Comptes rendus analytiques officiels du 20 octobre 2020

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi constitutionnelle et de la proposition de loi organique pour le plein exercice des libertés locales, présentées par MM. Philippe Bas et Jean-Marie Bockel et plusieurs de leurs collègues, à la demande du groupe Les Républicains.

Discussion générale commune

M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi constitutionnelle et de la proposition de loi organique .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) C'est un moment important que la discussion de ces textes. Un travail de longue haleine débouche aujourd'hui. Nous l'avons conduit conjointement, commission des lois et délégation aux collectivités territoriales, en nous appuyant sur les travaux menés par nos deux rapporteurs, au sein de la commission des lois, pour le suivi des lois de décentralisation.

Au début 2020, le président Larcher a mis en place un groupe de travail. J'en étais le rapporteur général et notre ancien collègue Jean-Marie Bockel, que je salue, en était le co-rapporteur. Nous avons, dans cette publication décidée par le président du Sénat, (L'orateur brandit le document.) formulé cinquante propositions pour une nouvelle décentralisation et le plein exercice des collectivités territoriales et nous avons déposé trois propositions de loi.

Pourquoi commencer, alors que ce n'est pas dans le projet du Gouvernement, par une réforme constitutionnelle ? Il n'y a pas d'étape dans la décentralisation qui n'ait été précédée d'une réforme constitutionnelle : ce fut le cas pour les lois Deferre, puis en 2003 sous le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Ce sera le cas aujourd'hui si nous sommes porteurs d'une ambition forte pour les libertés locales. Et nous le sommes ! Nous devons protéger la commune et éviter qu'elle ne devienne une coquille vide. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Nous devons également éviter que le Gouvernement ne récupère les pouvoirs décentralisés, comme il le fait toujours, par atavisme centralisateur, en se servant des normes et de l'argent.

Nous devons aussi garantir l'indépendance financière des collectivités, car elles sont de plus en plus sous la dépendance des moyens attribués par l'État et nous voulons y mettre un coup d'arrêt.

Nous entendons garantir à chaque collectivité des compétences à géométrie variable autour d'un tronc commun, contre l'uniformité bien française qui stérilise les initiatives - sans opposer France urbaine et France rurale.

Nous voulons que les préfets de département retrouvent le pouvoir de s'engager auprès des collectivités locales. La régionalisation des services préfectoraux a été préjudiciable aux services départementaux et aux collectivités territoriales de proximité, privées d'un interlocuteur capable de s'engager au niveau local. Le centralisme régional ne vaut guère mieux, à mes yeux, que le centralisme de l'État.

Nous proposons de renforcer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. L'intervention du décret dans la mise en oeuvre des compétences transférées devrait être l'exception. Le décret ne devrait être que la voiture balai.

Si l'État décide, il doit payer, principe que nous souhaitons inscrire dans la Constitution. Progressivement, nous avons pris l'habitude de mettre à la charge des collectivités l'application de normes nationales coûteuses.

Nous voulons également garantir une représentation équitable des collectivités et territoires au sein des assemblées locales, en particulier dans les intercommunalités, lesquelles fonctionnent non sur des majorités politiques mais sur la base des attentes des représentants de chaque territoire. Quand, au sein d'une intercommunalité, on s'entend pour répartir les sièges entre territoires, il ne faut pas que des obstacles mesquins s'y opposent. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est trop sévère même si le principe de représentativité démographique doit être pris en compte. Il faut de la souplesse, comme nous l'avions déjà voté dans un projet de révision constitutionnelle que j'avais présenté avec Gérard Larcher en février 2015.

Nous voulons aussi consacrer dans la Constitution la clause de compétence générale de la commune - quelle que soit la manière dont elles l'exercent, y compris en la déléguant. Les communes sont les actionnaires de l'intercommunalité et non pas ses sujets. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Nous voulons enfin instituer un droit à la différenciation : madame la ministre, vous ne pouvez vous y opposer, cette idée est au coeur de votre projet. Le cadre juridique doit être assoupli à cette fin, notamment pour les expérimentations.

Ces dispositions, majeures, sont complétées par des dispositions relevant de la loi organique, notamment la définition des ressources propres et le renforcement des études d'impact sur les conséquences des textes législatifs pour les collectivités territoriales, exigence vidée de sa substance par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur de la commission des lois .  - La décentralisation, les libertés locales, une utopie dans notre pays aux gènes centralisateurs, une peur de rompre avec la République une et indivisible ? Elle a été une longue marche, à deux temps : un temps en avant, audacieux avec les lois de décentralisation de 1983 et de 2003. Puis, un temps en arrière, lorsque l'État reprend les collectivités territoriales en main par le pouvoir normatif et financier. Pourtant, l'action locale a fait la preuve de son efficacité pour adapter les politiques aux territoires, que ce soit en outre-mer, ou par la création de la collectivité d'Alsace ou encore, en Bretagne, avec le dispositif d'investissement locatif.

On peut nier le réel mais il nous revient comme un boomerang. Les crises des gilets jaunes ont montré le besoin de proximité et de confiance, tandis que la crise sanitaire a démontré l'agilité des collectivités territoriales a contrario de l'impuissance d'un État ankylosé par ses rigidités.

Dans cet objectif de subsidiarité - faire au niveau pertinent - le président Larcher a constitué un groupe de travail au premier semestre, et je salue le travail des deux rapporteurs, MM. Bas et Bockel. Le groupe de travail a formulé cinquante propositions pour donner un nouvel élan aux libertés locales.

Nous examinons aujourd'hui les propositions de loi qui en découlent. Ces deux volets constitutionnel et organique ne visent pas à provoquer un nouveau big bang territorial. Il s'agit de permettre et non plus de contraindre.

D'abord, la représentativité équitable des territoires serait inscrite dans la Constitution. Ensuite, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales figurerait dans la Constitution et le droit à la différence serait reconnu, pour mieux reconnaître la réalité locale.

La loi organique vise à renforcer les études d'impact des textes législatifs sur les collectivités territoriales. Enfin, les compensations financières des transferts de compétences seraient améliorées et régulièrement réexaminées.

Pour nous, le principe de subsidiarité est central dans l'action publique. Tirons la leçon des crises. N'ayons pas peur. Osons la confiance et la liberté des collectivités territoriales pour sortir le pays de ses lourdes difficultés. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)

M. Mathieu Darnaud, co-rapporteur de la commission des lois .  - Ce texte porte en lui la constance des travaux du Sénat depuis de nombreuses années. Nous avons réaffirmé cette constance, convaincus de l'absolue nécessité de rappeler aujourd'hui notre attachement à l'échelon communal. Je salue le travail des deux co-rapporteurs et l'initiative du président Larcher.

En élevant au rang constitutionnel la clause de compétence générale des communes, nous réaffirmons la commune comme le premier des échelons administratifs, le lieu où se tisse le lien social.

La crise nous rappelle l'importance de la commune comme creuset de toutes les solidarités, et la nécessité de la défendre. Les élus, les maires font vivre cette proximité attendue par nos concitoyens. Ils en sont les acteurs privilégiés.

La commune doit garder son agilité. Elle est aussi la porte d'entrée dans le bloc communal et intercommunal. Les élus locaux sont trop souvent convaincus que tout se passe à ce second niveau : ce n'est pas le cas.

Pour agir, la commune a néanmoins besoin d'autonomie financière et donc de ressources propres. Je salue le travail de Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances, pour son implication sur un sujet bien compliqué mais essentiel.

Sur la question ultramarine, également traitée ici, je salue les travaux de M. Magras, président de la délégation aux outre-mer.

Nous avons la capacité à tracer un nouveau sillon et à envoyer des signaux forts à l'ensemble de nos territoires. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances .  - Deux mesures ont justifié la saisine de la commission des finances.

La première est relative au principe « qui décide paie ». Trop souvent, les compensations sont trop éloignées des charges transférées par l'État. Il faut une nouvelle gouvernance, dans laquelle l'adéquation des charges et des ressources serait régulièrement réexaminée, et non réévaluée. C'est plus qu'un simple changement sémantique : il s'agit d'un autre modèle pour remettre régulièrement à plat les compétences et les compensations.

Sur les ressources propres des collectivités territoriales, il est temps de revoir les conséquences de l'article 72-2 de la Constitution. Si les ressources propres excluaient celles sur lesquelles les collectivités territoriales ne maîtrisent ni le taux, ni l'assiette, leur part baisserait nécessairement. Afin de respecter le principe constitutionnel que les ressources propres doivent obligatoirement représenter une part déterminante des ressources des collectivités territoriales, il faudrait créer des impôts locaux ou territorialiser des impôts nationaux à hauteur de 35 milliards d'euros. L'expérience de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) nous a montré combien il était complexe de territorialiser un impôt. Mais faut-il renoncer à sanctuariser les ressources propres et à renforcer le pouvoir fiscal des collectivités ? Non !

Dès lors, il convient de s'interroger sur le bon niveau des ressources propres - que nous proposons de qualifier de significatif et non plus de déterminant - et sur la réforme de la péréquation. Cette part doit-elle être de 50 % ou de 33 % ? Doit-elle être la même pour toutes les catégories de collectivités ? Cette formulation laisse le débat ouvert - et nous avons vu ce matin combien le débat entre État et collectivités était important.

Les textes qui nous sont proposés répondent aux préoccupations de la commission des finances : nous vous invitons à les soutenir. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur le banc de la commission)

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales .  - Je me réjouis de débattre avec vous de ces deux textes dont je vous remercie. Nous avons échangé ces derniers mois au sein de la Chambre des territoires s'agissant de la décentralisation. Nous l'avons encore évoqué ce matin avec les représentants des collectivités territoriales.

L'an dernier, à l'issue du grand débat national, le Président de la République m'a chargée de travailler sur les relations entre État et collectivités territoriales dans le sens d'une plus grande proximité et efficacité des politiques publiques.

J'ai donc lancé le 6 janvier, à Arras, une vaste consultation des élus locaux. L'objectif est de donner davantage de liberté aux collectivités territoriales. De fait, ces derniers mois ont prouvé leur grande agilité et le plan de relance comprendra un volet local.

M. Philippe Bas.  - Très bien !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Depuis, j'ai déposé un projet de loi organique pour poursuivre les expérimentations territoriales en cours. Quant au projet de loi 3D - décentralisation, différenciation et déconcentration - il devrait être présenté en Conseil des ministres en janvier et examiné au premier semestre 2021. Les consultations régionales se poursuivent.

Nous examinons ce jour deux propositions de loi issues des recommandations du groupe de travail sénatorial. Je constate de nombreuses convergences de vues...

M. Philippe Bas.  - Tant mieux !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - ... sur l'avenir de la décentralisation : renforcement des libertés locales et refus d'un big bang territorial.

Demeurent toutefois des divergences et des réserves : « On ne touche à la loi que d'une main tremblante » écrivait Montesquieu. C'est encore plus vrai pour la Constitution. Cela ne signifie pas qu'il ne faille pas y toucher. Le Gouvernement avait ainsi préparé une réforme constitutionnelle dont je regrette, comme vous je suppose, qu'elle n'ait pas abouti.

M. Philippe Bas.  - Dommage ! (Sourires)

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Merci de l'aveu ! Et j'observe toutefois non sans déplaisir que vous en reprenez certains éléments.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - La meilleure part !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Néanmoins, la Constitution repose sur des équilibres longs et complexes, fruit d'un long travail et j'en appelle à la plus grande prudence.

En outre, le cadre actuel garantit déjà de nombreuses adaptations.

Vous souhaitez inscrire le principe de représentation des territoires dans les exécutifs locaux mais de ne pas vous en tenir à la seule démographie, afin, par exemple, que les communes soient mieux représentées au sein des intercommunalités. Votre objectif est louable, mais il faut qu'un équilibre soit assuré entre les communes au sein d'un ECPI. L'exemple de Salbris dans le Loir-et-Cher nous a montré qu'un accord entre communes pouvait jouer contre la ville-centre. (On le confirme sur les travées du groupe Les Républicains.) Le Gouvernement préfère s'en tenir au droit existant. (Protestations sur les mêmes travées)

M. Loïc Hervé.  - C'est bien dommage !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Quant à la clause générale de compétences, nul n'envisage de la remettre en cause. (M. Philippe Bas s'exclame.) Pour autant, elle ne relève pas de la Constitution. La loi Engagement et proximité de décembre a rappelé l'importance des communes dans les intercommunalités.

Notre cadre constitutionnel actuel est également suffisant s'agissant des compensations des transferts de compétences et de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Je crois périlleux, comme la commission des finances, d'entrer dans un processus de réévaluation permanente, contraire au principe de responsabilité.

Quant aux ressources propres, alors que les régions ne lèvent pas d'impôts locaux, diriez-vous qu'elles ne disposent d'aucune autonomie financière ? (Vives protestations sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Loïc Hervé.  - C'est le cas !

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Ce n'est pas ce qu'elles disent ! (On le conteste sur les mêmes travées.)

La fusion des articles 73 et 74 de la Constitution appellerait à tout le moins une étude et une longue concertation. Le Gouvernement entend le souhait des outre-mer de disposer d'un statut adapté, mais la révision de 2003 a montré qu'il était déjà aisé de passer d'une catégorie à l'autre si une collectivité le souhaitait.

S'agissant de la proposition de loi organique, je me réjouis de constater que ce texte soit proche de celui que je vous présenterai le 3 novembre prochain ; cela facilitera les choses ! L'égalité devant la loi, souvent abstraite, doit être compensée par une notion d'équité entre territoires. Le Président de la République l'a rappelé dès juillet 2017 lors de la première Conférence des territoires.

Aussi, nous allons consacrer le droit à la différenciation et à l'expérimentation dans un prochain projet de loi organique. Il s'agit d'adoucir certaines rigidités stérilisantes.

Les collectivités territoriales ne sont pas demandeuses de transferts généralisés de compétences, mais d'adaptations locales. Tel est le sens de l'expérimentation qui constitue une phase de test. Son évaluation permet de juger de l'intérêt de sa généralisation. Le Gouvernement souhaite ainsi conserver le délai de cinq ans.

Depuis 2017, nous agissons pour débrider les projets des collectivités territoriales au bénéfice de notre pays, en particulier dans le contexte de la crise sanitaire.

Les principes de confiance et de libertés guident notre action. Je vous remercie.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Très bien !

M. Éric Kerrouche .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Il faut faire confiance au territoire et lancer une nouvelle génération de la décentralisation. Nous partageons cette ambition de Gérard Larcher qui semble rejoindre celle du Premier ministre, au moins en paroles.

L'exécutif, avec les gilets jaunes, la crise sanitaire et la menace terroriste, semble s'éloigner d'un jacobinisme pur au service du libéralisme et se rendre compte de l'impasse de la verticalité.

Quelle décentralisation souhaitons-nous ?

Nous partageons une culture commune des territoires, nous avons des divergences. Nous ne nous opposons certes pas au principe de liberté - la loi de 1982 parlait de droits et libertés, mais ce paradigme ne peut suffire, sans une égalité qui ne signifie pas l'uniformité et une fraternité entre territoires qui nous a sans doute fait défaut.

C'est la condition du juste équilibre de l'aménagement du territoire.

Nous approuvons la constitutionnalisation de la clause de compétence générale des communes, l'assouplissement des expérimentations, la différenciation normative et l'autonomie financière notamment.

En revanche, nous estimons que le texte a encore quelques incomplétudes s'agissant de la représentation équilibrée des territoires à l'article premier de la Constitution - le tunnel de 50 % pour les EPCI nous semble ainsi excessif : il n'est pas possible que l'avis d'un élu ait le même poids que de ceux de trois autres. Le fonctionnement des conseils communautaires s'en trouverait déséquilibré. (Exclamations sur les travées du groupe CRCE)

Nous proposons, symboles importants, une loi de financement des collectivités territoriales et le droit de vote des étrangers aux élections locales lorsqu'ils paient leurs impôts, ainsi que de nouveaux indicateurs pour sortir du fétichisme du PIB.

En fonction du sort de nos amendements, nous déciderons de notre vote. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Stéphane Ravier .  - Je remercie les 60 maires qui m'ont reçu pendant la campagne des élections sénatoriales et les 205 grands électeurs qui n'étaient pas de ma paroisse et qui m'ont accordé leur soutien. J'ai grâce à eux le plaisir - certainement partagé - de m'exprimer devant vous pour défendre les communes, « socle de notre démocratie » et quotidien de chaque citoyen, comme l'a dit le président de notre illustre assemblée.

L'idée de constitutionnaliser la clause de compétence générale et la libre autonomie est frappée du bon sens, en témoigne s'il en était besoin la crise sanitaire du printemps. Heureusement que les maires étaient là pour combler les lacunes et l'incompétence de l'État !

Le Gouvernement a enfreint les libertés communales ; actuellement, il enfreint les libertés économiques. Avec le couvre-feu, le Gouvernement ne fait pas confiance aux maires qui connaissent parfaitement leur territoire. La situation à Aix ou à Marseille n'est pas la même qu'à Aiguilles ou Rognac !

Mêmes remarques pour la loi idéologique Solidarité et renouvellement urbain (SRU) dont les communes n'ont nul besoin et qui sont considérées comme des délinquantes quand elles n'arrivent pas à produire des logements sociaux. Où est la libre autonomie ?

Prenons garde aussi au nouveau jacobinisme incarné par les métropoles. Donnons la liberté d'action aux communes et les moyens financiers qui vont avec !

M. Dany Wattebled .  - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Depuis plusieurs mois, la crise de la covid permet d'apprécier la réactivité des collectivités territoriales, alors que nous assistions depuis des années à une recentralisation à marche forcée qui passe par la privation de ressources et l'inflation réglementaire.

Ces deux propositions de loi traduisent les conclusions du groupe de travail pour la décentralisation présidée par le président Larcher.

J'approuve la commission des lois lorsqu'elle a adopté à l'article 4 la clause de compétence générale des communes en retenant sa formulation classique.

Même chose pour le principe « qui décide paie » ; la commission des lois a bien fait de choisir la notion de « réexamen régulier » à la « réévaluation régulière » : la gouvernance des finances locales pourra ainsi être régulièrement revue.

La rénovation du régime des collectivités d'outre-mer est aussi une bonne idée. La fusion des articles 73 et 74 de la Constitution est équilibrée, comme la commission des lois en a jugé.

Le groupe Les Indépendants-République et Territoires, particulièrement attaché, aux libertés locales, votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)

M. Guy Benarroche .  - Candide, car nouveau venu parmi vous, je m'attendais à un triptyque constitutionnel, organique, ordinaire. Je suis déçu de voir que ce texte a surtout une valeur déclarative. Les grandes déclarations sont toujours bonnes à prendre, me direz-vous.

Les écologistes disent souvent : « agir local, penser global ». Je suis élu d'une commune de 6 000 habitants. Je sais le mérite qu'il y a à agir pour faciliter la vie quotidienne de nos concitoyens.

L'indépendance financière des collectivités territoriales, c'est très bien. Mais comment la garantir sans une loi de financement des collectivités territoriales ? La compétence différenciée, c'est bien, mais comment éviter la concurrence entre territoires ?

Il faut renouveler la démocratie locale, ce qui nécessite d'élire les représentants des intercommunalités au suffrage universel direct. Nous l'avons vu à Marseille et à Grenoble.

Une citoyenneté active, il faut le faire, mais comment sans libérer le recours à la démocratie participative ?

Le renouvellement de notre démocratie locale ne figure pas dans ces textes. Il faut encourager la contractualisation et la réciprocité entre territoires urbains et ruraux. Nous déposerons ultérieurement un amendement pour encourager les pôles de coopérations territoriales. Nous devons sortir de la concurrence territoriale.

Le texte participe à l'affaiblissement des intercommunalités. Certes, tout le monde est le centralisateur de quelqu'un d'autre. (Sourires) Mais si les régions ou les intercommunalités cessaient d'être de simples gestionnaires de services pour devenir de véritables lieux de démocratie, peut-être serait-il possible d'accepter une certaine centralisation territoriale.

Malgré les points positifs comme la clause générale de compétence, nous ne voterons pas ce texte, nous réservant la possibilité de nous y opposer. (Applaudissements sur les travées du GEST)

M. Alain Richard .  - C'est une majorité politique identique qui a porté en 2003 une révision de la Constitution beaucoup plus sobre, apportant la libre administration des collectivités territoriales et leur autonomie financière.

On peut voir dans cette proposition de loi beaucoup de dispositions d'ordre législatif plus que constitutionnels, qui délaient la Constitution et rigidifient la loi.

Le groupe RDPI y est donc défavorable, en particulier à cause de deux objections majeures.

Première objection, la possibilité d'un écart de 1 à 3 dans la représentation des citoyens pour élire des représentants dans la même assemblée - bien plus important que l'écart de 1 à 1,5 voté par les deux chambres et validé par la jurisprudence constitutionnelle. Il n'est pas judicieux de prévoir des écarts différents selon les échelons : 1 à 2 pour le conseil départemental, mais 1 à 3 pour l'intercommunalité.

Deuxième objection, l'abolition du pouvoir de l'État d'opérer une régulation des services publics lorsqu'il donne lieu à des transferts de compétences.

L'idée de priver l'exécutif de son pouvoir réglementaire d'application de la loi et d'édicter des normes pour garantir l'égalité entre les citoyens me semble contraire à l'exigence d'accessibilité du droit.

En revanche, la proposition de loi organique élabore un schéma très proche de celui du Gouvernement. Nous la soutiendrons donc. (M. Didier Rambaud applaudit.)

Mme Guylène Pantel .  - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Vaste projet que de vouloir garantir le plein exercice des libertés locales. Les vagues de décentralisation et les transferts de compétences se sont succédé mais les moyens financiers ont souvent été réduits en parallèle.

L'individualisme croît. Loin de la figure tutélaire qu'il était, le maire - en particulier dans les petites communes, nombreuses en Lozère - est en première ligne des récriminations. Faute d'y être intégrées, ces petites communes se désintéressent de l'intercommunalité.

Les objectifs de ces textes sont louables mais le RDSE est partagé quant à leur mise en oeuvre.

Le RDSE est favorable à la constitutionnalisation de la représentation équitable des territoires, avec une hausse des limites maximales d'écart de représentation, et de la clause générale de compétence, qui vient rappeler l'importance de la commune dans l'édifice juridique français.

En prolongement du principe de libre administration des collectivités territoriales, l'octroi de compétences différentes à des communautés de même échelon doit rester limité.

Nous craignons une différenciation sans borne qui fasse disparaître les trois échelons que sont la commune, le département et la région. La méthode employée nous dérange aussi : tout se passe comme si la loi 3D n'allait pas nous être bientôt présentée. Tâchons de travailler en bonne intelligence.

Nous sommes attachés à la liberté mais nous craignons la concurrence et la mise à mal de la péréquation, avec des communes toujours plus riches et d'autres toujours plus pauvres. Élue d'un département hyper-rural, je suis préoccupée par les charges toujours plus lourdes qui pèsent sur les départements, forcés d'emprunter.

Le groupe RDSE sera partagé entre abstention et vote favorable. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)

Mme Cécile Cukierman .  - Au sujet du « plein exercice des libertés locales », nous partageons le constat du mépris des principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales. La réforme de la taxe d'habitation et la baisse de la fiscalité locale s'inscrivent malheureusement dans cette droite ligne.

Les élus locaux sont à bout, face à l'érosion de leurs marges de manoeuvre et au comportement autoritaire du Gouvernement. Aucune collectivité ne se satisfait de cette situation. Toutes cherchent des solutions, mais nous savons que demain, nos concitoyens paieront plus pour avoir accès aux mêmes services publics locaux.

La constitutionnalisation de la clause générale de compétence est une bonne chose. Il est regrettable que cette clause ait été supprimée pour les départements et les régions - on le voit avec la crise. Elle assure aux élus locaux un espace, une liberté pour innover.

Oui, monsieur Ravier, la loi est la même partout et pour tous en République, ce qui garantit à chacune et chacun d'être citoyen. Mais, M. Ravier, passionné des collectivités territoriales, nous a déjà quittés...

L'autonomie financière, levier d'action des élus, est affaiblie par le remplacement d'impôts locaux par des dotations ou des parts d'impôts nationaux qui se réduisent. Cela réduit le lien avec les citoyens et vide les capacités financières des collectivités territoriales de leur substance.

Les faibles taux de participation aux élections municipales ne s'expliquent pas seulement par la crise sanitaire mais aussi par l'incapacité des élus locaux à répondre aux besoins de plus en plus urgents de leurs concitoyens.

Il nous faudra trouver une définition commune du périmètre. La crise actuelle a créé une tension inévitable et incontestable entre le local et le national. L'action et la communication gouvernementales ont été insuffisantes et de nombreux citoyens se sont trouvés démunis. L'absence de concertation a pu susciter des envies d'autonomie de pouvoirs locaux plus agiles - mâtinées de tendances à la dislocation de l'unité du pays. Il faut plus de décentralisation, mais aussi de plus de République et plus de déconcentration pour sécuriser l'action des élus locaux.

La différenciation peut générer moins de normes, moins de protections pour les citoyens. Cela nous paraît dangereux. Dans cette période compliquée : prudence ! Le groupe CRCE ne votera pas cette proposition de loi en l'état. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Guy Benarroche applaudit également.)

Mme Dominique Vérien .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Nous, sénateurs, veillons à ce que les élus locaux soient entendus. Cela n'a pas toujours été possible, comme avec la funeste loi NOTRe...

Si j'en crois le Premier ministre, cependant, la commune ne doit plus enfler comme la grenouille de la fable et le département retrouve ses lettres de noblesse !

Je salue le travail de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et son ancien président, Jean-Marie Bockel, qui a su traduire la volonté des élus en cinquante propositions, qui ont donné naissance à trois propositions de loi. Nous en étudions aujourd'hui les parties constitutionnelles et organiques, qui ont pour objectifs une représentation équitable des territoires, une adaptation des compétences des collectivités aux réalités locales, une garantie de l'autonomie financière des collectivités locales et une rénovation du régime constitutionnel des collectivités ultramarines.

La représentation équitable passe par l'écart possible jusqu'à 50 % entre le nombre d'élus représentant un territoire et le nombre d'élus censés le représenter en fonction de sa démographie. Combien de collectivités territoriales dysfonctionnent parce que les petites communes n'ont plus voix au chapitre ? Dans la métropole de Lyon, des petites communes ne sont plus représentées, alors que le déconfinement a montré leur utilité.

Permettre à une collectivité territoriale d'exercer une mission menée par un autre niveau de collectivité territoriale chez ses voisins crée une inégalité, mais doit-on empêcher une commune de réaliser une action qui serait du ressort communautaire si l'EPCI ne s'en saisit pas ? Peut-être que certaines communes veulent mettre plus de moyens dans certaines compétences que d'autres. C'est cela faire de la politique. Peut-être qu'il faut plus de souplesse.

Je salue la reconnaissance des études d'impact et des avis du Conseil national d'évaluation des normes et la possibilité de confier ces études d'impact à des organismes publics indépendants, grâce à nos collègues socialistes.

Je salue également l'allongement de la possibilité d'expérimentations sur tout ou partie du territoire.

Les ressources doivent être déconnectées des impôts nationaux. Par ailleurs, on nous retire la taxe d'habitation qui créait pourtant un lien fort avec les habitants. Couper les ressources propres, c'est mettre sous tutelle des collectivités territoriales, désormais dépendantes des dotations.

Prévoyons des réexamens réguliers des moyens financiers aux collectivités territoriales. Avant la crise, il manquait 50 millions d'euros au département de l'Yonne, qui compte 350 000 habitants, pour financer le RSA. Cela doit nous servir d'exemple. Refusons tout transfert de compétences sans réévaluation régulière des moyens.

Lana Tetuanui a proposé plusieurs amendements pour la Polynésie et les autres territoires d'outre-mer, afin que ces territoires s'organisent mieux, mais la commission, si elle a ouvert le débat, a limité les interventions, préférant laisser le sujet mûrir.

Toutes les collectivités territoriales ont besoin de souplesse, de bon sens et d'agilité. Ces propositions de loi en apportent. Le groupe UC les votera. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Très bien !

M. Jean-Marc Boyer.  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Confiance, proximité, autonomie, ce sont les socles des libertés locales, fondements de la cohésion nationale tant ébréchée.

La représentativité nationale est en crise, avec un sentiment d'éloignement et d'abandon des territoires que le mouvement des gilets jaunes a mis en exergue. Les réformes, NOTRe ou Maptam, ont éloigné davantage les citoyens des élus et renforcé le millefeuille territorial.

Nos concitoyens retrouveront le chemin des urnes si les élus répondent à leurs préoccupations, dans une démarche sincère et efficace. Dans la prise de décisions, l'horizontalité doit succéder à la verticalité. La centralité jacobine doit laisser place à une décentralisation approfondie, pour retrouver plus de proximité, avec une meilleure application du principe de subsidiarité.

La territorialisation des politiques publiques doit devenir un impératif. Tenons compte des différences entre les territoires, et laissons-leur la liberté de gouverner différemment.

La crise sanitaire a mis en évidence la capacité de réaction des collectivités territoriales, alors qu'elles avaient été vilipendées avec #balancetonmaire.

La clause générale de compétence doit être consacrée dans la Constitution. Les communes ont été courageusement au front. La confiance se vit au jour le jour. Cette proposition de loi est l'occasion pour l'État de renouer le lien avec les collectivités territoriales et de montrer sa confiance dans les élus locaux.

Garantissons une législation de proximité. Comme le prévoyait la proposition de loi de M. Pointereau, il faut pouvoir cumuler un mandat de parlementaire et de maire d'une commune de moins de 9 000 habitants ou de président d'une intercommunalité de moins de 15 000 habitants.

On a trop vu, depuis trois ans, des parlementaires déconnectés du terrain : ils n'ont pas fait leurs preuves !

Je regrette également la suppression de la réserve parlementaire. Les élus locaux sont légitimes à soutenir des projets locaux.

La liberté passe par l'autonomie, notamment financière. Les atteintes à cette autonomie, comme la suppression de la taxe d'habitation, sont inacceptables et vont à l'encontre de la demande de proximité.

Arrêtons l'aménagement du territoire et faisons de l'aménagement des territoires, avec confiance, proximité et autonomie. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Franck Menonville applaudit également.)

M. Victorin Lurel .  - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Le débat est ambitieux et utile. Si le groupe socialiste, écologiste et républicain ne peut souscrire en l'état à toutes les dispositions de la proposition de loi constitutionnelle, nous approuvons la démarche pour plus de différenciation, de territorialisation, d'autonomie financière et de sécurisation juridique.

Nous n'avons pas peur des libertés locales. Il faut faire respirer la Constitution, pour que chaque territoire s'épanouisse au sein de notre République.

Depuis trop longtemps, nous attendons une évolution de la Constitution. Chacun observe l'uniformisme des politiques nationales, trop souvent la règle quand la différenciation n'est qu'un mirage, déconnectées des réalités et peu efficaces. Nous, élus, y prenons notre part.

Avançons vers un échelon local doté d'un réel pouvoir normatif, tout en maintenant l'unité de la République.

L'article 6 ne nous convient pas dans sa rédaction actuelle, inaboutie. Nous voterons contre, sauf si une nouvelle rédaction est proposée.

Nous proposons des amendements, ni antichambres de l'indépendance ni cristallisations du statu quo, mais crantant des avancées. Nous sommes attachés au principe d'égalité, pas à l'égalitarisme. Chacun chemine à son rythme.

Pour les territoires d'outre-mer, il faudra faire évoluer la Constitution. Nous nous prononcerons sur une nouvelle réaction des articles 73 et 74 de la Constitution efficace et concrète - même si elle est perfectible.

Le groupe socialiste, écologiste et républicain avisera tout à l'heure, selon l'état de la discussion. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Jean-Raymond Hugonet .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je concentrerai mon propos sur le seul aspect budgétaire. La marge de manoeuvre financière des collectivités territoriales est significativement réduite, en raison des contrats de Cahors qui contraignent leurs dépenses et de la réforme de la taxe d'habitation, qui réduit leur pouvoir fiscal.

Leurs recettes pâtissent du transfert d'impôts nationaux sur lesquelles les collectivités territoriales n'ont aucune prise. On est loin de l'article 72 de la Constitution sur la libre administration des collectivités locales !

Renforçons l'autonomie financière des collectivités territoriales, en redéfinissant la notion de ressources propres, prévue à l'article 4 de la proposition de loi organique. Cette redéfinition pose néanmoins des problèmes techniques sur les ratios d'autonomie financière des collectivités territoriales.

La commission des lois a donc choisi d'adopter un amendement précisant que les ressources propres doivent constituer une part « significative » des ressources d'une catégorie de collectivités territoriales. Cela diminue la portée de l'exigence constitutionnelle mais en garantit l'applicabilité.

La commission des lois a également supprimé la procédure de modification du calcul, qui ne semblait pas répondre à une nécessité réelle.

L'article 5 de la proposition de loi constitutionnelle garantit la compensation intégrale aux collectivités territoriales, selon le principe « qui décide, paie ». La commission des lois a modifié cet article en inscrivant la notion de « part significative des ressources totales », celle de « réexamen régulier » et modifié les dispositions sur les compensations financières.

Quand tout le monde brandit la décentralisation comme marotte, ces textes placent l'autonomie financière au coeur du débat. C'est heureux. Espérons que la crise sanitaire ne vienne pas renforcer la funeste dépendance des collectivités territoriales envers l'État. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Micheline Jacques .  - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La différenciation territoriale est placée au coeur de la réflexion de Michel Magras. J'ai l'honneur de lui succéder et d'être son ombre portée dans ce débat.

L'adaptation ultramarine est essentielle pour garantir l'efficience de la norme. Les travaux de la délégation aux outre-mer ont été centraux. Son rapport « Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? » définit un nouveau cadre fondé sur la subsidiarité, pour permettre à chaque territoire de définir ce qui est le mieux pour lui.

Dans la suite du groupe de travail du Sénat, ces textes reconnaissent le rôle central des collectivités territoriales. L'outre-mer ne saurait rester à l'écart de cette décentralisation et du renforcement de la démocratie locale.

L'article 6 prévoit des dispositions pour l'outre-mer, réunissant les articles 73 et 74 de la Constitution. Nous avons quelques objections.

Les travaux de Michel Magras ont abouti à une rédaction largement acceptée. Un groupe de travail permettrait d'aller plus loin.

La collectivité territoriale de Saint-Barthélemy n'était pas demanderesse d'une réforme en profondeur de la Constitution mais considère que l'opportunité doit être saisie, afin de parfaire son propre cadre statutaire. L'actuel cadre constitutionnel ne lui a, par exemple, pas permis d'être entendue sur ses aspirations en matière de sécurité sociale, ou de droit pénal spécial. En outre, Saint-Barthélemy souhaiterait des compétences élargies.

Je suis convaincue que la discussion peut nous rassembler, malgré des trajectoires différentes. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

La discussion générale est close.

Discussion des articles de la proposition de loi constitutionnelle

ARTICLE PREMIER

M. le président.  - Amendement n°13, présenté par M. Kerrouche et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Supprimer cet article.

M. Éric Kerrouche.  - La modification de l'article premier de la Constitution n'est pas nécessaire pour atteindre l'objectif d'élargir le tunnel d'écart de représentation. La modification de l'article 72 de la Constitution suffit.

Supprimons donc l'article premier.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - La volonté du groupe de travail était la reconnaissance dans la Constitution des territoires de la République dans leur diversité. Certains sont spécifiques, au regard notamment de leur géographie. Le terme de territoire se retrouve dans le droit public local.

En outre, l'article premier reprend une disposition déjà adoptée par le Sénat en 2016 dans une proposition de loi Larcher-Bas. Retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Avis favorable, mais pas pour les mêmes raisons que M. Kerrouche.

Actuellement, si un territoire compte en moyenne 1 000 habitants, le tunnel est de 20 %. Dans une même assemblée, un élu peut représenter 800 habitants, un autre 1 200. L'un des deux représente donc 50 % d'électeurs de plus.

Si l'on élargit le tunnel à 33 %, ces chiffres passeraient respectivement à 670 et 1 330 habitants. Un élu pèserait donc deux fois plus qu'un autre. Ces écarts sont trop importants. Il est plus raisonnable de ne pas changer le droit actuel.

M. Victorin Lurel.  - Nous sommes insatisfaits de l'explication sur la seule représentation des territoires.

Le tunnel de 33 %, voire de 50 %, ne concerne que les cantons à section. On modifierait l'article premier de la Constitution, qui n'a pas vocation à accueillir tous les détails, pour intégrer une représentation équitable des territoires.

Soyons prudents, ne modifions les institutions que d'une main tremblante et ne modifions pas l'article fondamental de notre Constitution.

L'amendement n°13 n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

ARTICLE 2

M. Alain Richard .  - Je tiens à revenir sur ce qu'il y a de problématique dans la restriction du pouvoir normatif du Gouvernement. Par exemple, en matière de politique en faveur de l'autonomie des personnes âgées, qui relève des départements, il est essentiel que des normes sur les actes des aides à domicile s'appliquent de la même façon partout. Avec cette disposition constitutionnelle, nous empêcherions le Gouvernement d'assurer l'égalité de traitement entre citoyens.

M. Philippe Bas .  - Quand il s'agit des droits fondamentaux, ils sont inscrits dans la loi elle-même. Les modalités d'attribution des aides sont, pour leur part, déterminées par le pouvoir réglementaire. En matière d'attribution du RSA, j'ai constaté les excès du pouvoir réglementaire de l'État. Ainsi, alors que la loi indique que doivent être pris en compte les revenus du patrimoine, le décret précise que le taux est limité à 3 % en cas de revenus de placements bancaires. Ainsi, des personnes avec des liquidités importantes pourraient bénéficier du RSA. La loi est ici vidée de son contenu par des dispositions réglementaires sur le patrimoine à prendre en compte. Le pouvoir réglementaire national doit être supplétif en ce qui concerne l'exercice des compétences attribué par le législateur.

L'article 2 est adopté.

ARTICLE 3

M. le président.  - Amendement n°15, présenté par M. Kerrouche et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Alinéa 6, première phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Sous réserve d'impératif d'intérêt général, la population représentée par les élus de chaque territoire peut s'écarter jusqu'à un tiers de la population moyenne représentée par les élus du conseil.

M. Éric Kerrouche.  - Nous sommes favorables à l'élargissement du tunnel de représentation tant la jurisprudence du Conseil constitutionnel est limitative. Or le texte ne prévoit pas d'impératif d'intérêt général à l'intérieur des bornes des 33 % et laisse trop de marge de manoeuvre pour un éventuel redécoupage. Il faut justifier des dérogations.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Vous supprimeriez toute portée à la disposition proposée. Avis défavorable car nous voulons élargir le tunnel et donner plus de marge de manoeuvre au législateur. Saint-Pierre-et-Miquelon, 6 000 habitants, a un sénateur.

Les accords locaux obligeant des élus au sein des EPCI à se mettre d'accord sur une représentation ne posent pas beaucoup de problèmes.

Il est important de conserver la possibilité de déroger aux seuils pour des motifs d'intérêt général, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Avis défavorable, même si je reconnais votre effort, monsieur Kerrouche.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Soyons clairs sur ces sujets.

La notion de territoire dans la Constitution ne pose pas problème, mais le principe d'égalité doit être préservé. Je me souviens du travail fait avec Alain Richard pour tirer le meilleur parti des plus ou moins 20 %. Nous sommes nombreux à considérer que ces 20 % sont trop contraignants. Mais si l'on élargit le tunnel comme le texte le prévoit, nous mettons en cause le principe d'égalité.

Nous allons arriver à des écarts trop grands. Notre amendement, qui offre de la souplesse, est une recherche pragmatique pour élargir le tunnel tout en respectant le principe d'égalité.

Mme Cécile Cukierman.  - Il ne s'agit pas d'une simple question de mathématiques. Depuis la loi NOTRe, nous sommes confrontés à des intercommunalités XXL qui n'ont pas été souhaitées par les communes membres. D'où une difficulté à faire corps et cohérence, tant les vécus sont différents.

Il y a parfois plusieurs bassins de vie au sens de l'Insee dans une seule intercommunalité XXL.

Nous essayons donc, les uns, les autres, de corriger les irritants de la loi NOTRe. La question de la représentation des élus et des communes se pose au sein des intercommunalités ; c'est un vrai défi. Nous ne le résoudrons qu'en remettant à plat la loi NOTRe.

Je suis parfois scandalisée de voir que deux communes, sur un total de 53, disposent de la moitié des voix et peuvent décider pour les 53 autres. Cela pose un problème démocratique dans notre pays. (Applaudissement sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

M. Alain Richard.  - Les intercommunalités de grande taille ne sont pas toujours le fait de la loi NOTRe. Certaines sont bien au-delà des seuils de cette dernière. Il faut bien que certains en aient voulues. La loi Engagement et Proximité a rétabli la possibilité pour les communes d'une intercommunalité de se scinder.

Plusieurs améliorations à la représentation des communes au sein de l'intercommunalité ont déjà été votées, avec un deuxième élu, ou des suppléants qui, à défaut de voter, peuvent participer aux délibérations. Nous avons donc déjà une flexibilité significative. Je ne vois aucune justification à passer à un écart de 1 à 3 en matière de représentation.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Nous ne sommes pas ici pour faire le procès de la loi NOTRe. Mais la complainte est régulière et justifiée (M. Loïc Hervé approuve.), tant, à chaque fois, nous nous heurtons à des difficultés en raison des seuils. La norme est préférée à l'intelligence territoriale et aux accords locaux. Il faut en sortir.

Monsieur Kerrouche, votre amendement pose problème car il concernerait aussi des élections nationales, comme les sénatoriales. Le Conseil constitutionnel autorise deux représentants, ce dont vous supprimez la possibilité.

Nous fixons ici un plafond d'écart de 33 %, le législateur conservant la possibilité de fixer un autre écart, dans la limite de 33 %, ou de 50 % pour les collectivités.

L'amendement n°15 n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°14, présenté par M. Kerrouche et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Alinéa 6, seconde phrase

Supprimer cette phrase

M. Éric Kerrouche.  - Il n'est pas question ici de la loi NOTRe, qui n'empêchait pas des accords locaux avec sur-représentation de certaines communes dans les intercommunalités - et des accords ont été trouvés. Le vrai souci, c'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui nous oblige à jouer les équilibristes.

Le Conseil constitutionnel, avec son tunnel de 20 %, s'appuie sur les limites posées par le législateur en 1986 et en 1989, mais elles s'appliquaient à des circonscriptions électorales, essentiellement pour l'élection des députés au sein d'un département. Les EPCI, eux, forment une circonscription globale dont les communes sont les cellules de base.

Mais ne tombons pas dans l'extrême inverse ! Le tunnel de 33 % permet qu'un élu en représente deux. Avec un tunnel de 50 % il pourrait en représenter trois autres. Cela est manifestement disproportionné.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - La loi NOTRe a eu pour effet d'encourager la création d'intercommunalités XXL qui rendent encore plus nécessaire la conclusion d'un accord local. Nous portons l'écart à 50 %, mais pour les seules intercommunalités, et il s'agit d'un plafond.

Il y a une grande différence entre un EPCI et une collectivité territoriale. On ne peut pas assimiler l'un à l'autre. (M. Philippe Bas approuve.)

M. Éric Kerrouche.  - Et donc ?

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Donc, dans un groupement de communes, il existe des notions de territoire, d'histoire, de culture qui nécessitent de donner des marges aux élus locaux. Faisons-leur confiance pour organiser une représentation qui leur convienne. Du reste, toutes les associations d'élus soutiennent cette idée. Retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Défavorable. Tout le monde regrette les accords locaux, mais une QPC a été déposée car les élus d'une collectivité n'avaient pas été très sages. Le Conseil constitutionnel a entendu cette plainte ; d'où le tunnel de plus ou moins 20 %. Ce qu'a expliqué Alain Richard est consigné dans une circulaire que je tiens à votre disposition.

M. Éric Kerrouche.  - Je ne suis pas sensible à la casuistique de Mme la rapporteure. Il s'agit effectivement, au sein d'un EPCI, de coopération. Faut-il plus déroger pour mieux représenter ? Nous n'avons aucune simulation sur la proposition qui nous est présentée. Mais nous avons tous ici été élus locaux et le savons bien : l'asymétrie de représentation va créer de nouvelles difficultés dans les négociations pour parvenir à des accords locaux.

Oui à plus de flexibilité, mais sans reproduire les erreurs du passé !

M. Philippe Bas.  - Je partage entièrement l'avis de notre rapporteur. Le « sujet » de l'intercommunalité n'est pas l'habitant mais la commune. Il n'y a pas une différence de degré mais de nature entre commune et intercommunalité.

Il faut une révision constitutionnelle pour créer de la souplesse, puisque le Conseil constitutionnel s'est emparé du sujet.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Absolument.

M. Philippe Bas.  - Si vous voulez renforcer l'intercommunalité, vous devriez souscrire à cette disposition : car la légitimité de l'intercommunalité est aujourd'hui battue en brèche parce que les communes ont le sentiment d'être la cinquième roue du carrosse. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur plusieurs travées du groupe UC)

L'amendement n°14 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté.

ARTICLE 4

Mme Anne Ventalon .  - Je prends la parole pour la première fois, au sein de cette assemblée, sur une disposition qui a valeur de symbole.

La campagne sénatoriale a été l'occasion d'aller au contact des communes et de leurs projets. Les maires ont la volonté d'agir, de penser l'avenir de leur commune ; ils doivent satisfaire des attentes de plus en plus impatientes, réagir aux épidémies et aux catastrophes naturelles. Ils sont des ministres de l'imprévu. Leur capacité d'agir doit être sanctuarisée contre la fièvre recentralisatrice. (Applaudissements à droite ; M. Alain Marc applaudit également.)

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur.  - Bravo !

L'article 4 est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

M. le président.  - Amendement n°7 rectifié, présenté par MM. Bazin et Courtial, Mme Eustache-Brinio, MM. Reichardt, Daubresse et Cuypers, Mme L. Darcos, MM. Bonne, Saury, Mouiller, D. Laurent et B. Fournier, Mmes Joseph, Borchio Fontimp, Richer et Noël, MM. Belin et Brisson, Mme Raimond-Pavero, M. Laménie, Mme Deromedi, MM. Pemezec, Savary, Charon et Le Gleut, Mme Chain-Larché, MM. Rapin et Paccaud, Mme F. Gerbaud et MM. Calvet et Chatillon.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 72 de la Constitution, il est inséré un article 72-... ainsi rédigé :

« Art. 72-....  -  Le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département. »

M. Arnaud Bazin.  - Cet amendement rend aux départements la clause de compétence générale, afin de leur donner plus de liberté d'action pour répondre à l'intérêt général.

La crise sanitaire a montré qu'ils constituaient le bon échelon pour distribuer masques et équipements aux habitants. Ils le sont aussi pour gérer les services départementaux d'incendie et de secours, mener une action publique de proximité.

Comme l'a révélé le rapport de la mission d'information sur la place et le rôle des départements dans les grandes régions, la crise sanitaire a révélé la rigidité excessive de la répartition des compétences.

M. le président.  - Amendement n°18 rectifié bis, présenté par MM. Bazin et Courtial, Mme Eustache-Brinio, MM. Reichardt, Daubresse et Cuypers, Mme L. Darcos, MM. Bonne, Saury, Mouiller, D. Laurent et B. Fournier, Mmes Joseph, Borchio Fontimp, Richer et Noël, MM. Belin, Brisson, Lefèvre et Bascher, Mmes Raimond-Pavero et Deromedi, MM. Pemezec, Savary, Charon, Le Gleut et Milon, Mme de Cidrac, M. Laménie, Mme Berthet, M. Chatillon, Mme Chain-Larché, MM. Rapin et Paccaud, Mmes Imbert, Thomas, F. Gerbaud et Canayer et MM. Sido, Calvet, Segouin, H. Leroy et Gremillet.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 72 de la Constitution, il est inséré un article 72 ... ainsi rédigé :

« Art. 72-....  -  En cas de catastrophe naturelle, de crise sanitaire ou économique, le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département. »

M. Arnaud Bazin.  - Cet amendement de repli reconnaît au niveau constitutionnel la clause de compétence générale du département, mais uniquement dans l'hypothèse d'une catastrophe naturelle, d'une crise sanitaire ou économique.

Les départements sont plus proches de nos artisans que les régions géantes issues des fusions...

M. Mathieu Darnaud, co-rapporteur.  - Je comprends les motivations de notre collègue. Cependant, l'objectif est ici de sanctuariser la commune et sa clause de compétence générale. S'agissant du département, une inscription dans la Constitution n'apparaît pas nécessaire.

La commune est une collectivité territoriale singulière dont la clause de compétence doit être élevée au niveau de la Constitution en raison de ce rôle de proximité. Cela n'exclut pas que le législateur donne au département une compétence plus large : cela a été le cas par exemple dans la loi Engagement et proximité pour les catastrophes naturelles.

Retrait ou avis défavorable aux deux amendements.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Avis défavorable. La commune a la clause de compétence générale et il n'est pas dans l'intention du Gouvernement de la supprimer.

La loi NOTRe a au moins clarifié les compétences entre les niveaux de collectivités territoriales. S'agissant de l'économie, je signale que les autres niveaux de collectivités ne sont pas favorables à une modification de la répartition des compétences. En outre, comme l'a indiqué M. Darnaud, des décisions ont déjà été prises dans la loi, en faveur des départements.

Je vous rappelle que l'État, dans les crises, est également présent.

Nous avons ainsi ouvert le fonds de soutien dit Covid - destiné aux milieux économiques - à toutes les catégories de collectivités territoriales. Le Gouvernement sait donc bien faire preuve de souplesse quand il le faut.

Le citoyen doit savoir qui fait quoi. Souvenez-vous, il y a quelques années, tout le monde l'exigeait, c'était un véritable leitmotiv.

Mme Cécile Cukierman.  - Les derniers mots de la ministre montrent qu'un fossé nous sépare. Vous dites que le Gouvernement donnera de la souplesse en cas de besoin, mais c'est l'organisation territoriale de notre République qui devrait plutôt la garantir !

Ce n'est pas seulement une question de formulation ; ce n'est pas un débat byzantin sur le sexe des anges.

Mon groupe votera l'amendement n°7 rectifié de M. Bazin. Bien sûr, nous voulons de la clarification et de la simplification, mais trop de spécialisation peut conduire à des freins et à des difficultés, comme la crise l'a montré. Le plan de relance, selon les préfectures, n'a pas donné lieu à un contrôle de légalité identique...

M. Loïc Hervé.  - C'est vrai.

M. Patrice Joly.  - Je soutiens également cet amendement. Chaque territoire doit pouvoir agir dans les secteurs les plus utiles, notamment dans le domaine économique. Comme président de conseil départemental, entre 2011 et 2017, j'ai toujours travaillé avec la région sur le développement économique. Mais jamais le président ou la présidente de région ne m'ont dit quels projets privilégier ! C'est seulement en proximité que l'on peut savoir quelles entreprises doivent être soutenues. N'ayez pas peur des départements et donnez-leur la compétence générale. Ce sont des collectivités d'avenir.

M. Arnaud Bazin.  - Je ne retire pas ces amendements. Il s'agit de textes sur les libertés locales : mes amendements s'inscrivent dans cette ambition.

La ministre nous demande de dormir en paix, au motif que l'État pourvoirait à tout. Y compris à la commande et la fourniture de masques en quantité ? La crise sanitaire nous incite à une opinion critique sur l'action de l'État. Rien ne remplace la proximité !

M. Olivier Paccaud.  - Savoir qui fait quoi, peut-être, mais les Français veulent surtout de l'efficacité. Or, dans certains cas, le département est plus efficace que la commune. Je pense aux travailleurs non salariés, que le Gouvernement avait oubliés, et auxquels certains départements sont venus en aide, comme l'Oise, qui a versé 500 euros par mois pendant trois mois à 4 000 d'entre eux. Les communes n'en auraient pas eu les moyens ; le département était le meilleur échelon pour agir de manière équitable et efficace. Ce fut une mesure de salubrité publique !

M. Alain Marc.  - Je souhaite également que les départements retrouvent cette clause générale de compétence. La loi NOTRe a créé une notion floue de solidarité territoriale. Il faut retrouver de la souplesse en permettant aux départements d'intervenir.

M. Victorin Lurel.  - Je partage ces analyses. Dans une région monodépartementale, l'affaire est complexe. Il y a, en ce moment, une crise de l'eau en Guadeloupe : tout ce qui se fait est illégal. Donnons plutôt aux départements les moyens d'agir légalement ! Je voterai l'amendement.

M. Mathieu Darnaud, co-rapporteur.  - Je suis viscéralement départementaliste, mais aujourd'hui, le sujet n'est pas la clause générale de compétence des départements. Il concerne la constitutionnalisation de celle des communes. Quid des régions, du reste ? C'est tronquer le débat de n'évoquer que les départements.

Je ne suis pas hostile à ces amendements sur le fond, mais ils ne trouvent pas leur place ici.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Absolument. Je n'ai pas pour rôle de choisir entre telle ou telle collectivité territoriale. Du reste, les élus locaux ne souhaitent pas que l'on touche au meccano institutionnel.

Monsieur Marc, la compétence économique est partagée entre les régions et les intercommunalités qui peuvent également aider les entreprises. (M. Alain Marc le conteste et l'on murmure sur les travées de droite.)

Monsieur Paccaud, des départements ont effectivement souhaité apporter une aide sociale pendant la crise, cela était dans leur compétence et le Gouvernement les y a aidés.

L'amendement n°7 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°18 rectifié bis.

M. le président.  - Amendement n°16, présenté par M. Kerrouche et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La Constitution est ainsi modifiée :

1° L'article 34 est ainsi modifié :

a) À la fin du treizième alinéa, les mots : « , de leurs compétences et de leurs ressources » sont remplacés par les mots : « et de leurs compétences » ;

b) Après le dix-neuvième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les lois de financement des collectivités territoriales déterminent le montant des transferts financiers de l'État ou de la sécurité sociale aux collectivités territoriales et les conditions générales d'équilibre de leurs comptes, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » ;

2° À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 39, les mots : « et de loi de financement de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « , de loi de financement de la sécurité sociale et de loi de financement des collectivités territoriales » ;

3° L'article 42 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « et des projets de loi de financement de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « , des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de loi de financement des collectivités territoriales » ;

b) À la seconde phrase du dernier alinéa, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « , aux projets de loi de financement des collectivités territoriales » ;

4° Après l'article 47-1, il est inséré un article 47-... ainsi rédigé :

« Art. 47-....  -  Le Parlement vote les projets de loi de financement des collectivités territoriales dans les conditions prévues par une loi organique.

« Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de vingt jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

« Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.

« Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28. » ;

5° À la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 47-2, après le mot : « sociale », sont insérés les mots : « et des lois de financement des collectivités territoriales ».

M. Éric Kerrouche.  - Le texte affirme certains principes. Il nous semble important de garantir la clarté par une loi de finances des collectivités territoriales. Il y aurait ainsi un budget de l'État, un de la sécurité sociale et - reconnaissance symbolique de leur rôle - un troisième des collectivités territoriales. Cela a été réclamé maintes fois. Il rappellerait l'importance des collectivités territoriales dans les institutions.

M. Mathieu Darnaud, co-rapporteur.  - Votre proposition est intéressante, mais elle appelle une expertise. Elle avait déjà été rejetée par le groupe de travail présidé par le président Larcher, qui lui a préféré l'instauration d'un débat annuel sur les finances locales, avant l'examen du projet de loi de finances.

L'idée se heurte en outre à quelques écueils. Elle nécessite en tout état de cause un temps de débat avec la commission des finances.

Enfin, ce véhicule législatif ne me semble pas le plus adapté. Un groupe de travail sur l'évolution de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) réunit actuellement les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Retrait ou avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre.  - Votre demande, récurrente, pose quelques difficultés, notamment parce que les ressources issues du budget de l'État ne peuvent être fixées que dans la loi de finances initiale. Pour autant, il est vrai que l'ensemble manque de lisibilité. Alors que cinquante milliards d'euros sont versés aux collectivités territoriales, la mission « Relations avec les territoires » ne retrace que 4 milliards d'euros.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Je soutiens cet amendement. Vous avez prononcé le mot-clé : lisibilité ! Qui comprend les différences de montant de dotation globale de fonctionnement (DGF) d'une commune à l'autre ? À peine quelques rares spécialistes de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) ! Il y a toujours des compensations, mesures fiscales, variables d'ajustement...

Il est in fine difficile de comprendre les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Il serait bon que le Gouvernement fasse des propositions pour plus de lisibilité.

Il y va de l'intérêt de la démocratie.

M. Éric Kerrouche.  - Au mois de juin, nous avons déposé sur le sujet une proposition de résolution, que reprend cet amendement. Les élus attendent clarté et lisibilité. Le Président de la République nous demande de l'audace, il nous invite à « chevaucher le tigre », mais où est l'ambition du Gouvernement au cas présent ?

M. Patrick Kanner.  - M. Sueur donne l'exemple de la DGF. Je pourrais parler de la dotation de solidarité urbaine (DSU), dont j'étais responsable en tant que ministre de la Ville. La DSU est si souvent soumise à des considérations politiques, pour ne pas dire politiciennes, que l'on en arrive à un arbitraire total.

Pourquoi ne pas donner aux Français cette lisibilité ? Je soutiens totalement l'amendement.

Mme Cécile Cukierman.  - Pas nous ! Car ce n'est pas au détour d'un amendement qu'on crée un nouveau projet de loi de financement des collectivités territoriales. Comment être sûr qu'un Gouvernement, à l'avenir - pas forcément le vôtre - n'en profitera pas pour fixer l'austérité comme seul horizon aux collectivités territoriales ?

En quoi un tel texte rendrait plus clair, plus lisible pour les citoyens la DGF ou le taux de péréquation ? Ils sont fixés par de grands savants et de grands calculs, mais quand les montants arrivent dans chaque commune, plus personne n'y comprend rien.

M. Philippe Bas.  - Le principe d'autonomie doit être respecté. Le projet de loi de financement des collectivités territoriales, sur le modèle du PLFSS instauré en 1996, ce serait une machine de guerre qui permettrait à Bercy d'accroître son pouvoir. Ce serait un super Cahors législatif annuel ! Écoutez le rapporteur Mathieu Darnaud : mieux vaut un débat, l'obligation de présenter un document budgétaire limpide, plutôt qu'un instrument coercitif - comme fut la loi de financement de la sécurité sociale en son temps, voulue précisément pour réduire le trou de la sécurité sociale. Ne bridons pas les libertés des collectivités. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et CRCE)

Mme Vivette Lopez.  - Certaines petites communes pauvres, parce qu'elles sont entrées dans une communauté d'agglomération, ont perdu 40 000 euros sur des dotations de 80 000, alors que des communes plus riches voient leurs dotations augmenter.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis.  - Je comprends le souci de lisibilité, mais une loi de financement des collectivités territoriales n'y changerait rien. Pour participer aux travaux de l'Observatoire des finances locales, je peux vous le dire. Cela poserait des questions, en outre, concernant la prééminence du Sénat sur les sujets concernant les collectivités territoriales et bouleverserait le calendrier. Il ne serait pas sérieux d'adopter dans une proposition de loi constitutionnelle un tel amendement d'appel.

M. Victorin Lurel.  - Je suis surpris par cet échange d'arguments. Avant d'être sénateur, j'avais remarqué que la Haute Assemblée soutenait cette idée. C'est le rapport de force qui compte ! Comment parler dans ces conditions d'une « arme de guerre » ? Les modalités actuelles de vote des dotations ne sont pas satisfaisantes, et je voterai cet amendement avec enthousiasme.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°3 :

Le Sénat n'a pas adopté.