II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a enfin procédé à l' examen du rapport pour avis de Mme Janine Rozier sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2009 .
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a rappelé que la mission comporte trois grands programmes : le premier témoigne de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants au travers notamment des pensions et secours qui leur sont accordés ; le deuxième souhaite promouvoir l'esprit de défense au sein de la population et retrace les crédits dévolus à l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) ainsi qu'à la politique de mémoire ; le dernier concerne l'indemnisation des victimes de persécutions commises pendant la Seconde Guerre mondiale, dont les crédits figurent au sein de la mission bien qu'ils soient gérés par les services du Premier ministre.
Si les chiffres-clés du budget montrent un recul de 3,95 % de l'enveloppe budgétaire entre 2008 et 2009, soit 145 millions d'euros à périmètre constant, celui-ci s'explique par la disparition inéluctable des bénéficiaires - près de 20 000 sorties attendues en 2009 pour les pensions militaires d'invalidité et 56 000 pour la retraite du combattant. En réalité, la mission permet une hausse de la dotation moyenne par pensionné de 2,46 %. Si l'on inclut les dépenses fiscales, l'effort global en direction du monde combattant atteint près de 4 milliards d'euros, ce qui permet la reconduction de toutes les prestations existantes, voire leur augmentation.
Pour ce qui concerne le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », la réduction des dépenses liées au paiement des pensions militaires d'invalidité (4,8 %) ne porte pas atteinte au droit à la reconnaissance et à la réparation dû aux anciens combattants du fait de la baisse démographique. L'enveloppe mobilisée, qui s'élève à près de 1,9 milliard d'euros, permettra de servir aux 325 000 bénéficiaires prévus en 2009 une pension annuelle moyenne de 5 754 euros.
Une provision de 20 millions supplémentaires est également prévue pour financer les revalorisations du point d'indice qui interviendront en 2008 et 2009 en fonction de l'évolution des rémunérations publiques.
La prise en charge des droits liés aux pensions d'invalidité - soins médicaux gratuits, appareillages et remboursement des prestations de sécurité sociale servies aux invalides de guerre - est assurée puisque la réduction des dotations correspondantes (5,9 %, à 246 millions d'euros) est ajustée pour faire face aux besoins grandissants d'une population vieillissante, ainsi qu'à la hausse générale des dépenses de santé. L'enveloppe consacrée aux réductions de tarif dans les transports est, quant à elle, reconduite malgré la baisse du nombre de bénéficiaires afin de tenir compte de l'augmentation des coûts de transport.
Par ailleurs, les crédits consacrés à la retraite du combattant (746 millions d'euros) sont également préservés, la dynamique démographique étant compensée par les revalorisations régulières du montant des pensions servies. Le chemin parcouru depuis 2006 est considérable puisque l'indice - qui stagnait depuis 1978 - est passé progressivement de 33 à 39 points, soit un effort supplémentaire de plus de 116 millions d'euros sur la période 2006-2008.
En réponse à l'engagement du Président de la République de porter la retraite du combattant à 48 points d'ici à 2012, un amendement du Gouvernement a été adopté lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, qui prévoit une majoration supplémentaire bienvenue de deux points à compter du 1 er juillet 2009. Le passage à 41 points devrait requérir une dotation d'environ 30 millions d'euros en année pleine car l'arrivée de nouveaux titulaires de la carte du combattant au titre des opérations extérieures (Opex) dans les années à venir compensera les sorties attendues de bénéficiaires plus âgés. Chaque pensionné recevra désormais une retraite annuelle de 558,42 euros, ce qui représente une progression de 29,9 % depuis 2006.
Puis Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a abordé la décristallisation des prestations versées aux anciens combattants d'outre-mer, dont le montant avait été « cristallisé » après l'accession de leur pays à l'indépendance. Cette mesure d'équité, mise en oeuvre en 2002 et complétée en 2007, est non seulement reconduite, mais confortée : 24 millions d'euros sont prévus pour financer l'attribution de pensions aux veuves, mariées après les dates d'indépendance, dont les droits ont été décristallisés en 2007 et qui entrent progressivement dans le dispositif en 2008 et 2009. Cette dépense s'ajoutera aux 107,5 millions d'euros versés en 2007 à plus de 78 000 pensionnés, dont 87 millions sont directement liés au surcoût de la décristallisation.
Les diverses dépenses fiscales en faveur des anciens combattants exonérations d'impôt sur le revenu, demi-part supplémentaire, déductions des versements effectués pour la retraite mutualiste, exonération de certains droits de mutation ou de droits d'enregistrement - représentent un « manque à gagner » pour l'Etat évalué à 500 millions d'euros, ce qui démontre l'attention portée au monde combattant.
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que les crédits de solidarité augmentent de 5,2 % et atteignent désormais près de 312,9 millions d'euros. Ils recouvrent principalement les majorations des rentes mutualistes et les subventions versées aux opérateurs que sont l'office national des anciens combattants (Onac) et l'institution nationale des invalides (Ini).
Créée en 1923, la rente mutualiste concerne environ 430 000 personnes. La souscription ouvre droit, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, à une majoration spécifique versée par l'Etat qui varie de 12,5 % à 60 % selon le titre détenu et sa date d'obtention. Il est d'ailleurs assez difficile d'obtenir des bénéficiaires des informations sur cette rente pour laquelle toutes les associations d'anciens combattants demandent en permanence l'augmentation du « plafond majorable », fixé depuis 2007 à 125 points d'indice de pension d'invalidité, soit 1 693,55 euros au 1er octobre 2008. Or, outre l'avantage fiscal qui lui est attaché, les crédits consacrés aux majorations ont augmenté de 13,8 % entre 2004 et 2008 et progressent encore de 6,86 % cette année, pour atteindre 242 millions d'euros. L'année 2009 sera en particulier marquée par l'entrée dans le dispositif des ressortissants issus de la quatrième génération du feu qui compensera en grande partie les sorties attendues.
Par ailleurs, les deux établissements publics - Onac et Ini - auxquels l'Etat fait appel pour la mise en oeuvre des actions de solidarité en faveur du monde combattant voient leurs missions confortées.
L'Onac, dont les missions sociales sont reconnues dans un grand nombre de départements, est par excellence l'organisme social de proximité, à l'écoute du monde combattant. Il gère certaines prestations d'aide sociale attribuées aux veufs et aux veuves, les foyers de personnes âgées et les maisons de retraite conventionnées, les situations de tutelle ou des pupilles de la Nation.
Sa dotation progresse de 3,2 % et s'établit à plus de 59 millions. Cette enveloppe lui permettra de développer ses capacités informatiques dans la perspective de la mise en place efficace de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et des nouvelles missions qui lui sont confiées, d'améliorer les interventions au titre du maintien à domicile et de l'aide ménagère et de verser l'allocation différentielle versée aux conjoints survivants.
A cet égard, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, s'est félicitée que les demandes de la commission formulées en 2007 aient été rapidement entendues puisque le revenu mensuel minimum garanti, d'abord fixé à 550 euros, a été porté dès novembre 2007 au niveau du seuil de pauvreté (681 euros) puis à 750 euros en 2008. De même, l'aide personnalisée au logement (APL) ne sera plus intégrée dans les ressources appréciées pour bénéficier de l'allocation et il faut espérer qu'il en sera de même pour l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa).
Dans la perspective de la simplification des structures administratives, l'Onac doit devenir le guichet unique des anciens combattants et exercera, à terme, bon nombre des missions de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) qui pilotait jusqu'à présent l'ensemble des politiques du programme 169 et qui a vocation à disparaître. Il conviendra de suivre avec attention la mise en place de cette réforme essentielle et notamment l'adéquation des moyens humains et matériels de l'Onac à cette nouvelle mission.
Enfin, l'augmentation de 2 % des crédits de l'Ini permettront d'améliorer encore l'accueil des grands invalides de guerre.
Abordant le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée », Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a déploré que les actions « Communication » et « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » soient transférées vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » rattaché au ministère de la défense alors qu'elles permettaient d'assurer la cohérence des actions de mémoire. On déplore en effet que les Français, et notamment les jeunes générations, portent peu d'intérêt aux manifestations patriotiques et en ignorent souvent les dates et les raisons. La commission présidée par l'historien André Kaspi devra tenir compte de tous ces éléments et les programmes scolaires devraient obligatoirement s'attacher dès maintenant à améliorer cette situation.
En attendant, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a assuré qu'elle portera une grande attention à ce que la dispersion des crédits de mémoire entre trois programmes et deux missions ne fragilise pas davantage encore la politique de mémoire.
La dotation exceptionnelle de 3 millions d'euros votée l'an dernier pour la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc, qui avait été créée par la loi du 23 février 2005, est préservée sur un compte spécial de l'Onac dans l'attente de la réalisation prochaine du projet. Si l'on excepte ces crédits, l'enveloppe consacrée à la politique de mémoire progresse de 13,3 %, pour atteindre près de 6,8 millions, ce qui permettra d'accélérer la restauration des nécropoles nationales de la Grande Guerre. L'entretien des sépultures de guerre et des Hauts lieux de mémoire, qui relève du programme 169, bénéficie par ailleurs d'une dotation en hausse de 5,7 %, à 12 millions d'euros, soit au total près de 20 millions dévolus à la mémoire. Il faut sur ce point rendre hommage à l'association du « Souvenir français » et à l'action bénévole de ses membres pour l'entretien des cimetières et monuments aux morts.
Enfin, pour ce qui concerne le programme 158 relatif à l'indemnisation des victimes de la Seconde Guerre mondiale, la baisse des crédits de 27,1 % s'explique par la décrue du nombre de dossiers nouveaux attendus en 2009. Si la mise en place d'un régime unique d'indemnisation, actuellement à l'étude, devra traiter la question des orphelins de victimes de meurtre fortuit ou d'exécution sommaire, la position du ministre, tendant à éviter toute surenchère en ce domaine, est légitime.
Sur la question récurrente de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD), il est heureux qu'une solution ait enfin été trouvée entre l'Etat et la Fondation Entente franco-allemande par le versement aux 5 800 personnes recensées d'une allocation d'un montant de 800 euros, financée par moitié par les deux parties.
En conclusion, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de se prononcer en faveur de l'adoption des crédits 2009 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
En réponse à M. Nicolas About, président, qui a souhaité savoir si les cimetières français situés en Afrique du Nord sont toujours entretenus, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a précisé que sur les 900 000 tombes entretenues chaque année, 230 000 sont situées à l'étranger, dont beaucoup en Afrique du Nord. Elle a par ailleurs indiqué qu'à l'occasion d'un de ses rapports, Jacques Baudot, ancien rapporteur spécial de la commission des finances, s'était rendu sur place et avait pu constater le bon usage des crédits d'entretien.
Compte tenu des nouvelles missions qui seront confiées à l'office, Mme Bernadette Dupont s'est interrogée sur la façon dont les directeurs départementaux de l'Onac devront être nommés à l'avenir.
Mme Catherine Procaccia a considéré que toutes ces données ont un grand intérêt, notamment pour répondre aux questions soulevées lors des assemblées générales d'associations d'anciens combattants. Elle a par ailleurs indiqué avoir été alertée des conditions de vie peu satisfaisantes des pensionnaires des maisons de retraite.
Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, en est convenue mais a rappelé qu'il ne s'agit pas là d'un problème spécifique aux foyers et maisons de retraite conventionnés par l'Onac. Elle a ajouté que les pensionnaires de l'Ini sont particulièrement bien traités et que des crédits ont été débloqués l'an dernier pour financer de nouvelles prothèses.
En tout état de cause, les anciens combattants sont écoutés, et c'est bien légitime, mais oublient parfois, lorsqu'ils formulent leurs revendications, les efforts importants de reconnaissance et de réparation que la Nation déploie en leur faveur.
Mme Catherine Procaccia a fait valoir l'état critique de certains des monuments érigés dans le bois de Vincennes en hommage aux anciens d'Indochine, pour lesquelles elle ne parvient pas à obtenir de crédits. Elle a proposé au rapporteur, qui l'a accepté, de lui transmettre le dossier.
Enfin, Mme Isabelle Debré a rappelé l'engagement du ministre de faire parvenir aux parlementaires une note synthétique sur les suites de la commission Kaspi.
Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2009 ainsi qu'à l'article 59 septies rattaché.