C. DES RECOMMANDATIONS D'ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE
1. Le cas particulier de l'action intitulée « Réseau diplomatique » : la nécessité de créer des sous actions
a) Le manque de lisibilité de cette action regroupant 652,7 millions d'euros
Les moyens alloués à l'action « Réseau diplomatique » progressent de 8,3 % 11 ( * ) et le maintien du caractère de priorité budgétaire du réseau diplomatique est réaffirmé. Ceci devrait permettre de poursuivre la mue en cours, c'est-à-dire le « recalibrage » des postes et les redéploiements géographiques, et d'assumer la mobilisation qui doit s'approfondir sur le terrain de la diplomatie économique.
Les crédits de cette action représentent un tiers des crédits du programme 105. Ils augmentent de 48,5 millions d'euros pour atteindre 652,76 millions d'euros , or, à défaut d'être présentés en sous action, force est de constater que la diversité des crédits regroupés au sein de cette action nuit à leur lisibilité .
Il n'est pas possible de comparer finement les évolutions de crédits consacrés aux grands postes qui composent l'action « Réseau diplomatique ». Les seuls chiffres donnés sont ceux de 2017 et seuls les commentaires rédigés dans le PAP présentent les évolutions par rapport à 2016. Vos rapporteurs ne disposent pas du détail des chiffres de la loi de finances initiale pour 2016 dans ces domaines, ce qu'ils regrettent.
b) Une action regroupant des aspects essentiels du programme 105
L'action « Réseau diplomatique » regroupe des dépenses qui évoluent de façon très différente, dédiées :
- au fonctionnement des ambassades, soit 83,34 millions d'euros en 2017, incluant le fonctionnement courant, les frais de représentation, les frais de voyage, les dépenses d'énergie et fluide, les dépenses de téléphonie et d'informatique, les dépenses couvrant les frais de véhicule et gros matériel. Le commentaire figurant au projet annuel de performance (PAP) précise que ce budget est en diminution de 4,6 % par rapport à 2016 et que les économies portent sur le fonctionnement courant des ambassades et sur les voyages et missions statutaires. Faute de données chiffrées, il n'est pas possible de savoir quel est l'effort réalisé sur chacun de ces deux postes de dépenses, ni d'évaluer sa pertinence ;
- aux frais liés à l'immobilier à l'étranger, soit 99,07 millions d'euros en crédits de paiement et 100,5 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2017. Ces crédits comprennent notamment :
- à hauteur de 56 millions d'euros les loyers budgétaires à l'étranger 12 ( * ) ,
- à hauteur de 27 millions d'euros les crédits destinés au financement des 320 locations immobilières 13 ( * ) ,
- 3,77 millions d'euros sur la ligne consacrée aux dépenses d'entretien et de maintenance à l'étranger qui reste stable par rapport à 2016,
- 12,23 millions d'euros concernent le budget consacré à l'entretien lourd de l'immobilier à l'étranger . Cette dotation est, selon les commentaires du PAP, en augmentation de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 et de 10 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. La dotation budgétaire est en fait augmentée sur le programme 105 pour financer des dépenses d'entretien auparavant imputées sur le compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Immobilier de l'État » 14 ( * ) . Ces crédits devraient servir à financer plusieurs centaines d'opérations de mise en conformité du bâti et des réseaux, de rénovations techniques et de travaux d'étanchéité, de rénovation et de renforcement des enceintes et clôtures, de maintenance ou de remplacement d'équipements techniques lourds ;
- aux indemnités de changement de résidence , pour un montant de 19,56 millions d'euros en 2007 ;
- aux dépenses consacrées à la sécurité à l'étranger pour un montant de 78,04 millions d'euros . Comme pour les frais liés à l'immobilier à l'étranger, cette enveloppe est conséquente et mériterait une présentation plus détaillée au sein d'une sous action budgétaire .
2. L'action intitulée « Action européenne » doit-elle subsister quand l'objectif qui lui est associé est supprimé ?
a) La suppression de l'objectif « Construire l'Europe »
Se pose tout d'abord la question de l'affichage politique porté par l'action intitulée « Action européenne » au sein du programme 105 du fait de la disparition de son objectif dédié.
En 2017 l'une des évolutions notables de la maquette budgétaire est la modification des objectifs de performance du programme 105. L'objectif n°1 « Construire l'Europe » (et son indicateur) est ainsi supprimé en tant que tel et vient s'agglomérer à l'ancien objectif n°3 autrefois intitulé « Promouvoir le multilatéralisme » devenant le nouvel objectif n°2 « Promouvoir le multilatéralisme et construire l'Europe ». L'ancien objectif n°2, intitulé « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français » devient ainsi l'objectif n°1.
Vos rapporteurs estiment que la lisibilité et l'évaluation des politiques menées sur la base des crédits du programme dont ils ont la charge pourraient sans doute être améliorées . La suppression au sein du programme 105 de l'objectif 1 « Construire l'Europe » contribue certes à souligner la priorité absolue désormais donnée au nouvel objectif n° 1 « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des français ».
Et s'il est difficile de ne pas souscrire à une telle priorité dans le contexte de menace accrue qui a marqué l'année 2015 comme l'année 2016, il est peut-être maladroit, juste après que le Royaume-Uni ait par le référendum du 23 juin 2016 opté pour la sortie de l'Union européenne, de ne plus afficher la Construction de l'Europe comme priorité en soi . Reléguer cette priorité au sein d'un objectif un peu flou, fourre-tout, et moins lisible, intitulé « Promouvoir le multilatéralisme et construire l'Europe » est sans doute regrettable.
Il est certain que le projet annuel de performance de la mission action extérieure de l'État doit viser une réelle rationalité économique. Il n'en demeure pas moins que l'argent public, les crédits alimentant cette mission sont au service d'une visée politique et qu'il serait souhaitable de réfléchir à un meilleur affichage des priorités dans le domaine européen .
b) L'action « Action européenne » doit-elle perdurer dans son format actuel ?
Se pose également la question de la persistance ou non de cette action au sein du programme 105.
Les montants alloués à l'action « Action européenne » augmentent de 2,67 %, quasiment au même rythme que celui constaté en 2016, pour s'établir à 51,26 millions d'euros dont 40,3 millions d'euros dédiés aux contributions européennes , ce qui représente une augmentation de 1,7 million d'euros par rapport à 2016.
Cette année encore la contribution au Conseil de l'Europe représente près de 90 % du montant de l'action, son augmentation est essentiellement due au poids croissant des pensions. De même la contribution prévue pour l'Union de l'Europe occidentale, deuxième contribution en termes de montant de cette action, correspond au versement des retraites des anciens agents de cette structure.
Comme l'avait noté la Cour des Comptes 15 ( * ) , la structure même de cette action pose la question de sa légitimité au sein du programme 105. La fusion entre cette action et l'action dédiée aux contributions internationales a ainsi été recommandée :
« Ainsi, l'action 2 pourrait aisément être reportée au sein de l'action 4. Les crédits qui ne relèvent pas des dépenses d'intervention pourraient sans doute être inscrits dans l'action 1 du programme 105, « action de la France en Europe et dans le monde ».
D'accord avec l'analyse de la Cour, le MAEDI envisage, de plus, de modifier la présentation des crédits, en précisant au sein des deux ensembles « payables en euros » et « payables en devises » les dépenses relevant ou non du système des Nations Unies. La Cour prend acte de ce point.
Plus globalement, le MAEDI est invité à réfléchir aux avantages à tirer de la création d'un programme propre aux contributions internationales et aux OMP, dans le cadre d'un réaménagement complet de l'architecture budgétaire de la mission Action extérieure de l'État ».
Cette évolution semblerait en cohérence avec l'évolution des objectifs du programme. Ces crédits de l'action « Action européenne » ne représentent que 3 % des dépenses du programme 105, il semble qu'ils pourraient être regroupés avec les autres contributions aux organisations internationales de la France , sous réserve cette action au périmètre élargi soit elle-même présentée de façon très détaillée . La création de sous-actions en son sein pourrait être une piste envisagée .
La Cour des Comptes va plus loin, recommandant la création d'un programme qui permettrait aux 795,24 millions d'euros de l'action « Contributions internationales » d'être présentés d'une façon plus pertinente et détaillée.
L'effet de change, notamment, pourrait ainsi être présenté de façon lisible sans qu'il soit nécessaire d'interroger le MAEDI pour obtenir les évolutions hors effet de change du budget de la mission et du programme. Dans le cadre de ce programme nouveau, les reports de paiement des contributions, lors des renégociations des barèmes de cotisation seraient également plus lisibles. Si les économies ainsi réalisées sont bien conservées au MAEDI, dans le cadre de ce programme spécifique, cela pourrait constituer un facteur de motivation supplémentaire.
Vos rapporteurs pour avis, qui avaient déjà soutenu cette évolution de maquette budgétaire l'année dernière, seront très attentifs aux modifications qui pourraient être proposées par le ministère de l'économie et des finances, responsable de l'évolution des maquettes budgétaires , dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances pour 2018.
* 11 Ils font l'objet d'un développement ultérieur.
* 12 Depuis 2007, des nouvelles règles comptables conduisent l'État à facturer un loyer en cohérence avec les prix du marché à l'utilisateur d'un bien immobilier dont il est propriétaire. Si l'utilisateur est une administration, cette dernière voit son budget abondé d'un montant équivalent au montant du loyer demandé.
* 13 Il s'agit de loyers versés à des personnes publiques ou privées qui ne sont pas l'État français. 70 % des baux sont libellés dans une autre monnaie que l'euro et sont ainsi soumis un risque de change important. En 2017 cette dotation augmente de 0,92 million d'euros au titre des logements de fonction supplémentaire des gendarmes dans le cadre du plan sécurité du réseau.
* 14 La question de l'utilisation des crédits inscrits sur ce CAS fera l'objet d'un développement ultérieur.
* 15 Rapport de la Cour des Comptes, « Les contributions internationales de la France 2007-2014 » remis à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale au mois d'octobre 2015.