produit du prélèvement social sur les revenus du capital affectée au FSV au profit de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Cette mesure vise à lui compenser d'une part, la perte de la fraction du droit de consommation sur les tabacs dont elle est actuellement affectataire et d'autre part, à lui permettre de prendre en charge le transfert de la part « État » du financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) à hauteur de 58 millions d'euros.

La part du FSV dans les recettes du prélèvement social sur les revenus du capital passerait ainsi de 3,35 % à 3,12 %, ce qui aurait pour conséquence une perte nette de recettes de 286 millions d'euros en 2017. Au vu de la situation financière du FSV, cette mesure apparait contestable et ce d'autant plus qu'elle se conjugue avec le transfert immédiat des recettes de la section 2 aux régimes de base alors même que les charges du Mico ne seront transférées que progressivement. Ceci explique que le déficit du FSV en 2017 se maintiendrait à 3,7 milliards d'euros, malgré la baisse de plus de 1 milliard d'euros de charges liées au Mico .

Cette mesure de transfert est présentée comme permettant le retour à l'équilibre du FSV en 2020 . Votre rapporteur constate qu'au regard des prévisions du Gouvernement, le retour à l'équilibre est surtout le fait d'une hausse très opportune des prévisions de produits tirés des prélèvements sur les revenus du capital dont on sait la très forte volatilité. Dans une réponse apportée à votre rapporteur lors de ses travaux pour la Mecss, la direction de la sécurité sociale avait estimé que sur la période 2004-2015, la dynamique moyenne annuelle du rendement des prélèvements sur le capital était de 1,8 %. Or, les prévisions communiquées par le Gouvernement font état d'une progression des recettes de 2,77 % en 2018, de 3,35 % en 2019 et de 3,61 % en 2020... La crédibilité de ces prévisions de recettes est manifestement sujette
à caution ce qui doit conduire à la plus grande précaution quant à cette projection d'un retour à l'équilibre du FSV en 2020.

La deuxième décision que regrette votre rapporteur consiste en la suppression de la troisième section du compte du FSV. Créé à la suite de la réforme des retraites de 2010, elle devait à l'origine retracer les versements aux différents régimes des sommes, mises en réserve par le FSV pour compenser le maintien du départ à la retraite sans décote à 65 ans pour les parents de trois enfants ou les parents d'enfants handicapés. Les produits affectés à cette section ^{23 ( * )} ont permis d'accumuler pour 886 millions d'euros de réserve , un montant qui était beaucoup trop important au regard des charges réelles de cette section. Ce dispositif ne devrait entraîner en effet des dépenses qu'autour de 250 à 300 millions d'euros.

Au titre de l'année 2016, un décret prévoira un prélèvement de 10 millions d'euros pour faire face aux premières dépenses, le régime général se chargeant de financer les 40 millions d'euros de dépenses prévus en 2017
et celles des années à venir.

La suppression de la section 3 a surtout été décidée pour transférer
le montant restant de ses réserves - soit 876 millions d'euros - vers la branche maladie afin d'alimenter le fonds de roulement du nouveau fonds pour le financement de l'innovation pharmaceutique, créé par l'article 49 de ce projet de loi.

Si le besoin de financement des médicaments et traitements innovants n'est pas à démontrer, votre rapporteur déplore cette décision qui vise à priver le FSV de ressources nécessaires pour assumer ses charges.

Elle s'inscrit par ailleurs dans une longue série de décisions modifiant les ressources du FSV révélatrice de ce que votre rapporteur à qualifier « d'indéniable inventivité en matière de «plomberie financière » des administrations sociales.

Votre rapporteur maintient la préconisation qu'il avait formulée dans son rapport quant à la nécessité de stabiliser les recettes du FSV.

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* ¹⁵ Rapport d'information fait au nom de la Mecss du Sénat sur l'avenir du Fonds de solidarité vieillesse, Catherine Génisson et Gérard Roche, juin 2016.

* ¹⁶ L'analyse plus précise des taux de réfaction fait l'objet d'une demande de rapport du Gouvernement au Parlement de la part de votre rapporteur (voir le commentaire de l'article additionnel avant l'article 56 - tome VII du rapport sur le PLFSS).

* ¹⁷ Intervenu dans la LFSS pour 2016.

* ¹⁸ Cette décision juge contraire au droit communautaire le fait que la France soumette à des prélèvements sociaux (CSG, cotisations, prélèvement social...) les revenus du capital de ressortissants d'un État-membre de l'Union européenne qui ne seraient pas affilié à la sécurité sociale française.

* ¹⁹ Voir les articles 1 ^er , 4, 22 et 23 de ce projet de loi.

* ²⁰ Un dispositif comparable existe au sein des régimes de la fonction publique (le minimum garanti) et du régime des exploitants agricoles (la pension minimale de référence).

* ²¹ En plus du Mico, y figure également la majoration de pension pour conjoint à charge.

* ²² Qui correspond selon l'étude d'impact de l'article 20 à la somme d'une fraction des dépenses du Mico et de la totalité des majorations pour conjoint à charge.

* ²³ Depuis 2011 : 0,5 point de forfait social et 0,2 point des prélèvements sociaux sur les revenus du capital.