Comptes rendus analytiques officiels du 28 avril 2011

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à renforcer les moyens de contrôle et d'information des groupes politiques à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Discussion générale

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi.  - La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants. Tel est le fondement du pouvoir constitutionnel du Parlement. Point de Parlement démocratique qui ne respecte la diversité. La majorité exerce son monopole au moment du vote mais le Parlement est d'abord le lieu où l'on débat et délibère, où l'on confronte les points de vue, où l'on échange. C'est à cette condition que la Nation peut percevoir que le Parlement est à son image.

Le destinataire ultime de nos débats, c'est en effet la Nation. Le Conseil constitutionnel l'a reconnu d'une certaine façon en mettant en avant les nécessaires sincérité et clarté des débats. Il nous engage ainsi à prendre soin de la Nation ; c'est la responsabilité de chacun d'entre nous. Mais n'est responsable que celui qui est en capacité d'assumer sa responsabilité. Nous avons donc besoin de moyens, face auxquels nous devons tous être égaux.

Toute l'histoire parlementaire est celle de l'élargissement des droits des représentants du peuple. C'est dans cette histoire que mon groupe unanime a inscrit cette proposition de loi.

La France souffre de sa politique. Un nombre de plus en plus important de nos concitoyens ont de moins en moins confiance dans le fonctionnement démocratique. Ces sentiments ne sont pas seulement de déception face aux résultats de la politique, mais de défiance face aux institutions. Il nous faut donc disposer des moyens nécessaires, d'autant plus importants que la réalité du monde se complexifie.

Des réformes essentielles, comme la Lolf, sont venues du Parlement ; je pense aussi à la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale. Nous sommes toutefois sceptiques face à certaines évolutions récentes. Surtout, nous déplorons que la révision de 2008 n'ait pas été l'occasion de revaloriser réellement les droits du Parlement.

Les avancées déjà actées ne doivent pas en rester au stade virtuel. C'est tout l'objet de cette proposition de loi d'appel. De petites mesures ont parfois de grands effets... La réforme constitutionnelle de 2008 a reconnu le rôle des groupes politiques, notamment minoritaires et d'opposition ; il faut maintenant leur donner les moyens de le jouer.

Je suis surpris de la réaction de la commission des lois, qui place le débat sur le terrain juridique et semble considérer les groupes comme quantités négligeables. Les arguments qui m'ont été opposés relèvent d'un juridisme trop étroit au regard des enjeux. Ils sont d'autant plus étonnants qu'ils viennent de ceux-là même qui ont voulu la réforme constitutionnelle de 2008, présentée comme revalorisant les droits du Parlement. Les groupes majoritaires, de quelque bord qu'ils soient, bénéficient toujours de moyens particuliers que les groupes minoritaires n'ont pas. Vous pourriez regretter, au jour de l'alternance, de vous être opposés aujourd'hui à notre texte... Au passage, la commission dresse contre nous le mur de la séparation des pouvoirs... qui a déjà quelques brèches -le groupe de travail sur la réforme de la fiscalité du patrimoine ne comprenait que des parlementaires de la majorité...

Notre proposition de loi est simple. Son article premier n'est pas assez normatif ? Il en va ainsi de tout énoncé de droits, jusqu'au jour où l'on en perçoit l'intérêt. Ceux que nous demandons sont proportionnés au rôle des groupes et respectueux de la Constitution.

Il ne s'agit pas de donner quelque instruction que ce soit à l'administration ; il n'est même pas question de demander à celle-ci l'assistance d'experts dès lors qu'ils sont considérés comme placés sous la direction du Gouvernement. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous l'interdit, ce que je déplore au regard du monopole d'expertise dont peut bénéficier le Gouvernement. Nous ne sommes pas à armes égales. Le principe de la séparation des pouvoirs ne doit pas empêcher de nouer des relations entre groupes politiques et administration.

Certes, les groupes ne sont pas des « organes » internes des assemblées ; mais est-il nécessaire d'être un organe interne du Parlement pour en être un acteur ? Les parlements démocratiques savent, à l'instar de celui de la Confédération helvétique, ménager des droits aux parlementaires et aussi aux groupes. Certains des organes internes du Parlement sont d'extraction constitutionnelle, d'autres trouvent naissance dans la loi, d'autres encore dans la pratique ; leur origine diverse ne les empêche pas d'avoir été dotés de droits. Je pense par exemple à l'Opecst ou à la Délégation à la prospective.

Il y aurait quelque paradoxe à refuser aux groupes politiques, acteurs reconnus de la vie parlementaire par notre Constitution, des droits accordés à des instances désignées comme organes internes des assemblées par des textes de plus modeste rang... La seule question qui vaille est celle de savoir si les moyens de travail qui leur sont attribués sont proportionnés à leur rôle. La réponse est non.

Notre proposition de loi vise seulement à donner aux parlementaires les moyens d'exercer leur mandat et aux groupes ceux d'exercer au mieux leurs nouvelles attributions. Elle ne touche en rien à l'équilibre des pouvoirs constitutionnels. Les groupes politiques ne légifèrent ni ne contrôlent ; ils n'ont pas à harceler l'administration mais à recueillir des informations. Si confusion il y avait, nos travaux préparatoires feraient foi. Notre texte ne touche pas plus à l'organisation interne des assemblées ; il est conforme à la Constitution, qui l'appelle, qui l'exige ! Si la révision de 2008 a un sens, c'est celui de nous obliger à regarder en face la division du travail parlementaire. Nous devons rendre notre démocratie plus forte et plus vivante.

M. René Garrec, rapporteur de la commission des lois.  - Je vous ai écouté avec intérêt, je ne vous ai pas toujours suivi. Vous avez raison sur le fond, mais votre proposition de loi n'est pas le bon vecteur. La question est pertinente, la réponse est inadaptée car contraire à la Constitution.

La commission pense que cette proposition de loi participe d'un mélange des genres entre groupes et commissions ; celles-ci ont une mission d'information et de contrôle dont le Parlement est le seul support.

Le groupe de travail Hyest-Frimat qui a préparé la réforme de notre règlement de juin 2009 a été consensuel et constructif, dans le respect du pluralisme. La révision de 2008, qui a permis la reconnaissance des groupes politiques -c'est l'article 51-1 de la Constitution- a donné la possibilité aux règlements des assemblées de leur accorder des droits spécifiques. La séance mensuelle réservée aux groupes est une autre avancée. Le Sénat, dans la réforme de son règlement de 2009, est allé plus loin que l'Assemblée nationale. Je citerai la désignation des membres du Bureau à la proportionnelle des groupes, le droit de tirage de création d'une commission d'enquête ou de mission d'information, le partage des fonctions des présidents et rapporteurs des commissions d'enquête, la faculté offerte aux groupes de faire annexer leur position aux rapports des commissions ou la pondération des votes au sein de la Conférence des présidents -les groupes politiques peuvent ainsi peser sur l'ordre du jour, au-delà de la seule séance mensuelle réservée. En tant que questeur, je constate que les budgets affectés aux groupes ont augmenté de 30 % en euros courants depuis 2008.

L'article premier de la proposition de loi est purement déclaratif, sans portée normative. Les autres reposent sur une erreur de conception sur les rôles respectifs des groupes et des commissions. L'article 51-1 de la Constitution renvoie au règlement des assemblées le soin de fixer les droits des groupes -droits qui ne sont aucunement prévus par l'ordonnance du 17 novembre 1958. L'article 20 précise que le Gouvernement dispose de l'administration ; en fonction de quoi l'article 2 de la proposition de loi viole la Constitution. Seule la Cour des comptes peut assister le Parlement. Les parlementaires ont le droit individuel de demander des informations, pas les groupes.

L'article 24 attribue au Parlement, non aux groupes, mission de contrôler l'action du Gouvernement et d'évaluer les politiques publiques. Selon une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel interprète de façon stricte cet article. Les commissions sont constituées de manière pluraliste et leurs travaux sont publiés ; ceux des groupes ne le sont pas, et c'est très bien ainsi...

Voilà donc trois motifs d'inconstitutionnalité. Reste à se demander comment améliorer le travail législatif ; il faudra se pencher sur la question lorsque bilan sera fait de la réforme du règlement.

M. Robert del Picchia.  - Bravo!

M. Patrick Ollier, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement.  - Cette proposition de loi élargit les droits reconnus aux groupes des assemblées dans le champ de l'article 51-1. Une fois encore, le RDSE fait preuve d'une grande imagination. Je ne peux cependant souscrire à cette initiative-ci.

Les innovations proposées sont inefficaces et inconstitutionnelles ; elles créeraient une confusion entre commissions permanentes et groupes politiques. Je n'ai que 25 ans d'expérience parlementaire...

M. Jean-Pierre Sueur.  - Vous pouvez progresser ! (Sourires)

M. Patrick Ollier, ministre.  - ... mais je sais que tout est fondé dans les assemblées sur la proportionnelle des groupes. Ils sont incontestablement la pierre angulaire de l'expression politique des parlementaires, mais le fondement du travail parlementaire, ce sont les commissions. Donner aux uns le pouvoir des autres perturberait gravement le fonctionnement des assemblées.

Peut-être allez-vous réfléchir et voter l'exception d'irrecevabilité, monsieur Collin...

La révision de 2008 a profondément renforcé le rôle des deux assemblées et donné davantage de place à l'initiative parlementaire, raison pour laquelle nous discutons aujourd'hui vos propositions de loi. Le constituant a établi un nouvel équilibre entre majorité et groupes minoritaires ; et laissé aux assemblées le soin de définir en leur sein la place des groupes politiques.

En 2009 et 2010 nous avons présenté des textes permettant d'appliquer pleinement la révision constitutionnelle ; les assemblées ont révisé leur règlement. Cette proposition de loi rouvre des débats très récemment tranchés.

Qu'apporte l'article premier ? Les innovations que vous proposez dans les autres articles n'ont pas trait à l'organisation interne des travaux des assemblées mais placent les groupes comme acteurs des relations entre les pouvoirs publics. Il leur serait possible de mener des auditions, de saisir diverses instances telles que les AAI -mais rien n'interdit d'inviter celles-ci à les informer.

Les objections juridiques sont décisives : le Gouvernement dispose de l'administration, il faudrait une habilitation constitutionnelle explicite pour que les groupes puissent en disposer. Les présidents de commission se plaignent de cette disposition constitutionnelle, mais c'est ainsi. Le constituant a prévu que les règlements des assemblées procèdent à des aménagements concernant leur fonctionnement interne, sans plus. Je n'ai pas attendu 2008 pour inaugurer, lorsque je présidais une commission de l'Assemblée nationale, la formule des co-rapporteurs pour le contrôle de l'exécution des lois.

Le plus grave est pour moi le risque de confusion avec le travail des commissions. Ne mettons pas à mal les prérogatives de celles-ci et l'équilibre des institutions. Ayez confiance en vos prérogatives, monsieur le président du groupe du RDSE, et tirez le meilleur parti des nouvelles dispositions.

Le Gouvernement souhaite le rejet de la proposition de loi et, donc, l'adoption de l'exception d'irrecevabilité. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Sueur.  - Nous avons soutenu nombre de textes présentés par le groupe RDSE. Aujourd'hui, nous n'en partageons pas toutes les propositions. Il y a une part de vérité dans ce qu'ont dit le rapporteur et le ministre. Certains d'entre nous ont exercé des fonctions ministérielles, peut-être aurez-vous cet honneur, monsieur Collin, à la faveur d'une alternance... Je ne suis pas certain que vous apprécieriez de voir les groupes parlementaires convoquer vos directeurs et collaborateurs. Cela est l'apanage des commissions et doit le rester.

Cependant notre groupe ne souscrira pas à l'exception d'irrecevabilité qui revient à dire : il n'y a pas lieu de parler du sujet. Il y a pourtant dans la proposition de M. Collin une démarche que je salue. Le ministre a cédé une nouvelle fois à l'autosatisfaction, comme si tout allait bien dans le meilleur des mondes. Pourquoi ne propose-t-il d'amender le texte ?

M. Patrick Ollier, ministre.  - Pour arriver à quoi ? Vous ne l'avez pas fait vous-même...

M. Jean-Pierre Sueur.  - Nous n'avons pas voulu travailler en vain, avertis de cette exception d'irrecevabilité. La démocratie demande toujours à être parfaite.

Mais puisque le débat est ouvert, je veux émettre quelques suggestions.

La première concerne la répartition des postes à la proportionnelle. M. Garrec dit que les choses ont changé au Sénat. Mais est-il normal que les huit commissions permanentes restent présidées par des membres de la majorité ? Dans d'autres parlements, on le jugerait incongru. Nous avons des vice-présidents de tous les groupes, pourquoi non des présidents de commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois.  - Ce n'est pas la même fonction.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Dommage également que presque tous les rapports soient confiés à la majorité : le rapporteur rapporte devant la commission, celle-ci le suit ou non, puis il rapporte l'avis de la commission...

Ma deuxième suggestion concerne les questions d'actualité. Pour l'instant, elles sont figées : le Gouvernement répond dans la langue de bois ou hors sujet et c'est fini. Lors des questions confidentielles du mardi, nous reparlons après la réponse du ministre mais cela ne nous avance pas plus. Et si une question écrite reste sans réponse pendant six mois... le parlementaire a le droit de la reposer ! L'innovation des questions-cribles n'est pas concluante. Imitons nos amis anglais qui convient un ministre, pendant une heure, pour des échanges contradictoires où chacun peut reprendre plusieurs fois la parole pour approfondir les sujets. Une conception plus contradictoire des questions serait appréciable.

Ma troisième suggestion porte sur les semaines d'initiative : l'expérience montre que les débats platoniques -encore qu'il soit fâcheux d'embarquer un si grand philosophe dans cette galère- se succèdent mais il ne se passe rien ensuite.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois.  - On en a parlé.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Mais on n'a pas agi. Je voudrais que l'on inventorie les propositions de loi qui ont été mises en navette. La situation actuelle explique d'ailleurs pourquoi nous préférons avoir recours à des amendements à un projet de loi qu'à une proposition de loi...

Ce matin, deux textes étaient inscrits, la première discussion a débordé du temps imparti, le ministre ayant largement sa part de responsabilité.

M. Patrick Ollier, ministre.  - Je n'ai parlé que 30 minutes !

M. Jean-Pierre Sueur.  - Si vous aviez parlé 15 minutes, nous aurions pu achever l'examen de la proposition de résolution sur la laïcité. Le système doit être amélioré.

Quatrième suggestion : donner aux groupes politiques plus de pouvoirs pour le contrôle de l'application des lois. On ne saurait trop regretter le fait que la proposition de M. Collin de saisir le Conseil d'État lorsqu'une loi votée n'est pas appliquée faute de décrets d'application, soit restée lettre morte.

Vous le constatez : il y a des moyens simples d'améliorer le rôle des groupes politiques. (Applaudissements au centre et à gauche)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.  - Dans un contexte pesant d'hyper présidentialisation de nos institutions, les groupes politiques ont trouvé expressément place au sein de la Constitution lors de la révision votée à Versailles le 23 juillet 2008. Cette reconnaissance accompagnait une tentative de faire passer cette révision pour ce qu'elle n'était pas : un renforcement des droits du Parlement.

Notre groupe dénonce depuis 1958 la logique de subordination du pouvoir législatif par rapport à l'exécutif. L'hyper présidentialisation sarkozyste accroît le divorce avec le Parlement et les citoyens et accuse la difficulté du Parlement à faire loi ; de surcroit, l'inflation législative dégrade la qualité des travaux du Parlement. Trop de lois tuent la loi. Notre initiative est marginalisée, méprisée par la majorité parlementaire elle-même, surtout à l'Assemblée nationale.

Le régime crédit-temps réduit le débat démocratique à l'Assemblée nationale ; au Sénat, cette tendance n'a pu s'imposer, mais la règle de l'entonnoir et l'interprétation extensive de l'article 40 brident tout de même le débat.

Il y a aujourd'hui déséquilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif. C'est le vrai problème. La proposition de loi valide en quelque sorte la révision de 2008 car, pour rééquilibrer les pouvoirs, il faut les rendre réellement au peuple et ses représentants. Pour le président Sarkozy, le Parlement doit être aux ordres : telle est sa conception de la démocratie parlementaire.

Contrôle des finances publiques ? Le Parlement a de moins en moins de marge de manoeuvre dans les débats sur le budget de la Nation et sur la sécurité sociale. Supprimons l'article 40, voire l'article 41, de la Constitution.

Nous voterons contre l'exception d'irrecevabilité car toute proposition qui ouvre le débat sur le sujet mérite d'être saluée. (Applaudissements à gauche)

Mme Jacqueline Gourault.  - Bonne question, monsieur Collin ; elle était au coeur des débats constitutionnels de 2008.

Les droits de tirage pour la création de commissions d'enquête, la présence des présidents de groupe à la Conférence des présidents, la séance mensuelle réservée à l'opposition, des crédits en hausse pour les groupes : ces avancées nous réjouissent.

Aller plus loin ? On se heurte à la forme de la proposition de loi, qui n'est pas un bon vecteur, puisque l'article 51-1 de la Constitution renvoie ces matières aux règlements des assemblées. Le nôtre demeure perfectible et la réflexion doit se poursuivre. Un représentant du secrétariat des groupes pourrait assister aux séances de commission consacrées à l'examen des amendements extérieurs.

Mais la proposition de loi crée une confusion entre les prérogatives des groupes et celles des commissions. Elle a le mérite de relancer notre réflexion. Mais le groupe UC votera la motion du rapporteur.

L'affluence des sénateurs cet après-midi me suggère une autre modification possible du règlement : revoir la façon de voter en séance publique !

M. Christophe-André Frassa.  - La révision constitutionnelle, comme la loi renforçant le contrôle parlementaire sur les politiques publiques ont été des avancées.

La Haute assemblée a déjà, en modifiant son règlement en 2009, renforcé les moyens et la place des groupes.

La proposition de loi apporte des réponses inadaptées et contraires à la Constitution. Le rapporteur nous suggère d'adopter une exception d'irrecevabilité : le groupe UMP la votera. La proposition de loi porte atteinte à la séparation des pouvoirs et se trompe sur le rôle des groupes politiques. Ceux-ci ne sont pas les détenteurs de la volonté du peuple : seuls le sont les parlementaires réunis en assemblée. Du reste, les travaux des groupes ne sont pas publics et ils ne sauraient participer officiellement à la mission de contrôle. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Patrick Ollier, ministre.  - Dans les règles parlementaires, il y a une majorité et une opposition. Que celle-ci participe au contrôle, oui, c'est bien le sens de la révision constitutionnelle.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Et la présidence des commissions ?

M. Patrick Ollier, ministre.  - Quant aux navettes interrompues, personne n'empêche le groupe socialiste de l'Assemblée nationale d'inscrire dans sa fenêtre une proposition de loi sénatoriale. Mais si la majorité vote contre, c'est ainsi.

M. Sueur m'accuse peu courtoisement d'avoir trop parlé ce matin.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Je ne vous ai pas mis en cause personnellement !

M. Patrick Ollier, ministre.  - Même si je n'avais parlé que quinze minutes, l'examen de la proposition de résolution n'aurait pas pu s'achever : il manquait 40 minutes, et non quinze !

M. Jean-Pierre Sueur.  - D'autres que vous ont participé à cette inflation.

M. Patrick Ollier, ministre.  - Dont acte. Si vous n'aviez pas, hier après-midi, utilisé les quatre heures sur le football, nous aurions pu aborder la proposition de loi de M. Lecerf.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Ce qui montre bien que le sujet mérite réflexion !

M. Patrick Ollier, ministre.  - Quant à l'entonnoir, cette règle a pour but de rapprocher les points de vue entre l'Assemblée nationale et le Sénat et d'empêcher les obstructions.

Merci, madame Gourault, monsieur Frassa, de votre soutien.

Exception d'irrecevabilité

Mme la présidente.  - Motion n°1, présentée par M. Garrec, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable la proposition de loi tendant à renforcer les moyens de contrôle et d'information des groupes politiques de l'Assemblée nationale et du Sénat (n° 355, 2010-2011).

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois.  - Après ce débat, qui pourra être prolongé dans d'autres instances, je considère que l'exception d'irrecevabilité est défendue.

Il y a le pouvoir des groupes, des commissions, mais n'oublions pas le pouvoir individuel des parlementaires !

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi.  - La commission des lois choisit de couper court à la discussion. Pourtant le rapporteur a admis que nous posions de bonnes questions. Il nous suggère de nous tourner vers une proposition de résolution pour réviser notre Règlement.

La commission nous soumet une exception d'irrecevabilité, procédure violente et autodestructrice de la fonction parlementaire.

Il nous manque encore un véritable statut de l'opposition. Que direz-vous lorsque nous proposerons de moderniser réellement le Parlement ?

Certes, les articles 51-1 et 48 reconnaissent les droits des groupes. On pourrait hisser cette reconnaissance au niveau de droit fondamental.

Il n'y a pas lieu de renvoyer au règlement des assemblées puisqu'il ne s'agit pas seulement ici du fonctionnement interne des assemblées.

La proposition de loi ne donne pas de nouveaux pouvoirs aux groupes, mais des droits, proportionnés aux prérogatives reconnues aux groupes.

Je demande donc au Sénat de rejeter cette exception d'irrecevabilité qui ne me paraît pas fondée et qui empêcherait le Parlement de trouver une solution à ce que la commission reconnaît être un vrai problème. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Sueur.  - Je n'ai pas voulu attaquer le ministre : je prenais l'exemple de la séance de ce matin pour souligner l'organisation paradoxale de ces séances. Un groupe peut ainsi être privé d'un débat pour une raison qui n'est pas de son fait. J'appelle de mes voeux une réflexion sur l'organisation de ces semaines.

A la demande du groupe UMP, la motion n°1 et mise aux voix par scrutin public.

Mme la présidente.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat a adopté. En conséquence, la proposition de loi est rejetée.