AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
A structure constante, les crédits relatifs à la
solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999, soit
70,8 milliards de francs, présentent une augmentation de
4,73 %, plus rapide que celle du budget général (2,3 %)
et des dépenses d'intervention (3,7 %).
Constatant que le projet de budget pour 1999 faisait largement appel aux marges
de manoeuvre dégagées par le retour de la croissance, votre
commission s'est demandée s'il était accompagné d'un
effort de maîtrise accrue des dérives de coût possible dans
le secteur social.
Certes, il est tentant de juger un budget à la lumière des
augmentations nominales de crédits obtenus par le ministre durant la
négociation budgétaire.
Dans le domaine social, ce raisonnement se heurte toutefois à l'ampleur
des besoins non satisfaits : qu'il s'agisse, par exemple, d'améliorer le
niveau de vie des plus démunis, de lutter contre tous les facteurs qui
freinent l'intégration des handicapés dans la
société ou d'assurer l'accompagnement social en vue de
réinsérer les personnes en situation de détresse sociale,
le présent budget ne saurait assurer la couverture des dépenses
potentielles.
C'est pourquoi, pour porter un jugement objectif, il apparaît
nécessaire de tenir compte non seulement des points de satisfaction ou
d'insatisfaction relevés au cours des auditions préalables, mais
aussi de la réalité des efforts engagés par le
ministère pour " dépenser mieux ", c'est-à-dire
pour offrir plus de prestations ou les répartir plus
équitablement à niveau budgétaire constant.
Votre commission a relevé deux motifs de satisfaction.
S'agissant des personnes handicapées, le Gouvernement, dans la ligne des
engagements pris par Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, ne relâche
pas l'effort entrepris ces dernières années pour accroître
significativement le nombre de places en établissements.
Concernant la lutte contre les exclusions -qui demande toujours une grande
vigilance comme en témoigne les conséquences dramatiques de la
récente vague du froid-, le ministère a pris en compte
l'élan donné par la loi d'orientation du 29 juillet dernier en
revalorisant les crédits déconcentrés afférents et
en maintenant l'effort en faveur des centres d'hébergement et de
réinsertion. En ce domaine, le Gouvernement doit tout faire pour
faciliter et améliorer l'accès aux hébergements
disponibles.
S'agissant, en particulier, des problèmes liés au handicap, votre
commission a souhaité qu'un effort soit engagé en faveur du
soutien adapté aux enfants handicapés scolarisés,
notamment dans les filières normales et que le travail en milieu
ordinaire soit développé pour les adultes handicapés.
Elle demande de plus que les récents -et heureux- progrès de la
médecine ne conduisent pas à porter un jugement erroné sur
la situation toujours difficile des personnes atteintes par une affection
évolutive grave du point de vue des règles d'attribution de l'AAH.
Cela étant, votre commission a souligné le caractère
préoccupant de l'évolution de deux postes de dépenses.
Dans une période de reprise économique, l'augmentation de
3 % de l'effectif des 1.070.000 titulaires du RMI attendue pour 1999,
malgré le vote de la loi contre les exclusions, est inquiétante.
Concernant le dossier du financement des mesures de tutelle et de curatelle
d'Etat, dont les crédits augmentent de 11 % cette année,
votre commission ne peut que souligner l'absence d'avancées pour mieux
maîtriser, en toute clarté, ces dépenses en
irrésistible ascension.
Mais c'est dans le domaine de l'aide sociale financée par les
collectivités locales que votre commission ressent les plus graves
incertitudes.
D'un montant total de 78,5 milliards de francs, en 1997, en augmentation
de 3,7 %, les dépenses d'aide sociale départementale
connaissent une accalmie trompeuse car les menaces de dérive existent
toujours : le vieillissement démographique, la
" judiciarisation " de l'aide à l'enfance, la
spécificité de la prise en charge des adultes handicapés
âgés, constituent autant de tendances lourdes à la hausse
des dépenses.
Celles-ci seront encore aggravées par les récentes
réformes voulues par le Gouvernement relatives à la
réduction du temps de travail, à la nouvelle définition de
la notion de travail effectif et aux emplois-jeunes qui vont augmenter les
charges sur les établissements sociaux et médico-sociaux.
Dans ce contexte, la mise en oeuvre du taux directeur opposable à
l'évolution des dépenses du secteur social et
médico-social représente une avancée ; au demeurant, votre
commission a adopté un amendement afin de l'étendre aux
établissements financés par les départements.
Toutefois, la réforme du taux directeur ne prendra son sens que si elle
n'étrangle pas les associations gestionnaires du secteur
médico-social, soumises à des coûts dont elles n'ont pas la
maîtrise.
Il importe de remettre à plat les facteurs d'évolution de la
dépense sociale et médico-sociale afin d'évaluer la
situation, tant en ce qui concerne les dépenses imputables aux normes
techniques, que celles relatives à la mise en oeuvre des conventions
collectives ou de leurs avenants. L'Etat doit accompagner la mise en oeuvre du
taux directeur opposable pour neutraliser les effets de certaines
décisions qu'il prend et dont le secteur social et médico-social
ne saurait être considéré pour seul responsable.
Soucieuse de constater le caractère peu rassurant de certaines
évolutions de dépenses, votre commission a émis un avis
défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la
solidarité dans le projet de budget pour 1999.
I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE
Sur
l'ensemble du budget des affaires sociales, qui représente
243 milliards de francs, l'avis que nous examinons maintenant porte
exclusivement sur les dépenses liées à la politique de la
solidarité financées par le ministère des affaires
sociales, c'est-à-dire sur environ
71 milliards de francs,
soit
4,3 %
des dépenses du budget général.
Ces dépenses s'articulent autour de
deux
" agrégats ",
à peu près équivalents,
d'un montant de
35 milliards de francs
chacun :
- l'agrégat relatif à
l'intégration et la lutte contre
l'exclusion
recouvre le RMI, les dépenses des CHRS, ainsi que
l'action sociale de l'Etat pour la réinsertion et la lutte contre
l'exclusion ;
- l'agrégat relatif au
développement social
assez
hétérogène regroupe notamment les dépenses
relatives à la formation des travailleurs sociaux, au financement des
centres d'aide par le travail (CAT), ainsi que les dépenses d'action
sociale de l'Etat destinées aux personnes handicapées et aux
personnes âgées.
Les dépenses relatives aux personnes handicapées seront
analysées de manière approfondie dans le II
infra
de cet
avis. Avant d'évoquer les grandes caractéristiques du budget,
votre rapporteur souhaite évoquer, de manière liminaire,
l'évolution de quelques dépenses hétérogènes
incluses dans l'agrégat " développement social ".
•
Les crédits relatifs à l'information et aux
interventions sur les droits des femmes
Ces crédits (chapitre 43-02), qui s'inscrivaient à la baisse dans
le précédent budget, passent de 72 à 80,5 millions de
francs en 1999, soit une augmentation de 11,6 %.
La mesure nouvelle de
8,4 millions de francs
se décompose
essentiellement en trois postes :
- une revalorisation des crédits alloués au
Conseil
supérieur de l'information sexuelle
et à diverses
associations (1,6 million de francs) ou organismes à vocation
nationale, tels que le Centre national d'information sur les droits des femmes
(CNIDF) ;
- les moyens alloués au titre du Plan national d'action pour
l'emploi (5,1 millions de francs) le service public de l'emploi doit
porter une attention particulière aux femmes par le développement
de l'effort d'information dans les établissements scolaires et
universitaires, la mixité des emplois et l'égalité
professionnelle dans l'entreprise ;
- une augmentation de 850 milliers de francs des crédits pour
les permanences d'écoute des femmes victimes de violence.
•
Les crédits relatifs à la prise en charge de
diverses dépenses au titre du service national des objecteurs de
conscience
Ces crédits passeront de 118 millions de francs en 1998 à
106 millions de francs dans le projet de budget pour 1999, soit
une
baisse de 10 % des crédits disponibles
.
Le maintien de ce poste budgétaire est justifié par le fait que
d'ici à 2002, près d'un million de jeunes, qui ont atteint
l'âge de 18 ans avant 1997, demeurent soumis aux obligations du service
national.
En revanche, il est frappant de constater que la réforme du service
national a entraîné une forte diminution des candidatures à
l'objection de conscience dont le nombre a diminué de 43 % en 1997
(9.578 demandes) et de 33 % en 1998 (5.424 demandes) pour atteindre
le nombre de 9.445 objecteurs de conscience en service actuellement.
Les crédits ne diminuent donc pas à due proportion de la chute
prévisible des effectifs afin d'aider à la réduction des
retards de paiement au titre des sommes dues par l'Etat aux associations qui
emploient les objecteurs et avancent les sommes correspondant à leurs
frais de nourriture et de logement.
Il convient de noter que, dans le budget précédent, les
crédits correspondants avaient été ramenés de
201,6 millions de francs à 118 millions de francs, soit une
baisse de 42 % des dépenses.
•
Les crédits concernant le financement des
prestations sociales et des actions culturelles en faveur des
rapatriés
S'agissant des rapatriés, les crédits inscrits pour 1999 au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit
135 millions de francs, -stables par rapport à 1998-, ne
représentent qu'une fraction des crédits prévus en faveur
des rapatriés et inscrits sur les budgets de différents
ministères qui s'élèvent au total à
1,66 milliard de francs dans le présent budget.
Crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1999
(en millions de francs)
|
LFI 98 |
PLF 99 |
Economie, Finances et Industrie |
|
|
I - (Charges communes) |
792,27 |
412.02 |
II - Services financiers |
27 |
25 |
III - Industrie |
177,12 |
177,12 |
Emploi solidarité et ville |
|
|
II - Santé solidarité, ville |
135 |
135 |
Anciens combattants |
56,2 |
6,2 |
Affaires étrangères et coopération |
0,04 |
0,04 |
Equipement, transports et logement |
773,98 |
748,10 |
Agriculture et pêche |
105 |
60 |
Total |
2.066,61 |
1.657,48 |
Si le
présent rapport ne saurait présenter un commentaire exhaustif de
l'ensemble des crédits budgétaires prévus en faveur des
rapatriés,
deux observations
peuvent être
présentées à propos de l'évolution des
crédits.
Tout d'abord, la baisse de 19,8 % de l'ensemble des crédits
budgétaires relatifs à une cause purement mécanique. D'une
part, le dispositif d'indemnisation des rapatriés, relancé par la
loi du 16 juillet 1987 et financé sur le budget des charges
communes, arrive maintenant à son terme ; d'autre part, le dispositif de
contribution de l'Etat pour le rachat des cotisations afférentes
à certaines périodes d'activité des rapatriés dans
le pays où ils ont résidé, enregistre dorénavant un
tassement des demandes.
Ensuite, s'agissant du dispositif d'aide au désendettement des
rapatriés réinstallés, l'année 1998 marque la fin
de l'activité des
commissions départementales d'aide aux
rapatriés réinstallés
(CODAIR) qui avaient
été mises en place par décrets et circulaires du 28 mars
1994 et du 21 avril 1995.
M. Louis Monchovet, délégué aux rapatriés, a
indiqué à votre rapporteur que, pour les dossiers restant
à régler, qui sont souvent les plus lourds et les plus complexes,
il serait mis en place une commission à caractère national. M.
Monchovet souligne que la départementalisation des attributions d'aide
avait pu susciter certaines tensions au niveau local et que l'ensemble des
associations de rapatriés ne souhaitait pas qu'elle soit
reconduite.
A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES
La mise
en oeuvre de
la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions
fait appel à de multiples secteurs
d'intervention publics tels que l'emploi, la formation professionnelle, le
logement ou la santé qui ne relèvent pas tous du champ du
présent avis.
Concernant le volet relatif à la solidarité, le programme
national de lutte contre les exclusions entraîne diverses mesures
nouvelles concernant, en particulier, le dispositif d'accueil d'urgence et la
formation des professions sociales.
1. Un ensemble de mesures nouvelles liées à la loi contre les exclusions
Les
mesures nouvelles du budget solidarité
relatives à la mise en
oeuvre de la loi contre les exclusions
(en millions de francs)
|
Mesures nouvelles (DO + CP) |
• Accès à l'emploi |
|
- Fonds d'aide aux jeunes (chap. 47-21) |
120 |
- Appui social individualisé (chap. 47-21) |
100 |
• Accueil et logement d'urgence |
|
- Fonctionnement des résidences sociales (chap. 47-21) |
80 |
- Dispositif de veille d'urgence (chap. 47-21) |
40 |
- Création de places en CHRS (chap. 46-23) |
42 |
- Rénovation de CHRS (chap. 66-20) |
43 |
• Moyens de la lutte contre l'exclusion |
|
- Création de l'Observatoire national (chap. 34-94) |
5 |
- Créations d'emplois (chap. 31-41 et 31-42) |
16,7 |
- Mesures relatives aux DDASS (chap. 37-13) |
37 |
- Formation des travailleurs sociaux (chap. 43-33) |
52 |
TOTAL |
535,7 |
La
lutte contre les exclusions dans les crédits relatifs à la
solidarité représente près de
536 millions de
francs
de mesures nouvelles.
L'effort du Gouvernement tranche avec le budget de l'année
dernière dont votre commission avait souligné combien il
était décevant, notamment en matière d'hébergement
d'urgence. Le poste le plus important à cet égard est celui des
dépenses d'intervention inscrites au titre du programme d'action sociale
de l'Etat
(dépenses non déconcentrées et
déconcentrées du chapitre 47-21)
et qui sont destinées
à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ces
crédits, qui avaient été diminués dans le
précédent budget pour être portés à
763 millions de francs environ, connaissent à nouveau une
augmentation pour atteindre
943 millions de francs
dans le projet
de budget pour 1999.
En 1998, les principales utilisations de ces crédits ont
été les suivantes :
- répondre à l'urgence sociale
en matière
d'hébergement d'urgence, d'accueil et d'orientation, d'aide et de
secours de toute nature aux personnes les plus démunies, pour un montant
qui devrait dépasser 300 millions de francs ;
- apporter la contribution de l'Etat aux fonds départementaux
d'aide aux jeunes (FAJ) (100 millions de francs environ) ;
- financer des postes FONJEP et des emplois locaux d'insertion
accordés à des associations et des réseaux engagés
dans une large palette d'activités destinées à lutter
contre l'exclusion et à recréer le lien social (à titre
d'illustration, les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs sont
des utilisateurs importants de ces dispositifs) ;
- financer les conventions d'objectifs pour soutenir l'activité
des grands réseaux caritatifs d'envergure nationale ; il est à
noter que ce poste a fait l'objet d'un redéploiement interne, du niveau
national au niveau déconcentré, sur une série d'actions
locales qui étaient jusqu'alors financées par imputation sur les
enveloppes nationales.
Par ailleurs, ces crédits d'action sociale permettent d'apporter une
aide à des publics spécifiques (gens du voyage), de lutter contre
divers fléaux (prostitution, suicide, développement des sectes),
de mener des actions innovantes en direction des jeunes (opérations
écoles ouvertes, prévention été), de lancer des
actions expérimentales et de soutenir le développement de la vie
associative dans le champ de la lutte contre l'exclusion.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits
délégués aux services déconcentrés
augmenteront principalement grâce à la poursuite de l'effort
amorcé dès 1998 en faveur de la veille et de l'urgence sociales
ainsi que du fonctionnement des résidences sociales, et également
sur les fonds d'aide aux jeunes afin de poursuivre la montée en charge
du programme TRACE. L'enveloppe affectée aux FAJ devrait passer de 100
à 190 millions de francs entre 1998 et 1999.
En outre, une mesure nouvelle de 100 millions de francs est
prévue pour l'appui social individualisé. Compte non tenu des
compléments apportés par le Fonds social européen,
l'enveloppe consacrée à l'ASI sera de 140 millions de francs.
Votre rapporteur souligne néanmoins que l'augmentation de certaines
des dépenses programmées sur le budget de l'Etat ne seront pas
sans incidence pour les collectivités territoriales. Tel est le cas de
l'augmentation des fonds des FSL qui doivent être abondés à
parité par le département et qui donnent lieu à des
contributions volontaires de quelques milliers de communes.
Il convient également de s'interroger sur le financement futur des
fonds d'urgence sociale mis en place à la suite des mouvements de
chômeurs et qui ont donné lieu à la mise en place de
commissions d'action sociale d'urgence (CASU) par voie de
circulaire.
2. La poursuite de l'effort en faveur des CHRS au rythme prévu par le programme national d'action de lutte contre les exclusions
Avec le retour des températures rigoureuses de l'hiver et les accidents tragiques qui surviennent pour les sans-abri sombrant en situation d'hypothermie durant leur sommeil, se pose de façon plus aiguë la question du caractère adapté du dispositif d'hébergement d'urgence et d'accueil des personnes en difficulté.
a) Le dispositif d'hébergement d'urgence
Ce
dispositif est fondé sur trois types de structures.
• Tout d'abord, des structures
d'hébergement
d'urgence
qui offrent un gîte et un couvert ainsi que des prestations
élémentaires (soins, équipement sanitaire, écoute
et réconfort) pour les plus démunis.
Ces équipements ont essentiellement pour vocation d'offrir un
hébergement de courte durée (la durée maximum du
séjour est parfois fixée à trois nuits au maximum pour
faciliter les rotations) principalement pendant la période hivernale et
s'adressent à des personnes sans gîte ni couvert et, parfois,
très désocialisées. Le parc ainsi disponible a
été évalué à 15.000 places lors de la
préparation de la loi contre les exclusions. Ces structures
légères sont créées et gérées par les
associations caritatives avec l'appui de subventions non pérennes
versées par les collectivités locales (ou l'Etat), ou
financées par l'initiative privée.
• Le second dispositif est celui des CHRS qui ont pour but non
seulement d'offrir des prestations d'accueil en urgence mais aussi d'assurer un
véritable
accompagnement social
des personnes et des familles
dans une
démarche de retour à l'autonomie
de vie sociale.
Les CHRS relèvent de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux
institutions sociales et médico-sociales. Comme le confirme la loi du
22 juillet 1983 portant répartition des compétences, les
CHRS sont contrôlés et relèvent du financement par l'Etat,
au titre de l'aide sociale obligatoire
(chapitre 46-23 du budget
solidarité).
Il n'est pas inutile de rappeler que l'aide sociale en
matière de logement et d'hébergement incombant à l'Etat
résulte de la loi du 23 novembre 1953 et qu'elle a
été élargie à l'accueil des familles par la loi du
19 novembre 1974.
La capacité des CHRS, au nombre de 735 au 1
er
janvier 1996,
qui emploient environ 9.500 personnes, peut être évaluée
doublement : les places financées par les crédits d'aide sociale
obligatoire de l'Etat s'élevaient au nombre de 28.400 en
prévision au 31 décembre 1998.
Si l'on examine l'ensemble des places installées, y compris celles
financées par exemple par certaines collectivités locales, le
nombre total est évalué à 30.820. A cela, il convient
d'ajouter la possibilité pour les CHRS de suivre près de 3.000
personnes en milieu de vie ordinaire sans les héberger.
Au total, les CHRS ont une possibilité d'accueil de près de
30.000 personnes
qui peut être évidemment
augmentée temporairement en cas de situation très difficile.
Les caractéristiques des populations accueillies en CHRS en 1994
La
dernière enquête sociale du SESI en janvier 1994 fait
apparaître les données suivantes sur les populations accueillies
en CHRS.
Seuls 22 % des adultes disposaient auparavant d'un logement personnel. La
plupart d'entre eux étaient locataires, notamment en HLM. C'était
surtout le cas des familles accompagnées d'enfants.
Un quart des adultes (24 %) n'avaient pas de logement personnel avant
d'être accueillis en CHRS mais étaient hébergés dans
leur famille ou chez des amis.
15 % n'avaient pas de logement à proprement parler, ils occupaient
une caravane ou étaient sans abri.
Les autres adultes accueillis (34 %) provenaient d'établissements
sociaux, médicaux ou pénitentiaires.
Les personnes accueillies sont pénalisées surtout par une
qualification professionnelle trop ancienne ou insuffisante : 36 % des
adultes accueillis sont des ouvriers non qualifiés et 19 % n'ont
aucune expérience professionnelle.
La majorité des adultes hébergés en CHRS sont
chômeurs (36 %) ou inactifs (19 %).
Seuls 24 % des adultes en CHRS exercent une activité
salariée.
La plupart des adultes hébergés en CHRS ont pour ressource
principale une allocation.
Un tiers des adultes de moins de 25 ans est sans ressources.
La population accueillie est composée majoritairement de personnes
seules (80 % d'hommes). A l'heure actuelle, on enregistre un
phénomène de net rajeunissement des personnes
hébergées et les CHRS sont amenés à secourir de
plus en plus de femmes avec enfants. L'apparition de ces publics nouveaux a
pour effet de faire évoluer les solutions proposées par les CHRS
dont les missions, outre l'hébergement d'urgence, s'articulent autour de
projets prenant en compte le logement, la formation, l'emploi, l'accès
au système de soins. Ainsi, les CHRS sont conduits à jouer un
rôle de pivot dans les différents processus d'insertion.
• Le troisième dispositif est celui des
logements
d'urgence
et d'insertion
qui sont examinés plus
particulièrement dans l'avis de notre collègue, M. Jacques
Bimbenet, et qui ont été mis en place essentiellement par les
gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé.
5.000 logements ont été construits de 1993 à 1995 et
9.000 logements supplémentaires ont été
installés dans le cadre du plan Périssol. 221 logements ont
été programmés depuis le 1
er
janvier
1997.
b) Le financement des CHRS prévu pour 1999
En
section de fonctionnement
, la dotation prévue au titre de
l'aide sociale pour les personnes hébergées en CHRS
s'élève à 2,49 milliards de francs pour 1999 soit une
mesure nouvelle de 77,5 millions de francs qui correspond à une
progression de 3,2 % par rapport à 1998.
Il importe de souligner que par un amendement du Gouvernement,
l'Assemblée nationale a inséré un article 84 au projet de
loi de finances qui institue un taux directeur opposable à
l'évolution des dépenses des établissements sociaux et
médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat, (CAT et les
CHRS) qui vient compléter le dispositif similaire prévu à
l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour les établissements sociaux et médico-sociaux
financés par l'assurance maladie.
La hausse de 3,2 % prévue pour la dotation globale des CHRS, qui
est d'ailleurs la même que celle prévue au sein de l'ONDAM pour le
secteur social et médico-social revêt donc cette année un
caractère plus impératif que les années
précédentes.
Selon le bleu budgétaire, la mesure nouvelle correspond :
- pour 35 millions de francs, à l'incidence de la
" revalorisation du taux directeur des établissements sociaux et
médico-sociaux "
c'est-à-dire à la prise en
charge de l'évolution générale des dépenses des
CHRS ;
- pour 42 millions de francs, à la création de 500 places
nouvelles en CHRS.
Ces places nouvelles correspondent en réalité à la
transformation de places d'hébergement d'urgence actuellement
financées par des subventions en places relevant de l'aide sociale.
Il est apparu en effet que, d'une part, le besoin des populations
concernées dépassait le cadre hivernal et que, d'autre part, les
prestations de base offertes (un lit, un couvert...) ne permettaient pas
d'engager la personne dans une démarche d'insertion. Par ailleurs, la
pérennité de ces structures n'est pas assurée dans la
mesure où elles sont financées par des subventions dont le
montant peut varier d'une année sur l'autre. En assurant la
stabilité du financement, cette transformation permet aux gestionnaires
de développer les prestations d'accompagnement social vers l'insertion
pour des personnes en situation de grande précarité.
Avec la transformation de 500 places supplémentaires, le Gouvernement
applique strictement l'objectif visant 1.500 places sur 3 ans de 1998 à
2000 prévu dans le programme national de prévention et de lutte
contre les exclusions.
En
section d'investissement
,
Le Gouvernement inscrit une
dépense de 75 millions de francs en autorisation de programme pour la
rénovation des CHRS
(chapitre 66-20, article 40).
Ces dépenses visent à financer des travaux de
réhabilitation et de mise aux normes des CHRS afin de permettre un
accueil individualisé. Il s'agit comme le rappelle la FNARS de
généraliser la suppression des dortoirs collectifs,
d'améliorer l'accueil des couples et des enfants ainsi que de garantir
le respect des normes modernes d'hygiène et de confort.
Il est rappelé dans le programme d'action de mars 1998 que le tiers des
places disponibles en centre d'hébergement ou en CHRS -soit
respectivement 5.000 et 10.000 places pour chacune des deux catégories
de structure- nécessite des travaux de rénovation.
S'agissant des 10.000 places de CHRS à rénover, il convient de
rappeler que le coût moyen des travaux est estimé à 50.000
francs par place réhabilitée et que l'aide de l'Etat
représente 50 % du coût, le reste étant pris en charge
par le centre lui-même.
A terme, la mise en place de trois tranches de financement à
75 millions de francs devrait donc permettre de rénover 90.000
places de CHRS.
c) Le niveau de l'effort consenti pour les CHRS peut appeler des interrogations
•
Tout d'abord, pour ce qui concerne la transformation de places
d'hébergement d'urgence en CHRS, la
Fédération
nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale
(FNARS) estime que
la tranche de 500 places prévue par le
programme gouvernemental de mars devrait être au moins doublée
pour répondre aux besoins minima et retrouver le rythme de 1997.
Il convient de rappeler en effet que le budget 1997 sous l'impulsion de M.
Jacques Barrot avait prévu la transformation de 1.000 places
d'hébergement dans le cadre d'un plan qui devait porter sur 3.000
places. Au total, ce sont 1.234 places qui avaient été
transformées au titre du budget de 1997.
Evolution
des crédits de fonctionnement des CHRS
(chapitre 46-23 article 22)
Année |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 (prévisions) |
LFI |
1.811 MF |
1.849 MF |
1.961 MF |
1.927 MF |
2.129 MF |
2.222 MF |
2.347 MF |
2.412 MF |
2.490 MF |
Taux d'évolution de LFI à LFI |
|
+ 2,06 % |
+ 6,10 % |
- 1,77 % |
+ 10,53 % |
4,33 % |
5,65 % |
2,77 % |
3,21 % |
Mesures nouvelles de création de places |
0 |
0 |
8 MF |
0 |
38,5 MF |
38,5 MF |
84 MF |
42 MF |
42 MF |
Entendue
par votre rapporteur, la FNARS a envisagé l'hypothèse d'un
redéploiement entre les dépenses d'action sociale de l'Etat
(
chapitre 47-21 - article 70
) à hauteur de 42 millions de
francs pour venir abonder la dotation au titre de l'aide sociale pour les CHRS
(
chapitre 46-23 - article 22
) et de permettre ainsi l'ouverture de 1.000
places au lieu de 500 prévues actuellement afin de répondre aux
besoins dont la croissance est encore très forte, et de ne pas bloquer
plus longtemps les créations et extensions étudiées et
acceptées par les CROSS voire parfois autorisées par les
préfets. Il s'agissait aussi de tenir compte de l'élargissement
des missions des CHRS résultant de la loi du 29 juillet 1998, notamment
dans les domaines de l'insertion professionnelle et par l'économique
ainsi que de l'urgence et la veille sociale.
Sur ce point, M. Bernard Kouchner a fait savoir le 9 novembre dernier à
l'Assemblée nationale qu'il était défavorable à
cette proposition car les propositions d'inscription de crédits au
chapitre 47-21 "
correspondaient à des engagements pris par le
Gouvernement
" dans le cadre du programme du 4 mars dernier.
• En second lieu, votre rapporteur souligne qu'au-delà de la
question de l'augmentation du parc existant -dont le niveau n'est pas
médiocre aujourd'hui qu'il s'agisse de places d'urgence ou de CHRS-,
il importe de faciliter dans les meilleures conditions l'accès et
l'orientation des plus démunis vers les structures d'accueil.
Il convient à la fois par
un effort de persuasion
de lever les
réticences de ceux qui refusent d'accéder aux centres existants
pour des craintes qui ne sont pas toujours réellement justifiées.
Il faut également lever
les obstacles administratifs ou
matériels
qui empêchent les personnes en difficulté de
trouver un hébergement.
Le fonctionnement du service téléphonique d'urgence (le 115)
semble connaître certains dysfonctionnements en particulier durant les
périodes climatiques difficiles. L'Etat pourrait utilement intervenir
pour apporter dans les périodes de pointe un soutien financier et
logistique aux organismes qui assurent le fonctionnement des veilles
téléphoniques et qui jouent un rôle de service public.
• Enfin, en troisième lieu, il n'est pas inutile de relever
que, si l'amélioration des actuelles places d'hébergement en
dortoirs collectifs -qui sont génératrices
d'insécurité- est très attendue, le Gouvernement a choisi
d'inscrire uniquement 43 millions de francs de crédits de paiement sur
les 75 millions de francs d'autorisations de programme destinés
à la rénovation des CHRS.
Cette somme ne permet de subventionner en 1999 des travaux que sur
l'équivalent de 1.720 places par rapport aux 3.000 envisageables en
autorisation de programme nonobstant les éventuels reports de
crédits.
Votre rapporteur souligne que l'effort doit être suivi avec
régularité.
3. Une augmentation significative des crédits destinés aux établissements de formation des travailleurs sociaux
La lutte
contre l'exclusion repose évidemment sur l'action des travailleurs
sociaux dont l'intervention est parfois déterminante pour éviter
à de nombreuses personnes de basculer dans l'exclusion la plus grave.
La formation des étudiants en travail social est assurée par
153
centres de formation de travailleurs sociaux
dont 31 ont un
statut de droit public sous forme d'établissements publics et dont les
autres centres ont un statut privé du type association loi de 1901 ou
loi de 1908.
Les 31 établissements publics recouvrent des lycées publics (20),
des instituts universitaires technologiques (3), des universités (1),
des hôpitaux (4) ainsi que des services ou établissements publics
rattachés à des conseils généraux ou à
l'Etat (3).
Les travailleurs sociaux, dont les employeurs, les professions et les niveaux
de qualification seront variables, représentent environ
440.000 personnes. Actuellement, 31.000 étudiants environ sont en
formation.
Formation des travailleurs sociaux -1997-1998
Assistant de service social |
6.044 |
Conseiller en économie sociale familiale |
937 |
Éducateur spécialisé |
7.604 |
Éducateur de jeunes enfants |
3.197 |
Éducateur technique spécialisé |
924 |
Moniteur éducateur |
3.647 |
Aide médico-psychologique |
5.156 |
Travailleuse familiale |
275 |
Aide à domicile (CAFAD) |
3.062 |
Total |
30.846 |
Source : ministère de l'Emploi et de la
Solidarité
Votre rapporteur souligne le rôle important joué par
les
conseillères en économie sociale familiale
qui jouent un
rôle déterminant pour apprendre à des mères de
famille comment mieux gérer le budget familial et effectuer les
démarches administratives indispensables.
L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions a clarifié et consolidé les
fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et
a amélioré la reconnaissance des droits des
étudiants.
a) La dotation budgétaire pour 1999 doit permettre de financer la formation de 1.000 étudiants supplémentaires.
•
Pour ce qui concerne les
dépenses de fonctionnement
,
en 1999 les crédits relatifs à la formation des professions
sociales
(dépenses déconcentrées chapitre 43-33 -
article 20)
font l'objet d'une mesure nouvelle significative de 61 millions
de francs et atteignent ainsi un montant total de
595 millions de
francs
.
La mesure nouvelle se décompose en
9 millions de francs
au
titre de l'évolution des dépenses des centres et
52 millions de francs
1(
*
)
pour permettre la formation
d'environ 1.000 étudiants supplémentaires.
Cette progression est dans la ligne du programme d'action du 4 mars
dernier. D'ores et déjà, selon l'ONFTS, 780 étudiants
supplémentaires ont été reçus en formation en 1998.
• Cette évolution appelle
deux observations
de la
part de votre rapporteur.
Tout d'abord, selon l'ONFTS, les calculs prévisionnels du
ministère sont effectués sur la base d'un montant forfaitaire de
26.000 francs par année de formation d'un étudiant, alors qu'en
réalité
le coût moyen réel d'une année de
formation serait plus élevé
: ainsi, il serait plus proche de
30.000 francs par étudiant selon une étude
réalisée en 1997. L'ONFTS admet néanmoins que les
crédits supplémentaires mis en place sont d'un niveau convenable,
susceptible de permettre aux EFTS d'accroître les effectifs
d'élèves dans les proportions envisagées.
Par ailleurs, M. Georges Comte, président de l'ONFTS, a souligné
auprès de votre rapporteur
le coût de la prise en charge de la
formation des personnes embauchées sous
" contrats-jeunes "
et destinées à travailler dans
le secteur social. Il est souligné que les jeunes en question ont
souvent une formation moindre que celle des étudiants de la
filière classique et qu'ils requièrent un encadrement et un
contenu d'enseignement différents de ceux mis en place habituellement,
ce qui génère donc des coûts supplémentaires. Dans
la mesure où la dotation de l'article 43-53 précité couvre
le financement direct de la formation des travailleurs sociaux relevant de
formation professionnelle qualifiante, il sera important de
réévaluer ce poste à l'avenir en tenant compte du poids
des " emplois-jeunes ".
• En section
d'investissement
,
le projet de budget
pour 1999 permet de maintenir à un niveau satisfaisant le financement
des travaux destinés à améliorer la sécurité
et l'accessibilité des écoles de formation de travailleurs
sociaux : pour 1999, le montant des autorisations de programme
s'élève à 6,6 millions de francs (contre
6,7 millions de francs en 1998) tandis que les crédits de paiement
atteindront
6,2 millions de francs
(contre 5 millions de
francs en 1998).
b) La question récurrente des aides financières aux étudiants
Des
crédits spécifiques sont prévus
(chapitre 43-34,
article 20),
à hauteur de
82,2 millions de francs en
1999
, pour financer les bourses d'Etat, les indemnités aux
travailleuses familiales en cours d'emploi et les rémunérations
des étudiants en formation professionnelle relevant du ministère.
Les modalités d'attribution des bourses aux étudiants en travail
social diffèrent aujourd'hui encore largement de celles
pratiquées dans l'enseignement supérieur, qui sont versées
suivant un barème pondéré en tenant compte des ressources
et des charges familiales de l'intéressé.
S'agissant des travailleurs sociaux, les bourses sont attribuées dans le
respect d'un quota national de 3.400 bourses d'Etat qui demeure inchangé
depuis dix ans.
Le quota national est réparti entre les régions en tenant compte
du nombre d'étudiants inscrits, du nombre de demandes de bourse et du
quotient familial moyen calculé au plan national.
En conséquence, le nombre de boursiers en travail social est
encadré par le quota, qui peut conduire à ce que des
étudiants, selon la région, n'aient pas à remplir les
mêmes conditions de revenu pour bénéficier de la bourse
d'Etat.
Pour pallier l'insuffisance du niveau du quota, les Directions
régionales des Affaires sanitaires et sociales ont été
conduites, après instruction ministérielle, à attribuer
des bourses à mi-taux afin de satisfaire un plus grand nombre des
demandes. Ce procédé atteint toutefois ses limites, compte tenu
des situations précaires et fragilisées dans lesquelles se
trouvent les étudiants en travail social.
C'est ainsi qu'au titre de l'année scolaire 1997-1998, 4.080
étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse
d'Etat et qu'au titre de l'année scolaire 1996-1997 ils étaient
3.996. Le montant de la bourse d'Etat s'élève à 19.692
francs pour la rentrée 1998.
L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 précise que les
" étudiants inscrits dans les établissements peuvent,
pour l'accomplissement de leur scolarité, prétendre à
l'attribution d'aides financières de l'Etat, dont la nature, le taux et
les conditions d'attribution sont fixés par décret ".
Les attributions de bourses dans le secteur social et médico-social
devraient donc se rapprocher du droit commun. L'élaboration de ce
décret qui définira un nouveau cadre de référence,
est programmée dans les mois à venir.
Votre rapporteur souligne que le montant de la dotation budgétaire
est revalorisé de 1,4 % en 1999 et que cette progression ne tient
compte ni de l'augmentation prévue de 1.000 étudiants en travail
social ni, a fortiori, des conséquences du décret d'application
en préparation de l'article 151 précité qui devrait
améliorer les conditions d'attribution des bourses en travail social.
D'une façon générale, votre rapporteur souhaite que les
décrets d'application de l'article 151 susvisé puissent
paraître rapidement après consultation des organisations
représentatives du secteur.