B. DES RECOMMANDATIONS QUI SEMBLENT AVOIR ÉTÉ SUIVIES D'EFFET
1. Des recettes de mécénat conséquentes ?
a) Un montant attendu de 5,8 millions d'euros
La commission des finances du Sénat avait adopté en 2014 et en 2015 un amendement d'appel diminuant les dépenses dédiées au programme 341 afin d'inciter le gouvernement à développer de façon plus vigoureuse le recours au mécénat et aux financements privés .
Une campagne, qui se voulait ambitieuse, d'appel au mécénat des entreprises a donc été menée afin :
- de mettre en avant les solutions innovantes proposées par les entreprises en matière de développement durable,
- de renforcer la qualité des services offerts aux participants,
- et d'alléger le coût de l'organisation de la COP 21 pour le contribuable .
Vos rapporteurs pour avis avaient annoncé qu'ils seraient attentifs au bilan des fonds collectés au titre du mécénat. Les résultats présentés par le ministère sont bien meilleurs que les évaluations qui avaient été annoncées lors de la discussion budgétaire de l'année dernière.
Pour mémoire, les contributions financières des entreprises mécènes devaient représenter, selon les informations recueillies par vos rapporteurs lors de leurs auditions, un montant total attendu de 5,8 millions d'euros cumulés sur 2015 et 2016 .
b) Un montant recueilli présenté à 26,9 millions d'euros
Finalement, 57 partenariats et mécénats ont été réalisés avec 49 organismes français (dont 5 partenaires publics) et 8 groupes étrangers.
Ils ont permis de réunir des contributions à hauteur de 26,9 millions d'euros (coût de commercialisation), soit plus de 15 % des dépenses publiques imputées sur le programme 341 . Ce résultat est comparable en pourcentage à celui obtenu par les organisateurs de la Conférence de Copenhague mais nettement supérieur en montant. Le détail des recettes de mécénat est présenté en annexe.
L'essentiel de ces contributions est toutefois constitué de dons en nature, dont l'évaluation précise, dite coût de commercialisation, ne sera connue que de l'administration fiscale. La contribution financière des entreprises est restée limitée à 5,54 millions d'euros, soit le montant annoncé en 2015.
Il importe que les efforts de gestion et les recettes de mécénat ait permis a minima d'absorber les surcoûts liés aux décisions de la France et aux dépenses supplémentaires dédiées à la sécurisation de la conférence. Vos rapporteurs recommandaient l'année dernière que la progression des dépenses soit fermement conditionnée à leur financement complet par les crédits initialement prévus ou des dépenses supplémentaires de mécénat . La lecture du rapport de la Cour des Comptes permettra une évaluation fiable de ce point et n'empêchera pas vos rapporteurs s'ils l'estiment nécessaire de mener leurs propres investigations.
2. Un effort d'appréciation du coût complet de la mission
a) La regrettable absence d'indicateurs de performance ou d'évaluation
Aucun indicateur de performance n'a été associé au programme 341. Si cette construction peut se concevoir, compte tenu du caractère temporaire du programme, des indicateurs d'évaluation auraient pu être déterminés et ainsi soumis au Parlement, puis, renseignés en temps utile.
Vos rapporteurs pour avis ont constaté qu'un souci particulier avait été apporté et c'est bien normal, à la mise en oeuvre d'une gestion exemplaire de ce budget. Le secrétariat général de la COP21 s'était ainsi engagé dans une démarche volontaire de certification ISO 20121 « Systèmes de management responsable appliqués à l'activité événementielle ». Cette démarche n'est pas anodine. Elle pourrait permettre à terme aux entreprises françaises ayant participé à la mise en oeuvre de la préparation de la conférence d'exporter leurs compétences en vue de l'organisation d'autres conférences ou sommets comparables.
Sur le plan budgétaire, la gestion du programme s'est traduit par une charte de gestion précisant les rôles des différents acteurs interministériels et se déroule sous la supervision d'un comité de gestion qui se réunit mensuellement.
b) Une tentative d'appréciation du coût complet de la COP 21
Le secrétariat général de la COP 21 a cherché, en lien avec les différentes administrations concernées, à reconstituer un coût global brut de l'organisation de la COP 21.
Il l'évalue à 224 millions d'euros sur la période 2013-2016 incluant principalement :
- outre les dépenses du programme 341,
- le coût du dispositif de sécurité déployé,
- ainsi que la rémunération des agents de l'équipe interministérielle climat et de l'équipe organisatrice.
Ce coût global est ramené à 218,3 millions d'euros si l'on déduit de ces dépenses brutes les concours financiers apportés par les mécènes et attributions de produits divers.
En réponse à leur questionnaire budgétaire, vos rapporteurs pour avis ont reçu les informations suivantes : « Il est à remarquer que les dépenses de personnel, tous ministères confondus, représentent 36,2 millions d'euros, soit 16 % du coût complet. Le ministère de l'Intérieur en a financé 45 % du fait du poids prépondérant de cette nature de dépense au sein des dépenses de sécurité. Comme cela a été souligné précédemment, ces dépenses de personnel concernent essentiellement des rémunérations d'agents titulaires, pour un total de 30,7 millions d'euros, qui peuvent être assimilées à un coût fixe indépendant de la COP 21. Si l'on souhaite distinguer les surcoûts liés à la COP 21 du coût complet de la COP 21, il convient de retrancher du total ces 30,7 millions d'euros, ce qui conduit à un montant de dépenses brutes de 224 - 30,7 = 193,3 millions d'euros, ou à des dépenses nettes de 187,6 millions d'euros si l'on déduit également les 5,7 millions d'euros de contributions financières privées obtenues via le mécénat et les attributions de produits diverses ».
Il est frappant de constater que le calcul ici présenté permet d'indiquer au Parlement que le budget de la COP 21 a été strictement respecté. Vos rapporteurs pour avis seront attentifs aux résultats de l'audit de la Cour des Comptes qui examinera notamment la charte de gestion, l'imputation des dépenses de personnel, le montant réel des recettes de mécénat, etc. En outre, ils ne s'interdiront nullement d'exercer leur propre contrôle .
c) Quel effet sur l'économie réelle ?
Les dépenses publiques ont généré des chiffres d'affaires « exceptionnels » pour les entreprises prestataires et ont donc également été source de créations d'emplois et de rentrées fiscales TVA, taxe de séjour, taxes d'aéroport...). Les entreprises ayant bénéficié de cette activité sont en premier lieu les entreprises titulaires des marchés publics utilisés dans le cadre de la COP 21, ainsi que l'ensemble des sociétés implantées sur le territoire francilien mobilisées pour l'accueil des participants.
Les dépenses indirectes réalisées par les participants de la COP 21, notamment dans les secteurs de l'hébergement, de la restauration, du transport et du tourisme, ont été estimées à 61 millions d'euros hors taxes .
La modélisation de l'effet démultiplicateur de la dépense publique sur l'activité économique est un exercice très délicat. L'approche retenue par le ministère met en évidence un coefficient démultiplicateur de l'ordre de 1,6 si l'on rapporte l'ensemble des dépenses publiques ou privées liées à la COP 21 (hors taxes) à la dépense publique nette des recettes fiscales (TVA, taxes d'aéroport, taxe de séjour). Si l'on affine ce raisonnement en associant les cotisations sociales sur les salaires à des recettes publiques, l'effet de levier serait amplifié et ce ratio passerait à 2.
Ainsi, le ministère conclut, qu'en « investissant 1 euro d'argent public dans la COP 21, les entreprises ont pu retirer au total 1,6 à 2 euros de recettes nettes de prélèvements fiscaux divers ».
Vos rapporteurs pour avis notent que ce raisonnement se base sur l'exclusion des coûts de personnel ci-dessus mentionnés et que leur réintégration dans le calcul pourrait diminuer largement l'effet de levier des dépenses de la COP 21 évaluées par le ministère.
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À l'issue de sa réunion du mercredi 16 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».