Projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Rapport

B. L'APUREMENT DES DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DE TIERS

Le présent projet de loi prévoit plusieurs mesures d'apurement de dettes de l'Etat à l'égard de tiers. Toutes ne donnent néanmoins pas lieu à l'ouverture de crédits budgétaires.

1. La débudgétisation de l'apurement des dettes envers la Sécurité sociale

a) Le schéma proposé

L'article 33 du projet de loi de finances rectificative prévoit de mobiliser le reliquat de l'excédent du panier de taxes affectées à la compensation des allégements généraux, afin de couvrir les dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale. Une fraction égale à 13,8 % du droit de consommation sur les tabacs, principale taxe du « panier », serait ainsi affectée à plusieurs de ces organismes, au lieu et place notamment des crédits budgétaires. Cette opération représente une somme de 1 420 millions d'euros.

Etat semestriel au 30 juin 2010, par nature de dettes

(en millions d'euros)

Nom du régime	Situation « brute » au 31/12/2009	Versements de janvier 2010 se rattachant aux exercices antérieurs	Situation nette au 31/12/2009 (état semestriel au 31/12/2009)	Versements effectués entre le 1er février et le 30 juin 2010 et se rattachant aux exercices antérieurs	Nouvelle situation nette arrêtée au 30/06/2010
	(a)	(b)	(c) = (a-b)	(d)	(e) = c-d)
I-1/ Champ santé-solidarité
Aide médicale d'Etat (AME)	373	379	- 6	0	- 6
Allocation de parent isolé (API)	73	80	- 7	0	- 7
Allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) du Fonds spécial d'invalidité (FSI)	- 2	0	- 2	0	- 2
Allocation aux adultes handicapés (AAH)	323	321	2	0	2
Prime de retour à l'emploi (1 000 €) pour les bénéficiaires de minima sociaux	155	0	155	0	155
Grands invalides de guerre	- 7	0	- 7	0	- 7
RMI : dette antérieure au 01/01/2004 + prime exceptionnelle	- 2	0	- 2	0	- 2
Prime de retour à l'emploi PRE-RSA	- 61	0	- 61	0	- 61
RSA	- 231	0	- 231	0	- 231
Primes exceptionnelles 2009	36	33	3	0	3
Revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA)	- 122	0	- 122	0	- 122
Allocation d'installation étudiante (« Aline »)	6	0	6	0	6
Congé de paternité dû à l'Etat	- 21	0	- 21	- 9	- 13
Divers autres	1	0	1	0	1
Sous-total champ santé-solidarité	521	813	- 293	- 8	- 284
I-2/Champ logement
Aide au logement temporaire (ALT)	21	10	11	0	11
Aide personnalisée au logement (APL) (FNAL)	172	334	- 163	0	- 163
Allocation de logement social (ALS) (FNAL)	452	225	228	0	228
Allocation de logement familial (ALF) servie aux fonctionnaires de l'Etat dans les DOM	2	0	2	0	2
Sous-total champ logement	647	569	78	0	78
Sous-total prestations prises en charge par l'Etat	1 167	1 382	- 215	- 8	- 207
II-1/Exonérations ciblées
Exonérations ciblées sur certains territoires	1 090	859	231	1	230
Apprentissage et professionnalisation	1 036	362	674	0	674
Exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité	49	28	21	0	21
Exonérations ciblées sur certains publics fragiles	- 6	2	- 8	0	- 8
Exonérations spécifiques aux travailleurs indépendants non agricoles	89	91	- 2	0	- 2
Services à la personne	449	403	46	0	46
Exonérations spécifiques au secteur agricole	121	93	28	0	28
Avantages directs consentis aux salariés	3	0	3	0	3
Sous-total exonérations ciblées	2 831	1 837	994	1	992
II-2/allègements généraux
Dettes « anciennes » (Exos AF-BTP, plan textile échéances liées au passage au FOREC en 2000 et 2001)	151	151	0	0	0
Autres dettes relatives aux allègements généraux	150	150	0	0	0
Compensation intégrale des allègements généraux 2006 (article L. 131-8 du CSS)	0	0	0	0	0
Exonérations heures supplémentaires	12	0	12	0	12
Sous-total allègements généraux	313	301	12	0	12
Sous-total exonérations de cotisations sociales	3 144	2 138	1 005,40	1	1 004
III/Divers autres dispositifs
Reprise par l'Etat du trop versé généré par les opérations liées à la suppression du FFIPSA	- 371	- 371	0	0	0
Diverses pensions garanties par l'Etat (SNCF, CNIEG, CRP-RATP...)	4	0	4	14	- 10
Prise en charge des cotisations militaires	31	0	31	0	31
Prise en charge par l'Etat de cotisations rapatriés	10	10	0	0	0
Rémunération des personnels réquisitionnés dans la campagne de vaccination contre la grippe AH1N1	0	50	- 50	0	- 50
Divers	2	1	1	1	0
Sous-total autres	- 325	- 310	- 14	15	- 29
Total général	3 986	3 210	776	8	768

Source : à partir du Jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale »

La situation nette au 30 juin 2010 des créances cumulées au titre des exercices 2009 et antérieurs fait apparaître une dette nette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale de 768 millions d'euros . Ce chiffre résulte du solde entre le montant des dettes brutes, soit 1 518 millions d'euros, et le montant des créances, soit 750 millions d'euros. Le tableau ci-avant présente, de manière agrégée, la situation des relations financières entre la sécurité sociale et l'Etat 30 juin 2010.

La situation au 30 juin 2010 ne peut toutefois pas servir de base au schéma d'apurement présenté par le Gouvernement, dans la mesure où une importante partie des créances détenues par l'Etat est de nature conjoncturelle et devrait être mobilisée en gestion d'ici la fin de l'année 2010.

Ainsi, selon les éléments communiqués à votre rapporteur général, 75 % des créances constatées (562 millions d'euros) sont concentrées sur quatre dispositifs : le revenu de solidarité active (RSA - 227 millions d'euros), le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA - 122 millions d'euros), l'aide personnalisée au logement (163 millions d'euros) et l'indemnisation des personnels réquisitionnés dans le cadre de la vaccination contre la grippe H1N1 (50 millions d'euros).

Ces créances proviennent respectivement d'une montée en charge moins rapide que prévu du RSA, du caractère temporaire du RSTA, d'une mauvaise répartition entre les allocations des montants versés par l'Etat au FNAL et de la volonté de ne pas faire avancer par la CNAMTS le coût lié à la vaccination. Présentant un caractère conjoncturel, elles ont vocation à être consommées au cours de la gestion 2010 à hauteur d'au moins 510 millions d'euros ^{33 ( * )} .

Afin de prendre en compte cette situation, le Gouvernement a décidé d'affecter aux organismes de sécurité sociale une somme supérieure au montant de la dette nette constatée au 30 juin 2010 : « Si le schéma d'apurement n'avait pas tenu compte du caractère conjoncturel de ces créances, et si le montant des droits tabacs affectés à la couverture des dettes de l'Etat avait été limité à 768 millions d'euros, l'état semestriel au 31 décembre 2010 serait vraisemblablement resté en situation de dette nette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale à hauteur de 282 millions d'euros environ. ^{34 ( * )} »

Votre rapporteur général observe que l'apurement de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale nécessiterait, selon les chiffres du Gouvernement, 1 050 millions d'euros ^{35 ( * )} ; or le présent projet de loi propose d'affecter aux organismes de sécurité sociale 1 420 millions d'euros, soit 370 millions d'euros de plus.

Le plan d'apurement proposé ne s'inscrit pas, en apparence, dans le respect du principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale : à l'issue des opérations prévues par l'article 33 du présent projet de loi, cette dernière détiendrait sur l'Etat une créance de 370 millions d'euros. Si cette situation peut étonner, il convient de prendre en compte trois éléments :

- cet écart est susceptible d'être revu à la baisse lorsque l'exécution 2010 des différents dispositifs retracés dans l'état semestriel ci-dessus cité sera connue ;

- cet écart, s'il se réalisait, représenterait 1 % du coût total des dispositifs retracés dans l'état semestriel, c'est-à-dire gérés par les organismes de sécurité sociale mais financés par l'Etat, soit environ 30 milliards d'euros ;

- cet écart n'a pas d'impact sur la norme de dépense 2011 dans la mesure où celle-ci doit être appréciée hors variation de la dette Etat-sécurité sociale.

b) Un schéma d'apurement extrabudgétaire

Les dispositifs d'exonération de cotisations sociales sur lequel subsistent les dettes les plus importantes sont présentées dans le tableau ci-après.

Ventilation des principales dettes brutes de l'Etat
par dispositif d'exonération ciblée (au 30 juin 2010)

(en millions d'euros)

	Régime général	Autres régimes	Total
Contrats d'apprentissage	296	42	338
Contrats de professionnalisation	314	23	337
Création d'emploi en zone de revitalisation rurale	158	0	158
Mesures en faveur de l'outre mer	22	53	75
Services à la personne	46	0	46
Autres	0	56	56
TOTAL	836	174	1 010

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2011

Votre rapporteur général observe que les dettes brutes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale se concentrent sur les dispositifs d'exonération ciblée de cotisations sociales, dont la compensation est normalement assurée par l'ouverture de crédits budgétaires ^{36 ( * )} à due concurrence, et non par l'affectation directe de ressources fiscales comme le propose l'article 33. Cependant, et comme indiqué plus haut, le recours à une telle affectation présente l'intérêt de ne pas majorer les dépenses du budget général et permet ainsi de rester « dans les clous » de la norme de dépense...

2. L'apurement de la dette à l'égard du Crédit foncier de France

Ainsi que notre collègue Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », l'a mis en évidence dans ses récents travaux de contrôle relatifs à la budgétisation des primes d'épargne-logement ^{37 ( * )} , l'Etat avait progressivement contracté, auprès du Crédit foncier de France, une dette substantielle associée au paiement des primes des CEL et PEL .

Evolution du report de charge de 2007 à 2009

(en millions d'euros)

Source : direction générale du Trésor

Ce report de charge a culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009 et 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale. Les avenants successifs à la convention signée en 1992 entre l'Etat et le Crédit foncier ayant prévu qu'en cas de solde débiteur, l'Etat paierait au CFF des intérêts au taux EONIA majoré de 6,5 points de base, la dette accumulée a entraîné le paiement par l'Etat de montants d'intérêts égaux à 12,54 millions d'euros en 2007, 21,2 millions d'euros en 2008 et 3,3 millions en 2009.

Conformément aux observations de la Cour des comptes et aux recommandations de notre collègue rapporteur spécial, 83 millions d'euros sont donc ouverts sur le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État », en vue de résorber totalement le découvert de l'Etat auprès du CFF. Il est souhaitable que la réforme du PEL proposée par le présent projet de loi de finances rectificative n'aboutisse pas à reconstituer le report de charge accumulé ces dernières années.

Principales conclusions de M. Jean-Pierre-Fourcade,
rapporteur spécial, sur le financement des primes d'épargne-logement

1. Le programme 145 « Epargne » porte, en 2011, plus de 1,1 milliard d'euros au titre du financement des primes d'épargne-logement , versées lors de la clôture d'un plan d'épargne-logement ou d'un compte d'épargne-logement.

2. Par convention en date du 17 décembre 1992, l'Etat a confié la gestion de ces primes au Crédit foncier de France . Celui-ci a par ailleurs accepté de consentir des avances rémunérées à l'Etat, d'un montant maximal d'un milliard d'euros, au cas où les provisions versées par le Trésor seraient insuffisantes pour couvrir les appels de primes.

3. Depuis 2006, la programmation budgétaire s'est révélée systématiquement défaillante , obligeant l'Etat à recourir massivement aux avances du Crédit foncier. Le découvert cumulé, fin 2008, s'élevait à près de 963 millions d'euros.

4. La budgétisation des primes constitue un exercice délicat car elle nécessite d'anticiper le comportement des épargnants. En revanche, votre rapporteur spécial déplore que l'évaluation initiale n'ait jamais tenu compte du report de charge accumulé . L'Etat a ainsi profité des avances du Crédit foncier pour créer une charge extra-budgétaire au mépris des principes d'annualité, d'universalité et de sincérité budgétaires.

5. Pour des raisons conjoncturelles, le montant des primes versées en 2009 et 2010 a connu une très forte diminution , qui doit conduire à envisager l'apurement définitif du découvert auprès du Crédit foncier à la fin de l'exercice 2010.

6. En 2011 et 2012, le montant des primes versées devrait à nouveau augmenter sensiblement pour des raisons économiques et fiscales. Votre rapporteur spécial s'inquiète par conséquent du montant inscrit dans le projet de loi de finances - 1,1 milliard d'euros - qui, au regard des dépenses passées, se révèle modeste.

Source : commission des finances

3. Le poids des refus d'apurement communautaires

130 millions d'euros en AE et 83 millions d'euros en CP sont ouverts au titre des refus d'apurement communautaire des aides agricoles pour 2009 et 2010 . Ce mécanisme, analysé en détail par notre collègue Joël Bourdin dans un récent rapport d'information ^{38 ( * )} , désigne le non-remboursement par la Commission européenne des aides agricoles préfinancées par le Etats membres, lorsque ces aides ont été attribuées en violation de la réglementation communautaire.

La France a été affectée par près de 100 millions d'euros de corrections financières en moyenne annuelle entre 1996 et 2007 et se classe parmi les Etats membres les plus touchés par les refus d'apurement. Les domaines les plus concernés par sont actuellement le développement rural , le secteur des fruits et légumes et l'octroi des prêts bonifiés aux agriculteurs. Or, si certaines pénalités sont la conséquence d'erreurs commises de bonne foi et de la complexité de la réglementation communautaire, la très grande majorité a résulté de négligences ou d'une volonté délibérée d'enfreindre la réglementation communautaire.

Les présentes ouvertures correspondent aux refus d'apurement prononcés en 2009 (65,9 millions d'euros) et 2010 (99 millions d'euros). Ces montants se répartissent :

1) en apurements dits de conformité , qui consistent à s'assurer que les dépenses effectuées sont conformes à la réglementation communautaire et que les organismes payeurs ont procédé aux contrôles prévus. Ces apurements représentent 135,6 millions d'euros, soit plus de 80 % du total ;

2) en apurements comptables , qui consistent à vérifier que les comptes annuels des organismes payeurs sont bien tenus et que les procédures internes de contrôle ont été mises en oeuvre de façon satisfaisante, soit 29 millions d'euros.

Le Gouvernement fait valoir que la couverture des refus d'apurement dès le collectif de fin d'année répond à une recommandation de la Cour des comptes et met fin à une pratique consistant à ne régler qu'en fin d'année n les refus d'apurement exigibles en année n-1 .

En outre, l'ouverture proposée ne couvre pas la totalité des besoins et le différentiel, soit 34,8 millions d'euros en AE et 81,7 millions d'euros en CP, sera financé par redéploiements au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Ce choix est conforme aux recommandations formulées par notre collègue Joël Bourdin au nom de votre commission des finances , invitant le Gouvernement à « limiter systématiquement les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative, afin de conduire le ministère de l'agriculture et de la pêche à dégager des ressources en gestion pour faire face aux conséquences budgétaires des refus d'apurement » . Au-delà de la mise en oeuvre de ce principe de responsabilisation, l'objectif demeure néanmoins d'éradiquer totalement cette source de dépenses illégitimes en veillant scrupuleusement à la conformité des aides agricoles que notre pays met en oeuvre.

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* ³³ - la créance sur le RSA, mobilisée pour minorer les versements à la FNSA, a été ramenée à zéro ;

- les créances sur le RSTA ont été mobilisés au cours de la gestion 2010 à hauteur de 70 millions d'euros, soit 57 % du total ;

- l'avance de l'État à la CNAMTS pour l'indemnisation des personnels réquisitionnés dans le cadre de la vaccination contre la grippe H1N1 a été pour partie consommée et, pour partie, fait l'objet d'un reversement de la CNAMTS à l'État. Elle est par conséquent ramenée à zéro ;

- le versement du FNAL à la CNAF en avril 2010 a ramené à zéro la dette nette de l'Etat sur les allocations logement : la créance brute de l'Etat au titre de l'allocation personnalisée de logement (APL) a été mobilisée dans sa totalité (163 millions d'euros) afin de contribuer à l'apurement de la dettebrute de l'Etat sur l'allocation de logement sociale (227 millions d'euros).

* ³⁴ Extrait d'une réponse aux questions de votre rapporteur général.

* ³⁵ Ce chiffre résulte de la prise en compte des différentes estimations de mobilisation des créances et de l'apurement de la dette de l'Etat sur l'allocation de logement sociale.

* ³⁶ Sur la mission « Travail et emploi ».

* ³⁷ Conclusions annexées au fascicule budgétaire relatif à la mission « Engagements financiers de l'Etat » (rapport général sur le projet de loi de finances pour 2011).

* ³⁸ Politique agricole commune, la France à l'amende (n° 93, 2008-2009).