III. UNE MISE À PLAT NÉCESSAIRE DES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DU SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL
Comme il
le fait chaque année, votre rapporteur a souhaité que cet avis
permette de faire le point sur l'évolution des dépenses d'aide
sociale prise en charge par les départements dans le cadre des lois de
décentralisation.
En effet, aux termes de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, le
département s'est vu transférer une
compétence de droit
commun
dans le domaine des prestations
d'aide sociale légale
.
Sous réserve des compétences maintenues à l'Etat, les
départements ont donc reçu la responsabilité de l'aide
médicale (
articles 179 et suivants du CFAS
), de l'aide sociale
à l'enfance (
article 145 et suivants dudit code
), de l'aide
sociale aux familles (
articles 150 et suivants dudit code
), de
l'aide sociale aux personnes âgées (
article 157 du CFAS
) et
de l'aide aux personnes handicapées adultes, l'aide à domicile et
comprenant notamment l'hébergement en établissement.
S'agissant des données chiffrées exposées ci-après,
votre rapporteur tient tout particulièrement à remercier
l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée
(ODAS) dont les travaux pertinents et toujours éclairants lui ont
été, une fois encore, d'une grande utilité.
L'évolution prévisible des dépenses à venir rend
nécessaire la mise en oeuvre d'un système d'enveloppes opposables
pour financer le secteur social et médico-social qui devra être
accompagné d'une mise à plat des facteurs structurels
d'évolution des coûts.
A. LES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE SONT ENTRÉES DANS UNE PÉRIODE D'ACCALMIE EN 1996-1997
Avant de
présenter les données les plus récentes sur
l'évolution des dépenses d'aide sociale départementale et
les divers facteurs d'évolution, il convient de rappeler au
préalable quelques précisions terminologiques.
Les données rassemblées par l'ODAS sont établies à
partir des informations fournies par les responsables des services financiers
de 29 départements.
Elles portent sur les
dépenses nettes
d'aide sociale
qui
sont égales aux dépenses brutes -c'est-à-dire au montant
total des prestations versées par les départements-
diminuées des recettes ultérieurement encaissées
auprès des bénéficiaires de l'aide sociale, de leurs
obligés alimentaires et des organismes de sécurité sociale.
Cette donnée apparaît la plus proche de la charge
financière réelle qui pèse sur les départements.
Les
dépenses indirectes
d'aide sociale, correspondent aux
dépenses de fonctionnement liées à l'exercice de leurs
compétences par les départements.
1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement
Selon
l'ODAS, la dépense annuelle nette d'action sociale départementale
s'est élevée à
78,5 milliards de francs en
1997
, soit une progression de 3,7 % par rapport à 1996
où elle atteignait 76 milliards de francs environ.
M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de
l'ODAS, souligne que l'année 1997 montre la poursuite du mouvement de
décélération de la hausse des dépenses.
Evolution de la dépense d'aide sociale des départements
(en milliards de francs)
L'ODAS
met en évidence que, sur la période 1984-1995, pendant laquelle
la dépense d'action sociale départementale a plus que
doublé, trois périodes distinctes peuvent être
distinguées.
-
De 1984 à 1989,
la dépense annuelle augmente de
3,5 % en moyenne
, soit moins vite que l'inflation qui demeure à
des niveaux relativement élevés : cette période fait
apparaître dans certains cas des baisses d'activité dans les
secteurs de l'aide sociale à l'enfance et de l'hébergement des
personnes âgées tandis que simultanément le recouvrement
des recettes est amélioré.
-
De 1990 à 1995,
la dépense sociale
départementale augmente de plus de
8 % en moyenne
en francs
courants.
Votre rapporteur souligne que le
ralentissement de l'inflation
sur cette
période joue comme un
révélateur
supplémentaire
du caractère explosif des dépenses du
secteur social et médico-social.
Cette période est marquée par la prise en charge de plus en plus
lourde de l'insertion des bénéficiaires du RMI et de leurs frais
d'assurance personnelle ainsi que par la mise en oeuvre, pour les personnels
sous convention collective du secteur social et médico-social, des
revalorisations d'indice prévues dans le cadre des " accords
Durafour ".
-
Depuis 1996,
s'observe une
progression ralentie
de la
dépense de l'ordre de
3,5 % par an
tandis que l'inflation demeure
à des niveaux modérés.
Les services départementaux recherchent une
" meilleure
réponse aux besoins qui se traduit par une prise en charge plus
axée sur le maintien à domicile "
.
Corrélativement, les dépenses liées au RMI tout en se
maintenant à un niveau élevé, évoluent moins vite
et les revalorisations salariales sont entrées en vigueur.
Si l'ODAS considère que l'année 1998 pourrait s'inscrire dans le
mouvement " d'accalmie " observé depuis 1996, votre rapporteur
souligne néanmoins
la réapparition de facteurs de hausse
potentiels de la dépense sociale des collectivités locales.
Dépenses nettes d'aide sociale
(en milliards de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Total action sociale départementale dont : |
49,8 |
54,1 |
58,4 |
63,2 |
68,2 |
73,0 |
75,7 |
78,5 |
Evolution |
9,93 % |
8,63 % |
7,95 % |
8,22 % |
7,91 % |
7,04 % |
3,70 % |
3,70 % |
2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à l'insertion
Le tableau ci-dessous, transmis par l'ODAS, permet d'analyser les différentes composantes de l'action sociale des départements en 1997.
Evolution des dépenses nettes d'aide sociale en 1997
(en milliards de francs)
|
Dépense nette 1996 |
Dépense nette 1997 |
Evolution
|
ASE |
24,9 |
25,7 |
3,21 % |
Dont placement familial |
5,7 |
5,9 |
3,51 % |
Dont placement en établissement |
13,0 |
13,4 |
3,08 % |
PERSONNES ÂGÉES |
13,7 |
13,7 |
0 % |
Aide ménagère |
1,2 |
1,2 |
0 % |
A.S. hébergement (2) |
6,1 |
6,4 |
4,92 % |
A.C.P.A. (1) |
6,4 |
6,1 |
- 4,69 % |
PERSONNES HANDICAPÉES |
13,5 |
14,2 |
5,19 % |
A.S. hébergement (2) |
10,5 |
11,1 |
5,71 % |
A.C.P.H. (1) |
3,0 |
3,1 |
3,33 % |
INSERTION |
9,7 |
10,4 |
7,22 % |
Aide médicale |
6,6 |
6,9 |
4,55 % |
RMI |
3,1 |
3,5 |
12,9 % |
AUTRES (4) |
13,9 |
14,5 |
4,32 % |
TOTAL |
75,7 |
78,5 |
3,70 % |
Source : ODAS
(1) Estimation du nombre de personnes âgées de plus de 60 ans
bénéficiant de l'ACTP.
(2) Aide sociale à l'hébergement.
(3) Bénéficiaires de l'ACTP âgés de moins de 60 ans
et de la PSD pour 1997.
(4) Prévention PMI, frais communs et d'action sociale
facultative.
a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements
Les
dépenses d'ASE sont constituées par :
- les frais de prise en charge des enfants, faisant l'objet d'une
décision de placement en établissement d'éducation
spécialisée ou en famille d'accueil, financés par le
département. En 1997, ces dépenses représentent 70 %
des dépenses d'ASE ;
- les dépenses liées au soutien en milieu ouvert, qu'il
s'agisse des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), du
recours aux travailleuses familiales ou des aides aux associations.
L'ASE représente près de 26 milliards de francs en 1997 et
constitue encore le premier poste de l'action sociale départementale
même si sa part relative tend à régresser.
La progression s'élève à 3 % en 1997 sous l'effet de
l'accueil de 10.000 enfants supplémentaires par an comme c'est le cas
depuis 1992 (137.000 enfants accueillis en 1997).
Comme le souligne l'ODAS, l'accroissement de la précarité a des
conséquences directes sur l'évolution des dépenses d'ASE :
Dépenses d'aide sociale à l'enfance
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale à l'enfance |
16,8 |
17,6 |
18,6 |
20,5 |
21,9 |
22,9 |
23,9 |
24,9 |
25,7 |
Dépenses brutes en établissements et autres lieux d'accueil |
8,9 |
9,3 |
10,2 |
10,8 |
11,5 |
12,2 |
12,4 |
13,0 |
13,4 |
Dépenses brutes de placement familial |
3,4 |
3,5 |
3,7 |
4,6 |
4,8 |
5,1 |
5,4 |
5,7 |
5,9 |
Autres dépenses brutes |
5,1 |
5,4 |
5,2 |
5,4 |
6,0 |
6,2 |
6,6 |
7,0 |
7,2 |
Source : ODAS
b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées continuent à enregistrer une augmentation des aides à l'hébergement
Selon
l'ODAS, l'aide sociale aux personnes âgées représente un
coût total de 13,7 milliards en tenant compte du montant de
l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) lorsque celle-ci est
versée à des personnes âgées de plus de 60 ans ainsi
que de la PSD.
Sans empiéter sur l'excellent rapport de M. Alain Vasselle
consacré à la vieillesse dans le cadre de l'examen du projet de
loi de financement de la sécurité sociale, les données
fournies par l'ODAS font apparaître :
- que les dépenses liées à la prise en charge de
l'hébergement des personnes âgées s'accroissent, non pas
tant en raison du nombre de personnes accueillies -qui demeure globalement
stable (135.000 personnes âgées accueillies en 1997)-, que de
l'augmentation des coûts d'hébergement due au vieillissement des
personnes en établissement ;
- que, s'agissant des versements d'allocation, l'année 1997 demeure
une année de transition entre les dispositifs de l'ACTP et de la PSD au
cours de laquelle les données disponibles doivent être
analysées avec précaution.
Il convient enfin d'évoquer les dépenses
d'aide à
domicile
effectuées sous la forme du versement de
l'allocation
représentative de services ménagers,
réservée
aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le minimum
vieillesse, soit 42.658 francs par an, et qui représente 60 %
du coût des services ménagers ou 30 heures d'aide
ménagère par mois. Cette aide est en diminution constante depuis
plusieurs années en raison de la diminution du public potentiel et
s'élève en 1997 à
1,2 milliard de francs
.
Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées (ASPA) |
9,3 |
10,1 |
10,7 |
11,5 |
11,9 |
12,5 |
13,1 |
13,7 |
13,7 |
Aide sociale à l'hébergement |
4,6 |
4,7 |
4,8 |
4,9 |
5,1 |
5,5 |
5,7 |
6,1 |
6,4 |
Aide ménagère |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,2 |
ACPA |
3,2 |
3,9 |
4,4 |
5,1 |
5,4 |
5,7 |
6,1 |
6,4 |
6,1 |
Source : ODAS
c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression toujours soutenue.
L'aide
sociale aux personnes handicapées donne lieu à une
répartition de compétence complexe entre l'Etat, l'assurance
maladie et les départements. La prise en charge des enfants
handicapés fait l'objet d'un financement intégralement
assuré par la sécurité sociale tandis que celui-ci est
partagé avec les départements pour l'hébergement des
personnes handicapées adultes.
Le département assure les frais d'hébergement des
handicapés adultes au sein de diverses structures telles que les foyers
de vie, les foyers occupationnels et les hospices, à l'exception
toutefois des maisons d'accueil spécialisé (MAS) qui, parce
qu'elles sont réservées aux handicaps les plus lourds, sont
financées par l'assurance maladie. Par ailleurs, les centres d'aide par
le travail (CAT) et les ateliers protégés, comme on l'a vu plus
haut, relèvent de la responsabilité de l'Etat.
De plus, les foyers dits à double tarification (FDT) connaissent, au
sein d'un même établissement, un financement assuré par
l'Etat pour la prise en charge des soins et par le département pour les
frais d'hébergement.
Le poste le plus important est celui des dépenses d'hébergement
qui s'élève à 11,1 milliards de francs en 1997.
Celles-ci connaissent une augmentation forte depuis 1984 en raison d'un effort
soutenu de créations de places à la fois pour accueillir un
nombre croissant d'adultes handicapés et résorber l'accueil dans
les hospices.
En revanche, les dépenses d'allocations compensatrices -qui ne
recouvrent ici par convention que les dépenses d'ACTP versée aux
personnes âgées de moins de 60 ans- font preuve, comme le rappelle
l'ODAS, d'une relative stabilité depuis la décentralisation, qui
est confirmée en 1997 (3,1 milliards de francs).
L'APCG souligne en outre que le développement de formules de prises en
charge diversifiées du handicap adulte, plus conformes aux souhaits des
bénéficiaires, telles que le maintien à domicile, a
certainement contribué à limiter des frais de structure plus
lourds. L'APCG note également que le contrôle de
l'effectivité de l'ACTP a également été à
l'origine d'une moindre progression de la dépense ces dernières
années.
Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées |
7,7 |
8,4 |
9,2 |
9,8 |
11,0 |
12,1 |
12,8 |
13,5 |
14,2 |
Hébergement |
5,0 |
5,8 |
6,5 |
7,0 |
8,1 |
9,1 |
9,8 |
10,5 |
11,1 |
ACPH |
2,7 |
2,6 |
2,7 |
2,8 |
2,9 |
3,0 |
3,0 |
3,0 |
3,1 |
Source : ODAS
d) Les dépenses d'insertion enregistrent une décélération mais demeurent à des niveaux élevés
L'ensemble des dépenses d'insertion prises en charge
par les
départements s'élève à 10,4 milliards de
francs en 1997. L'augmentation demeure assez soutenue (+ 7 %) en
raison de la poursuite de l'accroissement des effectifs du RMI.
Ces dépenses comprennent deux postes :
- les dépenses d'insertion liées au RMI dans le cadre de
l'obligation qui est faite au département d'inscrire annuellement
à son budget un crédit au moins égal à 20 % des
sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par
l'Etat au titre de l'allocation attribuée à des personnes
résidant dans le département : le montant de ces dépenses
est évalué à
3,5 milliards de francs
en 1997 ;
- les dépenses d'aide médicale se composent, tout d'abord,
des dépenses des cotisations d'assurance personnelle des allocataires
non affiliés à un régime de sécurité sociale
et des dépenses financées dans le cadre des divers
systèmes de " carte de santé " : ces dépenses
s'élèvent à près de
7 milliards de
francs
en 1997.
Dépenses d'insertion
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Total des dépenses d'insertion |
2,8 |
3,9 |
4,9 |
5,4 |
6,4 |
8,3 |
9,6 |
9,7 |
10,4 |
Aide médicale |
2,6 |
3,2 |
3,6 |
3,6 |
4,2 |
5,6 |
6,6 |
6,6 |
6,9 |
RMI |
0,2 |
0,7 |
1,3 |
1,8 |
2,2 |
2,7 |
3,0 |
3,1 |
3,5 |
Source : ODAS
e) Les dépenses de prévention et d'accompagnement social
Ce
secteur de dépenses, -qui fait l'objet d'analyses plus poussées
de la part de l'ODAS cette année-, porte sur les dépenses des
services de protection maternelle et infantile (PMI), du service social
départemental ainsi que sur les frais communs et d'action sociale
facultative.
L'analyse de ce poste permet d'examiner l'évolution des dépenses
de personnel affecté aux différentes missions de l'action sociale.
L'ODAS souligne que les dépenses dans ce secteur, qui ont fortement
augmenté entre 1984 et 1989 puis se sont situés depuis dans la
moyenne des autres dépenses, évoluent en raison de la
revalorisation des salaires mais aussi de l'augmentation des effectifs.
M. Jean-Louis Sanchez, délégué de l'ODAS, souligne en
effet que les départements, loin de fuir les responsabilités qui
leur incombaient du fait de la décentralisation en matière
d'action sociale, ont veillé à ajuster leurs effectifs de
personnels sociaux aux besoins rencontrés.
Evolution du personnel social des conseils
généraux
(source ODAS)
•
Assistantes sociales : 13.300
soit + 3.000 en 8 ans
dont 1.500 au titre du déconventionnement
et 1.500 au titre de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion
•
Educateurs spécialisés : 2.700
+ 700 en 8 ans
(aide à l'enfance en milieu ouvert - actions administratives)
•
Conseillères en économie sociale et familiale :
700
soit un triplement en huit ans
•
Secrétaires médico-sociales (SMS) (ou
équivalent) : entre 5.500 et 6.000
L'ODAS voit trois raisons à l'augmentation des effectifs :
- la gestion de l'offre d'insertion au titre du RMI a
nécessité l'embauche de personnels supplémentaires ;
- le déconventionnement du service social résultant des
transferts de compétence et la fin des mises à disposition ont
entraîné des embauches par compensation ;
- les équipes d'encadrement ont été renforcées
dans le cadre de la territorialisation des interventions sociales.
Prévention et accompagnement social
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Prévention et accompa-gnement social |
8,7 |
9,8 |
10,7 |
11,2 |
12,0 |
12,4 |
13,6 |
13,9 |
14,5 |