N° 530
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juin 2010 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Paul BLANC, Nicolas ABOUT, Gilbert BARBIER, Joël BILLARD, Jacques BLANC, Mme Brigitte BOUT, M. Jean - Pierre CANTEGRIT, Mmes Isabelle DEBRÉ, Sylvie DESMARESCAUX, Muguette DINI, Bernadette DUPONT, M. Alain GOURNAC, Mme Marie-Thérèse HERMANGE, MM. Michel HOUEL, Marc LAMÉNIE, Antoine LEFÈVRE, André LARDEUX, Alain MILON, Mme Janine ROZIER, MM. Alain VASSELLE, Pierre JARLIER, Jean-François MAYET, Jean-Paul ALDUY, Gérard BAILLY, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Pierre BERNARD-REYMOND, Laurent BÉTEILLE, Jean BIZET, Joël BOURDIN, Dominique BRAYE, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. Elie BRUN, François - Noël BUFFET, Christian CAMBON, Jean-Claude CARLE, Auguste CAZALET Gérard CÉSAR, Jean-Pierre CHAUVEAU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Robert del PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Mme Béatrice DESCAMPS, MM. Denis DETCHEVERRY, Michel DOUBLET, Alain DUFAUT, André DULAIT, Mme Catherine DUMAS, MM. Jean-Claude ETIENNE, André FERRAND, Bernard FOURNIER, René GARREC, Mmes Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, Gisèle GAUTIER, M. Bruno GILLES, Mmes Colette GIUDICELLI, Sylvie GOY-CHAVENT, MM. Francis GRIGNON, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, M. Alain HOUPERT, Mme Christiane HUMMEL, Mlle Sophie JOISSAINS, Mmes Christiane KAMMERMANN, Élisabeth LAMURE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Jean-René LECERF, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Gérard LONGUET, Mme Lucienne MALOVRY, M. Pierre MARTIN, Mme Colette MÉLOT, M. Albéric de MONTGOLFIER, Mme Monique PAPON, MM. Charles PASQUA, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Louis PINTON, Rémy POINTEREAU, Hugues PORTELLI, Charles REVET, Mme Esther SITTLER, MM. André TRILLARD et André VILLIERS tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap ,
Par M. Paul BLANC,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, M. Nicolas About , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri, André Villiers. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
191 et 531 (2009-2010) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Cinq ans après l'entrée en vigueur, très attendue, de la loi du 11 février pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, son bilan est plutôt positif. Parmi les plus grandes avancées figurent :
- la définition légale du handicap et la reconnaissance du handicap mental et psychique ;
- la revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) de 25 % d'ici à 2012 et la création de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;
- l'installation dans chaque département d'une maison départementale des personnes handicapées (MDPH) pour faciliter leurs démarches ;
- enfin, l'objectif d'une véritable intégration sociale des personnes handicapées, avec l'affirmation d'un droit d'accès à l'école et à l'emploi mais aussi à la cité, grâce à la mise en accessibilité effective des bâtiments, voiries et transports d'ici à 2015.
La loi a permis à près de 80 000 personnes de bénéficier aujourd'hui de la PCH pour un montant mensuel moyen de 980 euros (contre 450 euros avec l'ancienne prestation) ; l'AAH a augmenté de 12 % depuis 2007 pour atteindre près de 697 euros et plus de 185 000 élèves handicapés ont été accueillis par l'éducation nationale en 2009-2010 (soit 35 000 de plus qu'en 2005).
Ce premier bilan, positif, ne doit toutefois pas masquer les difficultés qui subsistent dans plusieurs domaines. Les surmonter est précisément l'objectif de cette proposition de loi élaborée sur la base du diagnostic précédemment établi par la commission 1 ( * ) .
Celle-ci comporte deux parties :
- la première consacrée à l'amélioration du fonctionnement et du financement des MDPH ;
- la seconde regroupant diverses mesures relatives à la politique du handicap, et visant en particulier à améliorer la prise en charge des frais de compensation du handicap et la gouvernance des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées.
I. LES DIFFICULTÉS DE FONCTIONNEMENT DES MDPH APPELLENT DES AJUSTEMENTS À TRÈS COURT TERME
A. DES DYSFONCTIONNEMENTS LIÉS À LA GESTION DES PERSONNELS ET À L'INSUFFISANCE DE GARANTIES FINANCIÈRES
Mises en place dans chaque département en 2006 pour faciliter les démarches des personnes handicapées, les maisons départementales ont été constituées sous la forme de groupements d'intérêt public (Gip) pour coordonner l'ensemble des interventions en faveur du handicap et devenir des lieux uniques d'accueil en charge de l'information, de l'orientation et de l'évaluation des besoins des personnes handicapées.
Malgré la forte implication des conseils généraux et de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui ont contribué à leur mise en place, le fonctionnement des MDPH demeure entravé par trois types de difficultés qui proviennent notamment :
- de l'instabilité de leurs personnels et de la diversité de leurs statuts ;
- de l'insuffisance de garanties à court terme sur les moyens financiers dont elles disposent ;
- de lourdeurs administratives qui subsistent dans l'instruction des demandes.
1. Des difficultés de gestion des personnels
Les personnels des MDPH relèvent d'une multitude de statuts : fonctionnaires territoriaux, hospitaliers ou d'Etat mis à disposition ou détachés, personnels contractuels de droit public ou privé, vacataires.
Cette diversité complexifie la gestion des personnels : difficultés à mettre en place des rythmes de travail communs (congés notamment) et à créer un esprit d'équipe autour d'une « culture partagée », problèmes de financement et d'accès à certaines formations normalement réservées aux agents territoriaux, etc.
Les maisons départementales souffrent également de l'instabilité des personnels mis à disposition par l'Etat 2 ( * ) . Ce statut présente en effet quatre inconvénients majeurs : durée de mise à disposition limitée à six ans par la convention signée avec les MDPH ; possibilité pour les personnels de réintégrer à tout moment leur administration d'origine avec un préavis très court de trois mois ; distinction parfois problématique entre l'autorité hiérarchique et fonctionnelle ; difficulté pour les MDPH d'obtenir la mise à disposition par l'Etat du nombre de postes prévu par la convention constitutive et leur compensation financière lorsqu'ils ne sont pas pourvus.
* 1 Rapport d'information Sénat n° 485 de Paul Blanc et Annie Jarraud-Vergnolle, « Les maisons départementales des personnes handicapées sur la bonne voie : premier bilan, quatre ans après la loi du 11 février 2005 », juin 2009 - http://www.senat.fr/rap/r08-485/r08-4851.pdf .
* 2 Sur la base des conventions constitutives, l'Etat se serait engagé à transférer aux MDPH environ 1 960 ETP : dont 1 055 ETP des anciennes directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass), 639 ETP des anciennes directions départementales du travail de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) et environ 266 ETP du ministère de l'éducation nationale.