EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 64 (Art. L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation) - Modification du barème des aides personnelles au logement
Commentaire : le présent article vise à maintenir à leur niveau de 2013 les paramètres de calcul de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement à caractère social (ALS) pour l'année 2014. Il prévoit également de modifier les modalités de calcul du « forfait charges » des APL en faveur des ménages les plus fragiles.
I. LE DROIT EXISTANT
Sous le terme générique d'aides personnelles au logement, il existe, en réalité, trois types de prestations servies, sous conditions de ressources, aux ménages modestes :
- l'aide personnalisée au logement (APL), versée aux occupants de logements dits conventionnés ;
- l'allocation de logement à caractère familial (ALF), versée aux personnes qui n'entrent pas dans le champ de l'APL et qui ont généralement une charge de famille ;
- l'allocation de logement à caractère social (ALS), servie à ceux qui ne perçoivent ni l'APL ni l'ALF.
Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, « les aides personnelles au logement ont pour objectif de favoriser l'accès à un logement des ménages aux ressources modestes et leur maintien dans le logement, en limitant le taux d'effort net (c'est-à-dire après aide) de ces ménages. »
Pour leur financement, seules l'APL et l'ALS bénéficient de crédits alloués sur le budget de l'Etat, prévus dans le programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ». 17 ( * )
L'ALF est, quant à elle, financée sur les crédits du Fonds national des prestations familiales (FNPF).
Le montant de ces trois aides fait, par ailleurs, l'objet d' une indexation sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) tel que défini à l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 18 ( * ) . Cette indexation est prévue à l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation pour l'APL, aux articles L. 542-5 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale pour l'ALF et à l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale pour l'ALS. Cette révision des prestations s'effectue, en principe, au 1 er janvier de chaque année et s'applique aux paramètres suivants : les plafonds de loyers, les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème, le montant forfaitaire des charges, les équivalences de loyer et de charges locatives et le terme constant de la participation personnelle du ménage.
Le Gouvernement indique dans l'évaluation préalable de l'article du projet de loi que ces aides au logement concernaient plus de 6,4 millions de ménages en 2012, pour un montant total de financement de 16,3 milliards d'euros, hors frais de gestion.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article s'inscrit dans la recherche de maîtrise de la dépense publique tout en poursuivant l'action du Gouvernement en faveur des foyers les plus modestes. Il prévoit ainsi à la fois :
- dans son I, de maintenir en 2014 le montant des prestations servies au titre de l'APL et l'ALS au niveau de 2013 ;
- dans son II, d'aider davantage les ménages à faibles ressources occupant des logements locatifs très sociaux, en majorant le « forfait charge » des APL.
A. LA SUSPENSION POUR 2014 DES MODALITÉS D'ACTUALISATION DU BARÈME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
Afin de participer à la maîtrise des dépenses publiques, le présent article propose de suspendre pour l'année 2014 l'indexation des APL et des ALS sur l'indice de référence des loyers. Le niveau de ces prestations resterait ainsi identique pour les foyers concernés, à conditions inchangées.
Par parallélisme, l'article 59 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoit également que les paramètres de calcul de l'ALF ne seront pas révisés cette année.
Selon les prévisions du Gouvernement, la non-indexation de l'APL et de l'ALS en 2014 permet de dégager une économie de 129,4 millions d'euros répartis entre l'Etat (93,1 millions d'euros) et la branche famille de la sécurité sociale (36,3 millions d'euros) qui contribue au financement de l'APL (56,91 % en 2013). Le gel du barème de revalorisation de l'ALF permet quant à lui une économie supplémentaire de 46 millions d'euros 19 ( * ) .
B. UN FORFAIT DE CHARGES MAJORÉ POUR LES OCCUPANTS DE LOGEMENTS LOCATIFS TRÈS SOCIAUX
Le présent article modifie l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation afin de permettre le doublement du forfait de charges dans le calcul des APL pour les locataires de logements locatifs très sociaux .
En vertu du droit actuel, le forfait de charges ne varie qu'en fonction de la composition du ménage. Le dispositif proposé permettrait de modifier son montant, en le majorant , pour les foyers bénéficiant d'un logement faisant l'objet du conventionnement spécifique attaché aux subventions apportées par le Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux institué à l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation. Créé par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, ce fonds est destiné à offrir une aide à l'accès au logement à « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence » (article 301-1 du même code). Il doit ainsi financer la construction de « logements locatifs très sociaux ».
Cette mesure permet de garantir une baisse significative du montant du loyer restant à la charge du locataire. Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, une simple baisse des loyers aurait été moins efficace, dans la mesure où le mécanisme de calcul de l'APL aurait alors nécessairement conduit à une baisse de l'aide servie.
Elle entre dans le cadre du dispositif mis en place par le Gouvernement au profit des foyers les plus fragiles bénéficiant d'un logement très social (« super PLAI ») 20 ( * ) .
Selon les informations fournies par le Gouvernement, l'objectif recherché par le dispositif consisterait à doubler le forfait charges de ces locataires de logements locatifs très sociaux. 2 000 ménages seraient ainsi concernés en 2014, pour un coût annuel de 0,8 million d'euros pour l'Etat et 0,7 million d'euros pour la branche famille de la sécurité sociale.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Alors que la commission des affaires économiques avait présenté un amendement de suppression de l'article 64, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de Christophe Caresche, tendant à prévoir que la revalorisation des APL et des ALS s'effectuerait désormais au 1 er octobre .
Ainsi, plutôt que de suspendre pour un an l'indexation de ces aides, la prochaine aurait lieu au 1 er octobre 2014, et non au 1 er janvier comme le prévoit le texte actuellement en vigueur.
La revalorisation à cette date engendrerait un coût supplémentaire évalué à 19 millions d'euros.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à prévoir la remise au Parlement, au plus tard le 31 août 2014, d'un rapport présentant les réformes envisageables pour améliorer l'efficacité sociale des régimes de aides personnelles au logement à enveloppe budgétaire constante.
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a tiré les conséquences de la revalorisation des APL et des ALS au 1 er octobre 2014, en adoptant un amendement présenté par le Gouvernement et tendant à augmenter de 19 millions d'euros les crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission se félicite, tout d'abord, de la possibilité ouverte par le présent article de majorer le forfait de charges de l'APL. Plus largement, elle soutient le nouveau dispositif applicable aux logements très sociaux, dit « super PLAI », destiné aux foyers les plus modestes et rencontrant des difficultés pour disposer d'un logement.
Ensuite, le maintien en valeur pour 2014 des aides personnelles au logement au niveau de 2013 s'inscrit dans un effort de maîtrise des dépenses publiques, d'autant que la dépense liée à ces aides tend à augmenter mécaniquement d'année en année. Cette décision devrait, en outre, présenter un impact limité sur le pouvoir d'achat des ménages concernés, dans la mesure où le taux d'inflation pour 2014 est estimé à un niveau relativement faible, avec 1,3 % (contre 1,75 % dans la loi de finances pour 2013 et la loi de programmation des finances publiques), et compte tenu du dispositif d'encadrement des loyers mis en place dans les zones tendues.
Lors de l'examen de cet article le 6 novembre 2013, votre commission, suivant l'avis de votre rapporteur spécial, avait toutefois regretté la désindexation de ces prestations servies à des foyers modestes pour lesquels le logement constitue généralement un poste de dépenses déjà très lourd à supporter.
Elle avait craint que cette mesure n'apporte, par ailleurs, de la confusion alors que le Gouvernement conduit d'importantes réformes en faveur du logement et qu'il en a fait l'une de ses priorités.
Au regard de l'ensemble de ces éléments, elle avait décidé de réserver sa position sur cet article afin de se prononcer une fois connue la position finalement retenue par l'Assemblée nationale qui devait examiner cet article en séance publique le 8 novembre 2013.
Elle souhaitait notamment connaître le sort de l'amendement de suppression de la désindexation des APL et des ALS adoptée par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.
Lors de la réunion portant examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie, le 21 novembre 2013, votre commission a pris acte de la revalorisation des APL et ALS au 1 er octobre et s'est ralliée à cette décision .
Il convient de signaler que, lors de l'examen de cet article le 6 novembre, votre rapporteur spécial avait lui-même indiqué que, parmi les solutions susceptibles d'être envisagées, figurait le choix de décaler au 1 er octobre l'actualisation du barème de calcul des APL et ALS, lorsque les familles et les étudiants ont fait leur rentrée.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 65 (Art. 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013) - Simplification du circuit de financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) par Action Logement
Commentaire : le présent article tend à réduire le montant du prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) au bénéfice du Fonds national d'aide au logement (FNAL) et à en simplifier le circuit de financement.
I. LE DROIT EXISTANT
Le IV de l'article 43 de la loi n° 2002-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a institué un prélèvement exceptionnel pour trois ans (2013-2015) sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) au bénéfice du Fonds national d'aide au logement (FNAL).
Fixé à 400 millions d'euros par an , ce prélèvement est destiné à couvrir la hausse attendue du coût des aides personnelles au logement pour cette période alors que, parallèlement, le cadrage budgétaire pluriannuel 2013-2015 a considérablement diminué le plafond des dépenses sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement ». Les plafonds d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement ont, en effet, diminué de 10,3 % entre 2012 et 2013. Pour les aides personnelles au logement, les plafonds ont été fixés à 4 875,7 millions d'euros en 2013, 5 015,3 millions d'euros en 2014 et 5 291,6 millions d'euros en 2015.
Compte tenu de ces éléments, la loi de finances initiale pour 2013 a retenu un nouveau mode de financement du FNAL , avec l'affectation de nouvelles recettes issues à la fois de ce prélèvement exceptionnel sur la PEEC et d'une fraction de prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et des produits de placement.
Les modalités de calcul et de versement du prélèvement exceptionnel de la PEEC, précisées au IV de l'article 43 précité, sont les suivantes :
« La charge de ce prélèvement est répartie entre les organismes agréés aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction au prorata des versements des employeurs encaissés au cours de l'année pour laquelle le prélèvement est dû.
« Il est calculé pour l'ensemble des organismes collecteurs un taux provisoire de reversement en rapportant le montant de prélèvement fixé pour l'année courante aux versements des employeurs constatés l'avant-dernière année précédant cette année. Chaque organisme agréé aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction verse avant le 20 de chaque mois au comptable du Trésor du lieu de son siège un acompte mensuel correspondant à une fraction des versements encaissés au cours du mois précédent, par application du taux provisoire fixé au deuxième alinéa du présent IV. Par dérogation, le versement du mois de janvier est exigible au 30 de ce mois. Avant le 20 janvier de l'année suivant celle pour laquelle le prélèvement est dû, chaque organisme transmet au ministre chargé du logement un état récapitulatif des acomptes effectués au titre du présent alinéa et des versements des employeurs, mentionnés au premier alinéa du présent IV, au cours de l'année de référence. Le ministre notifie à chaque organisme la contribution définitivement due . Celle-ci est régularisée sur le versement du mois de janvier de l'année suivant celle de référence.
« Ce prélèvement est liquidé, ordonnancé et recouvré selon les modalités prévues pour les recettes des établissements administratifs de l'Etat. »
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
En modifiant le IV de l'article 43 de la loi de finances initiale pour 2013, le I du présent article propose à la fois de réduire le montant du prélèvement exceptionnel demandé à la PEEC pour le financement du FNAL et de simplifier les modalités de versements du prélèvement .
A. LA RÉDUCTION DU MONTANT DU PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL DE LA PEEC
Ainsi, la PEEC ne verserait plus que 300 millions d'euros en 2014 et 150 millions d'euros en 2015 au FNAL , au titre de sa participation exceptionnelle au financement des aides personnelles au logement, contre 400 millions d'euros actuellement prévu pour les trois années, au IV de l'article 43 précité de la loi de finances initiale pour 2013.
Cette mesure correspond à l' engagement de l'Etat vis-à-vis d'Action logement tendant à faire baisser progressivement la contribution de la PEEC et de conserver le caractère exceptionnel du prélèvement au titre des aides personnelles au logement 21 ( * ) . Elle avait également été annoncé dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances initiale pour 2013 : « La contribution d'Action logement au financement du FNAL est instaurée de manière temporaire sur la période 2013-2015. Elle est fixée à 400 millions d'euros. Ce montant sera réduit en 2014 et 2015 dans le cadre d'une réforme du financement de la rénovation urbaine qui conduira à établir des sources nouvelles de financement en lieu et place du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux. »
Ces modifications n'ont aucune incidence sur le montant versé par les entreprises au titre de la PEEC et qui correspond à 0,45 % des rémunérations versées par les entreprises au cours de l'exercice écoulé.
La diminution du montant du prélèvement exceptionnel versé par la PEEC et affecté au FNAL sera intégralement compensée par des crédits budgétaires (subvention d'équilibre assurée par l'Etat), comme l'indique l'évaluation préalable de l'article.
Par ailleurs, le caractère exceptionnel du prélèvement est confirmé puisqu'il s'achève en 2016 et que les 400 millions d'euros concernés devront être entièrement supportés par le budget de l'Etat.
Compte tenu de cette réforme, le financement du FNAL pour 2014 serait donc le suivant :
- 4 444 millions d'euros des contributions des régimes de prestations familiales ;
- 2 757 millions d'euros au titre du produit issu des prélèvements mis à la charge des employeurs ;
- 300 millions d'euros au titre du prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC) ;
- 754 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;
- 5 049 millions d'euros pour la participation de l'Etat.
B. LA SIMPLIFICATION DES MODALITÉS DE VERSEMENT DU PRÉLÈVEMENT
Par ailleurs, le présent article prévoit de simplifier les modalités de versement du prélèvement exceptionnel versé par la PEEC .
En effet, le dispositif actuellement en vigueur s'avère particulièrement complexe à l'usage.
Ainsi, plutôt que de collecter un acompte à la participation des employeurs chaque mois auprès des organismes agréés, il est proposé que la contribution soit directement versée par l'UESL, par quarts au plus tard les 6 mars, 16 juin, 16 septembre et 16 décembre de chaque année.
Il appartiendrait ensuite à l'UESL d'appeler les ressources auprès de ces organismes agréés pour la collecte de la PEEC, au prorata des versements des employeurs encaissés au titre de l'année précédant celle au cours de laquelle le versement est dû.
La contribution resterait liquidée, ordonnancée et recouvrée selon les modalités prévues pour les recettes des établissements publics de l'Etat.
Enfin, le II du présent article prévoit un dispositif transitoire permettant de régulariser la contribution versée par les organismes collecteurs pour l'année 2013 au regard du dispositif de versement actuellement en vigueur . Il reprend, les modalités prévues au IV de l'article 43 de la loi de finances pour 2013 tel que rédigé dans sa rédaction actuelle en l'adaptant à l'année 2013 :
« Avant le 20 janvier 2014, chaque organisme agréé aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction transmet au ministre chargé du logement un état récapitulatif des acomptes effectués en 2013 en application du troisième alinéa du IV de l'article 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 dans sa rédaction antérieure à la publication de la présente loi, ainsi qu'un état récapitulatif des versements des employeurs mentionnés au premier alinéa de ce même IV.
« Le ministre notifie à chaque organisme la contribution définitivement due au titre de 2013. Si la contribution notifiée excède les acomptes effectués par l'organisme au titre de 2013, le solde est acquitté au plus tard le 1er mars 2014. En cas de trop-perçu, celui-ci est remboursé à l'organisme au plus tard à cette même date.
« Le solde et le trop-perçu sont liquidés, ordonnancés et recouvrés selon les modalités prévues pour les recettes des établissements administratifs de l'État. »
*
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et l'article 65 ainsi modifié.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur spécial prend acte de la réduction du prélèvement exceptionnel versée par la PEEC pour le financement de la FNAL. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, il avait déjà souligné le caractère exceptionnel du prélèvement, dans son rapport spécial pour la mission « Egalité des territoires, logement et ville », considérant que, « sauf à s'orienter vers une fiscalisation et une banalisation définitive de cette ressource », il convenait de « préserver les particularités de la gestion de la participation, partagée entre partenaires sociaux, et la pérennité du système, qui implique des emplois sous forme de prêts et non de subventions ».
Il ne peut que rappeler au Gouvernement la nécessité de réfléchir au mode de financement des aides personnelles au logement pour l'avenir.
Il se réjouit des mesures de simplification proposées quant aux modalités de son versement.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 66 (Art. 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République) - Modification des conditions d'assistance technique de l'Etat aux communes et à leurs groupements
Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer l'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), en conséquence d'une redéfinition de la mission d'assistance technique des services de l'Etat assurée auprès des petites communes et de leurs groupements.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, issu de l'article 1 er de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF), prévoit la mise en place d'une mission, pour les services de l'Etat, d'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) , au bénéfice des petites communes ou de leurs groupements qui « ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences » 22 ( * ) .
Cette mission d'assistance s'applique aux domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat, pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire.
Fournie à la demande des communes ou de leurs groupements, elle s'appuie sur des conventions conclues entre le représentant de l'Etat et, selon le cas, le maire ou le président de groupement. Conclues pour une durée d'un an, elles peuvent être renouvelées deux fois, par tacite reconduction, dès lors que les communes ou les groupements de communes continuent de réunir les conditions.
L'ATESAT comprend une mission de base complétée de missions complémentaires si la commune ou le groupement le souhaite.
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Les missions de l'ATESAT Mission de base : Dans le domaine de la voirie routière , assistance à : - la gestion de la voirie et de la circulation ; - la programmation des travaux pour l'entretien et les réparations ; - la conduite des études, la passation des marchés de travaux et la direction des contrats de travaux ; - la conduite des études relatives à l'entretien des ouvrages d'art intéressant la voirie ou liés à son exploitation ; - la définition des compétences à transférer à un groupement de communes ; Dans les domaines de l'aménagement et de l'habitat : conseil sur la faisabilité d'un projet ainsi que sur les procédures et démarches à suivre pour le réaliser. S'y ajoutent pour les groupements de communes : - le conseil pour l'établissement de diagnostics sur l'aménagement du territoire du groupement ; - l'assistance pour l'élaboration de politiques d'intervention en matière d'habitat ; - l'assistance à la mise en place d'un service technique. Missions complémentaires susceptibles d'être prévues dans les conventions : - l'assistance à l'établissement d'un diagnostic de sécurité routière ; - l'assistance à l'élaboration de programmes d'investissement de la voirie ; - la gestion du tableau de classement de la voirie ; - l'étude et la direction des travaux de modernisation de la voirie dont le coût unitaire prévisionnel n'excède pas 30 000 euros (hors TVA) et dont le montant cumulé n'excède pas 90 000 euros (hors TVA) sur l'année. |
La contribution annuelle du bénéficiaire de la mission de base de l'assistance technique est fixée à un montant forfaitaire par habitant, pour chacune des catégories de communes ou de groupements de communes. Elle est augmentée d'un pourcentage de ce montant pour chacune des missions complémentaires figurant, le cas échéant, dans la convention.
Lorsque tout ou partie du territoire de ces communes ou groupements est situé dans un parc national ou à vocation à en faire partie, l'article 7-1 de la loi précitée du 6 février 1992 prévoit également qu'une assistance technique peut être apportée, dans les mêmes conditions, par l'établissement public du parc national.
Selon les informations fournies par le Gouvernement, sur la période 2010-2012, 80 % des communes et 34 % des EPCI éligibles, correspondant à environ 27 000 collectivités, ont bénéficié des prestations de l'ATESAT. Toutefois, une enquête menée auprès des services déconcentrés en mai 2013 a mis en évidence une très forte baisse du conventionnement à l'ATESAT en 2013, avec environ 13 900 conventions prévues. Dans l'évaluation préalable de l'article, il est toutefois précisé que l'Etat avait demandé aux préfets de ne plus conventionner que pour une durée d'un an, avec les seules collectivités qui en faisaient la demande.
Cette activité de l'Etat représente 5 millions d'euros facturés en moyenne par an.
La baisse du recours à l'ATESAT s'explique, pour l'essentiel, par le développement des intercommunalités et de services d'assistance par les départements sur ces mêmes domaines. Confirmant cette tendance, l'article 17 du projet de loi n° 496 (2012-2013) de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires prévoit d'ailleurs d'étendre aux départements « le champ de l'assistance technique pour raison de solidarité et d'aménagement du territoire à la voirie, à l'aménagement et à l'habitat. Cela permettra aux conseils généraux de venir en appui des communes les plus isolées et des établissements publics de coopération intercommunale ne disposant pas des ressources suffisantes pour mener de manière autonome la conduite de projets structurants. » 23 ( * )
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Compte tenu du contexte précédemment rappelé et afin que le ministère de l'égalité des territoires, du logement et de la ville participe à l'effort de maîtrise de la dépense publique, le présent article a pour objet de supprimer l'ATESAT , en abrogeant l'article 7-1 de la loi précitée du 6 février 1992, à compter du 1 er janvier 2014 .
A titre de mesures transitoires, l'article prévoit également que les communes et les groupements ayant bénéficié des services de l'ATESAT en 2013 pourront continuer d'y recourir pour l'achèvement des opérations en cours qui le nécessiteraient, par signature d'une convention et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2015.
Ces missions d'appui devraient être désormais assurées par les départements et les intercommunalités .
Le Gouvernement souhaite ainsi recentrer l'activité des personnels jusqu'à présent dédiés à l'ATESAT vers un rôle de conseil, d'accompagnement et d'expertise, plutôt que de continuer à fournir des prestations directes, dans le domaine du développement durable ou sur des projets complexes, dans une logique de recherche d'égalité des territoires.
Une nouvelle mission de conseil de l'Etat aux collectivités territoriales devrait être instituée au sein des directions départementales des territoires, afin de les aider à élaborer des stratégies d'intervention et à porter des projets de territoires et de leur apporter un appui pour mener à bien des projets complexes. Elle créerait 450 emplois nouveaux sur lesquels pourraient se positionner une partie des agents travaillant pour l'ATESAT, correspondant à 1 266 ETPT fin 2012 selon les chiffres fournis par le Gouvernement.
Lors de l'examen de cet article en séance publique à l'Assemblée nationale le 8 novembre 2013, Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement, a affirmé la « nécessité de garder, trente ans après la décentralisation, une mission régalienne sur les questions de droit des sols et d'appui aux collectivités. C'est en ce sens que nous créons le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement - le CEREMA. Il concentrera des moyens d'expertise de haut niveau, dont les collectivités, à l'évidence, ne peuvent se doter elles-mêmes, et qu'il est de la responsabilité de l'État de fournir - je pense en particulier aux questions de risque de catastrophe naturelle. C'est bien une nouvelle façon de penser le rôle de l'État sur ces missions ».
La suppression de l'ATESAT et la restructuration de la mission d'assistance fournie par l'Etat aux petites communes et leurs groupements permettrait de dégager une économie de 24,89 millions d'euros en 2014 pour l'Etat. Le ministère de l'égalité des territoires et du logement participerait ainsi à l'effort de maîtrise de la dépense publique et pourrait réaliser son schéma d'emplois tel que défini dans la lettre-plafond établie pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2014.
*
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et l'article 66 ainsi modifié.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Même si l'ATESAT a rempli une mission essentielle auprès des petites communes et leurs groupements pendant de nombreuses années, la suppression semble, effectivement, pouvoir désormais être envisagée .
En effet, les intercommunalités et les départements ont, pour beaucoup, déjà développé des structures techniques efficaces qui permettent de répondre aux besoins éventuels des communes dans les domaines concernés (voirie, aménagement et habitat). L'action de l'Etat devient, dès lors, moins indispensable.
Comme indiqué précédemment, l'article 17 du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires confirme d'ailleurs ce nouveau rôle des départements en étendant leur mission d'ingénierie territoriale à la voirie, l'aménagement et l'habitat.
Selon l'étude préalable de l'article, près de la moitié des départements auraient déjà développé ce type de compétences. En réaction à la proposition de suppression de l'ATESAT dans le projet de loi de finances pour 2013, l'Association des départements de France a d'ailleurs publié un communiqué de presse dans lequel elle propose que les départements « déjà partenaires privilégiés des communes en matière d'ingénierie, confortent leur rôle à cet égard ». Votre rapporteur spécial espère que les départements n'ayant pas encore développé cette compétence s'en saisiront rapidement afin de ne pas laisser trop longtemps démunies des petites communes qui auraient besoin de cette assistance technique.
Il est, en outre, indispensable que, comme le prévoit le dispositif du présent article, l'appui de l'Etat fourni au titre de l'ATESAT se poursuive encore pour les missions ayant fait l'objet d'une convention et non encore abouties.
Alors qu'elle avait souhaité réserver sa position sur cet article lors de son examen le 6 novembre 2013, votre commission a finalement décidé d'adopter l'article 66 sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 17 CF le B du II du présent rapport spécial sur les crédits alloués aux aides personnelles au logement.
* 18 « L'indice de référence des loyers publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques chaque trimestre [...] correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers. A défaut de clause contractuelle fixant la date de référence, cette date est celle du dernier indice publié à la date de signature du contrat de location ».
* 19 Pour ces évaluations, le Gouvernement a retenu une évolution de l'IRL à 1,13 %.
* 20 Sur ce dispositif, voir le 1. du C du II du présent rapport spécial.
* 21 Lettre d'engagement mutuel entre l'Etat et l'Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement (UESL) - Action logement du 12 novembre 2012.
* 22 Décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002 :
« Art.1 er - Les communes qui peuvent bénéficier de l'assistance technique prévue à l'article 7-1 de la loi du 6 février 1992 susvisée sont :
- celles dont la population est inférieure à 2 000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1 000 000 Euros ; ce montant est indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;
- celles dont la population est comprise entre 2 000 et 4 999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1 500 000 Euros ; ce montant est indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;
- celles dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur à 2 500 000 Euros ; ce montant est indexé sur le potentiel fiscal moyen desdites communes.
Le potentiel fiscal à prendre en compte est défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales.
La population à prendre en compte est définie à l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales.
Art.2 - Les groupements de communes qui peuvent bénéficier de l'assistance technique prévue à l'article 7-1 de la loi du 6 février 1992 susvisée sont ceux dont la population totale des communes qu'ils regroupent est inférieure à 15 000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1 000 000 Euros.
Les syndicats de communes, au sens de l'article L. 5212-1 du même code, peuvent bénéficier de l'assistance technique prévue à l'article 7-1 de la loi du 6 février 1992 susvisée si la population totale des communes qui les composent est inférieure à 15 000 habitants et si la somme des potentiels fiscaux desdites communes est inférieure ou égale à 1 000 000 Euros.
Le potentiel fiscal à prendre en compte est défini à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales. »
* 23 Extraits de l'exposé des motifs.