Comptes rendus analytiques officiels du 8 avril 2021

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales .  - La formation des élus locaux est essentielle au bon fonctionnement de la démocratie. En 2015, vous avez adopté la proposition de loi portée par M. Jean-Pierre Sueur et moi-même sur le droit individuel à la formation des élus (DIFE).

Ces derniers tirent leur légitimité du seul suffrage universel, mais doivent aussi maîtriser des dossiers d'une complexité croissante. Il faut qu'ils soient mieux armés pour l'exercice de leurs fonctions, avec deux principes : la pluralité de l'offre de formation, qui doit couvrir des aspects publics et techniques, et la qualité des contenus.

Le retour à la vie professionnelle à l'issue d'un mandat est en outre parfois difficile.

Fin 2019, le Parlement, dans la loi Engagement et proximité, a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur le sujet.

Après un rapport d'inspection préoccupant, nous avons lancé une vaste concertation avec les associations nationales d'élus et les organismes de formation agréés, qui a conduit à un projet d'ordonnance ayant fait l'objet d'un avis favorable à l'unanimité du Conseil national d'évaluation des normes.

M. Alain Richard.  - Ce n'est pas si fréquent !!

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Les organismes de formation doivent disposer d'un agrément qui évite les dérives.

La formation des élus est financée par deux dispositifs complémentaires. Depuis 1992, les collectivités territoriales doivent prévoir une enveloppe équivalente à 2 % des indemnités - soit 34 millions d'euros par an. Mais souvent, les petites communes n'en ont pas les moyens.

Depuis 2019, les élus ont un droit individuel à la formation de 20 heures par an - soit 16 millions d'euros.

Nous constatons des dérives : prix élevé, faible nombre d'élus formés, concentration des organismes, déficit très important.

L'ordonnance conforte le dispositif de financement par les collectivités. Les intercommunalités pourront participer au financement des formations des élus de petites communes sans en prendre la compétence. Une collectivité pourra abonder le DIFE de ses élus.

Certains organismes indélicats ont présenté à tort leurs formations comme gratuites alors qu'elles étaient de plus en plus chères. Le fait de passer d'un système par heure à un système en euros permettra aux élus de choisir le meilleur rapport qualité-prix.

La procédure d'inscription sera accélérée et les frais réduits, la gestion reposant toujours sur la Caisse des dépôts et consignations (CDC), dont je salue l'engagement.

Pour la réinsertion professionnelle, l'élu pourra cumuler les avantages acquis dans sa carrière professionnelle, le bénévolat et son mandat d'élu.

Le sauvetage du DIFE s'imposait. Pour 15,9 millions d'euros de recettes, son déficit atteignait 11,9 millions d'euros en 2019 et 23,6 millions en 2020 ! La Caisse des dépôts pourra lui consentir une avance de fonds. Le pouvoir réglementaire pourra notamment, après avis du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL), moduler la cotisation ou l'enveloppe de chaque élu.

Le Gouvernement est favorable aux deux amendements déposés par la rapporteure, l'un garantissant la stabilité de l'enveloppe annuelle pour trois ans à compter de 2023 et l'autre convertissant les heures non consommées en euros après une période transitoire de six mois.

Cela s'ajoutera à l'enveloppe annuelle identique distribuée à tous les élus.

Cette réforme garantira des formations de qualité délivrées par des organismes rigoureux. Un répertoire national sera élaboré dans la concertation, avec une attention particulière aux besoins spécifiques des outre-mer, comme Mme Lana Tetuanui me l'a demandé.

Les organismes de formation des élus seront soumis aux mêmes obligations que pour la formation de droit commun, et l'agrément pourra être retiré en cas de manquement.

L'ordonnance conforte aussi la gouvernance du DIFE, en confiant au CNFEL les prérogatives de la commission DIFE, et en le faisant bénéficier d'un conseil d'orientation où seront représentés les organismes de formation. La commission des lois a apporté des amendements utiles. (Applaudissements sur quelques travées des groupes UC et Les Républicains ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)

Mme Françoise Gatel, rapporteur de la commission des lois .  - Ce dossier est très important. Je salue les auteurs des différentes avancées dans le domaine : Mme la ministre, Jean-Pierre Sueur en tant que ministre en 1992 et Catherine Di Folco, rapporteure sur le DIFE.

La formation des élus est essentielle pour l'exercice de leurs compétences, pour faciliter leur engagement et un retour à la vie professionnelle parfois non souhaité.

Le DIFE a été créé à l'image du droit individuel à la formation de droit commun. Je remercie la ministre et ses collaborateurs de leur travail - même si le Parlement aime peu les ordonnances.

Le DIFE souffre de plusieurs maux : il est alimenté par un prélèvement sur les indemnités des élus qui en reçoivent, à hauteur de 16 millions d'euros pour 520 000 élus éligibles  - la collecte est donc trop faible ; sans vouloir critiquer les organismes de formation, la qualité des formations dispensées n'est souvent pas proportionnelle à leur coût - et vice versa.

L'enveloppe a été asséchée par quelques organismes qui ont mis beaucoup d'énergie à offrir des formations, et le déficit s'élève à 24 millions d'euros, soit davantage que les 16 millions d'euros de collecte.

Que chaque élu ait son enveloppe, avec une plateforme unique, améliorera la situation. Madame la ministre, la CDC devra réduire ses frais de gestion. (M. Jean-Pierre Sueur renchérit.) Il faut aujourd'hui cinquante personnes pour gérer 16 millions d'euros ; demain, il en faudra vingt.

Nous proposons enfin un meilleur contrôle des formations. Il doit y avoir un référentiel et une évaluation des formations. Chaque élu doit pouvoir en apprécier le sérieux avant de choisir.

Quand vous signez un contrat de formation, vous devez savoir qui l'assurera. La sous-traitance doit être limitée au second rang - sauf exception dûment justifiée.

Autre problème, nous avons une consommation cyclique des crédits de DIFE, avec une concentration en fin de mandat. Or nous manquons de visibilité. Il est indispensable de connaître le montant des crédits en euros dont on dispose à un horizon de trois ans : ce sera le cas à partir de 2023.

Jusqu'à présent, les élus cumulaient vingt heures de DIFE par an. À partir de juillet, ce droit sera calculé en euros. Merci, madame la ministre, d'avoir accepté un système de conversion qui ne réduira pas les droits acquis.

Nous proposons le cumul des droits tout en le plafonnant. Nous avons conforté le CNFEL, qui exercera sa vigilance sur les décisions de Mme la ministre. Je veux saluer le travail réalisé par les collègues de chaque groupe. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains ; M. Alain Richard applaudit également.)

M. Antoine Lefèvre .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) J'ai présidé l'Union des maires de mon département, l'Aisne, pendant plusieurs années. La formation des élus en était l'un des principaux dossiers car le besoin d'ingénierie a augmenté. Nous avons ainsi accompagné les 816 maires de l'Aisne avec des sessions de formation qui ont rencontré un grand succès.

J'ai consacré en 2012 un rapport de la délégation aux collectivités territoriales - que vous présidiez alors, madame la ministre - exposant une quinzaine de propositions dont bon nombre ont été mises en oeuvre.

En 2018, avec Michelle Gréaume et François Bonhomme nous avons remis, comme dirait Boileau, l'ouvrage sur le métier avec un nouveau rapport sur le sujet.

La formation des élus est un serpent de mer. C'est un défi crucial, car elle permet de compenser les inégalités de départ et de démocratiser les fonctions électives.

Elle permet aussi de les préparer à l'après mandat, quand plus personne n'envisage une carrière d'élu à vie.

Fin 2019, décision fut prise de légiférer par ordonnance. Nous l'avons regretté ; nous avons perdu un temps précieux.

Les dispositifs doivent faciliter l'accès de la formation à tous, qu'ils soient urbains ou ruraux, de la majorité ou de l'opposition.

Notre groupe votera pour cette avancée essentielle. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. Mme Françoise Gatel, rapporteur, applaudit également.)

M. Dany Wattebled .  - La France compte 510 000 élus locaux ; pour faire face à leurs responsabilités, ils doivent être formés. Ils doivent aussi être accompagnés dans leur réinsertion professionnelle après leur mandat.

Depuis 1992, les collectivités territoriales doivent consacrer l'équivalent de 2 % des indemnités des élus à leur formation.

Depuis 2015, le fonds DIFE est abondé par 1 % des indemnités, soit 11 millions d'euros annuels.

Depuis, de nombreux abus et dérives ont été constatés. La gestion par la Caisse des dépôts est scandaleuse : comment justifier un prélèvement de 20 % de frais ?

Il fallait rénover le dispositif. Ce projet de loi ratifie deux ordonnances prises sur le fondement de l'article 105 de la loi Engagement et proximité pour garantir le financement du DIFE et en améliorer la qualité et la gouvernance.

La commission a rétabli le cumul des droits à formation des élus sur toute la durée du mandat ; elle a aussi permis à l'État ou à Pôle Emploi d'abonder les formations à la reconversion professionnelle.

Il fallait aussi renforcer le contrôle des organismes de formation, notamment en soumettant la sous-traitance à un encadrement par les organismes agréés : elle devra en outre être justifiée et sera interdite à partir du deuxième rang.

Le groupe Les Indépendants votera pour cette réponse bienvenue aux dysfonctionnements actuels.

Mme Raymonde Poncet Monge .  - Le problème est simple à énoncer, mais complexe à résoudre : mieux et davantage former les élus.

Les moyens sont trop faibles et mal utilisés. Ce texte était nécessaire ; il est insuffisant. Les deux ordonnances ratifiées encadrent la formation juridiquement, financièrement et qualitativement.

Un premier dispositif, entré en vigueur en 1992, est sous-utilisé : près de deux tiers des collectivités territoriales n'utilisent pas ou peu les crédits budgétés. Le second dispositif, en vigueur depuis 2015, permet un cumul des droits sur cinq ans.

Il y a eu des abus : en 2019, deux organismes ont capté 40 % du financement du DIFE. Il y a des inégalités dans l'accès à la formation selon le territoire, la taille des communes, l'appartenance des élus ou non à la majorité. La commission a introduit une visibilité à trois ans : cela est bienvenu.

La rationalisation des frais de gestion de la Caisse des dépôts est également une avancée.

Le texte crée de nouvelles obligations qui devraient mettre fin aux dérives sur la qualité.

Le coût moyen des formations professionnelles dans le privé via le compte personnel de formation (CPF) est de 1 200 euros ; pour les élus, le montant annuel du DIF est de 700 euros. Mon groupe restera vigilant sur l'encadrement financier.

Nous regrettons le recours aux ordonnances, mais les mesures prises sont nécessaires. Ce n'est qu'un début. Malgré les réserves sur le fond et sur la forme, le GEST votera ce texte. (Mme le rapporteur s'en réjouit.)

M. Thani Mohamed Soilihi .  - On dénombre environ 500 000 élus locaux en France. Face à la complexité croissante que requiert l'exercice de leur mandat et faciliter leur reconversion, deux dispositifs ont été introduits, en 1992 par Jean-Pierre Sueur, et en 2015 par ce dernier et vous-même, madame la ministre.

Pourtant, dans la pratique, seule une poignée d'élus des plus grandes communes a pu se former.

Une refonte du système était nécessaire ;

L'article 105 de la loi Engagement et proximité a habilité le Gouvernement à prendre les ordonnances nécessaires dans un délai de neuf mois. Le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) a confirmé l'urgence à agir.

Ces ordonnances, nous les examinons aujourd'hui avec quelque retard à cause de la crise sanitaire ; elles faciliteront l'accès à la formation grâce à une plateforme pour mieux visualiser ses droits, à un décompte en euros et non plus en heures et à un meilleur recouvrement, via un prélèvement à la source des cotisations des élus.

Ces ordonnances moralisent également le système, avec une rationalisation de la gestion par la CDC et une lutte contre les abus des organismes.

La commission, qu'il faut féliciter pour son travail, a voté un amendement de M. Richard pour une sortie plus douce du système en vigueur.

La formation est particulièrement importante dans les collectivités d'outre-mer, dont les ressources en ingénierie sont plus modestes - surtout dans les collectivités territoriales récentes comme Mayotte - et l'offre de formation plus limitée.

Le groupe RDPI votera volontiers ce texte. (Mme le rapporteur et M. Jean-Pierre Sueur applaudissent.)

Mme Nathalie Delattre .  - Ce texte est issu d'une habilitation quelque peu forcée, obtenue dans le cadre de la loi Engagement et proximité. Vous êtes - Covid oblige - un peu en retard, madame la ministre. Je salue la qualité des échanges avec le cabinet du ministre Sébastien Lecornu, puis avec le vôtre.

La réforme partait d'un double échec. Le rapport de l'IGAS et de l'IGA a été explicite sur les organismes peu scrupuleux qui, croyant trouver un nouvel Eldorado, ont essoré le système. Échec aussi de la Caisse des dépôts, qui affiche des frais de gestion injustifiables.

Vous êtes allée, madame la ministre, plus loin que l'habilitation. La portabilité des droits dans le CPF, sans aller jusqu'à créer un vrai statut de l'élu, constitue un pas bienvenu dans cette direction.

J'ai une divergence avec vous sur le cumul de DIFE. Tout ne se joue pas lors du premier mandat. Je ne vois pas ce qui s'oppose à un cumul au-delà, d'autant que vous proposez un amendement pour le plafonner.

Il conviendra d'actualiser fréquemment le référentiel de formation. J'étais inquiète quant à l'adaptabilité du référentiel aux nouvelles problématiques. C'était un équilibre à trouver entre les nécessités de l'encadrement et de la souplesse.

Sur l'intercommunalisation, le Gouvernement a répondu à nos demandes.

Il fallait aussi renforcer le contrôle des organismes de formation. Quels seront les moyens ? Quelle sera la procédure d'agrément ?

La Caisse des dépôts devra rendre des comptes sur sa gestion. C'est un point dur sur lequel nous ne devons pas céder. Le délai de sept jours pour répondre à une demande d'inscription me semble difficile à tenir. Le RDSE votera cette réforme si nous parvenons aujourd'hui à un compromis. (Applaudissements sur les travées du RDSE)

Mme Michelle Gréaume .  - Les objectifs des ordonnances - méthode que nous désapprouvons - étaient ambitieux : le résultat de ce travail à huis clos est décevant. Certaines mesures sont insuffisantes ou créent la confusion. La commission a adopté des amendements bienvenus, renforçant les obligations des organismes de formation et permettant un abondement par les collectivités du DIFE, mais cela ne lève pas les inquiétudes : comment les communes qui ne font pas face aujourd'hui à leurs obligations de formation pourraient-elles le financer ?

Cela ne fera que renforcer les inégalités entre les collectivités territoriales, donc entre les élus. L'objectif de la loi ne pourra pas être atteint sans moyens nouveaux. Le DIFE est déficitaire, alors que moins de 3 % des élus en bénéficient. Qu'en sera-t-il demain ?

Les frais de gestion de 25 % de la CDC seront-ils revus à la baisse ? Depuis 1992, les compétences des collectivités territoriales sont plus techniques. Nous déplorons que les obligations de formation soient sous-exécutées par les communes, dont plus de 50 % n'ont engagé aucune dépense à ce titre en 2018.

Les communes de plus de 200 000 habitants ont consacré l'équivalent de 1,9 % des indemnités à la formation, contre 0,4 pour celles de moins de 500 habitants - pour ces dernières, le coût des formations peut s'avérer prohibitif. Leurs élus préfèrent souvent consacrer leurs maigres ressources à d'autres dépenses d'intérêt général.

Le groupe CRCE propose des dispositions spécifiques pour celles-ci.

Depuis 2015, les élus peuvent recevoir des formations sans lien avec leurs fonctions, ce qui facilite leur réinsertion. C'est indispensable si nous ne voulons pas réserver l'élection aux élites et aux technocrates.

Il y a un déséquilibre entre formations technique et politique ; les formations à la reconversion sont très peu utilisées.

Le groupe CRCE s'abstiendra sur ce texte auquel le Parlement aurait dû être associé.

M. Jean-Pierre Sueur .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Lorsqu'en 1992, je présentais ici même au nom du Gouvernement de l'époque la première loi sur les conditions d'exercice des mandats locaux, j'étais loin de me douter que nous y reviendrions trois décennies plus tard.

À l'époque, il n'y avait aucun droit spécifique à la formation pour les élus locaux - pas plus que de droit à la retraite, d'ailleurs.

Quand Jean-Pierre Bel organisa les États généraux de la démocratie locale, il fit appel à une sénatrice et à un sénateur dont le travail aboutit à deux propositions de loi, la première créant un conseil d'évaluation des normes applicables aux collectivités, la seconde portant sur l'exercice des mandats locaux.

C'était nécessaire, cependant ce dispositif doit être mieux encadré, en raison des dérives constatées.

Le groupe SER souscrit donc pour l'essentiel à ce projet de loi, qu'il votera.

M. Kerrouche reviendra sur la question de l'agrément. En 1992, je n'étais pas favorable à ce que des partis politiques puissent créer des instances de formation. J'étais minoritaire, peu suivi du côté du Gouvernement.

La procédure d'agrément doit être rigoureuse sur les compétences des organismes, leur indépendance de gestion, la pluralité et le coût des formations.

Je ne serai pas choqué que des agréments soient retirés, puisque c'est de l'argent public et une mission de service public. Le recours à la formation est faible :  3 % des élus seulement. Le coût est soixante fois plus élevé pour les élus régionaux que pour les élus municipaux ; et 50 % des dépenses du DIFE bénéficient à 14 % des bénéficiaires. La réforme est nécessaire.

Le pragmatisme, c'est le recours à l'intercommunalité car on ne peut pas demander davantage aux communes. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Philippe Bonnecarrère .  - La formation des élus est une question en clair-obscur. Le groupe UC votera ce texte.

Je salue le travail de la ministre et de ses équipes, qui ont fait preuve de bonne volonté après le rapport sévère de l'IGA en janvier 2020, mais aussi de la rapporteure qui améliorera le texte par deux amendements auxquels le Gouvernement sera favorable.

Le Sénat n'aime pas les ordonnances mais vous n'en avez pas abusé, madame la ministre.

La situation financière est préoccupante. Nous réussissons à créer des déficits partout, y compris pour le régime du DIFE, avec une performance de 24 millions d'euros de déficit.

Environ 3 % des élus locaux ont bénéficié d'une formation alors que le besoin est très important, notamment en raison de la technicité des sujets. Étonnamment, il y a peu de demandes. Nous le constatons tous, localement, lorsque nous organisons des sessions.

Le DIFE répond cependant à un fort besoin de reconversion professionnelle individuelle, non tant parce que les élus seraient déstabilisés en fin de mandat, mais souvent parce qu'ils ont découvert des champs passionnants dans la vie locale et souhaitent aller plus loin.

Les maires du Tarn m'ont alerté sur l'évolution des demandes de formation : des formations en coaching ou en médiation ont remplacé les formations au droit de l'urbanisme d'antan...

Les EPCI sont le bon niveau pour prévoir des formations. N'étant pas spécialiste, je ne comprends pas très bien la séparation marquée entre la formation des élus et celle des agents. Il y a de vraies compétences au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

La plateforme numérique du DIFE est proche de celle du privé. Il serait plus judicieux de pouvoir cumuler les différents droits à la formation, pour donner le maximum de chances de reconversion aux élus. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)

M. François Bonhomme .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

La formation est un enjeu essentiel pour les élus et les agents des collectivités. Le dispositif actuel est insatisfaisant, et la réforme attendue.

La loi du 31 mars 2015 a doublé le droit à la formation des élus mais cela reste insuffisant. Moins de 3 % des élus locaux suivent une formation et les collectivités territoriales ne déboursent que la moitié des sommes budgétées. Le système souffre de nombreux dysfonctionnements.

Le système dysfonctionne, avec une sous-exécution chronique de dépenses potentielles non plafonnées, et des ressources plafonnées, ce qui fragilise l'équilibre financier. De nombreux organismes peu scrupuleux ont abusé de la sous-traitance avec des tarifs exorbitants pour une qualité pas toujours avérée.

Ces défaillances justifient une réforme, qui doit avoir plusieurs objectifs : créer un droit à la formation tout au long de la vie pour les élus locaux ; faciliter leur accès à la formation ; créer un référentiel unique des formations avec une possibilité de mutualiser le financement entre communes et intercommunalités ; enfin, instaurer une transparence sur la qualité et la disponibilité des formations, avec un contrôle accru sur les organismes.

La commission des lois a amélioré le dispositif en rendant les contrôles effectifs et en préservant les droits acquis.

La formation des élus est une condition indispensable de l'exercice de leur mandat. Le groupe Les Républicains votera ce texte. (Mme le rapporteur s'en félicite.)

M. Éric Kerrouche .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Nous ne serions pas là sans les travaux de M. Jean-Pierre Sueur en 1992 et ceux qu'il a menés en 2015 avec Mme Jacqueline Gourault. Nous nous félicitons du texte et des améliorations apportées par la commission des lois. Nous étions arrivés au bout d'un système, un vrai statut de l'élu est nécessaire.

Malheureusement, cette réforme est trop budgétaire et va au-delà de l'habilitation à légiférer par ordonnances. Nous pouvons faire mieux.

En réponse à notre questionnaire de 2018, les élus locaux indiquaient que la formation était essentielle et qu'ils en voulaient davantage. Ils déploraient la sous-utilisation des possibilités de formation, concentrées sur quelques élus, et la sous-budgétisation par les collectivités. Les dispositions de la loi de 2015 s'appliquent mal ou pas du tout : 83 % des répondants ignorent les possibilités offertes, notamment d'aide à la validation des acquis de l'expérience.

En France, deux catégories d'élus s'opposent : les simples conseillers et les exécutifs. Ces derniers sont eux-mêmes divisés, entre ceux des petites et ceux des grandes communes. Les premiers, notamment dans les zones rurales, ne peuvent accéder aux formations pourtant nécessaires faute de moyens et d'ingénierie.

Les élus des communes moyennes reçoivent, eux, des formations techniques précises sur les déchets et la mobilité ; ils devraient pouvoir bénéficier d'une variabilité du prélèvement sur leur indemnité et du quota d'heures disponibles. Ce serait nécessaire pour plus de démocratisation.

La formation participe de la professionnalisation. Il faut aller enfin vers un vrai statut de l'élu, question qui n'a été traitée qu'en creux dans ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. André Reichardt .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Les ordonnances étaient largement attendues par les élus locaux. Elles visent juste en renforçant le droit des élus à la formation et l'assainissement budgétaire du fonds. Même si le champ de l'habilitation ne semble pas avoir été totalement respecté, la commission des lois approuve la ratification.

Le plafond du fonds DIFE a explosé, il fallait agir rapidement. La conversion des droits d'heures en euros devrait réduire le prix des formations. Les collectivités territoriales pourront, après délibération, abonder elles-mêmes le DIFE, ainsi que les élus avec leur CPF.

La mutualisation des dépenses de formation à l'échelle intercommunale sera très utile pour les petites communes. En as de déséquilibre, la Caisse des dépôts pourra apporter une avance de trésorerie.

La commission des lois propose plusieurs améliorations : cumul du DIFE sur toute la durée du mandat ; élargissement des possibilités d'abondement du fonds à l'État, à Pôle Emploi et aux autres collectivités pour la reconversion professionnelle ; activation des droits dès la première année. Il est très important qu'un élu local bénéficie au plus vite des compétences liées à l'exercice de son mandat. Des formations individualisées sont très importantes. Il reste à créer une plateforme dématérialisée sur la formation.

Nous appelons à un statut de l'élu. Gageons que la réforme tant attendue de la formation des élus fera de nombreux heureux.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Je remercie chacun des intervenants. Le Gouvernement partage l'objectif de réduire les frais de gestion de la Caisse des dépôts. J'ai bien noté les préoccupations sur les petites communes ; les intercommunalités apporteront une contribution financière.

La procédure d'agrément sera considérablement renforcée, avec un nouveau critère de régularité de gestion de l'organisme. La Cour des comptes pourra transmettre ses alertes aux préfets.

Un consensus se dégage pour maintenir deux systèmes différents de formation pour les agents et les élus, l'un reposant davantage sur des composantes professionnelles, et l'autre sur des missions politiques.

Le cumul entre DIFE et CPF ne sera autorisé que pour la réinsertion professionnelle, mais accessible par un simple clic.

Le travail avec la commission a été très positif, dans un esprit d'équilibre. Cette réforme nécessaire renforcera l'effectivité de ce droit essentiel aux élus.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

Mme Hélène Conway-Mouret .  - Je souhaite associer à cette discussion les 443 conseillers des Français de l'étranger, élus à part entière des deux millions de nos compatriotes dans cette situation, qui sont attachés à bien exercer leur mandat.

La formation est essentielle pour tous ceux qui siégeront pour la première fois en juin prochain. Le décret du 18 février 2014 prévoit une formation pour les conseillers consulaires mais il n'est pas suffisamment appliqué. La loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019 l'a renforcé. Pilotées par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, les formations devraient être offertes à distance ou lors des sessions de l'assemblée des Français de l'étranger. Il faut qu'elles se tiennent au plus tard à la rentrée prochaine, et qu'elles soient réalisées en présentiel dès que possible.

Ces élus devraient disposer également d'un droit à la formation par tout autre organisme agréé. Pourquoi seraient-ils les seuls à ne pouvoir bénéficier que d'une formation dispensée par une seule administration ?

M. Christian Klinger .  - La mise en place du DIFE a été une excellente initiative, aidant à l'exercice des fonctions.

Mais il a engendré des abus qui justifient les modifications proposées. Malheureusement, le Gouvernement a seul tenu la plume de ces ordonnances, au détriment des élus des communes rurales.

Or les formations locales des associations départementales de maires sont du cousu main, pour un coût inférieur à celles des grands cabinets ; c'est ce qui explique leur succès. Avec votre rédaction, les associations risquent d'être victimes de la préférence pour les formations délivrées par les grands cabinets. Pourquoi recentraliser ? L'Association des maires du Haut-Rhin, que je préside, préfère recourir à un avocat strasbourgeois qui connaît le droit local plutôt qu'à un avocat parisien. Ces associations départementales sont agréées. Encadrer le tarif horaire des formations est positif. Madame la ministre, faites-leur confiance, n'allez pas trop vite ni trop fort. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Michelle Gréaume .  - Il faut renforcer les lois de 1992 et 2015. Les propositions du Gouvernement doivent être encadrées. Nous ne comprenons pas que notre amendement consacrant les deux voies de formation, et qui ne créait pas de charge financière supplémentaire, ait été déclaré irrecevable.

L'article premier est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS après l'article premier

M. le président.  - Amendement n°6 rectifié, présenté par M. Klinger, Mme Belrhiti, MM. Burgoa, Courtial, Paccaud et Pellevat, Mme Deromedi, MM. Cardoux et Meurant, Mmes Dumont et Noël, MM. Bonhomme et Lefèvre, Mmes Deroche et Lassarade, MM. Milon, Mouiller, Laménie, Rapin et Brisson, Mme Muller-Bronn, MM. Savary, Rietmann, Perrin et D. Laurent, Mmes Garnier et Drexler, MM. Bouchet, B. Fournier, Rojouan et Sautarel, Mme Gosselin, M. Cuypers et Mme Gruny.

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au second alinéa du I de l'article L. 1221-4 du code général des collectivités territoriales, les mots : « à un montant fixé par décret » sont remplacés par les mots : « à un seuil fixé à 200 000 euros ».

M. Christian Klinger.  - Cet amendement, cosigné par trente-trois sénateurs, fixe le seuil à 200 000 euros pour les organismes agréés, au lieu de renvoyer sur ce point à un décret - qui retiendrait 100 000 euros, selon les rumeurs - afin de promouvoir les associations départementales dans la formation des élus locaux.

Les associations départementales, très mobilisées, ont été quelque peu oubliées par l'Association des maires de France (AMF). (Mme Jacqueline Gourault s'en étonne.) Si cependant le seuil de 200 000 euros apparaissait dans le décret, nous serions satisfaits, et cet amendement s'autodétruirait. Ce n'est pas une mission impossible... (Sourires ; Mme Elsa Schalck applaudit.)

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Je rends hommage au travail de ces associations départementales. Nous avons travaillé en étroite concertation avec les assemblées d'élus.

Le Sénat n'aime pas beaucoup les seuils, surtout en l'absence d'étude d'impact ! Ils ne sont pas pertinents dans le temps et relèvent du niveau réglementaire.

Je considère cet amendement comme un appel. Retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - J'ai présidé une association départementale de maires. Nous allons poursuivre la concertation pour fixer un seuil dans un décret. Nous faisons confiance aux élus locaux. Je ne peux croire que l'AMF ne vous ait pas consultés. (M. Christian Klinger semble sceptique.)

Les seuils fixés dans la loi sont toujours politiques... Il faut souvent y revenir, or le décret favorise la souplesse, la négociation et l'adaptation. Retrait ?

M. Christian Klinger.  - Il n'était donc pas impossible de dialoguer. Cet amendement s'autodétruit !

L'amendement n°6 rectifie est retiré.

M. le président.  - Amendement n°4, présenté par Mme Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l'article L. 2123-14-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal des communes membres ayant transféré la compétence. Le montant réel des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du même montant. L'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre fixe le montant entre ces deux seuils et fait connaître sa base de calcul. »

Mme Michelle Gréaume.  - Le Gouvernement veut faciliter la mutualisation du droit à la formation à l'échelle intercommunale. Cela peut être une réponse aux difficultés des communes. Dans une commune de moins de 2 000 habitants, la dépense moyenne de formation par élu n'est que de 9 euros, contre 376 euros dans les communes de plus de 10 000 habitants.

Les relations entre EPCI et petites communes freinent parfois la mutualisation, les élus craignant une régression de leurs droits. Cet amendement reprend le dispositif prévu pour les communes, afin de sécuriser juridiquement les modalités financières des mutualisations.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Cet amendement met en avant l'intérêt de la mutualisation pour inciter le maximum d'élus à se former.

Madame la ministre, faites preuve de souplesse en imaginant des mutualisations qui ne conduiraient pas à des transferts automatiques de compétences.

La loi prévoit que le transfert de compétences emporte le transfert des obligations : l'intercommunalité devra inscrire les dépenses nécessaires à ces formations. L'amendement semble satisfait : la ministre peut-elle le confirmer ? Retrait.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Soit il y a transfert, et les intercommunalités ont les mêmes obligations de financement, soit il n'y a pas transfert et l'EPCI peut participer au financement.

L'amendement n°4 est retiré.

M. le président.  - Amendement n°3, présenté par Mme Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 10 de l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux est ainsi rédigée : « Ce conseil est composé de personnalités qualifiées et, pour moitié au moins, d'élus locaux représentatifs de la diversité politique et de l'ensemble des collectivités. »

Mme Michelle Gréaume.  - Le CNFEL régule le marché de la formation ; cette ordonnance renforce sa gouvernance, et la commission des lois a prévu qu'il rende un avis contraignant sur les projets de rétablissement de l'équilibre financier du fonds DIFE. Nous sommes favorables à la publication de son rapport annuel.

Nous tenons à ce que ce conseil demeure composé pour moitié d'élus locaux, afin de garantir le pluralisme politique et territorial.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Dans la plupart des communes, les élus n'ont pas d'étiquette politique et n'en veulent surtout pas. (Mme Michelle Gréaume en doute.) Il appartiendra à chaque famille politique de veiller à la représentativité des membres du CNFEL, désignés par les associations d'élus. Retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Même avis. Je m'engage à ce que le décret maintienne le minimum de 50 % d'élus.

L'amendement n°3 est retiré.

L'article premier bis est adopté.

ARTICLE PREMIER TER

M. le président.  - Amendement n°7, présenté par le Gouvernement.

Après le mot :

mandat

insérer les mots :

dans la limite d'un plafond

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Le cumul des droits à la formation doit être concilié avec la pérennité financière du DIFE, d'où cet amendement qui introduit un plafonnement, comme pour le CPF. Sans quoi, à 700 euros par élu et 13 000 bénéficiaires, nous arriverons d'ici six ans à 54 millions d'euros de dépenses annuelles pour 16 millions d'euros de recettes.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Initialement, l'ordonnance ne prévoyait pas le cumul des droits - oubli involontaire réparé par la vigilance du Sénat. Il faut faire preuve de responsabilité, sachant que le système doit être assaini. En fin de mandat, les fonds sont beaucoup plus sollicités.

Avis favorable donc, en soulignant que ce plafond ne doit pas être un plancher.

L'amendement n°7 est adopté.

L'article premier ter, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER QUATER

M. le président.  - Amendement n°8, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

I.  -  Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

II.  -  Alinéa 4

Remplacer les mots :

des droits individuels

par les mots :

du droit individuel

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - MM. Reichardt et Bonnecarrère verront dans cet amendement de tuyauterie une réponse à leurs questions.

La collectivité peut abonder les droits de l'élu en toute transparence, et les droits acquis à titre personnel peuvent augmenter le DIFE. Le CPF est géré par le ministère du Travail : il faut une bonne coordination.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Avis favorable.

L'amendement n°8 est adopté.

L'article premier quater, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER QUINQUIES

M. le président.  - Amendement n°9, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

I.  -  Alinéa 1

1° Remplacer les mots :

Après le huitième alinéa

par les mots :

Le 3° 

2° Remplacer les mots :

, il est inséré

par les mots :

est complété par

II.  -  Alinéa 2

Après les mots :

à la formation

supprimer la fin de cet alinéa.

L'amendement rédactionnel n°9, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article premier quinquies, modifié, est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS après l'article premier quinquies

M. le président.  - Amendement n°10 rectifié, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

Après l'article 1^er quinquies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.  -  La première phrase du premier alinéa des articles L. 2123-12-1, L. 3123-10-1, L. 4135-10-1, L. 7125-12-1, et L. 7227-12-1 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de l'article 6 de l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux, est complétée par les mots : « dont le montant annuel est arrêté pour une période de trois ans ».

II.  -  Le premier alinéa de l'article L. 121-37-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est ainsi modifié :

1° Après le sigle : « CFP », sont insérés les mots : « , dont le montant annuel est arrêté pour une période de trois ans. » ;

2° Le mot : « et » est remplacé par les mots : « Il est ».

III.  -  Le quatrième alinéa de l'article L. 1621-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 8 de l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux, est ainsi modifié : 

1° Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Cet équilibre est apprécié sur une période de trois ans. » ;

2° Au début de la deuxième phrase, les mots : « garantir cet équilibre » sont remplacés par les mots : « le garantir ».

IV.  -  Le présent article entre en vigueur le 1^er janvier 2023.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Cet amendement apporte une visibilité à chaque élu sur ses droits, mais aussi aux organismes de formation.

La prévision triennale ne pourra être établie par le CNFEL de manière fiable qu'à partir de 2023, une fois le déficit de 24 millions d'euros résorbé.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Avis favorable.

L'amendement n°10 est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°5 rectifié, présenté par MM. Wattebled, Decool, A. Marc, Guerriau et Chasseing, Mme Paoli-Gagin, MM. Verzelen, Menonville et Capus, Mme Mélot, MM. Lagourgue, Daubresse, Longeot et Bonhomme, Mme Borchio Fontimp, M. Lefèvre, Mme Saint-Pé, MM. Milon, Laménie et Klinger, Mme Dumont et M. Houpert.

Après l'article 1^er quinquies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la troisième phrase du onzième alinéa de l'article 8 de l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Sans préjudice des dispositions du présent article, le conseil national de la formation des élus locaux mentionné au même article L. 1221-1 formule une proposition de montant minimum garanti de la valeur des droits individuels à la formation. »

M. Dany Wattebled.  - Le retour à l'équilibre d'un fonds déjà déficitaire de 25 millions d'euros en 2020 peut entraîner une baisse substantielle de la valeur des droits à la formation si des garanties ne sont pas fixées.

Les ajouts de la commission sont bienvenus. Cet amendement complémentaire charge le CNFEL d'établir un montant minimal garanti de la valeur des droits individuels à la formation des élus locaux, pour plus de visibilité. Ce montant sera communiqué au ministère des collectivités territoriales afin qu'il en tienne compte dans le cumul annuel des droits.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Nous vous avons donné satisfaction sur la prévisibilité. La Caisse des dépôts doit contribuer à l'optimisation du fonds : 20 % de frais de gestion, ce n'est plus acceptable. Je vous fais confiance, madame la ministre. L'amendement me semble satisfait : retrait ou avis défavorable.

L'amendement n°5 est retiré.

L'article premier sexies est adopté, de même que les articles premier septies et premier octies.

ARTICLE PREMIER NONIES

Mme Michelle Gréaume.  - Notre amendement, déclaré irrecevable, prévoyait une formation obligatoire pour tous les élus municipaux dès la première année, et non pour les seuls élus qui ont une délégation.

M. le président.  - Amendement n°11, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

Alinéa 2

Remplacer les mots :

de droits individuels à la formation

par les mots :

desdits droits

L'amendement rédactionnel n°11, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article premier nonies, modifié, est adopté ainsi que les articles premier decies et premier undecies.

ARTICLE PREMIER DUODECIES

M. le président.  - Amendement n°12, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

I.  -  Alinéa 3

1° Première phrase

a) Supprimer les mots :

au titre de leur droit individuel à la formation mentionné aux articles L. 2123-12-1, L. 3123-10-1, L. 4135-10-1, L. 7125-12-1, L. 7227-12-1 du présent code

b) Remplacer les mots :

qu'à la condition de justifier l'absence d'un savoir-faire particulier, d'expertise ou de capacités techniques non satisfaisants ou d'une insuffisance ponctuelle d'effectifs

par les mots :

qu'à un organisme également titulaire d'un agrément, dans la limite d'un plafond exprimé en pourcentage du montant total des frais pédagogiques de la formation, fixé par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales

2° Après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Les prestations de son contrat ou marché peuvent toutefois être réalisées, en tout ou partie, par une personne physique non titulaire d'un agrément qui exerce à titre individuel une activité de formation.

II.  -  Alinéa 4, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Madame Gréaume, la commission a proposé un module sur les compétences et le paysage institutionnel pour les élus des municipalités, des intercommunalités, des départements et des régions. Cette mesure n'induit pas de dépenses supplémentaires.

Cet amendement encadre la sous-traitance. Par ailleurs, les associations d'élus ont souligné le besoin d'expertise pointue sur une durée limitée - par exemple sur le droit de l'urbanisme et l'environnement, pour répondre aux exigences de zéro artificialisation. Cet amendement autorise le recours ponctuel à un formateur individuel. Ne soyons pas condamnés à l'inefficacité.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Je suis tout à fait d'accord. Nous avons besoin de spécialistes dans certains domaines : artificialisation des sols, enseignement du breton dans les écoles... (M. André Reichardt renchérit.)

M. Jean-Pierre Sueur.  - Le groupe SER ne votera pas cet amendement. La première partie est excellente, qui met fin au dévoiement de la sous-traitance, mais il faut aller jusqu'au bout. Un organisme agréé peut embaucher directement toute personne ayant une compétence particulière ; le recours aux autoentrepreneurs n'est pas justifié. Nous voterons cet amendement si vous retiriez le 2° du I.

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Un organisme ne signera pas un contrat de travail pour deux heures de formation, mais nous serons vigilants.

L'amendement n°12 est adopté.

L'article premier duodecies, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER TERDECIES

M. le président.  - Amendement n°13, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

Alinéa 4

Remplacer le mot :

le

par les mots :

la première occurrence du

L'amendement rédactionnel n°13, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article premier terdecies, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER QUATERDECIES

M. le président.  - Amendement n°14, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

Rédiger ainsi cet article :

I.  -  L'article 18 de l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Au terme de ce délai, les droits individuels à la formation comptabilisés en heures détenus par les élus locaux à cette date sont convertis en euros ou en francs CFP selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Ces droits convertis n'entrent pas en compte dans le calcul du montant annuel des droits individuels à la formation des élus mentionnés au premier alinéa des articles L. 2123-12-1, L. 3123-10-1, L. 4135-10-1, L. 7125-12-1, et L. 7227-12-1 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de l'article 6 de la présente ordonnance, et font l'objet d'un versement qui augmente le montant des droits précités. »

II.  -  L'article 5 de l'ordonnance n°2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus des communes de la Nouvelle-Calédonie est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Au terme de ce délai, les droits individuels à la formation comptabilisés en heures détenus par les élus locaux à cette date sont convertis en francs CFP selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Ces droits convertis n'entrent pas en compte dans le calcul du montant annuel des droits individuels à la formation des élus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 121-37-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la présente ordonnance, et font l'objet d'un versement qui augmente le montant des droits précités. »

Mme Françoise Gatel, rapporteur.  - Alain Richard, Michelle Gréaume et Cécile Cukierman se sont penchés sur la transition du système des droits en heures à celui des droits en euros.

Les élus ayant acquis des droits en heures ne doivent pas être perdants. Je ne peux vous donner de chiffres, car cela relève du domaine réglementaire, mais cet amendement offre une forme de bonus.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Les élus municipaux élus en 2020 et les futurs élus départementaux et régionaux pourront en bénéficier. Avis favorable.

L'amendement n°14 est adopté et l'article premier quaterdecies est ainsi rédigé.

ARTICLE ADDITIONNEL après l'article premier quaterdecies

M. le président.  - Amendement n°17, présenté par le Gouvernement.

Après l'article 1^er quaterdecies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux est ainsi modifiée :

1° Le tableau constituant le troisième alinéa de l'article 14 est ainsi rédigé :

« 

 » ;

2° La quatrième ligne du tableau constituant le troisième alinéa de l'article 15 est remplacée par trois lignes ainsi rédigées :

« 

 » ;

3° Le tableau constituant le quatrième alinéa de l'article 16 est ainsi rédigé :

«  

 ».

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - C'est un amendement de coordination pour les outremers.

L'amendement n°17, accepté par la commission,est adopté et devient un article additionnel.

L'article 2 est adopté.

ARTICLE 3

M. le président.  - Amendement n°15, présenté par Mme Gatel, au nom de la commission.

Alinéas 3 à 6

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

2° Au début du deuxième alinéa, sont ajoutées deux phrases ainsi rédigées : « Pour assurer le financement d'une formation, le droit individuel à la formation peut être complété, à la demande de son titulaire, par des abondements en droits complémentaires. Ces abondements peuvent être financés par le conseil municipal selon les modalités définies à l'article L. 121-37 du présent code. » ;

3° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ces abondements n'entrent pas en compte dans les modes de calcul du montant des droits individuels à la formation des élus définis au premier alinéa du présent article. »

L'amendement n°15, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 3, modifié, est adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL après l'article 3

M. le président.  - Amendement n°16, présenté par le Gouvernement.

Après l'article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au premier alinéa de l'article L. 121-37-1 et aux articles L. 121-37-2 et L. 121-37-3 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n°2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus des communes de la Nouvelle-Calédonie, les mots : « l'ordonnance n°2021-45 du 20 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux » sont remplacés par les mots : « la loi n°      du             ratifiant les ordonnances n 2021-45 du 20 janvier 2021 et n°2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux ».

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Cet amendement porte sur la Nouvelle Calédonie.

L'amendement n°16, accepté par la commission, est adopté et devient un article additionnel.

À la demande du Gouvernement, l'ensemble du projet de loi, modifié, est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°106 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements sur plusieurs travées)

La séance est suspendue à 13 h 40.

présidence de M. Pierre Laurent, vice-président

La séance reprend à 15 h 10.