B. LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE, PREMIÈRE ÉTAPE D'UNE REFONTE GLOBALE DE LA FISCALITÉ LOCALE
Comme M. Nicolas Sarkozy, président de la République, l'avait annoncé le 5 février 2009 lors d'une intervention télévisée, le PLF pour 2010 prévoit, dans son article 2, la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement, pour les collectivités territoriales, par une compensation-relais en 2010, puis par l'attribution d'un nouvel impôt, la contribution économique territoriale (CET), à partir de 2011.
Si l'objectif de cette réforme (abandonner la taxe professionnelle pour renforcer la compétitivité des territoires français) fait consensus, les modalités de sa mise en pratique font toutefois débat et suscitent de nombreuses craintes chez les élus locaux.
1. La taxe professionnelle, un impôt unanimement critiqué et fréquemment remanié
(a) Un impôt nuisible à l'investissement et à l'emploi
La taxe professionnelle est perçue, à des niveaux divers, par toutes les catégories de collectivités territoriales.
Créée en 1975 pour succéder à la patente, elle fait coexister plusieurs bases d'imposition :
- la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière (VLF) ;
- la valeur locative des équipements et biens mobiliers (EBM) ;
- une fraction des recettes pour les entreprises de moins de cinq salariés et imposées à l'impôt sur le revenu sur leurs bénéfices non commerciaux ;
- les salaires, imposés à hauteur de 18% de la masse salariale.
La part « salaires » ayant été progressivement supprimée entre 1999 et 2003, l'assiette EBM est devenue largement prédominante : elle représente aujourd'hui près de 80 % des bases , le reste des recettes étant inégalement partagé entre la base VLF (17 %) et la base « recettes » (3 %).
Comme l'a montré le rapport réalisé en 2004 par M. Olivier Fouquet 13 ( * ) , la taxe professionnelle se caractérise par une assiette particulièrement défavorable à l'investissement : en effet, la valeur locative des EBM est fonction de leur prix de revient, si bien que la taxe professionnelle fait croître le coût du capital pour les entreprises. Les secteurs les plus taxés sont donc les plus intensifs en capital.
Ce constat ne peut que poser problème dans la mesure où ces secteurs sont, d'une part, sensibles à la concurrence internationale et, d'autre part, constituent des gisements d'emplois qualifiés dont il est opportun de favoriser le maintien sur le territoire national.
(b) Les incessantes réformes de la taxe professionnelle
Pour pallier ces imperfections, la taxe professionnelle a été, à de très nombreuses reprises, soumise à d'importantes réformes.
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Les nombreuses réformes de la taxe professionnelle La taxe professionnelle, créée par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, a rapidement fait l'objet d'importantes critiques relatives à sa complexité, ses conséquences économiques et son manque d'équité. De nombreuses réformes et ajustements d'ampleur variable ont donc tenté de corriger ces difficultés. Un premier axe de réformes a consisté en la prise en compte de la valeur ajoutée des entreprises dans le calcul de la taxe : ce principe a été posé par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 et sans cesse renforcé depuis lors, avec notamment l'instauration d'un plafonnement du montant de taxe professionnelle dû en fonction de la valeur ajoutée. Parallèlement, la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle a été progressivement supprimée, en vue de limiter l'effet désincitatif de cette imposition sur l'emploi dans un contexte de chômage croissant. Après des réductions de cette part en 1982 et 1987, la loi de finances pour 1999 a consacré sa disparition intégrale, mise en oeuvre progressivement jusqu'en 2003. Depuis cette réforme, la taxe professionnelle ne porte plus que sur les investissements. De nombreuses mesures d'exonération ont également été instaurées afin d'atténuer les conséquences économiques de la taxe professionnelle ou de contribuer à une politique d'aménagement du territoire. Ces exonérations ont d'abord concerné des catégories d'entreprises : celles en difficulté (à partir de 1978), nouvellement créées (1980 et 1983) ou innovantes (2004). Elles ont ensuite visé des zones territoriales ciblées telles que la Corse (dont le statut fiscal a été aménagé en 1994), les zones de revitalisation rurale, les zones de redynamisation urbaine ou encore les zones franches urbaines. Enfin, la loi de finances pour 2006 a instauré un dégrèvement pour investissements nouveaux. L'ensemble de ces évolutions a eu pour effet d'accroître la part supportée par l'État dans le produit de la taxe. |
Au fil des multiples dégrèvements successivement appliqués à la taxe professionnelle (dégrèvements sectoriels ; dégrèvement pour investissements nouveaux ; crédit d'impôt « anti-délocalisation » ; mise en place d'une cotisation minimale de 1,5 % de la valeur ajoutée et plafonnement à 3,5 % de la valeur ajoutée...), l'Etat en est devenu le premier redevable.
En conséquence, la taxe professionnelle ne permet plus, dans sa forme actuelle, de préserver des liens entre les entreprises et les territoires sur lesquels elles sont implantées.
(c) La taxe professionnelle reste cependant une ressource fondamentale pour les collectivités territoriales
Par-delà ses effets économiques, la taxe professionnelle constitue une ressource considérable pour les collectivités territoriales , non seulement quantitativement, mais aussi en termes qualitatifs.
- Quantitativement, la taxe professionnelle a un rendement fort : ainsi, en 2008, elle a permis aux collectivités de percevoir près de 30 milliards d'euros et a représenté 28 % de leurs ressources fiscales.
- Qualitativement, les collectivités territoriales ont une large maîtrise sur le taux et l'assiette de la taxe professionnelle qui s'applique sur leur territoire :
* les règles de plafonnement de la taxe professionnelle et de liaison entre son taux et les taux des autres impôts directs locaux ont été nettement assouplies en 1999, puis en 2003 ;
* par simple délibération, les collectivités peuvent exonérer certaines catégories d'activités et de contribuables de taxe professionnelle ou renoncer à l'application d'autres exonérations sur leur territoire.
La taxe professionnelle est donc un élément essentiel de l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales.
2. Les dispositifs de remplacement de la taxe professionnelle
(a) Une réforme concertée
Pour garantir leur pleine adhésion au dispositif fiscal ayant vocation à remplacer la taxe professionnelle dès 2010 pour les entreprises, et à partir de l'année 2011 pour les collectivités territoriales (v. supra ), le gouvernement a associé les représentants des collectivités territoriales à l'élaboration du PLF pour 2010.
Cette concertation a connu trois phases successives :
- la réflexion a été lancée en mars 2009 , dans le cadre du comité sur la réforme des collectivités locales présidé par M. Édouard Balladur, la concertation ayant été officiellement inaugurée lors de la Conférence nationale des exécutifs du 26 mars 2009 ;
- un premier projet a ensuite été finalisé et transmis aux associations d'élus au cours du mois de juillet 2009 ;
- de nouvelles négociations ont été menées sur cette base jusqu'à la présentation du projet de loi de finances en conseil des ministres ; le dispositif finalement retenu, la « cotisation économique territoriale » (CET), tient donc compte des critiques exprimées par les représentants des collectivités.
(b) Le dispositif de compensation proposé par le gouvernement
La CET, telle qu'elle résulte de l'article 2 du PLF pour 2010 avant le vote de l'Assemblée nationale, présente les caractéristiques suivantes :
- elle est, comme la taxe professionnelle, une recette fiscale ;
- conformément aux revendications des principales associations d'élus locaux, il s'agit d'un impôt « découplé », c'est-à-dire composé de deux parts autonomes :
* une part foncière : la « cotisation locale d'activité » (CLA). Dans le cadre de cette nouvelle cotisation, une minoration de 15% des valeurs locatives foncières des établissements industriels sera mise en place afin de préserver le secteur industriel français et de renforcer sa compétitivité à l'international ;
* une fraction assise sur la valeur ajoutée générée par l'activité des entreprises, appelée « cotisation complémentaire » (CC). Elle sera assortie de mesures destinées à réduire la pression fiscale pesant sur les petites entreprises (abattement de 1 000 euros sur le montant de CC dû par les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2 millions d'euros ; exonération totale pour les entreprises réalisant moins de 500 000 euros de chiffre d'affaires) et sur les secteurs intensifs en capital (plafonnement de la valeur ajoutée prise en compte prise en compte dans l'assiette de la CC à 80% du chiffre d'affaires, sauf pour les sociétés financières qui ne connaissent aucun plafonnement). Son montant ne pourra excéder 3% de la valeur ajoutée -contre, rappelons-le, un plafonnement à 3,5% pour la taxe professionnelle. Par ailleurs, la CC sera établie en fonction d'un barème progressif, dont les taux seront fixés à l'échelle nationale.
- enfin, une imposition spécifique sera appliquée aux entreprises de réseaux (énergie, transports et télécommunications) ; cette imposition sera forfaitaire .
Pour les entreprises, ce nouveau dispositif représente un allègement de charges estimé à 4,3 milliards d'euros. Il est particulièrement avantageux pour les industries, le secteur agricole et les services aux particuliers.
Impact sectoriel de la réforme de la taxe professionnelle (données 2008)
|
Secteurs économiques |
TP totale en situation de référence en M€ |
C E T, IFER, Gains TF en régime de croisière en M€ |
Gains en pourcentage |
|
Agriculture, sylviculture, pêche |
108 |
65 |
40 % |
|
Industries |
6.424 |
4.135 |
36 % |
|
Énergie |
1.592 |
1.560 |
2 % |
|
Construction |
1.402 |
769 |
45 % |
|
Commerce |
3.888 |
3.019 |
22 % |
|
Transports |
2.093 |
1.641 |
22 % |
|
Activités financières |
1.897 |
1.941 |
- 1 % |
|
Activités immobilières |
504 |
421 |
17 % |
|
Services aux entreprises |
5.136 |
4.231 |
18 % |
|
Services aux particuliers |
1.167 |
735 |
37 % |
|
Éducation, santé, action sociale |
1.040 |
851 |
18 % |
|
Administration |
164 |
138 |
16 % |
|
Autres |
166 |
144 |
13 % |
|
TOTAL |
25.580 |
19.623 |
23 % |
Source : PLF pour 2010.
Cette suppression devra être neutre pour les collectivités et fera, en conséquence, l'objet d'une double compensation :
- de nouveaux transferts d'impôts actuellement perçus par l'Etat seraient organisés (taxe sur les surfaces commerciales, solde de la TSCA, une partie des frais de gestion perçus par l'Etat sur le produit des impôts directs locaux, droits sur les mutations immobilières soumises au tarif de droit commun), et la cotisation complémentaire et l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux seraient attribuées aux collectivités territoriales. Le gouvernement s'en est remis au Parlement pour déterminer la répartition de ces nouveaux produits entre les niveaux de collectivités.
On notera cependant que le PLF pour 2010, dans sa rédaction initiale, prévoit d'attribuer :
* aux communes et à leurs groupements : la taxe foncière, la taxe d'habitation, la CLA et la redevance sur les mines ; en conséquence, elles ne toucheraient aucune fraction de la CC et leurs ressources fiscales seraient déconnectées de l'activité économique ;
* aux départements : une fraction de la CC tenant compte « de l'effectif salarié sur le territoire du département, rapporté à celui de l'ensemble des départements, des valeurs locatives ou des surfaces des immeubles soumis à la CLA et situés sur le territoire du département, rapportées à celles de l'ensemble des départements ainsi que de la population du département, rapportée à celle de l'ensemble des départements ». En tout, les départements se verraient attribuer 75% de la CC ;
* aux régions : une fraction de la CC, tenant compte des mêmes éléments et représentant 25% du rendement total de la CC.
- les dotations budgétaires seraient augmentées, ce qui aura un impact sensiblement négatif sur l'autonomie financière des collectivités territoriales ; pour autant, ce procédé ne contrevient pas au critère posé par la loi organique du 29 juillet 2004 portant application de l'article 72-2 de la Constitution, dont l'article 4 dispose que « la part des ressources propres [des collectivités territoriales] ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003 ».
Ratios d'autonomie financière par catégorie de collectivité territoriale
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Secteur communal |
Départements |
Régions |
|
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2003 |
60,8% |
58,6% |
41,7% |
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2007 |
62% |
66,1% |
51,6% |
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2008 |
62,5% |
66,4% |
54,3% |
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À l'issue de la réforme de la taxe professionnelle |
61,7% |
62,9% |
49,7% |
Source : Évaluations préalables au projet de loi de finances pour 2010.
(c) Les modifications apportées à ce dispositif par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a largement modifié ce dispositif en adoptant un amendement déposé par MM. Gilles Carrez et Marc Laffineur.
Dans sa nouvelle rédaction, l'article 2 du PLF pour 2010 prévoit que :
- 20 % de la CC (ce qui équivaut à 2,4 milliards d'euros) sera attribuée aux communes et à leurs groupements ;
- les départements n'obtiendraient plus que 55 % de la CC ; en contrepartie, ils se verraient néanmoins attribuer une part d'impôts des ménages (à savoir la taxe régionale sur les propriétés bâties et la part des DMTO actuellement conservée par l'Etat) et l'ensemble de la TSCA ;
- la situation des régions resterait inchangée : elles recevraient toujours 25 % de la CC ;
- deux fonds nationaux de péréquation de la CC, l'un pour les régions et l'autre pour les départements, seraient créés.
Conformément aux demandes des associations d'élus, l'Assemblée nationale a prévu que le taux de la CC serait territorialisé, et non plus déterminé nationalement. Plutôt que de se voir allouer une part du taux moyen national de la CC, chaque collectivité touchera ainsi une fraction de cette cotisation en fonction de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire.
La commission des finances de l'Assemblée avait également adopté un amendement qui mettait en place un mode de calcul de la « compensation-relais » attribuée aux collectivités territoriales plus favorable que celui retenu par le gouvernement.
Le PLF pour 2010, dans sa rédaction initiale, prévoyait en effet que la compensation correspondrait au plus élevé de ces deux montants :
- le produit des taux de taxe professionnelle votée pour 2008, multiplié par les bases de la taxe professionnelle pour 2010 ;
- le produit de la taxe professionnelle de l'année 2009.
La commission des finances de l'Assemblée nationale avait remplacé cette alternative par un montant unique : le produit des bases de la taxe professionnelle pour 2010, multiplié par les taux votés pour l'année 2009.
Toutefois, le gouvernement ayant fait valoir que ce dispositif coûterait 800 millions d'euros supplémentaires à l'Etat, l'Assemblée a finalement adopté un sous-amendement permettant de revenir à la rédaction initiale du texte.
(d) Les propositions du rapport Belot pour réformer la taxe professionnelle
Dans ce cadre, votre rapporteur rappelle que les préconisations contenues dans le rapport de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot , intitulé « Faire confiance à l'intelligence territoriale » 14 ( * ) , étaient à mi-chemin des dispositifs retenus respectivement par le gouvernement et par l'Assemblée nationale.
En effet, les travaux de la mission prévoyaient de n'attribuer la partie de l'impôt assis sur la valeur ajoutée qu'aux départements et aux régions, les communes et leurs groupements bénéficiant quant à elle de la partie assise sur le foncier : de ce point de vue, ils étaient donc conformes au dispositif conçu par le gouvernement.
Cependant, le rapport Belot était, dans le même temps, attaché à la préservation de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales : il était donc favorable à une territorialisation des taux de ces deux cotisations.
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Les propositions de la mission Belot pour réformer la taxe professionnelle - « Scission » de la taxe professionnelle : maintien de la part de la taxe professionnelle assise sur le foncier et, dans le même temps, mise en place d'une deuxième partie assise sur la valeur ajoutée des entreprises ; - Attribution du produit de cette seconde partie « à un niveau de collectivité dont le territoire est le plus grand possible : les taux sont bas quand l'assiette est large et les différences de taux d'imposition sont toujours plus faibles quand le nombre de collectivités prescriptrices est lui-même limité ». L'objectif était ainsi d'éviter que les entreprises ne tentent d'optimiser la localisation de la valeur ajoutée qu'elles produisent ; - Attribution du produit de la première partie aux communes et à leurs groupements ; - Garantie à toutes les collectivités d'un pouvoir de fixation des taux ; - Mise en place d'une taxation spécifique pour les entreprises du secteur de l'énergie. |
3. Vers une réforme d'ensemble de la fiscalité locale
En outre, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, la réforme de la taxe professionnelle n'est pas une mesure isolée ; elle constitue au contraire le premier pas vers une révision d'ensemble de la fiscalité locale.
À ce stade des réflexions, force est de constater que deux objectifs simples, mais fondamentaux, semblent susciter l'adhésion de l'ensemble des acteurs : il s'agit de la simplification et de la spécialisation des finances locales , soutenus à la fois par la mission Belot, par le comité présidé par M. Edouard Balladur, par le gouvernement et par les principales associations d'élus locaux.
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Les propositions communes de l'Association des maires
de France,
Les associations d'élus locaux (AMF, ARF et ADF) ont demandé, dans un communiqué commun en date du 26 mai 2009, que la refonte de la fiscalité locale s'appuie sur sept « principes directeurs » : - promotion d'une spécialisation relative des impôts et attribution à chaque niveau de collectivité d'un « panier d'impôts » comprenant à la fois des impôts pesant sur les ménages et des impôts pesant sur l'activité économique. Dans ce cadre, l'attribution d'une même base d'imposition à plus de deux niveaux de collectivités devrait être évitée ; - fin de l'intervention de l'Etat par la voie d'exonérations et de dégrèvements ; - maintien de la répartition actuelle de la charge fiscale globale entre les acteurs économiques et les ménages ; - attribution, à chaque catégorie de collectivités, d'impôts sur lequel elle dispose d'une maîtrise ; - mise en place d'impôts locaux reposant sur des bases dynamiques, localisables et larges ; - attribution à chaque niveau de collectivité d'impôts dont l'assiette est en cohérence avec ses compétences dominantes ; - meilleure prise en compte des revenus dans l'assiette des impôts locaux. |
On assiste tout d'abord à l'émergence d'un profond consensus autour de l'objectif de simplification des finances locales. La mission Belot relevait ainsi que « l e nombre [des impôts locaux] reste important et les procédures difficiles à comprendre pour les élus et pour les contribuables » et appelait, en conséquence, à un « 'toilettage' d'ensemble de la fiscalité locale », permettant notamment de réduire les coûts de gestion des impôts locaux et de supprimer les prélèvements dont les coûts de recouvrement sont quasiment égaux à leur rendement.
Cette simplification semble d'autant plus nécessaire dans un contexte où, selon les informations communiquées par le gouvernement à votre rapporteur, plus de 42 300 documents relatifs aux bases prévisionnelles de fiscalité locale sont envoyés chaque année aux collectivités territoriales.
L'objectif de spécialisation des finances locales est, quant à lui, ancien et récurrent : proposé dès 1976 par le rapport « Vivre ensemble » 15 ( * ) , il avait été repris par la commission pour l'avenir de la décentralisation en 2000 et par le rapport Valletoux du Conseil économique et social en 2006.
Bien que consensuel, cet objectif est loin d'être univoque : toutes les parties prenantes aux débats sur la réforme de la fiscalité locale s'accordent à en reconnaître la nécessité, mais de nombreuses divergences demeurent sur les modalités pratiques de mise en application d'un tel principe. À titre d'illustration, on remarque ainsi que, si le rapport Belot se prononce en faveur de l'attribution d'une part additionnelle à la cotisation sociale généralisée (CSG) aux départements en raison de leurs larges compétences en matière sociale, le gouvernement a, au contraire, affiché son net désaccord avec cette option.
Enfin, la réforme de la fiscalité locale ne saurait être séparée de l'impératif de révision des valeurs locatives cadastrales. Ce chantier, que le gouvernement considérait comme « prioritaire » en 2008, n'a toujours pas été mené à bien. Il devrait toutefois être engagé et finalisé en 2010 : M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a en effet annoncé la mise en place prochaine d'un « mécanisme souple » de révision, permettant aux valeurs locatives d'être « réactualisées sans transfert de charge trop brutal entre contribuables locaux » 16 ( * ) .
Conformément aux propositions du rapport de la commission Balladur, une révision tous les six ans pourrait ensuite être instaurée.
4. Maintenir l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales
Votre rapporteur tient à rappeler que la refonte de la fiscalité locale ne saurait se dispenser d'un questionnement sur le concept d'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
Ce concept se distingue clairement de celui d'autonomie financière : en effet, le Conseil constitutionnel a jugé, à l'occasion de son contrôle sur la loi organique du 29 juillet 2004, que « les ressources propres s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ».
Ce faisant, il a refusé de considérer que les « ressources propres » se réduisaient aux ressources pour lesquelles les collectivités bénéficiaires disposaient du pouvoir de moduler l'assiette et/ou le taux, et s'est opposé aux orientations retenues par votre commission des lois, puis par le Sénat 17 ( * ) .
Votre rapporteur estime que le gouvernement devrait, dans le respect de la jurisprudence constitutionnelle, accorder une attention toute particulière au maintien de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales : celles-ci ne sauraient en effet s'administrer totalement librement tant qu'elles ne maîtrisent qu'une partie minime de leurs recettes. Il suggère donc que cette donnée fasse, a minima , l'objet d'un indicateur clairement identifié dans les documents budgétaires soumis chaque année au Parlement.
* 13 Rapport au Premier ministre de la commission pour la réforme de la taxe professionnelle présidée par M. Olivier Fouquet, paru en juillet 2004.
* 14 rapport de M. Claude Belot, intitulé « Faire confiance à l'intelligence territoriale ».
* 15 Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, présidée par M. Olivier Guichard.
* 16 Allocution de M. Marleix devant l'Assemblée générale des maires de Corrèze, 19 juin 2009.
* 17 M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois sur la loi organique du 29 juillet 2004, demandait d'ailleurs dans son rapport n° 324 (2003-2004) : « que sont des ressources propres, sinon des recettes dont les collectivités territoriales ont la maîtrise ? ».