Débat : accélérer la justice administrative
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle un débat sur le thème : « Comment donner à la justice administrative les moyens de statuer dans des délais plus rapides ? »
M. Jacques Mézard, au nom du groupe RDSE . - Merci, madame la garde des sceaux, d'être présente pour nous aujourd'hui. Tous les ministres ne font pas de tels efforts.
Tribunaux administratifs, cours d'appel et Conseil d'État constituent la justice administrative, qui n'est pas une exception française il suffit de penser au Conseil d'État belge ou au Consiglio di Stato italien -il est vrai que Napoléon est passé par là, c'est le jour de le dire, deux cents ans après Waterloo. Et l'Allemagne n'a pas moins de cinq ordres juridiques distincts.
La justice administrative a vu ses contentieux croître continûment, tandis que ses moyens stagnent : quelque 200 000 décisions par an, rendues en première instance pour l'essentiel. La lenteur des procédures est liée aussi à la multitude des expertises demandées. Malgré les efforts fournis, le problème demeure.
L'objet de ce débat n'est nullement de critiquer la justice administrative. Si la longueur des délais du jugement bloque le pays, la faute en revient d'abord au Gouvernement et au Parlement qui ne cessent de multiplier normes et règles. Notre législature est devenue un maquis où se réfugient tous ceux qui ont un intérêt personnel à bloquer un projet collectif.
Nous construisons sans cesse des mines anti-projet qui explosent au visage des porteurs de projets : ainsi du Grenelle de l'environnement qui, avec les meilleures intentions de monde, a créé les trames verte et bleue qui étouffent dans leurs fils toute initiative. Le contentieux augmente aussi en raison de nouveaux droits que le Gouvernement donne aux citoyens : droit au logement et autres...
Plutôt que de bâtir une administration source de contentieux, faisons en sorte qu'elle résolve les conflits.
Le Parlement s'ingénie aussi à créer une kyrielle d'autorités administratives indépendantes, commissions, hauts conseils ayant autorité pour prendre des décisions, voire pour infliger des sanctions : le président de l'Autorité de la concurrence s'est enorgueilli, lors de son audition par la mission d'information que je préside, d'avoir infligé une amende d'un milliard d'euros. Quelle juridiction peut se prévaloir d'un tel succès ? La multiplicité de telles organismes allonge les procédures et multiplie les contentieux, dont certains, dans le domaine de l'urbanisme, durent depuis dix ans.
Le Gouvernement veut réformer, simplifier, mais ses réformes, souvent, compliquent encore les choses, créant de nouveaux comités Théodule. Quand il faut trois ou quatre ans ailleurs pour juger un recours, il en faut deux fois plus en France.
En démocratie, c'est un droit fondamental pour chacun que d'exercer un recours contre des décisions qui le lèsent. Il n'est pas moins normal de sanctionner les recours abusifs. Une démocratie peut-elle accepter que ses décisions ne soient pas appliquées ?
Quelles réponses le Gouvernement entend-il apporter à ces questions d'une cardinale importance en temps de crise ? (Applaudissements)
Mme Leila Aïchi . - L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme exige des délais raisonnables de jugement. Ceux-ci s'établissaient en 2013 devant les tribunaux administratifs à un an, dix mois et un jour. Pourtant, en soumettant les décisions administratives au droit, les juridictions administratives sont un gage de démocratie. Les procédures de référé ne suffisent pas.
La possibilité confiée à un juge unique de statuer, la possibilité de dispenser le rapporteur public de présenter ses conclusions à l'audience, la suppression de l'appel dans certains contentieux, autant de mesures que l'on peut comprendre, mais qui ne doivent pas nuire aux plus fragiles. La logique gestionnaire ne doit pas l'emporter sur les valeurs et les spécificités de la justice. Contentieux de masse ne doit pas être synonyme de justice à la chaîne. Avant d'étendre de telles procédures, il faudrait pour le moins évaluer leur incidence sur la qualité des jugements. Je rejoins là les préoccupations de Mme Elsa Costa, juge administratif qui, dans son article Des chiffres sans les lettres, s'inquiète des conséquences de telles réformes sur la qualité de la justice administrative et de l'application de la logique de performance au travail des juridictions. Intervenir en amont, par l'élargissement des recours administratifs préalables obligatoires, nous semble une voie intéressante.
Face à l'augmentation des contentieux, des recrutements ont eu lieu, ils demeurent insuffisants. Les contractuels, mal rémunérés et sans garantie d'indépendance, n'ont pas vocation à se substituer aux magistrats. Mieux vaudrait augmenter le nombre de postes au concours. La France consacre un budget moindre que ses voisins à la justice administrative : 61 euros par an et par personne, contre 89 euros en Belgique, 114 euros en Allemagne et 125 euros aux Pays-Bas.
L'État de droit n'est pas un coût, c'est la condition de notre liberté. Ne sacrifions pas notre justice à une logique purement comptable.
M. Christian Favier . - La maîtrise des délais de jugement, alliée au maintien de la qualité des décisions est une priorité pour la justice administrative. Les contentieux, de masse, liés au Dalo, au RSA, aux droits des étrangers continuent à enfler : des hausses respectives de 44 %, de 77 % et de 25 % entre 2010 et 2013. Et le mouvement se poursuit.
Nos juridictions manquent de moyens ; les gains de productivité liés à l'informatisation ont trouvé leurs limites. Comme le soulignait Jean-Marc Sauvé, il s'agit plutôt désormais de réduire le contentieux.
On annonce 35 postes de plus en 2015. Cela reste bien peu dans un corps de 11 000 magistrats. Le recours administratif préalable obligatoire est un bon moyen de réduire les contentieux. Pourtant, les commissions n'ont jamais fait florès -sauf pour les militaires.
De plus en plus, les citoyens saisissent la justice administrative. Dans mon département, on a compté en un an plus de 150 recours liés au stationnement réservé aux personnes handicapées, souvent mal ficelés, difficiles à juger.
Le recours amiable et la médiation représentent une autre façon de désengager les tribunaux, sans ôter aux citoyens le droit de les saisir.
Une péréquation doit être envisagée, avec des magistrats « volants » au sein d'une zone. Soyons vigilants : les évolutions ne doivent se faire aux dépens ni des magistrats ni des justiciables.
Attention à la tentation d'expédier les cas. La multiplication des procédures accélérées dans la réforme du droit d'asile ou le rejet d'une demande par simple ordonnance sera aux dépens des demandeurs. N'allons pas évacuer des dossiers pour obtenir de bonnes statistiques.
La Convention européenne des droits de l'homme dispose que tout citoyen a droit à un « procès équitable ». S'il faut réduire les délais de traitement, cela doit se faire avec l'objectif d'améliorer la qualité de la décision et dans le stricte respect des droits des justiciables. (Applaudissements)
M. Jean-Claude Requier . - Les délais de la justice administrative ne sont pas une question théorique pour spécialistes du droit public, c'est une question concrète pour bien des citoyens et des élus. Les enjeux territoriaux d'attractivité ne peuvent supporter des délais de jugement toujours plus longs. Le retard est particulièrement important dans les affaires à caractère économique. Trop d'entrepreneurs et de maires ont dû renoncer.
Ce n'est pas un secret, certains déposent des recours dilatoires. Loin de moi la volonté de faire disparaître l'escargot breton, le scarabée pique-prune ou tel oiseau rare. (Sourires) Mais il faut savoir raison garder. Quand nous avons bâti la station de Figeac, la protection du crapaud sonneur à ventre jaune a coûté 100 000 euros au conseil général. Voyez aussi le projet de Center Parcs dans l'Isère, qui soulève une question de fond : où est l'attractivité ? Dans une nature revenue à l'état sauvage ou dans une nature aménagée par l'homme ?
Le juge administratif a un grand rôle à jouer, en a-t-il conscience et les moyens ? C'est au politique d'améliorer les choses. Assez de procédures accélérées au Parlement, accélérez plutôt la procédure devant les tribunaux administratifs ! (Sourires et applaudissements)
M. François Bonhomme . - « Ce qui déconcerte le plaideur et déconsidère la justice, c'est la lenteur. Il y a une lenteur nécessaire pour que le procès soit sérieux, mais il y a aussi une lenteur abusive » disait déjà le professeur Jean Rivero en 1990. Le Gouvernement s'efforce de réduire les délais de jugement devant les juridictions administratives, conformément aux recommandations de la Cour européenne des droits de l'homme, en augmentant de 2,2 % leur budget cette année. La loi du 9 septembre 2002 affichait comme objectif de ramener ce délai à un an maximum. Cet objectif est considéré comme atteint en 2014 et, en 2015, le délai pourrait être ramené à dix mois.
Cette année, 35 postes de magistrats ont été créés. C'est d'autant plus nécessaire que le contentieux augmente. Le Conseil d'État doit traiter les questions prioritaires de constitutionnalité. Surtout, notre société se judiciarise. Toutefois, ces chiffres recouvrent des contentieux très différents.
Les référés et le contentieux électoral sont enfermés dans des délais contraints. À ce propos, les recours auraient été moins nombreux en 2014 si le redécoupage cantonal n'avait pas été aussi baroque. Je le dis d'autant plus facilement, madame la ministre, que vous n'y êtes pour rien et, ma foi, cette nouvelle carte venue du ministère de l'intérieur a produit un résultat tout à fait remarquable.
En revanche, les contentieux liés à l'urbanisme, au tracé des lignes TGV, aux déclarations d'utilité publique, à l'instruction des permis de construire sont traités plus lentement, en bien plus de dix mois. Certains font des recours une stratégie de blocage car les financeurs attendent qu'un projet soit purgé de tout contentieux pour s'engager. Des mesures intéressantes ont été prises par ordonnance, afin notamment de lutter contre les recours abusifs.
Néanmoins, les recours bloquent encore la construction de 35 000 logements sociaux.
Où en est la réforme du permis environnemental ? Plus généralement, ne faut-il pas revoir la fonction du procès administratif, examiner l'intérêt du requérant, rendre les recours abusifs plus risqués ? Il n'est pas sûr que l'État de droit gagne à la situation actuelle. (Applaudissements)
M. Claude Kern . - Veuillez excuser Mme Gourault, qui m'a confié son texte.
Intéressant débat qui ressemble à un sujet de dissertation. Peut-être les étudiant se seraient-ils montrés plus imaginatifs... Le contentieux augmente devant les juridictions administratives et les délais avec. Il s'agit pourtant du quotidien des Français et de leurs relations avec l'État. « Nous avons épuisé les mesures de simplification » dit le vice-président du Conseil d'État. Il est pourtant possible de mieux tirer parti des nouvelles techniques et de moderniser les procédures avec le juge unique. La dématérialisation des procédures accélère celles-ci. Le service Télérecours est depuis 2012 accessibles à tous les avocats, mais pas aux justiciables. Son utilisation n'est pas encore obligatoire, et la formation des professionnels est inadaptée. Je pose enfin la question de l'archivage électronique. Le groupe UDI-UC défend un véritable système judiciaire « 2.0 ».
L'autre voie consiste à simplifier les relations entre administrateurs et administrés citoyens, de repenser le rôle de la loi. Le droit au logement opposable est à lui seul responsable de 100 000 recours par an. En 2014, les contentieux sociaux ont augmenté à 22 %. On laisse croire aux Français que la justice réglera leurs problèmes et l'on vote des textes imprécis, vrais nids à contentieux. Il y a urgence à réagir quand notre système démocratique se délite. (Applaudissements)
M. Thani Mohamed Soilihi . - La France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l'homme en raison du délai de jugement trop long devant les juridictions administratives.
À Mayotte, on a enregistré 800 contentieux en 2014, soit 20 % de plus en un an, liés en majorité au droit des étrangers, mais aussi au droit fiscal.
Les causes de la lenteur des procédures sont connues : complexité des lois, judiciarisation de la société, recours dilatoires... Les juridictions administratives ont réagi : elles sont parvenues à réduire les délais et le stock d'affaires pendantes mais leurs moyens financiers restent limités.
La dématérialisation des procédures a amélioré l'efficacité. Il est peut-être temps de rendre obligatoire l'utilisation du télérecours, même si des problèmes techniques devront être surmontés.
Des moyens procéduraux existent aussi : juge unique, délais contraints - comme celui de 72 heures en ce qui concerne le droit des étrangers - ou absence de procédure d'appel, comme c'est déjà le cas dans certaines matières.
L'expression « recours abusif » recouvre des réalités diverses - intention de nuire, monnayage du retrait du recours - qui empêcherait chaque année vingt-cinq mille logements de sortir de terre. Des mesures ont déjà été prises dans ce domaine, sont-elles transposables à d'autres matières, comme aux installations d'élevage ? Il en a été question lors de l'examen de la loi Macron.
M. Delebarre dit dans son rapport n'avoir pas été en mesure d'évaluer à ce stade l'impact des mesures prises. Selon lui, la généralisation des procédures amiable est à envisager. Le projet de loi « Justice au XXIe siècle » comprendra-t-il des mesures en ce sens ? La commission des lois doit prendre des initiatives. (Applaudissements)
M. Jean-Pierre Sueur . - Je tiens d'abord à remercier notre collègue Mézard de nous donner l'occasion de ce débat sur un sujet si important dans la vie de nos concitoyens et de nos institutions.
Des initiatives ont déjà été prises : la loi du 8 février 1995 sur le pouvoir d'injonction du juge à l'administration, la loi du 30 juin 2000 relative au référé administratif et le décret de juin 2003 - qui avait été critiqué - autorisant le président du tribunal administratif à statuer en qualité de juge unique dans certains cas.
Le contentieux ne cesse d'augmenter : en 2014, nous avons atteint un pic avec une hausse de 11,3 % du nombre des affaires nouvelles devant les tribunaux administratifs et de 30,8 % devant le Conseil d'État. Mais les délais de jugement se réduisent. Fin 2014, il était en moyenne de dix mois et un jour dans les tribunaux administratifs, de onze mois et un jour dans les cours administratives d'appel et de huit mois au Conseil d'État. Le stock des affaires de plus de deux ans diminue également : il est inférieur à 11 % dans les tribunaux administratifs, à 3 % devant les cours administratives d'appel et à 4,5 % au Conseil d'État.
À mon tour de proposer des pistes. Premièrement, au XXIe siècle, personne ne comprendrait qu'on n'utilise pas mieux les technologies ; Télérecours doit être consolidé. Deuxièmement, poursuivre les expérimentations menées dans les juridictions sur la nouvelle façon de formuler certains jugements. Troisièmement, envisager une procédure de cristallisation des motifs pour limiter les recours abusifs. Quatrièmement, en cas de recours abusif, autoriser la victime à formuler une demande reconventionnelle à caractère indemnitaire - ce pourrait être dissuasif ; l'État percevrait l'amende. Cinquièmement, développer la conciliation et la médiation. Enfin, développer l'habitude chez nos concitoyens des recours administratifs préalables. Beaucoup ignorent que les recours gracieux sont possibles.
Pour finir, je rends hommage à l'ensemble des personnels qui concourent à la juridiction administrative. Nous sommes souvent témoins de l'ampleur de leur tâche et leur dévouement. (Applaudissements)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Je m'autorise la proximité en parlant du banc... Je ne referai pas un tableau des juridictions administratives, vous connaissez parfaitement le sujet. Nous avons des divergences sur les chiffres, je prétends que les miens sont peut-être plus fiables...
M. Mézard n'a pu s'empêcher de déplorer la création d'autorités administratives indépendantes... Nous en avons supprimé, fusionné dans le cadre de la modernisation de l'action publique ; c'est la politique constante du Gouvernement depuis trois ans même si nous en avons créé une nouvelle lors de l'examen du projet de loi Renseignement.
Il est juste de rendre hommage aux personnels et aux magistrats, qui font un travail de très grande qualité. Oui, les délais de jugement se sont réduits alors que le contentieux augmente du fait de l'inflation normative mais aussi de la judiciarisation de notre société. En 2004, le délai moyen était de trois ans ; aujourd'hui, il est de huit mois au Conseil d'État, onze mois devant les cours administratives d'appel, dix mois devant les tribunaux administratifs et six mois à la CNDA.
Certains contentieux spécifiques pèsent plus que d'autres. Le contentieux des étrangers représente 32 % du total ; celui du Dalo a crû de 44 % et celui du RSA de 77 % entre 2010 et 2013 ; 240 000 requêtes ont été enregistrées en 2014. Les volumes croissent : plus 30 % au Conseil d'État, 3,4 % devant les cours administratives d'appel, et 11,3 % devant les tribunaux administratifs. Qualitativement, les interventions de la justice administrative sont de plus en plus diversifiées. La fin de vie... Voilà un sujet qui exige que la justice prenne le temps nécessaire ; sur ces questions aussi délicates, il n'est pas de réponse binaire. Parmi les autres contentieux, on peut citer les taxis contre Uber et le travail du dimanche.
La moyenne des délais pour le contentieux de l'urbanisme est plus rassurante que cela n'a été dit : un an et six mois. L'ordonnance de février 2013 et le décret d'octobre 2013 ont beaucoup simplifié les choses ; le tribunal administratif juge en premier et deuxième ressort, le contrôle étant assuré par la Cour de cassation.
Amélioration des délais mais aussi amélioration de la qualité des jugements : depuis dix ans, sur 125 affaires portées devant le Conseil d'État pour délai excessif de jugement, une soixantaine a donné lieu à condamnation.
Madame Aïchi, vous avez raison : il faut des contre-pouvoirs. Au Royaume-Uni, notre justice administrative demeure un mystère absolu...
Monsieur Favier, merci de votre engagement en faveur de la médiation : c'est une alternative à la procédure judiciaire et un espace où peut se recréer le dialogue. Nous renforcerons la procédure orale, après y avoir travaillé dans le décret de 2013.
Monsieur Requier, je ne m'attendais pas à rencontrer des crapauds sonneurs à ventre jaune dans un débat sur la justice administrative... Preuve que le droit écologique progresse. Je m'apprête à introduire le préjudice écologique dans le code civil.
Mme Leila Aïchi. - Bravo !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Je bataille pour trouver une date dans l'agenda parlementaire en m'appuyant sur la proposition de loi Retailleau que le Sénat avait adoptée à l'unanimité. Si l'inscription du projet de loi n'est pas possible, je suis prête à passer par une proposition de loi ; le texte et l'étude d'impact sont à disposition...
Monsieur Bonhomme, c'est le redécoupage des cantons lui-même qui a produit du contentieux, de la contestation que certains parlementaires ont jugé bon de porter hors de l'hémicycle. Cela n'a pas fait le bonheur du Conseil d'État mais il a examiné les requêtes avec sa rigueur habituelle.
M. Éric Doligé. - Sa très, très grande rigueur...
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Je transmettrai le compliment dans sa tonalité... Le télérecours est déjà de 60 % au tribunal administratif et de 90 % au Conseil d'État. Il ne pose donc pas de difficulté. Faut-il le rendre obligatoire ? Nous attendons le rapport du groupe de travail dédié, fin juillet, pour nous prononcer.
Je tirerai le plus grand parti de vos propositions, soyez-en certains.
Le décret du 26 février 2015 réforme le tribunal des conflits ; il accélérera le traitement des questions préjudicielles, notamment en facilitant l'arbitrage des dossiers par un juge unique.
Le souci de répondre rapidement ne doit pas se faire aux dépens des justiciables. Le décret du 13 août 2013 facilitera les choses. Nous allons procéder à des évaluations des mesures qu'il introduisait et qui venaient de la justice administrative elle-même pour vérifier que les justiciables ne sont pas lésés.
Nous allons développer l'action de groupe, c'est une procédure protectrice pour le contentieux sériel.
La justice devra montrer qu'elle est à la hauteur de ses nouvelles missions, par exemple celle, élevée, exigeante de protéger les citoyens, que lui confie la loi sur le renseignement. J'ai veillé à ce que des magistrats soient habilités au secret défense. La puissance publique doit assurer la sécurité mais aussi préserver les libertés individuelles.
Sur cette réponse un peu décousue, parce que je voulais m'adresser à chacun des orateurs, je vous assure de la volonté du Gouvernement de doter la France d'une justice du XXIe siècle. Mille mercis. (Applaudissements)