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Article 52 - Réforme des APL dans le parc social - Instauration d'une réduction de loyer de solidarité dans le parc social

Commentaire : cet article instaure une réduction de loyer de solidarité dans le parc social ayant vocation à permettre des économies en matière d'APL.

I. Le dispositif

A. Réduction de loyer de solidarité et économie en matière d'APL

Les 6° et 7° du I du présent article introduisent pour le parc social un dispositif de réduction de loyer de solidarité (RLS) appliquée par les bailleurs sociaux aux locataires dont les ressources sont inférieures à des plafonds déterminés en fonction de la composition du foyer et de la zone géographique.

Les plafonds de ressources du locataire sont définis par arrêté des ministres du logement et du budget dans les limites suivantes telles qu'elles résultent des débats à l'Assemblée nationale :

Désignation

Montant maximal(en euros)

Zone I

Zone II

Zone III

Bénéficiaire isolé

1 294

1 209

1 171

Couple sans personne à charge

1 559

1 474

1 426

Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge

1 984

1 880

1 823

Bénéficiaire isolé ou couple ayant deux personnes à charge

2 361

2 239

2 173

Bénéficiaire isolé ou couple ayant trois personnes à charge

2 890

2 749

2 654

Bénéficiaire isolé ou couple ayant quatre personnes à charge

3 334

3 173

3 069

Bénéficiaire isolé ou couple ayant cinq personnes à charge

3 712

3 532

3 410

Bénéficiaire isolé ou couple ayant six personnes à charge

4 109

3 910

3 778

Personne à charge supplémentaire

400

375

350

Ces montants et les plafonds de ressources sont indexés sur l'indice des prix à la consommation.

Le montant de la RLS est fixé par arrêté des ministres chargés du logement et du budget dans la limite des montants suivants modifiés par l'Assemblée nationale :

Désignation

Montant maximal (en euros)

Zone I

Zone II

Zone III

Bénéficiaire isolé

50

44

41

Couple sans personne à charge

61

54

50

Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge

69

60

56

Par personne supplémentaire à charge

10

9

8

Ces plafonds et le montant de la RLS sont indexés sur l'indice de référence des loyers.

La RLS est applicable aux contrats en cours.

Le 2° du I prévoit que le montant de l'APL sera réduit pour les bénéficiaires de la RLS à hauteur d'une fraction déterminée par décret et comprise entre 90 et 98 % de la RLS.

Les bailleurs sociaux pourront utiliser l'enquête annuelle de revenus pour déterminer les locataires pouvant bénéficier de la RLS.

La RLS s'appliquera à des locataires qui ne bénéficient pas des APL. La DHUP n'a pas été en mesure d'indiquer à votre rapporteur le nombre de locataires concernés.

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement visant :

- à étaler la mise en oeuvre de la RLS sur trois ans afin de permettre une économie d'APL concomitante à hauteur de 800 millions en 2018, 1,2 milliard en 2019 et 1,5 milliard en 2020 ;

- à compenser cet étalement par une augmentation des cotisations versées à la CGLLS, dont une fraction serait affectée au FNAL à hauteur de 700 millions en 2018 et 300 millions en 2019. Le taux maximal de la cotisation sur les bailleurs sociaux prélevée par la CGLLS passerait de 2,5 % à 8 %.

B. Compensations

Bien qu'affirmant que « les organismes de logements sociaux bénéficient d'une situation financière confortable », avec « un bon niveau d'autofinancement » venant « conforter une situation financière structurellement solide », le gouvernement reconnaît que la situation financière du secteur est en réalité hétérogène et proposait en conséquence des mesures de soutenabilité.

Tout d'abord, était prévu le renforcement du supplément de loyer de solidarité (SLS). Le 4° du I du présent article prévoit ainsi que le déclenchement du paiement du SLS sera appliqué dès le dépassement des plafonds de ressources et non plus en cas de dépassement de 20% de ces plafonds. Par ailleurs, la pénalité appliquée aux bailleurs sociaux en cas de non-prélèvement du SLS est renforcée au 5° du I passant de 50% des sommes exigibles et non mises en recouvrement à 100%.

Cependant, les députés ont adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, les trois amendements identiques présentés par M. Pupponi et plusieurs de ses collègues, de M. Peu et plusieurs de ses collègues et de M. Jolivet, tendant à supprimer les modifications du SLS. Ainsi, le déclenchement du SLS ne continuera de s'appliquer que lorsque les plafonds de ressources seront dépassés de 20 %. En revanche l'augmentation de la pénalité pour non application du SLS a été maintenue.

En outre, le gouvernement a revu les modalités de la mutualisation entre bailleurs sociaux. Actuellement, la mutualisation a pour objectif de redistribuer les fonds disponibles entre les organismes sociaux pour aider les organismes à construire des logements et à ne pas laisser des fonds inutilisés. Le 3° du I redéfinit les modalités de cette mutualisation pour l'orienter désormais sur le soutien à la mise en oeuvre de la RLS. Si la convention de mutualisation n'est pas approuvée par arrêté au 1 er avril 2018, le II du présent article prévoit que le taux maximal de la cotisation versée par les bailleurs sociaux à la CGLLS sera augmenté de 2,5 % à 3,5 %. La CGLLS sera chargée de contribuer au soutien des organismes dans la mise en oeuvre du RLS et devra à cette fin mettre en place en son sein une commission de péréquation dédiée.

Toutefois, lors de l'examen à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement supprimant cette convention de mutualisation, afin que cette mutualisation se fasse dès 2018 au sein de la CGLLS.

L'étude d'impact mentionne une autre mesure non législative de compensation : la stabilisation du taux du livret A pendant deux années.

Dans leur négociation avec les bailleurs, le gouvernement a ajouté de nouvelles mesures de compensation présentées ci-après.

Contreparties proposées par le Gouvernement en compensation de la réduction de la RLS

v Mesures initiales

2018

2019

À partir de 2020

Remarques

Gouvernement

En M€

Impact Trésorerie

Pertes et profits

Impact Trésorerie

Pertes et profits

Impact Trésorerie

Pertes et profits

Stabilisation du TLA à 0,75% jusqu'en 2020...

Très faible

700 {1}

Très faible

700

-

-

Un arrêté stabilisera le taux du livret A pour 2 ans. La BCE a été saisie du projet de texte

..Puis changement de formule
(-50 bps)

-

-

-

-

progressif

700 {2}

Le gain est calculé en faisant l'hypothèse d'un moindre impact de l'inflation sur la formule en période de divergence entre inflation et taux d'intérêt

Allongement de la maturité des prêts

250 {3}

-

750 {4}

-

Baisse progressive du gain en trésorerie

Hausse de charges limitée mais progressive

L'impact de cette mesure a été amélioré car l'allongement de maturité a été porté à 10 ans (plutôt que 5 ans)

Mise en place d'une enveloppe de remise actuarielle

-

~ 10 {5}

-

~ 10

-

~ 10

L'enveloppe sera de l'ordre de 300 M €de baisse d'intérêt. Elle pourrait être en partie ciblée sur les démolitions en zones détendues

Hausse du SLS

150 {6}

150

150

150

150

150

-

{1} Correspond à une baisse de charges financières correspondant à un écart de 0,5% en 2018 et 2019 entre le TLA réel et le TLA résultant de l'application normale de la formule (hypothèses de trajectoire de TLA telle que retenues par la CDC : 1,25 % en 2018 et en 2019), sur un encours de 140 Md€, périmètre non restreint à l'Ush) étalée sur 30 ans.

{2} Selon les courbes de marché forward sur 30 ans, la suppression du plancher inflation permet de réduire structurellement le TLA de 50 bp. On fait l'hypothèse d'un régime permanent avec encours de prêts stable.

{3} Gain de trésorerie généré par un allongement de maturité de 10 ans sur 30 Md€ de prêts. On considère que 40% des délibérations des collectivités pourront avoir lieu dès 2018, en particulier pour les OLS qui se retrouveraient les plus en difficulté de trésorerie.

{4} Gain de trésorerie généré par un allongement de maturité de 10 ans sur 30 Md€ de prêts.

{5} Le niveau correspond à la mise en place d'une enveloppe de remise actuarielle par le fonds d'épargne, lui permettant de consentir des réductions de taux à l'occasion de la renégociation des prêts en cas d'allongements de maturité des prêts.

{6} La mesure peut alimenter une contribution destinée à favoriser la péréquation du secteur.

{7} Correspond à 2% des frais de gestion (9,5 Md€) identifiés par l'Ancols.

Source : Gouvernement.

Autres contreparties proposées par le Gouvernement :
mesures de soutien à l'investissement

2018

2019

À partir de 2020

Remarques

Gouvernement

En M€

Impact Trésorerie

Impact P&L

Impact Trésorerie

Impact P&L

Impact Trésorerie

Impact P&L

Surcroît de ventes de logements permis par les mesures de facilitation de la vente HLM

325

325 (1)

650

650

650

650

-

BEI : 2 Md€ de prêts à taux fixe in fine

88 (2)

4 (2)

88

4

88

30

Prêts de 15 à 25 ans

CDC Section générale : 2 Md€ de prêts à taux fixe in fine

88 (2)

4 (2)

88

4

88

30

Prêts de 15 à 25 ans

1 Md€ de prêts de hauts de bilan CDC octroyés en 2018

60 (3)

18,5 (3)

60

18,5

60

~ 31,1

Il sera demandé à Action Logement une bonification pour un coût de ~ 300M€ (4) dans le cadre d'un accord global à conclure prochainement et selon des modalités à préciser

1 Md€ de Prêts de haut de bilan CDC bonifiés à partir des dépôts de trésorerie des organismes de logement social

60 (5)

0

60

0

60

0

La bonification est financée par le secteur (ce qui implique une adhésion du secteur)

Augmentation de l'enveloppe d'éco-PLS (prêts margés négativement)

200

0 (6)

200

0

200

0

Le volume annuel d'éco-PLS sera porté à 600 M€ jusqu'en 2022 dans le cadre du grand plan d'investissement (contre 400 M€ jusqu'à 2017)

TOTAL

~ 821

~ 351,5

~ 1 146

~ 676,5

~
1 146

~ 741,1

(1) Le montant correspond à des ventes de 4 000, puis 8 000 logements supplémentaires par an, (soit un taux de cession voisin de 0,35 % en 2020) ;

(2) Correspond à des prêts de haut de bilan (remboursés in fine) de 2 Md€ sur ressource BEI / CDC Section générale à 20 ans. Il est supposé qu'ils sont utilisés pour refinancer des prêts du fonds d'épargne très margés (type PLS). Le montant du gain en trésorerie correspond à l'écart entre l'annuité payée pour un prêt à TLA + 111 bps (capital et intérêt) et celle payée pour le prêt BEI (intérêts uniquement). L'impact en P&L correspond uniquement à la différence d'intérêts (avec un TLA à 0,75 % puis avec un TLA de long terme à 2 %). Ce prêt permettra de financer : (i) soit la mise en oeuvre de programmes de production/réhabilitation ; (ii) soit des opérations de rapprochement entre OLS (comme l'actuel "prêt transfert de patrimoine" - PTP).

(3) Le montant correspond au gain lié à 1 Md€ de prêts de haut de bilan (amortissement différé et remboursé in fine), financés sur ressources CDC à 20 ans, en trésorerie et en moindres charges financières. On suppose que les PHBB sont utilisés pour refinancer des prêts du fonds d'épargne très margés (type PLS).

(4) Le montant de 300 M€ pour 1 milliard de PHBB correspond au coût de la bonification des deux premiers milliards de PHBB, réalisés avant la remontée des taux.

(5) La bonification du dernier milliard de PHBB est assurée par le dépôt par les OLS de 1 Md€ de trésorerie au fonds d'épargne, bloqués pendant 20 ans et rémunérés à un taux nul.

NB : Au total, les financements additionnels non indexés sur la TLA et avec des conditions financières favorables représenteraient 6Md€ en 2018 (soit environ la 1/2 du total des financements annuels)

(6) Ces prêts ne se substituent pas à d'autres financements mais permettent de réaliser des opérations nouvelles. Leur impact est donc comptabilisé en trésorerie.

Source : Gouvernement.

C. Suppression de l'APL-accession

Le 1° du I et le III du présent article prévoient la suppression de l'APL-accession à compter du 1 er janvier 2018.

D. Gel des loyers et du barème des APL

Le 3° du IV du présent article prévoit que les loyers du parc social ne peuvent faire l'objet d'aucune révision en 2018. Ainsi, ne pourront être autorisées les dérogations à la hausse des loyers dans le cadre d'un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, ou pour une partie du patrimoine de l'organisme ayant fait l'objet d'une réhabilitation. Cette disposition s'applique également au contrat en cours.

Enfin, le 2° du IV du présent article déroge pour 2018 à la règle d'indexation au 1er octobre des paramètres du barème des APL.

Selon la DHUP, le gel des loyers et le gel de l'actualisation des barèmes APL devraient permettre une économie de 100 millions d'euros. Le gouvernement n'a pas été en mesure d'indiquer à votre rapporteur le montant exact des économies résultant de chacun de ces deux gels.

II. L'avis de votre commission

Pour votre rapporteur, le gouvernement aurait pu attendre la discussion du projet de loi relatif au logement annoncé pour 2018 pour prendre le temps de la concertation sur les mesures proposées à cet article. Elle considère que cette réforme traduit une certaine impréparation du Gouvernement qui n'a cherché quoiqu'il en dise qu'à réaliser une économie budgétaire sans concertation avec les acteurs du logement et sans évaluation préalable des conséquences de ces dispositions pour les bailleurs et le secteur du bâtiment.

Votre rapporteur, en lien avec le rapporteur spécial de la commission des finances M. Philippe Dallier, a souhaité trouver une solution de compromis qui permette à la fois de réaliser une économie budgétaire à hauteur d'1,55 milliard et de ne pas pénaliser par ailleurs la construction et la réhabilitation des logements sociaux.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant, en complément de l'amendement augmentant la TVA sur les investissements des bailleurs sociaux, une augmentation de la cotisation versée par les bailleurs sociaux à la CGLLS, afin qu'une fraction puisse alimenter le FNAL à hauteur de 850 millions d'euros. Le taux de la cotisation dite principale serait en conséquence porté à 7 %. L'amendement maintient par ailleurs l'APL-accession.

Votre commission est défavorable à l'adoption de cet article dans sa rédaction actuelle. Elle a adopté un amendement de votre rapporteur à cet article.

Article 52 bis (nouveau) - Enquête nationale de coûts

I. Le dispositif

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à rendre obligatoire le remplissage de l'enquête nationale de coûts par les centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Le contenu de l'enquête relative au secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion sera défini par voie règlementaire.

Les établissements auront jusqu'au 31 mars 2018 pour remplir cette enquête pour les données de l'année 2016. En l'absence de transmission des données, l'État pourra décider de procéder à une tarification d'office de l'établissement.

Il s'agit ainsi pour le gouvernement de disposer des données lui permettant par la suite d'établir des tarifs plafonds qui seront opposables à l'ensemble des CHRS et ainsi réaliser une économie de 20 millions d'euros.

II. L'avis de la commission

En réponse à votre rapporteur, la direction générale de la cohésion sociale a indiqué qu'en 2016, le taux de participation des établissements à l'enquête atteint environ 70 % des structures. Elle a confirmé que plusieurs articles du code de l'action sociale et des familles prévoient déjà l'obligation de transmettre des données relatives aux tarifs pratiqués et de renseigner des indicateurs permettant des comparaisons entre établissements.

Néanmoins, la direction générale a estimé ne pas pouvoir s'appuyer sur ces dispositions pour, d'une part, obliger les établissements à joindre de nouveaux documents concernant les données de 2016 et, d'autre part, pour pouvoir utiliser les données afin de mettre en place des tarifs plafonds et imposer une convergence vers ces tarifs. Elle a indiqué qu'elle examinerait les dispositions actuelles afin d'éviter une double obligation de renseignement.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 52 ter (nouveau) - Codification des dispositions relatives à la suppression des APL pour les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents, redevables de l'impôt sur la fortune immobilière

I. Le dispositif

L'article 143 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 prévoit que les « particuliers », rattachés au foyer fiscal de leurs parents, ne sont pas éligibles aux aides au logement lorsque les parents sont redevables de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF).

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Dubos et des membres du groupe La République en Marche tendant :

- à codifier les dispositions de l'article 143 précité dans le code de la construction et de l'habitation et dans le code de la sécurité sociale ;

- à tirer les conséquences de la transformation de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière ;

- à modifier les conditions de cette inéligibilité en visant les particuliers dont les parents sont assujettis à l'impôt sur la fortune immobilière et non plus seulement lorsqu'ils en sont redevables ;

- à préciser que la condition d'éligibilité est appréciée pour chacun des membres du ménage.

II. L'avis de votre commission

Votre rapporteur ne peut que réitérer la position défendue il y a deux ans par laquelle elle considérait que cette disposition était « une mesure plus symbolique qu'efficace sur le plan budgétaire ». Elle regrette que l'Assemblée nationale n'ait pas voulu suivre la proposition de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, qui demandait la remise d'un rapport au Parlement relatif aux modalités de prise en compte des revenus et du patrimoine des parents pour le calcul des aides personnelles au logement des particuliers qui sont rattachés au foyer fiscal de leurs parents et évaluant les conditions dans lesquelles il pourrait être mis fin au cumul des aides personnelles au logement avec le bénéfice pour les parents d'une demi-part fiscale au titre du quotient familial de l'impôt sur le revenu, sans méconnaître leur lieu de résidence au regard d'un centre universitaire et le nombre d'enfants concernés dans le foyer.

Elle souhaite de nouveau que le Gouvernement se penche sérieusement sur cette question afin de proposer une réforme juste et équitable.

Votre rapporteur note que le Sénat a voté la suppression de l'impôt sur la fortune lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2018. En conséquence, elle est favorable aux dispositions du présent article qui abroge les dispositions de la loi de finances pour 2016 mais défavorable aux dispositions de codification de ces mêmes dispositions.

Votre commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur cet article .

Article 52 quater (nouveau) - Instauration d'une taxe sur les ventes de logements sociaux dont le produit viendra alimenter le FNAP

I. Le dispositif

L'article 52 quater adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement tend à instaurer une taxe sur le produit des cessions réalisées par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte.

Sont exclues du dispositif :

- les cessions réalisées par les sociétés aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitation ;

- les cessions à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales qui s'engage à mettre ce logement pendant au moins quinze ans à la disposition de personnes défavorisées ;

- les cessions à un autre organisme HLM ou à une SEM ou à un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage, ou à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d'un bail réel solidaire.

Le montant de la taxe sera fixé par un arrêté des ministres chargés du logement, de la ville, de l'économie et des finances après avis de l'USH, de la fédération des entreprises publiques locales et des représentants des organismes bénéficiant de l'agrément prévu à l'article L. 365-2. Il ne pourra pas dépasser 10 %.

Le produit de cette taxe constituera une nouvelle ressource budgétaire pour financer le FNAP.

II. L'avis de votre commission

Votre rapporteur est partagé sur cet article qui apporte une nouvelle recette au FNAP mais qui pourrait freiner dans le même temps la vente de logements sociaux.

Certaines personnes entendues ont indiqué à votre rapporteur que cette taxe serait pénalisante notamment pour les ventes dans les zones détendues où le prix de vente est peu élevé et la plus-value faible.

Votre rapporteur a, en conséquence, proposé que la taxe porte sur les plus-values nettes résultant des cessions de ventes de logement HLM.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sous réserve de l'adoption de l'amendement de votre rapporteur.

Article 52 quinquies (nouveau) - Octroi de la garantie d'emprunt par les collectivités territoriales

I. Le dispositif

L'article 52 quinquies adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Jolivet rapporteur spécial au nom de la commission des finances et plusieurs de ses collègues et de M. Bricout et plusieurs de ses collègues a pour objet d'autoriser les collectivités territoriales à apporter leur garantie d'emprunt pour les opérations d'acquisition réalisées par les organismes fonciers solidaires.

II. L'avis de la commission

Votre rapporteur est favorable à cette disposition qui permettra ainsi à ces organismes d'accéder aux prêts de long terme de la Caisse des dépôts et consignation.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

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