Fusion des filières REP d'emballages ménagers et de papier (Conclusions de la CMP)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire (CMP) chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi portant fusion des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP) d'emballages ménagers et des producteurs de papier.
Mme Marta de Cidrac, rapporteure pour le Sénat de la CMP . - (Applaudissements) Voilà quatre ans, le Sénat adoptait à une large majorité la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (Agec). Aujourd'hui, nous parachevons le travail parlementaire, qui garantit le principe de la responsabilité élargie du producteur (REP), si important pour les collectivités et l'environnement.
Ce n'était pas gagné d'avance ! En effet, la proposition initiale prévoyait d'exclure la presse de la REP, ce qui aurait constitué un dangereux précédent : d'autres secteurs auraient pu demander une semblable exonération. Nous ne pouvions accepter une telle régression.
Heureusement, nous avons fait beaucoup de chemin depuis, grâce au travail effectué dans cet hémicycle. J'en remercie la commission de la culture, son président Laurent Lafon et Michel Laugier. La solution trouvée est à la fois protectrice de la presse et exigeante d'un point de vue environnemental. La CMP l'a confortée en maintenant la presse dans le champ de la REP.
Notre première priorité était de protéger le service public de gestion des déchets (SPGD) et les collectivités : mission accomplie.
La seconde était d'aider la presse : c'est chose faite avec la possibilité de moduler les contributions financières de la filière REP pour les produits contribuant à une information du public d'intérêt général sur la prévention et la gestion des déchets, notamment via la mise à disposition gratuite d'encarts. Cette mesure a été reprise par la CMP, qui a en outre précisé que les dispositifs d'information du public ne pourront avoir de visée publicitaire ou promotionnelle pour les bénéficiaires.
Enfin, par cohérence avec la fusion des filières REP, le texte a été modifié pour renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les taux de prise en charge par les éco-organismes des coûts supportés par le SPGD, qui ne pourront être inférieurs au niveau actuellement prévu par la loi : 80 % pour les emballages, 50 % pour les papiers.
La balle est donc désormais dans le camp du pouvoir réglementaire, qui devra s'assurer de cet équilibre. Notre commission y veillera. (Applaudissements sur toutes les travées, à l'exception de celles du groupe CRCE et du RDSE)
Mme Bérangère Couillard, secrétaire d'État chargée de l'écologie . - L'accord trouvé en CMP montre que le dialogue permet d'aboutir à un consensus. Ce n'était pas chose aisée, tant la problématique est complexe.
La proposition de loi prévoit le maintien de la fusion des filières REP emballages et papiers : c'est la meilleure voie possible. Nous anticipons les difficultés que continuera à connaître la filière papier, et lui offrons un cadre plus solide. Nous espérons que sa performance environnementale sera à la hauteur des ambitions, avec des stratégies d'écoconception communes entre les deux filières.
Pour la presse, deux choix se présentaient : construire un modèle propre qui lui soit propre en sortant la presse de la filière, en échange d'une contribution en nature bien définie, ou la maintenir dans la filière, avec une réduction de sa contribution financière en fonction de critères d'écomodulation.
L'Assemblée nationale avait choisi la première option. Le Sénat a privilégié la seconde, finalement retenue par la CMP, qui a introduit plusieurs ajouts, comme l'interdiction des encarts promotionnels et le non-versement du bonus si la mise à disposition des encarts conduit à une augmentation de la quantité de déchets, notamment par le suremballage.
Notre dialogue a été constructif et je vous en remercie. Notre ambition environnementale est élevée. Nous lançons des filières REP dans de nombreux secteurs ; la filière REP textile a été renforcée ; l'affichage environnemental progresse ; le bac jaune est généralisé, ce qui augmente la performance du recyclage des emballages plastiques.
Nous accueillerons très prochainement à Paris les négociations pour la signature du futur traité sur les plastiques. C'est l'occasion de partager notre ambition avec le monde entier. (Applaudissements sur les travées du RDPI et au banc des commissions ; M. Guillaume Chevrollier applaudit également.)
M. Bernard Fialaire . - Trois semaines après son examen en séance, nous débattons à nouveau de la fusion de la filière REP des emballages ménagers et papiers, et du maintien de la presse dans cette filière. Absence d'étude d'impact, de seconde lecture : le RDSE regrette une telle précipitation, pour une loi qui sera rétroactive.
Malgré l'accord en CMP, je ne suis toujours pas convaincu de l'équilibre trouvé. La CMP maintient ce que le droit européen nous reproche : le caractère non financier des contributions. Selon le rapporteur à l'Assemblée nationale, Denis Masséglia, en CMP, « l'équilibre trouvé donnera peut-être lieu à des décisions de justice du fait de la zone d'ombre dans laquelle nous nous sommes placés »...
Les effets du texte sont complexes à évaluer, tant pour la presse que pour les autres producteurs qui devront compenser le coût de la moindre contribution de la presse. Que devient le principe pollueur-payeur ? Je regrette à cet égard la suppression du rapport demandé, à l'initiative de Daniel Gremillet, sur l'impact de la prime accordée à la presse sur les autres contributeurs.
L'enjeu principal est de combattre le suremballage plastique : ne nous trompons pas de combat. Quant à l'argument selon lequel la sortie de la presse de la REP serait une régression environnementale, il n'est pas fondé, puisqu'on aurait pu lui appliquer les mêmes critères environnementaux, même hors de la filière.
Je sais que les collectivités locales craignent un manque à gagner sur l'écocontribution de la presse - mais nous parlons de 15 à 20 millions d'euros, une goutte d'eau dans un océan de 8,8 milliards d'euros.
Ce sont le contribuable local et le lecteur, cette espèce en voie de disparition, qui paieront ; et ce sont les chaînes d'information en continu qui y gagneront. Non, les journaux ne sont pas des déchets mais des supports culturels, comme l'a dit le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale. J'aurais voulu que celle du Sénat se prononce...
Plusieurs intervenants ont dit que le maintien de la presse dans la REP était destiné à éviter un dangereux précédent. Espérons qu'il n'en créera pas un pour le livre.
In extremis, il a été décidé de renvoyer au décret la fixation du taux de prise en charge par les éco-organismes des coûts supportés par le SPGD. C'est un recul supplémentaire. Sans contester le bien-fondé du système REP, je m'interroge sur les options retenues par la CMP. Par cohérence avec la position exprimée en première lecture, le RDSE votera contre la proposition de loi.
M. Guillaume Chevrollier . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et au banc des commissions) La CMP est parvenue à un texte équilibré et ambitieux. Je m'en félicite, et je salue le travail de la rapporteure.
Il s'agit de fusionner deux filières REP - emballages ménagers et papier - et de moduler les écocontributions des éditeurs de presse en contrepartie de la publication d'informations d'intérêt général sur la prévention et la gestion des déchets.
Le maintien de la presse dans la filière REP est un acquis important. L'en exclure aurait constitué un dangereux précédent, un manque à gagner pour le SPGD et une régression environnementale.
L'article 1er prévoit donc une modulation de l'écocontribution pour les produits qui contribuent à l'information sur la gestion des déchets, sans visée publicitaire ou promotionnelle.
Le financement et le fonctionnement du SPGD restent garantis. C'est heureux, au moment où les marges de manoeuvre financières des collectivités territoriales se réduisent. Il reviendra toutefois au pouvoir réglementaire de déterminer les taux de prise en charge par les éco-organismes du coût de gestion.
L'article 2 prévoit une entrée en vigueur de l'article 1er au 1er janvier 2023. Les agréments des éco-organismes concernés devront être mis à jour avant le 1er janvier 2024.
L'article 2 bis garantit un suivi effectif des impacts de la loi, sous la forme d'un rapport remis par le Gouvernement au Parlement.
Ce texte comporte de nombreuses avancées et répond aux attentes des filières concernées, sans aggraver les finances du SPGD et en maintenant des garanties environnementales. Le groupe Les Républicains votera les conclusions de la CMP. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
M. Claude Malhuret . - La circularité de notre économie nous fait entrer dans la réalité de la lutte contre le gaspillage.
La sobriété, tant vantée, s'applique parfaitement à cette nouvelle forme de production et de consommation. L'économie circulaire fait partie du futur, dans une vision libérale de l'écologie alliant responsabilité économique, investissement et préservation de notre environnement.
Je salue le travail de la commission et de la rapporteure. L'accord en CMP conserve de nombreux apports du Sénat.
La fusion des REP emballages et papiers est bienvenue ; c'est l'aboutissement logique de la loi Agec.
Nous avons tous été alertés par nos titres de presse locaux, dont la contribution à la filière aurait pu s'élever à plusieurs millions d'euros, alors que le secteur traverse une crise grave.
Les citoyens s'informent de plus en plus sur les réseaux sociaux, et les politiques publiques n'arrivent pas à suivre. Or les réseaux sociaux nous exposent davantage aux fausses informations, ce qui fragilise nos démocraties, comme le dit Barack Obama dans The Atlantic. Un citoyen bien informé est aussi un électeur averti. Une presse écrite et de qualité est au fondement de notre système démocratique et de notre destin.
Au niveau local également, nous avons une presse de qualité, qui est l'un des ciments de nos territoires.
Le groupe INDEP a été attentif à la rédaction de l'article 1er, car nous connaissons le poids financier de la gestion des déchets pour les collectivités. L'équilibre était difficile à trouver. La rédaction finale conserve l'écomodulation sur la base de la mise à disposition gratuite d'encarts d'information sur la prévention et la gestion des déchets : la presse sait faire.
Le groupe INDEP votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, du RDPI et des groupes UC et Les Républicains)
M. Jacques Fernique . - (M. Joël Bigot applaudit.) L'enjeu de ce texte était de parvenir à un équilibre délicat entre efficacité du SPGD, protection de l'environnement et soutien à la presse écrite.
Les producteurs doivent prendre en compte le coût des déchets qu'ils génèrent et concevoir des produits recyclables, voire réemployables. C'est chose faite avec le texte de la CMP. La presse est maintenue dans la filière, grâce à un tour de passe-passe de notre rapporteure pour éviter une régression environnementale et un précédent risqué - ainsi qu'un lourd manque à gagner pour les collectivités territoriales.
Nous nous satisfaisons partiellement de la solution trouvée : le principe du pollueur-payeur est préservé, mais attention au risque de contagion à d'autres filières. Je pense notamment à la filière emballage, qui pourrait demander l'écomodulation.
Préciser que les encarts d'information ne peuvent avoir de visée promotionnelle ou publicitaire est bienvenu. En revanche, nous regrettons la suppression de la disposition prévoyant des critères au moins aussi exigeants que ceux du droit en vigueur, introduite à l'initiative des députés écologistes.
La CMP a modifié un mécanisme central. Le taux de couverture, fixé par la loi à 50 % pour les papiers et 80 % pour les emballages, n'est pas respecté par les éco-organismes : en pratique, il s'élève à 20 % pour les papiers et 50 % pour les emballages. D'où un différentiel de plus de 40 millions d'euros, entre les 105 millions théoriques et les 63 millions effectivement versés par Citeo au titre de la filière papier...
En renvoyant à un décret, on ouvre la voie à des négociations entre les acteurs sur la répartition d'une facture de 950 millions d'euros !
Le compte rendu de la CMP ne traite pas des modalités de transfert de l'écocontribution vers les autres acteurs de la nouvelle filière fusionnée. Qui acceptera de compenser l'exonération accordée à la presse ? Est-ce juridiquement solide ? Nous espérons que les collectivités territoriales ne subiront pas une réévaluation des coûts.
L'État doit mieux jouer son rôle de régulateur et s'assurer que les producteurs paient leur dû aux collectivités.
Comme en première lecture, nous optons pour une bienveillante abstention. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Michel Dagbert . - La CMP a abouti à un accord qui nous paraît équilibré.
En vertu de la loi Agec de 2020, les collectivités territoriales et leurs groupements veillent à ce que la collecte séparée des déchets d'emballages et des papiers à usage graphique soit harmonisée, avec un renouvellement des contenants de collecte sur tout le territoire au 31 décembre 2022. Ce prérequis étant rempli, la fusion des deux filières est naturelle.
La difficulté tenait à l'exemption de la presse des obligations de la filière REP ainsi fusionnée. Denis Masséglia proposait d'exempter les publications de presse dès lors qu'elles signaient une convention de partenariat, conclue entre le ministère de l'environnement, le ministère chargé de la communication et les organisations professionnelles, prévoyant la mise à disposition gratuite d'espaces de communication destinés à informer le public sur la transition écologique.
La rapporteure a proposé une modification radicale en réintégrant la presse dans la filière REP et en instaurant une écomodulation, notamment selon la mise à disposition gratuite d'encarts.
En séance publique, le RDPI avait soutenu un amendement de M. Requier rétablissant le texte de l'Assemblée nationale. Le Sénat l'ayant rejeté, nous nous sommes opposés à la proposition de loi, pour trois raisons.
D'abord, la version votée pouvait contrevenir à la directive européenne de 2018, avec à la clé un risque de contentieux. Ensuite, le choix des critères pouvait ouvrir le bénéfice du dispositif à d'autres secteurs que la presse : un tel appel d'air aurait eu un impact sur le montant global des écocontributions et, in fine, sur les objectifs environnementaux. Enfin, il oubliait que les autres opérateurs sont également soumis à des contraintes économiques importantes.
Le texte de la CMP confirme le maintien de la presse dans la filière REP, avec quelques modifications. Les encarts ne doivent pas augmenter la quantité d'emballage et ne peuvent être publicitaires ou promotionnels. Les critères de performance environnementale sont précisés.
Le dispositif final, quoiqu'imparfait, est équilibré. C'est pourquoi le RDPI votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc des commissions)
M. Joël Bigot . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Alors que les filières REP créées par la loi Agec se constituent encore, notre groupe estimait qu'une dérogation pour la presse risquait de déstabiliser le principe pollueur-payeur. Il ne s'agit pas d'opposer la presse et les collectivités territoriales. Le législateur doit veiller à l'application de la loi, si dure soit elle.
Les discussions en CMP ont permis de maintenir la presse dans la filière REP. Ce consensus apaisera les tensions en renvoyant au décret la fixation du niveau de prise en charge des coûts ou les modalités de mise à disposition d'encarts d'information.
Nous conservons un régime dérogatoire, qui devait prendre fin cette année, afin d'aider la presse à faire face à ses difficultés. Je me réjouis que la voix du Sénat ait été entendue.
Toutefois, on introduit un précédent qui risque d'aboutir à de nouvelles demandes, comme celle de l'industrie papetière, qui traverse elle aussi une crise tout en continuant à payer son écocontribution. C'est une petite révolution, par la remise en cause implicite de la prise en charge des coûts du service public de gestion des déchets.
Le pouvoir réglementaire pourra moduler la prise en charge sans l'aval du Parlement.
Les collectivités territoriales en charge du service public de gestion des déchets devront être associées à l'élaboration des décrets.
Malgré le travail d'orfèvrerie légistique des deux rapporteurs, je reste circonspect. Le groupe SER s'abstiendra, en espérant que cette loi n'ouvre pas la porte à de nouvelles exceptions. (Applaudissements sur les travées du groupe SER et du GEST)
Mme Éliane Assassi . - Certaines dispositions de la loi Agec pour faciliter le tri sont déjà lancées, d'autres, comme les restrictions sur les prospectus publicitaires dans les boîtes aux lettres, tardent à l'être.
Malgré l'urgence, cette proposition de loi n'apporte guère d'avancées sur le traitement des déchets. Les alertes sur la pollution de l'eau montent d'un cran : au-delà des pesticides que le Gouvernement laisse se répandre dans nos sols et notre eau, les microplastiques se multiplient dans les cours d'eau et les océans. La fin des emballages plastique pour les fruits et légumes devrait arriver - enfin ! - et évitera au moins 1 milliard d'emballages plastiques par an. Il y aura de facto une réduction du tonnage de déchets, donc de l'écocontribution.
Cette proposition de loi l'anticipe en proposant une fusion qui garantira une meilleure lisibilité et une réduction des coûts de fonctionnement. Tout n'est donc pas à jeter dans ce texte...
Dans certaines communes, faute de moyens, la réduction de la collecte finit par reposer sur les usagers qui entassent leurs déchets ou voient revenir de véritables décharges sauvages.
Nous maintenons notre vote initial : un journal n'est pas un papier comme un autre, et nous préférerions une contribution en nature et pédagogique plutôt que financière.
Une vraie réflexion sur la presse s'impose, à la fois pour favoriser l'indépendance des médias, quel que soit leur format, et assurer un financement qui garantisse la pluralité de l'information.
En l'espèce, l'écocontribution déstabilise un peu plus la presse écrite. Le groupe CRCE s'abstiendra.
M. Michel Laugier . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC et au banc des commissions ; M. Laurent Burgoa applaudit également.) J'interviens au nom du groupe Union Centriste et comme rapporteur pour avis de la commission de la culture sur la presse.
Fallait-il imposer à une presse en pleine crise une charge supplémentaire de 20 millions d'euros de compensation de l'écocontribution ? Dans mon rapport de juillet dernier, j'ai conclu par la négative : ne fragilisons pas davantage un secteur déjà aux abois. D'autres moyens existent, à tel point que l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi reprenant nos recommandations, même si le texte final reportait in fine la charge financière sur les collectivités territoriales.
J'évoquais dans mon rapport une « dette » de l'État envers la presse : promesse de 150 millions d'euros de crédits d'impôt non tenue, captation par le budget général de l'État de l'amende de 500 millions d'euros payée par Google. Plutôt que de demander à l'État un pas en direction de la presse, les députés ont préféré cibler les collectivités, aux poches réputées profondes...
Marta de Cidrac, dont je salue le travail remarquable, a trouvé une solution judicieuse, qui répartit l'effort sur l'ensemble de la filière. La presse contribuera sous la forme d'encarts de sensibilisation. Sans ce compromis, le texte de l'Assemblée nationale risquait de ne pas être adopté. Finissons-en avec les politiques d'autant plus généreuses qu'elles puisent dans les poches des autres !
La balle est maintenant dans le camp du Gouvernement. Espérons que la volonté du législateur sera respectée. La contribution de la presse doit se limiter à une participation en nature. Madame la ministre, j'attends de votre part un engagement ferme de nature à rassurer la filière.
Je me félicite que le Sénat ait joué son rôle et remercie chaleureusement Marta de Cidrac pour son talent à emporter la conviction. Le groupe UC votera le texte issu de la CMP. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et Les Républicains)
À la demande de la commission, l'ensemble de la proposition de loi est mis aux voix par scrutin public.
Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°274 :
| Nombre de votants | 342 |
| Nombre de suffrages exprimés | 253 |
| Pour l'adoption | 239 |
| Contre | 14 |
La proposition de loi est adoptée.
M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je me félicite de l'issue de la CMP et remercie la rapporteure pour son travail et ses propositions judicieuses. Je remercie aussi le président et le rapporteur pour avis de la commission de la culture pour le travail réalisé en commun. Je vous remercie enfin, madame la ministre, pour votre implication. Je souhaite que le Gouvernement respecte la volonté du Parlement. (Applaudissements)
La séance est suspendue quelques instants.