II. DES CREDITS INSUFFISANTS POUR MENER UNE POLITIQUE VOLONTARISTE DE L'EMPLOI ET DE LA FORMATION
Le projet de loi de finances a été construit en reconduisant, en euros courants, la plupart des dotations votées l'an dernier. Le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), Bertrand Martinot, l'a qualifié pour cette raison, lors de son audition par votre rapporteur pour avis, de « budget de consolidation ».
Cette stratégie de reconduction des crédits est contestable, dans la mesure où elle ne tient pas compte de l'évolution des besoins dans certains domaines. Du fait de l'inflation, elle conduit en outre à réduire de manière uniforme les moyens alloués aux politiques de l'emploi et de la formation.
Votre commission note, de surcroît, que certains dispositifs risquent de se révéler, en cours d'année, sérieusement sous-dotés.
A. DES DISPOSITIFS APPARAISSENT SOUS-DOTÉS
Votre commission examinera successivement les crédits prévus pour financer l'activité partielle, les contrats aidés puis le contrat de sécurisation professionnelle (CSP).
1. L'activité partielle
L'insuffisance des crédits alloués au financement de l'activité partielle, autrefois dénommée « chômage partiel », est particulièrement préoccupante.
Le dispositif de l'activité partielle consiste à verser une aide aux entreprises en cas de retournement brutal de la conjoncture économique ou lors de difficultés exceptionnelles, liées à des fermetures pour travaux ou à des intempéries. Une allocation spécifique est avancée par l'entreprise aux salariés et remboursée par l'Etat. Le montant de la prise en charge est de 3,84 euros par heure de chômage partiel dans les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés et de 3,33 euros au-delà de ce seuil.
Or, la dotation inscrite dans le projet de loi de finances est ramenée à 30 millions d'euros en 2012, après 40 millions d'euros en 2011. De manière assez surréaliste, le projet annuel de performance (Pap) indique que « la prévision de dépenses, établie à hauteur de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, résulte d'une hypothèse d'amélioration de la conjoncture économique sans qu'il soit pour autant possible de maîtriser avec certitude un niveau stabilisé de recours à l'activité partielle ».
Non seulement cette hypothèse d'amélioration de la conjoncture économique n'est pas crédible, mais les crédits prévus dans la loi de finances pour 2011 se sont eux-mêmes révélés insuffisants : selon les informations communiquées par le ministère de l'emploi, 48,2 millions avaient déjà été consommés au 31 août 2011.
Cette sous-dotation patente est d'autant plus regrettable que l'activité partielle est un dispositif efficace pour limiter les suppressions d'emploi et aider les entreprises à garder leurs salariés pendant les périodes de basse conjoncture. L'Allemagne, que le Gouvernement prend souvent comme modèle, l'utilise d'ailleurs beaucoup plus massivement que la France. Au plus fort de la crise de 2009, le recours à l'activité partielle a permis de réduire le taux de chômage de deux à trois points en Allemagne, mais de seulement 0,5 point dans notre pays.
2. Les contrats aidés
Depuis 2009, le nombre de contrats aidés conclus chaque année s'est maintenu à un niveau élevé, notamment dans le secteur non marchand. Les contrats aidés permettent d'atténuer les effets de la crise, en soutenant le pouvoir d'achat des ménages et en aidant leurs bénéficiaires à conserver un lien avec le monde du travail.
En 2011, le Gouvernement a été contraint d'augmenter les crédits alloués aux contrats aidés, car la dotation prévue en loi de finances initiale s'est révélée insuffisante . Pourtant, le projet de loi de finances pour 2012 propose de fixer les mêmes objectifs d'entrées en contrats aidés, avec le risque de devoir, à nouveau, abonder les crédits en cours d'année.
a) Les entrées constatées en 2011
Le 1 er janvier 2010, est entré en vigueur un nouveau contrat aidé, dénommé contrat unique d'insertion (CUI), qui comporte deux volets : le CUI-contrat initiative emploi (CUI-CIE) dans le secteur marchand et le CUI-contrat d'accompagnement vers l'emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand. Il peut prendre la forme d'un CDI ou d'un CDD et sa durée varie entre vingt et trente-cinq heures. Les conseils généraux travaillent en partenariat avec l'Etat pour adapter la mise en oeuvre du CUI aux particularités locales et peuvent participer à son financement.
La loi de finances initiale pour 2011 avait fixé le nombre d'entrées en CUI-CAE à 340 000. Une dotation de près de 1,7 milliard d'euros était prévue pour les financer.
Dès le mois de février, le Président de la République a cependant annoncé que 50 000 contrats supplémentaires seraient financés en 2011. La première loi de finances rectificative pour 2011, qui date du 29 juillet, a majoré la dotation prévue pour les CUI-CAE, à hauteur de 145 millions d'euros.
Toujours au mois de février, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé, Xavier Bertrand, a invité les départements à augmenter le nombre de contrats qu'ils cofinancent en faveur des titulaires du RSA. La mobilisation des conseils généraux a permis de porter à 420 000 l'objectif d'entrées en CUI-CAE en 2011.
Pour les CUI-CIE , une révision a également été opérée en cours d'année. La loi de finances initiale prévoyait de consacrer 233 millions en crédits de paiement aux CUI-CIE et de financer 50 000 entrées dans le dispositif.
Le nombre de contrats signés va, en réalité, être de l'ordre de 60 000, à nouveau grâce à la mobilisation des conseils généraux. Ils ont accepté de cofinancer 10 000 contrats, leur contribution étant prise en charge partiellement par l'Etat, à titre exceptionnel en 2011, en application du décret n° 2011-522 du 13 mai 2011.
b) Une enveloppe qui risque de se révéler insuffisante en 2012
Le projet de loi de finances est construit sur une hypothèse de 340 000 entrées en CUI-CAE en 2012, dont 90 000 cofinancés avec les conseils généraux pour les titulaires du RSA, et de 50 000 entrées en CUI-CIE, 3 % de ces contrats étant cofinancés par les conseils généraux.
Sur le plan budgétaire, la dotation pour les CUI-CAE est fixée à 1,746 milliard d'euros, soit en légère hausse par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Si l'on tient compte de la majoration intervenue en cours d'année, la baisse de crédits est cependant proche de 100 millions d'euros.
La dotation pour les CUI-CIE serait de 160 millions en crédits de paiement, soit une baisse de 70 millions par rapport à 2011. Cette forte diminution des crédits s'explique par le fait que le budget 2011 finançait de nombreux contrats conclus l'année précédente (plus de 113 000 entrées ont été enregistrées en 2010).
Compte tenu des perspectives peu encourageantes pour le marché du travail, il est à craindre que l'enveloppe proposée ne suffise pas à faire face à l'ampleur des besoins. Le maintien d'un niveau élevé de contrats aidés paraît indispensable jusqu'à que le retour d'une croissance plus soutenue permette une reprise des créations d'emploi.
c) Une gestion perfectible
Le 1 er décembre 2010, le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête sur l'évaluation des contrats aidés dans le cadre de la politique de l'emploi. La Cour a rendu ses conclusions en octobre 2011 8 ( * ) .
Il en ressort que la gestion de ces contrats pourrait être améliorée, afin d'en renforcer l'efficacité en termes de retour vers l'emploi. La Cour a constaté que le nombre de contrats aidés prescrits à des titulaires de minima sociaux a reculé depuis la création du RSA, en 2009, alors que l'ambition affichée du Gouvernement était de développer une politique partenariale avec les départements pour l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi. Elle préconise donc de mieux cibler les contrats aidés sur les publics les plus éloignés de l'emploi et les plus vulnérables.
La Cour déplore également la diminution de la durée moyenne des contrats aidés dans le secteur non marchand, qu'elle juge « peu propice au développement d'actions d'insertion ». Elle estime que la poursuite d'objectifs quantitatifs a pris le pas, en 2010, sur l'objectif de qualité et que les « nombreux à-coups de gestion » ont amplifié les difficultés.
La Cour regrette aussi que le suivi par Pôle emploi des titulaires de contrats aidés soit trop peu formalisé et trop peu intensif, même si elle admet que le contexte d'augmentation du chômage a pesé sur les moyens de l'opérateur.
La Cour recommande enfin d'établir plus systématiquement un bilan des actions menées dans le cadre des contrats et d'évaluer plus finement leurs effets en développant des indicateurs de résultats dans une perspective de parcours vers l'emploi.
Dans le contexte budgétaire tendu que nous connaissons, il importe que le Gouvernement prête attention à ces critiques et recommandations afin d'optimiser l'utilisation des crédits alloués aux contrats aidés.
3. Le contrat de sécurisation professionnelle
La loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels a instauré un contrat de sécurisation professionnelle (CSP), qui remplace la convention de reclassement personnalisé (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP).
Le CSP peut bénéficier aux salariés qui disposent des droits suffisants pour prétendre à une indemnisation par l'assurance chômage et dont le licenciement économique est envisagé dans une entreprise non soumise à l'obligation de proposer un congé de reclassement 9 ( * ) . En cas de défaut de proposition de l'employeur, Pôle emploi peut proposer le CSP au salarié qui vient s'inscrire comme demandeur d'emploi.
Le CSP, d'une durée maximale de douze mois, a pour objet le suivi d'un parcours de sécurisation professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée de ce contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CSP, s'il avait au moins un an d'ancienneté dans son entreprise au moment de son licenciement, perçoit une allocation de sécurisation professionnelle (ASP), égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des douze mois précédant la conclusion du CSP.
Le financement du dispositif est assuré par l'Etat, l'Unedic et par l'employeur, lequel effectue un versement représentatif de l'indemnité compensatrice de préavis et du montant des droits du salarié non utilisés au titre du droit individuel à la formation (Dif).
Les crédits prévus pour 2012 au titre du CSP et du financement des CRP et CTP encore en cours s'élèvent à 87,2 millions d'euros. Ils s'inscrivent en net retrait par rapport aux sommes consacrées cette année à la CRP et au CTP : en 2011, une dotation budgétaire de 27 millions d'euros, complétée par un versement de 50 millions effectué par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), avait alimenté la CRP et une dotation de 56,7 millions d'euros avait été prévue pour le CTP, ce qui donnait un total de 133,7 millions.
De ce fait, le dispositif ambitieux que constitue le CSP risque de ne pas tenir toutes ses promesses l'an prochain en raison du sous-calibrage de la dotation budgétaire prévue pour le financer.
* 8 Cf. le rapport d'enquête « Les contrats aidés dans la politique de l'emploi », publié en annexe du rapport spécial n° 3805, annexe 44, fait par Chantal Brunel, députée, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
* 9 Les entreprises ou établissements qui emploient au moins mille salariés doivent proposer un congé de reclassement à leurs salariés qu'ils envisagent de licencier pour motif économique.