- Mercredi 27 janvier 2021
- Proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS) - Procédure de législation en commission - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
- Désignation de membres de groupes de travail
Mercredi 27 janvier 2021
- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS) - Procédure de législation en commission - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
Mme Sophie Primas, présidente. - Nous examinons ce matin la proposition de loi de notre collègue Rémy Pointereau visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local du d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS). Nous l'examinerons selon la procédure de législation en commission, prévue par les articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat. En application de la réforme de ce Règlement adoptée le 14 décembre 2017, la Conférence des présidents peut mettre en oeuvre cette procédure sur tout ou partie d'un projet de loi ou d'une proposition de loi ou de résolution. Le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement sur les articles concernés s'exerce alors uniquement en commission, et la séance plénière est centrée sur les explications de vote et le vote du texte.
Notre réunion fait l'objet d'une captation vidéo diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Nous commencerons par une discussion générale avec, dans l'ordre des interventions, l'auteur de la proposition de loi M. Rémy Pointereau, le rapporteur M. Jean-Baptiste Blanc, la ministre Mme Jacqueline Gourault, que nous accueillons ce matin avec grand plaisir, et enfin les sénateurs, membres de la commission des affaires économiques, qui souhaiteraient s'exprimer. Après la discussion générale, le rapporteur précisera le périmètre de cette proposition de loi. Nous en viendrons ensuite à la discussion des articles et à l'examen des quatre amendements déposés par notre rapporteur.
M. Rémy Pointereau, auteur de la proposition de loi. - Merci de votre invitation à participer à cette réunion de votre commission consacrée à l'examen de la proposition de loi que je porte avec l'appui de près 80 sénateurs et sénatrices. Notre initiative s'inscrit dans le droit fil de notre mission parlementaire consistant à être à l'écoute de nos territoires et élus, à entendre les difficultés qu'ils rencontrent et à y apporter des solutions en faisant appel à nos prérogatives de législateur.
Il est vrai que ce texte aurait pu prendre la forme d'un simple amendement si nous avions trouvé un véhicule législatif idoine. Nous n'avons pas eu cette opportunité et, après avoir été sollicités par de nombreux élus, nous avons décidé de déposer cette proposition de loi. Ces derniers ne comprenaient pas quel était le lien entre réalisation d'un PLUi et abrogation des cartes communales. La loi prévoit que deux documents d'urbanisme ne peuvent être simultanément en vigueur dans la même commune, mais il y a une incertitude sur la date de prise d'effet de l'abrogation dans le cadre de l'approbation d'un PLUi. Aucune loi ne précise la procédure d'abrogation applicable aux cartes communales, ce qui risque de laisser la collectivité, durant la période de réalisation du PLU, sans aucun document d'urbanisme. Il y a là un vide juridique qu'il faut combler.
L'article 1er de notre proposition de loi vise donc à sécuriser juridiquement la procédure d'abrogation des cartes communales, en précisant que celle-ci ne prend effet que lorsque le PLUi devient exécutoire. Avec cette nouvelle procédure, les élus vont gagner en prévisibilité. Cet objectif ne peut être que de bon sens.
D'autres élus nous ont interpellés sur le POS, dont la caducité est intervenue le 1er janvier dernier. Madame la ministre sait, car je l'ai interpellée à plusieurs reprises sur le sujet, combien je suis attaché à trouver une solution aux problèmes liés à cette caducité. Si les élus ne souhaitent pas que l'on revienne sur la caducité des POS, ils souhaitent pouvoir bénéficier d'un délai supplémentaire pour finaliser leur PLUi et, surtout, pour ne pas tomber sous le coup du règlement national d'urbanisme (RNU), qui comporte de nombreuses contraintes : perte de la maîtrise foncière, et particulièrement du droit de préemption urbain (DPU) ; risque de devoir reporter des projets structurants pour la collectivité, car le RNU limite fortement la constructibilité des terrains ; impossibilité de signer un permis de construire pendant deux ou trois ans, car il faut beaucoup de temps pour mettre en place un PLUi - à supposer, encore, que le préfet l'accepte.
Malheureusement, l'examen de notre proposition de loi intervient après la date du 1er janvier 2021. Mais je sais que le rapporteur Jean-Baptiste Blanc, que je remercie pour son investissement, présentera des amendements visant à simplifier la situation pour nos élus, comme ils le souhaitent, pour pouvoir conserver la possibilité de mener à bien leurs projets, même sous le régime du RNU. Vous l'avez compris, cette proposition de loi est un texte de simplification, et constituera un support d'expérimentations et de différenciations, Madame la ministre.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Comme souvent lorsque notre commission examine des projets et propositions de loi en matière d'urbanisme, le texte qui nous réunit aujourd'hui traite d'une problématique très concrète : celle des conséquences au quotidien, pour nos communes et intercommunalités, des nombreuses évolutions législatives successives qui ont touché nos documents locaux d'urbanisme.
La proposition de loi de notre collègue Rémy Pointereau trouve ses origines dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), adoptées respectivement en 2000 et 2014. Ces lois avaient prévu deux évolutions d'ampleur : pour la première, le remplacement progressif des POS par les PLU ; pour la seconde, le transfert à l'échelon intercommunal de la compétence en matière d'urbanisme. Près de vingt ans plus tard, ces dynamiques n'ont pas encore abouti, et posent au quotidien à nos élus des problèmes de procédure et d'application concrète. Ce sont deux de ces problèmes que la proposition de loi vise à résoudre : le sort des cartes communales, et la disparition des POS.
Son premier article concerne le sort des cartes communales, dans le cas notamment où celles-ci sont appelées à être supplantées par un nouveau PLU, communal ou intercommunal. Plus de 5 700 communes françaises sont encore dotées de cartes communales, et environ 40 % d'entre elles seront bientôt couvertes par un PLUi. Or, la loi ne précise aucunement comment opérer cette transition. Est-il nécessaire d'abroger les cartes communales pour que le PLUi s'applique ? Comment les abroger ? Comment s'assurer qu'il n'y ait pas de période de vide qui entraîne l'application du RNU ? Le silence de la loi oblige les élus à se référer à la jurisprudence, aux consignes - parfois contradictoires - des préfets et, souvent, à avancer à tâtons. Dans certains cas, les élus m'ont rapporté avoir été obligés de relancer des enquêtes publiques, alors qu'ils étaient sur le point d'approuver un PLUi, au prix de nouveaux délais et de nouveaux coûts. Il en résulte une insécurité juridique et pratique.
La proposition de loi de Rémy Pointereau propose de fixer dans la loi une procédure applicable, pour éviter ces écueils et offrir la meilleure prévisibilité et efficacité possible aux élus de ces territoires, souvent ruraux et peu accompagnés dans la mutation de leur document d'urbanisme. Elle prévoit notamment une procédure combinée, qui inclut à la fois abrogation de la carte communale et approbation du PLU, communal ou intercommunal, en garantissant bien qu'aucune période de vide n'existe entre les deux documents. Cette procédure permet d'éviter de doublonner les réunions des conseils, et d'éviter ainsi coûts et délais superflus.
Le deuxième article traite d'une autre conséquence des lois SRU et ALUR : la disparition des POS. En 2014, la loi a prévu la caducité des anciens POS, lorsque les communes n'ont pas amorcé l'élaboration de nouveaux PLU. Pour celles qui ont choisi, depuis 2017, le transfert de la compétence à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) - c'est-à-dire plus de la moitié des communes françaises - la situation s'est encore compliquée, car c'est désormais un PLUi qui doit être élaboré.
La loi avait donné un délai pour opérer cette transition de POS à PLUi, qui est apparu largement insuffisant. Nous connaissons tous la difficulté d'élaborer un PLUi, en conciliant les politiques d'urbanisme de dizaines de communes, avec de fortes contraintes procédurales, des coûts et des délais croissants - près de six ans en général. Le délai avant caducité a été repoussé à 2017, puis 2019, et enfin à la fin de l'année 2020.
La proposition de loi proposait d'octroyer un nouveau délai de deux ans, afin de permettre aux EPCI concernés de terminer l'élaboration de leur PLUI avant que leurs communes ne soient sanctionnées de la caducité de leurs POS. Nous savons tous à quel point l'année 2020 a été compliquée aussi pour les collectivités territoriales, occupées à gérer l'urgence sanitaire et économique. Dans bien des cas, les réunions relatives au PLUi n'ont pas pu se tenir ou ont été décalées, en raison de la situation d'urgence... ou du manque de réseau en zone rurale pour tenir les visioconférences !
Cependant, cette caducité est bel et bien intervenue au 1er janvier dernier, avant que notre commission puisse examiner ce texte. Elle est lourde de conséquences pour les 530 communes concernées. Il nous faut donc offrir des solutions à nos élus afin de garantir la continuité de leurs projets de territoire.
Dans le cadre de mes travaux sur ce texte, j'ai entendu de nombreux maires, de plusieurs régions, pour les interroger sur leur expérience concrète des sujets qui nous occupent aujourd'hui. J'ai aussi interrogé les intercommunalités, ainsi que des bureaux d'études qui manipulent ces procédures au quotidien, et un avocat de renom spécialiste du droit de l'urbanisme. J'ai également échangé avec les services compétents du ministère. À l'issue de ces travaux, je vous soumets, mes chers collègues, quatre amendements, qui prolongent l'intention de l'auteur de la proposition de loi, qui est d'offrir à la fois les souplesses pertinentes et les garanties nécessaires aux collectivités locales, pour les accompagner dans l'évolution de leurs documents d'urbanisme, évolutions qu'elles subissent trop souvent.
À l'article 1er, relatif à l'abrogation des cartes communales, outre un amendement de précision juridique, je vous proposerai de renforcer la procédure combinée, dans le triple objectif de mieux articuler abrogation et approbation, de sécuriser le passage de la carte communale au PLUi sans période de vide, et d'éviter des délais supplémentaires liés à l'avis du préfet. Avec ces précisions, les personnes que j'ai auditionnées estiment que la proposition de loi apporte une clarification bienvenue du droit applicable, qui facilitera les procédures au sein de nos territoires.
À l'article 2, relatif à la caducité des POS, je vous proposerai de remplacer le report de caducité, malheureusement devenu impossible, par une boîte à outils à la disposition des maires, leur permettant d'atténuer les effets les plus problématiques de l'application du RNU.
En effet, mes échanges avec les maires ont révélé que les principaux points d'alerte sont, de manière très concrète, les suivants : premièrement, la perte du DPU, qui met en péril l'acquisition de terrains nécessaires à la réalisation de projets d'équipements collectifs, d'aménagement ou encore de logements sociaux, planifiés de longue date. Ses conséquences peuvent être lourdes pour le développement de leurs communes, souvent rurales, et peser à l'échelle de la décennie. Deuxièmement, le pouvoir de veto donné au préfet en matière d'autorisations d'urbanisme. En RNU, le maire n'émet les permis qu'au nom de l'État, et en suivant l'avis du préfet. Je m'interroge à ce titre sur les moyens dont disposent les préfets pour traiter ce soudain transfert des autorisations d'urbanisme de 530 communes. On m'a alerté sur la surcharge qui en résultera et les conséquences de l'octroi d'autorisations tacites. Enfin, les règles de constructibilité applicables sous l'ancien POS et sous le régime du RNU sont parfois très différentes. Des terrains constructibles, qui s'apprêtaient à être construits pour permettre, par exemple, l'installation de familles dans le village, perdent désormais leurs droits. À l'inverse, des terrains autrefois protégés par le POS comme zones naturelles peuvent devenir constructibles, car situés en bordure de zone urbanisée. Quelques promoteurs et aménageurs prédateurs tirent déjà profit de la situation pour tenter de faire passer en force des projets contradictoires avec le projet de territoire - des maires me l'ont confirmé.
Mes deux amendements à l'article 2 instaurent donc trois dérogations au sein d'une boîte à outils, pour permettre aux maires de résoudre ces problèmes : ceux-ci pourront faire usage du droit de préemption, en le justifiant par délibération ; ils pourront solliciter le préfet pour qu'il sursoie à statuer sur des autorisations en l'attente du PLUi, lorsque les règles sont appelées à changer ; et ils pourront également demander au préfet de faire usage de dérogations au RNU, afin d'autoriser des projets d'intérêt communal rendus impossibles par l'application du RNU.
Ces dérogations sont encadrées dans le temps, afin de conserver une incitation à terminer l'élaboration du PLUi : elles s'appliqueront jusqu'à l'approbation du PLUi ou, au plus tard, jusqu'à la fin de l'année 2022, c'est-à-dire dans le délai de prolongation que sollicitait l'auteur de la proposition de loi. Je précise que ces dérogations sont une possibilité offerte aux maires sur certains projets d'intérêt communal, non une mesure générale. Libre à eux de s'en saisir - ou non, d'ailleurs, si l'application du RNU à leur territoire ne leur pose pas de problème particulier.
Madame la ministre, je sais que le Gouvernement est fermement opposé à tout retour des POS, leur caducité étant désormais intervenue. Nous aurions pu néanmoins appuyer en ce sens, mais nous préférons proposer des solutions constructives et agiles. J'espère que vous verrez le mérite de nos propositions pragmatiques, encadrées, qui visent à atténuer les conséquences les plus graves de l'application du RNU, et favorisent le dialogue entre maires et préfets. Alors que le Parlement devrait examiner des mesures de décentralisation et de différenciation, il me semble que nos propositions s'inscrivent parfaitement dans ce cadre.
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - C'est vrai, Monsieur Pointereau, que nous avons souvent eu l'occasion de discuter de ce sujet. Cette proposition de loi nous donne une nouvelle fois l'occasion de débattre ensemble de l'urbanisme, qui est un enjeu au coeur de l'aménagement du territoire.
Ce sont les lois Defferre, en 1983, qui ont placé cette compétence au coeur de l'exercice du pouvoir local. Au fil des ans et des nouveaux défis, nationaux et locaux, le droit de l'urbanisme s'est enrichi pour s'adapter à deux objectifs : la cohésion territoriale, avec les leviers créés par la loi SRU pour atteindre des objectifs ambitieux de mixité sociale, mais aussi avec la création des PLU, qui ont permis de concevoir et de mettre en place des projets de territoire ambitieux et équilibrés et déterminant finement la proportion de logements sociaux dans les différentes zones du territoire ; et la lutte contre le changement climatique, avec les règles relatives à l'installation d'énergies renouvelables et les critères de densité ambitieux, qui permettent de mieux contrôler l'étalement urbain.
Les documents d'urbanisme permettent de concevoir des projets de territoire en fonction des défis et potentialités de chacun. En ce sens, ils sont, en effet, depuis plus de vingt ans, Monsieur le rapporteur, des outils efficaces de différenciation. Les communes et les intercommunalités ont le choix entre réaliser un PLU ou un PLUi ou, plus simplement, avoir recours à la carte communale, voire à l'application du RNU. Je connais un certain nombre de communes, notamment des bourgs ruraux, qui souhaitent rester au RNU. Nous savons qu'un certain nombre de communes souhaitent - et c'est heureux - élaborer un PLU. Dans ce cas, logiquement, la carte communale doit être abrogée. Or, en l'état, les règles de procédure interrogent certains élus locaux, et la proposition de loi de M. Pointereau entend les clarifier sur un certain nombre de points.
En tant que ministre des collectivités territoriales, je partage le constat selon lequel il est particulièrement important de garantir la lisibilité du droit pour sécuriser les procédures. Toutefois, j'ai également la conviction, pour avoir moi-même été maire, que, pour être lisible, notre droit doit être caractérisé par la concision et la stabilité. Il faut donc limiter la loi à ce qui est strictement nécessaire. Or, il me semble que l'ensemble de l'article 1er de la proposition de loi est déjà contenu dans les textes existants. Je pense aux dispositions relatives à la définition de l'autorité compétente pour abroger les cartes communales, à la conduite d'une enquête publique ou au retour à la carte communale en cas d'abrogation d'un PLU.
Vous soulignez à juste titre un vide juridique au sein des textes existants. En effet, il peut y avoir une courte période durant laquelle aucun document n'est en vigueur, lorsque la carte communale est abrogée, mais que le PLU n'a pas encore pris effet. Le rapporteur l'a aussi mis en évidence. Nous devons donc aligner ces délais, car une telle situation n'est pas satisfaisante.
L'article 2 remet en vigueur les POS, devenus caducs depuis le 1er janvier 2021. Le sujet n'est pas nouveau, puisque j'insiste que c'est dès l'an 2000 que la loi SRU a créé les PLU, pour permettre aux collectivités territoriales de construire de véritables projets de territoire. En ce sens, les PLU avaient logiquement vocation à remplacer les POS. En 2014, la loi ALUR a été plus loin en prévoyant que l'ensemble des POS qui n'avaient pas été transformés en PLUi deviendraient ipso facto caducs au 31 décembre 2015.
Des délais supplémentaires ont été laissés, d'abord jusqu'au 31 décembre 2019, dans le cas où un PLUi était en cours d'élaboration. Quatre ans, cela peut sembler court, mais, dans beaucoup de cas, les procédures avaient été préalablement engagées. Conscients des difficultés à achever certains PLUi, et au regard de l'importance capitale de ces documents, nous avions, avec Sébastien Lecornu, alors ministre chargé des collectivités territoriales, donné un an supplémentaire aux collectivités pour conclure les démarches en cours. Ce délai courait donc jusqu'au 31 décembre 2020, pour un total de cinq années. J'ai entendu ce que vous avez dit sur la crise sanitaire, mais les documents étaient dans leur immense majorité en voie de finalisation et je rappelle que j'ai travaillé personnellement sur les ordonnances prises pour faire face à l'urgence sanitaire et qui ont permis de prendre les délibérations nécessaires.
L'essentiel du chemin a été fait en
matière de remplacements des POS. En 2014, 6 533 POS
étaient en vigueur. Ils étaient 768 au
1er janvier 2020, et seulement 530 POS sont devenus
caducs au 1er janvier 2021. Concrètement,
l'année supplémentaire accordée a donc permis la
transformation de 238 POS. En tout, plus de 91 % des POS ont bien
été convertis
- ce qui prouve que les élus font un
travail important dans leurs communes. S'agissant des procédures en
cours, pour environ 130 communes revenues au RNU, les PLUi ont
passé le stade de l'enquête publique et pourront être
rapidement approuvés. En revanche, 160 communes se situent au stade
de l'arrêt du projet de PLUi, ce qui signifie, en général,
qu'il reste au moins un an de travail. Plus de 200 communes sont
à un stade d'avancement très faible. Ainsi, même le
décalage d'un ou deux ans que vous proposez ne suffirait pas.
J'entends bien les difficultés qui peuvent se poser ici ou là, pour un certain nombre de projets de collectivités. Cependant, le droit de l'urbanisme prévoit déjà des outils sur mesure pour résoudre un certain nombre de problèmes et ne pas bloquer les projets. Le RNU permet les projets dans les zones déjà urbanisées et, même lorsque l'on fait de l'étalement urbain - ce que l'État n'encourage pas -, il est possible de justifier de dérogations. Contrairement à ce que vous avez dit, Monsieur le rapporteur, il n'y a pas de perte du DPU, puisque ce droit est maintenu pour la réalisation des logements sociaux. Par ailleurs, les porteurs de projets ont pu demander des certificats d'urbanisme permettant de cristalliser les règles du POS pendant dix-huit mois, soit jusqu'au 30 juin 2022.
Ainsi, compte tenu du faible nombre de POS concernés et de ces dispositions, les conditions étaient et sont réunies pour une transition en douceur. Ma conviction est qu'il est vraiment temps de mettre un terme à ces reports successifs. Je crois d'ailleurs que les propositions d'amendements du rapporteur viennent les supprimer, en contrepartie d'autres dispositions dont nous allons discuter. Cela fait vingt ans que le remplacement des POS par les PLU est programmé. Ces reports ne sont bons ni pour les collectivités ni pour le territoire national dans son ensemble. C'est la raison pour laquelle nous ne souhaitons pas retenir la proposition de loi présentée aujourd'hui.
Mme Marie Evrard. - C'est en 1983 que l'urbanisme a été décentralisé et confié aux communes. Depuis, nos maires et nos présidents d'intercommunalités font face au quotidien à la complexité du droit de l'urbanisme et de ses modifications régulières. Nous en sommes tous les témoins ou les acteurs. La proposition de loi que nous examinons entend faciliter la vie de nos élus, en difficulté dans l'élaboration de leurs documents d'urbanisme. De fait, l'articulation des procédures est parfois difficile à gérer pour nos petites communes rurales, vu le manque d'ingénierie et de moyens financiers, et le contexte d'allongement des délais et d'augmentation des coûts. De quoi s'agit-il ici ? D'une part, de clarifier et d'expliciter le droit applicable à l'abrogation des cartes communales et, d'autre part, de reporter de deux ans la date de caducité des POS.
Si mon groupe partage les objectifs de l'article 1er, nous restons plus sceptiques quant aux effets du report du POS.
L'article 1er rassurera nos élus locaux. Toutefois, la codification proposée ne nous paraît pas indispensable. La jurisprudence, reprise par de nombreuses instructions ministérielles et confirmée dans la pratique, démontre que les solutions existent et sont opérationnelles. Cependant, cet article a le mérite de proposer une alternative pour combler le vide qui peut survenir entre l'abrogation d'une carte communale et l'entrée en vigueur effective d'un PLU.
Nous sommes plus sceptiques sur le report du POS, dont la caducité a été maintes fois décalée. Au 1er janvier 2021, seuls 530 POS restaient en vigueur, et une grande partie des communes concernées finalisent actuellement leur passage en PLU. Un report ne paraît donc pas nécessaire, d'autant que le principe de rétroactivité, sous-entendu par cet article, serait sans effet. Nous n'aurons pas un regard défiant sur ce report, car la crise sanitaire et le confinement n'ont pas facilité la vie de nos élus pour élaborer leurs documents d'urbanisme, mais la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a déjà permis la prolongation de la validité de leur POS jusqu'au 31 décembre 2020.
Pour toutes ces raisons, mon groupe choisira de s'abstenir. Il s'agit d'une abstention bienveillante, car nous connaissons les difficultés techniques auxquelles se heurtent nos élus. Mais les dispositions législatives proposées nous paraissent satisfaites ou superfétatoires, ce qui ne nous permet pas de voter ce texte en l'état.
M. Christian Redon-Sarrazy. - Cette proposition de loi répond à deux difficultés rencontrées par nos petites communes : l'absence de règles juridiques relatives à la procédure d'abrogation des cartes communales, et la caducité automatique, prévue au 31 décembre 2020, des POS, alors qu'un PLUi est en cours de finalisation. Ce problème concernerait 530 communes, réparties de manière très disparate sur le territoire. Parfois, une même intercommunalité peut compter jusqu'à vingt communes n'ayant pas achevé leur PLUi. Depuis le 31 décembre dernier, les POS sont caducs et, le temps que la navette parlementaire aboutisse sur le présent texte, ces 530 communes connaîtront un retour au RNU, ce qui est particulièrement contraignant et ne leur assure pas des conditions de développement semblables à celles qu'elles avaient prévues au sein de leur POS.
L'examen de cette proposition de loi intervient malheureusement après la date de caducité, qui n'a pas fait l'objet d'un nouveau report par le Gouvernement. Nous nous retrouvons donc face à une absence de documents d'urbanisme, c'est-à-dire sans document de planification pour les communes. La question n'est pas d'interroger la pertinence des PLU ou des PLUi. Toutefois, si ces communes n'ont pas réussi à établir le leur, c'est très certainement pour de bonnes raisons, et non par négligence. La taille de certaines intercommunalités rend parfois difficile la prise en compte des intérêts des petites communes, ce qui peut expliquer les difficultés rencontrées pour finaliser un nouveau document d'urbanisme. Par ailleurs, les épisodes de confinement, en 2020, ont rallongé les étapes de la procédure, malgré les dispositions qui ont pu être prises. Il est donc parfois difficile d'aboutir dans les délais prévus.
Ajouter des difficultés supplémentaires à ces communes qui n'ont pas pu faire aboutir leur PLUi est quelque peu stigmatisant et porte atteinte à leur liberté d'administration. On peut raisonnablement penser que les communes sont en droit de ne pas adopter directement, sans débat, un nouveau document d'urbanisme, s'il ne correspond pas à leurs problématiques d'aménagement du territoire, en particulier pour de petites communes, dans des territoires parfois fragiles. Actuellement, faute d'anticipation, il y a un risque de vide juridique et une réelle difficulté à déterminer le cadre qui peut convenir à ces communes, puisque nous avons passé la date limite de caducité.
Avec mon groupe, nous avions déposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, un amendement proposant le report, mais celui-ci avait été déclaré irrecevable. Les solutions proposées par le rapporteur et la boîte à outils évoquée dans l'article 2 paraissent donc aller dans le bon sens pour faire face à une situation davantage subie que voulue. Nous voterons en faveur de ce texte, tout en soulignant qu'il aurait été tout de même plus simple de se préoccuper du sujet avant la date limite, et d'allonger d'emblée les délais concernés.
M. Daniel Salmon. - Le groupe écologiste - solidarité et territoires estime que cette proposition de loi va dans le bon sens. Elle permet en effet de combler un vide juridique, puisque de nombreuses communes se retrouvent face à des contraintes et à un manque de lisibilité de la procédure. Certainement, il a manqué des outils pour que ces communes puissent effectuer les changements nécessaires dans le temps imparti. Pour les POS, l'échéance est connue depuis vingt ans. Pourtant, de nombreuses communes ont eu beaucoup de mal à évoluer vers un PLUi. Pourquoi ? Il serait bon de s'interroger. Quels outils n'ont pas été mis en place ? Ce sont surtout les petites communes qui ont été impactées, puisqu'elles manquent d'ingénierie. Sans doute aurait-il fallu les aider. Les multiples reports interrogent, tout de même, et nous poserons la question à l'article 2 : un ou deux ans supplémentaires vont-ils suffire pour passer vraiment au PLU ? Nous devons trouver des outils pour que la situation avance. Nous voterons ce texte, parce que nous pensons qu'il va dans le bon sens. Encore faut-il mettre en place des outils pour qu'on n'en reste pas là et qu'on ne reporte pas à nouveau ces PLUi.
M. Laurent Duplomb. - Je veux dire mon total soutien, et celui du groupe Les Républicains, à ce texte. Dans ce que vous avez dit, Madame la ministre, je reconnais, une fois de plus, la volonté jacobine de vouloir tout réglementer, et de vouloir obliger n'importe quelle commune à finir par faire ce qu'elle n'a pas pu faire pendant un certain nombre d'années. Vous dites que 531 communes, c'est peu, et qu'il est donc bien normal qu'elles entrent aussi dans le moule. Je retournerai l'argument : si c'est peu, il est bien normal aussi qu'on leur apporte des solutions, pour qu'elles finissent peut-être par y entrer, mais en leur donnant un délai supplémentaire. Au fond, 531 communes sur les quelque 36 000 communes de France, ce n'est que 1,5 % du total. On peut donc dire que, même si cela a mis vingt ans, la quasi-totalité des communes a fait le travail que nous voulions qu'elles fassent. Il reste quelques cas particuliers, qui mériteraient peut-être une attention particulière, et sans doute une petite dérogation, un délai supplémentaire, soit parce que ces communes sont trop petites, soit parce qu'elles ne sont pas suffisamment financées, ou encore parce qu'elles connaissent des difficultés politiques internes, avec des changements successifs d'équipes.
Ce que nous sommes en train de traiter, Madame la ministre, ce sont des cas particuliers, pas la règle générale. Or c'est aussi un principe de la République que d'avoir un oeil sur ces petites communes qui ont des difficultés particulières, pour leur apporter du cousu main. C'est de cela que nous parlons aujourd'hui, pas d'autre chose. Nous ne sommes pas en train de dire qu'il faut révolutionner le système de l'urbanisme ! Nous faisons exactement ce que le Sénat est capable de faire, c'est-à-dire se donner la possibilité de faire des frappes chirurgicales, pour des cas très particuliers.
Vous connaissez très bien la ruralité, Madame la ministre et, sur ces 531 communes, vous en connaissez sans doute quelques-unes, et vous savez qu'il s'agit de cas atypiques. Je pense donc que vous devriez revenir sur ce que vous avez dit, et qu'il faut que nous trouvions une possibilité d'entente pour que cette proposition de loi prospère, au besoin avec des règles qui permettront qu'au bout du bout, on incite ou on oblige un peu plus ces communes à trouver une solution. Pour l'heure, en les soulageant un peu, en leur donnant un peu plus de temps, un peu plus de dérogations, nous prenons, pour une fois, une posture d'accompagnement et de compréhension, au lieu de vouloir toujours imposer.
M. Jean-Pierre Moga. - L'approbation du nouveau PLU implique nécessairement l'abrogation des anciennes cartes communales, deux documents d'urbanisme ne pouvant être simultanément en vigueur sur la même commune. Le droit actuel ne précise pas la procédure d'abrogation applicable aux cartes communales. Seules la jurisprudence du Conseil d'État et la doctrine administrative permettent d'esquisser les contours de procédures de ce type. Pour les auteurs de ce texte, le silence de la loi en la matière est préjudiciable à la clarté du droit qui s'impose aux collectivités territoriales. Le retard de l'entrée en vigueur des documents plus récents oblige certaines communautés de communes à organiser une seconde enquête publique et empêche le développement des territoires et l'évolution des projets urbains. Elle met aussi un frein à l'élaboration de documents intercommunaux partagés et expose les communes et les communautés de communes à un risque d'insécurité juridique si elles appliquent une procédure erronée, alors même que les cartes communales concernent souvent les plus petites communes. Cette proposition de loi est la bienvenue, et notre groupe la votera.
M. Franck Menonville. - Nous soutiendrons cette proposition de loi, qui va dans le bon sens et comble un certain nombre de vides juridiques. La constitution de certains PLUi est complexe. Les contours de certaines intercommunalités ont évolué. Notamment, certaines ont fait l'objet de fusions. Cela a contribué au ralentissement et à la complexité des procédures. Les trois dérogations proposées à l'article 2 par le rapporteur sont particulièrement bienvenues. Certes, dans cette phase transitoire, le droit de préemption subsiste dans le domaine du logement social. Mais, il y a d'autres raisons, pour une collectivité, d'exercer le droit de préemption, qui ne sont plus possibles.
Mme Sophie Primas, présidente. - J'ajouterai quelques remarques personnelles. Nous avons compris de notre rapporteur que l'article 2 de la proposition de loi, qui tend à repousser la date limite, est écarté au profit d'une boîte à outils permettant aux maires de gérer l'entre-deux. Si ces amendements sont adoptés, nous ne repousserons pas, Madame la ministre, la date limite. C'est une assurance pour vous que tout cela ne va pas s'éterniser encore une bonne vingtaine d'années. Puis, nous offrons à l'article 1er une procédure qui me semble lisible, y compris pour les services de l'État. Les auditions nous ont montré que ceux-ci ne sont pas toujours très clairs, et ne prennent pas exactement la même position dans tous les départements. Cet amendement de clarification deviendra peut-être inutile, mais, au moins, il donnera un cadre clair. Enfin, le droit de préemption n'est pas retiré pour le logement social, certes, mais nous parlons de 530 toutes petites communes, qui ne sont pas soumises à la loi SRU. La situation actuelle ne fait pas que brider des projets. Elle permet aussi à des promoteurs parfois peu scrupuleux, peu arrangeants, et qui discutent peu avec les communes, de faire des projets dont la municipalité ne veut pas. Il faut donner la possibilité à ces maires de dire oui ou non. Les outils proposés par notre rapporteur sont donc plutôt les bienvenus. Et il a précisé que, si les communes souhaitent rester au RNU - à supposer qu'elles soient heureuses d'y être - elles le peuvent tout à fait.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Comme le prévoit le vade-mecum sur l'application de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer qu'entrent dans le champ des dispositions présentant un lien direct ou indirect avec le texte les mesures tendant à modifier le droit régissant, d'une part, la procédure applicable à l'abrogation des cartes communales, en particulier dans le contexte de l'élaboration des PLU, et, d'autre part la caducité des POS et les effets de cette caducité sur la politique d'urbanisme et les documents d'urbanisme des communes. Ne présentent pas de lien avec le texte déposé les dispositions relatives au contenu des documents d'urbanisme locaux et à la modification des règles qui l'encadrent.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Mon amendement COM-1 apporte trois clarifications juridiques. Il précise que l'abrogation de la carte communale est prescrite par le biais d'une délibération du conseil municipal ou communautaire. Il clarifie le fait que le délai de deux mois sous lequel le préfet doit se prononcer sur l'abrogation court à compter de la date de la transmission de celle-ci. Enfin, il supprime un alinéa qui fait doublon avec une disposition qui figure déjà à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, sur la remise en vigueur des cartes communales en cas d'annulation du PLU ou du PLUi.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - En l'état, avis défavorable. Les deux premières propositions sont déjà satisfaites. La première proposition n'ajoute rien à l'état du droit : selon le principe du parallélisme des formes, comme l'élaboration de la carte communale est décidée par délibération, son abrogation l'est également. Le recours à cette modalité a été confirmé par plusieurs réponses ministérielles et ne semble soulever aucune difficulté, notamment contentieuse. La deuxième proposition prévoit que le délai de deux mois dont dispose le préfet pour approuver la prolongation de la carte communale commence dès que le maire ou le président de l'EPCI transmet la délibération au préfet. L'article L. 163-7 du code de l'urbanisme relatif à l'approbation du préfet ne précise rien sur ce sujet. De ce fait, c'est le droit commun qui s'applique, et il prévoit précisément ce que vous proposez, Monsieur le rapporteur. Cette précision n'est donc pas nécessaire.
Cela dit, il y a bien un vide juridique entre l'abrogation de la carte communale et l'entrée en vigueur des PLU. Je m'engage donc à prendre un décret avant l'été, puisque cela relève du domaine réglementaire. Par ailleurs, je m'engage à ce qu'une instruction claire, rappelant les règles d'abrogation des cartes communales - qui, comme je l'ai dit, existent déjà -, soit envoyée aux préfets, puisque vous me dites que, sur le terrain, il y a parfois des interprétations divergentes. Cette instruction, et le décret, suffiront à combler le vide juridique, réel, que vous avez pointé.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Justement, nous voulons sortir du parallélisme des formes et des réponses ministérielles, clarifier ces procédures et les inscrire dans la loi. Cela va mieux en le disant, et en le disant dans la loi.
L'amendement COM-1 est adopté.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Mon amendement COM-2 sécurise la procédure combinée, dans le cas où l'abrogation de la carte communale est liée à l'approbation d'un PLU. Il prévoit trois choses. D'abord, que la délibération jointe initiale indique que l'approbation du PLU emportera également, en fin de procédure, l'abrogation de la carte communale, pour la bonne information des communes et du public. Puis, que l'abrogation de la carte communale ne prendra effet que lorsque le PLU nouvellement approuvé deviendra exécutoire, afin d'éviter toute application non souhaitée du RNU dans une éventuelle période intermédiaire. Enfin, l'accord explicite du préfet spécifique à l'abrogation n'aura pas besoin d'être recueilli, car c'est une source de nouveaux délais. Il pourra intervenir par le biais de son accord implicite sur le PLU. Ainsi, l'entrée en vigueur du PLU et l'abrogation de la carte communale seront parfaitement simultanées.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cet amendement articule la procédure d'adoption d'un PLUi succédant à une carte communale en reprenant, pour l'essentiel, le contenu des réponses ministérielles, et en ajoutant une disposition permettant de différer la prise d'effet de l'abrogation de la carte communale à l'entrée en vigueur du PLU ou du PLUi. Toutefois, la formulation selon laquelle l'abrogation de la carte communale ne prend effet que lorsque le PLU devient exécutoire, en application des articles L. 153-23 ou L. 153-24, et ce, sans qu'il soit besoin de recueillir l'approbation du préfet, conduit à ne pas tenir compte du pouvoir de suspension du PLU reconnu à ce dernier par l'article L. 153-25. Or il est important que l'abrogation de la carte communale soit également reportée lorsque le préfet suspend le caractère exécutoire du PLU en application de l'article L. 153-25, une telle suspension pouvant durer plusieurs mois. Cet oubli conduit à passer à côté d'une grande partie de la difficulté que l'amendement cherche à résoudre. Sinon, nous aurions émis un avis favorable. En l'état, avis défavorable.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Il ne nous paraît pas que le pouvoir de suspension du préfet soit menacé, Madame la ministre.
Mme Sophie Primas, présidente. - Divergence d'interprétations !
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Mon amendement COM-3 instaure un dispositif de boîte à outils à disposition des maires pour atténuer les effets de la caducité des POS intervenue le 1er janvier dernier. Il crée deux dispositifs. Le premier restaure un DPU dérogatoire pour les communes concernées, similaire au droit de préemption que leur offrait leur ancien POS. Ce droit pourra être activé par délibération motivée, et cela permettra de restaurer la maîtrise foncière, afin que ces communes puissent continuer à réserver les terrains nécessaires à leurs projets d'équipements collectifs ou d'aménagement. Le second élargit les possibilités d'utilisation de sursis à statuer, ce qui permet de repousser la décision sur une demande d'autorisation en l'attente de nouvelles règles du PLUi. Il crée en outre un droit de proposition au maire et au préfet. Si le préfet ne suit pas la recommandation du maire fondée sur l'intérêt communal, il devra justifier de son refus, et celui-ci pourra être contesté devant le juge. Ainsi, lorsque les règles du PLUi à venir sont plus protectrices ou plus permissives pour un projet, le maire et le préfet ne seront pas tenus de rendre une décision défavorable dans l'intervalle, mais pourront attendre l'entrée en vigueur du PLUi. Ces deux dérogations sont limitées dans le temps jusqu'à l'adoption du nouveau PLUi, et pour un maximum de deux années.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je rappelle que, dans les parties urbanisées des communes couvertes par un POS devenu caduc, le droit de préemption prévu au deuxième alinéa de l'article L. 210-1 est maintenu pour le logement social, comme je l'ai dit tout à l'heure. Sur ce point, donc, l'amendement est satisfait.
Vous créez un droit de proposition pour surseoir à statuer. Cela me laisse penser qu'il y a une confusion entre les responsabilités du maire et du préfet. Le retour au RNU résultant de la caducité du POS n'a pas pour effet de dessaisir le maire de sa compétence en matière d'urbanisme ! Le maire reste l'autorité pour délivrer l'autorisation, sous la seule réserve de recueillir l'avis conforme du préfet, cet avis étant réputé favorable au bout d'un mois en cas de silence de sa part. De plus, lorsqu'un PLUi est en cours d'élaboration, il est loisible au maire de surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation qui compromettraient le projet d'aménagement envisagé. Il n'y a donc pas lieu de prévoir un droit de proposition et, puisque l'intention est que le préfet puisse exprimer sa position en cas de refus, le droit actuel y pourvoit.
Enfin, le sursis à statuer ne paraît pas nécessaire, dès lors qu'il suffira au porteur de projet de déposer son dossier dès l'entrée en vigueur du PLUi, voire un peu avant pour tenir compte des délais d'instruction.
Je précise que nous pourrions rétablir le DPU en RNU et faire évoluer la loi en ce sens.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Sur le DPU, nous avons bien noté que les logements sociaux étaient concernés, avec toutes les réserves, apportées par la présidente, sur les logements sociaux en milieu rural. Pour nous, il s'agit d'élargir ce droit de préemption aux projets d'aménagement, pour mettre un vrai outil à la disposition des maires.
Il en va de même pour le sursis à statuer. Nous proposons de l'élargir et d'envisager un autre type de dialogue entre le préfet et le maire. Effectivement, c'est le maire qui délivre, mais après avis conforme de l'État : ce n'est pas vraiment un dialogue. Il ne s'agit pas de proposer une confusion des responsabilités, mais plutôt de faire une clarification, et de donner un outil au maire.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il reste 530 cas. Vous connaissez les préfets, qui sont d'ailleurs défendus par les élus, qui sont demandeurs. Il ne faut donc pas imaginer que le fait qu'un avis doive être donné par le préfet rende la situation conflictuelle. Très souvent, les élus locaux et le préfet trouvent un terrain d'entente, et les préfets ont plutôt tendance à être dans l'accompagnement que dans le conflit. On pourrait rétablir le DPU en RNU, je le répète : nous pourrions trouver ainsi un accord.
Mme Sophie Primas, présidente. - Vous nous accorderez tout de même qu'un droit du sol conféré au maire avec un avis conforme du préfet, c'est un peu curieux...
M. Laurent Duplomb. - Je soutiens cet amendement. Cette proposition de loi n'est pas un texte technocratique, mais les réponses qui nous sont faites, elles, le sont ! L'idée est d'essayer de trouver, pour des situations particulières, une solution de haute couture. Nous ne parlons pas de 531 communes qui ont des problématiques de logements sociaux ! Tâchons, donc, de trouver des solutions pour faire quelque chose qui, certes, ne correspond pas à une norme totalement technocratique qui descendrait de Paris. Cela dérange sûrement vos équipes, Madame la ministre, mais cela ne nous dérange absolument pas, nous !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous pouvons discuter tranquillement, je pense. Je vous reconnais bien là, et je reconnais bien votre position, qui est d'opposer l'État aux collectivités territoriales. C'est moi qui ai inventé l'emploi de l'expression « cousu main », depuis des mois. Je suis en train de faire plusieurs propositions. Alors, s'il vous plaît, restons dans une relation constructive.
Mme Catherine Fournier. - Parfois, quand les documents d'urbanisme et les dossiers d'urbanisme sont gérés par les EPCI - et c'est très souvent le cas dans les territoires - ils ne sont tout simplement pas gérés : on refuse de les instruire, et cela n'arrive même pas au niveau du préfet, qui n'a dès lors pas à donner son avis.
M. Jean-Marc Boyer. - Je suis assez réservé sur les relations que les maires peuvent avoir avec les préfets dans le cadre des discussions sur les différentes autorisations. On a souvent l'avis de la direction départementale des territoires (DDT), qui applique des dispositions de manière très administrative et technocratique. Bien souvent, le préfet se trouve en porte-à-faux, entre sa volonté de faire plaisir au maire en essayant de débloquer un dossier et la position de son administration et de la DDT. J'ai souvent dû aller moi-même, en tant que parlementaire, sur le terrain pour défendre des dossiers qui étaient si simples qu'on aurait pu les résoudre en cinq minutes, et qui ont traîné pendant deux ans. Nous devons donc essayer de trouver des solutions simples et de bon sens pour les élus. Nous devons faire confiance aux acteurs, et éviter de poser des contraintes administratives et technocratiques qui ne font qu'embarrasser l'ensemble des élus.
M. Daniel Gremillet. - Je soutiendrai cet amendement, mais je crois qu'il faut dépassionner le débat. Cet amendement apporte la possibilité d'un dialogue supplémentaire entre le préfet et le maire. Cela n'enlève rien aux discussions avec la DDT et le préfet. Nous devons aller au-delà des dispositions actuelles. En soutenant cet amendement, Madame la ministre, vous apporterez une voie supplémentaire de dialogue entre les équipes municipales et l'État. Nous ne sommes pas en opposition : nous devons travailler en finesse.
Mme Sophie Primas, présidente. - Il ne s'agit pas ici d'opposer l'État aux collectivités territoriales. La relation entre le préfet et le maire, sauf cas exceptionnel, est plutôt bonne. Mais les services déconcentrés de l'État, et en particulier les DDT, sont souvent surchargés. Quand un petit dossier d'une petite commune arrive en surcroît, et qu'ils n'ont qu'un mois...
L'amendement COM-3 est adopté.
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Mon amendement COM-4 complète le dispositif de boîte à outils instauré par l'amendement précédent. Le préfet peut aujourd'hui déroger aux règles du RNU. Mais l'octroi de ces dérogations est entièrement à sa main et il ne l'utilise pas, aujourd'hui, dans les communes touchées par la caducité des POS. Mon amendement crée un droit de proposition des maires, qui pourront solliciter du préfet de telles dérogations pour des projets spécifiques d'intérêt communal. Ainsi, dans des cas circonscrits et justifiés, il sera possible d'autoriser un projet qui était réalisable sous POS, mais ne l'est plus sous RNU. Là aussi, si le préfet ne suit pas la recommandation du maire, il devra justifier son refus, et celui-ci pourrait être contesté devant le juge. Cette dérogation est limitée dans le temps, jusqu'à l'adoption du PLUi et pour un maximum de deux ans. Outre un droit de proposition « défensif », je propose cette fois un droit de proposition « offensif », pour permettre au maire de délivrer une autorisation, de manière très circonstanciée, dès lors qu'il prouverait un intérêt communal. De nombreux maires nous ont notamment signalé des problèmes de revitalisation des hameaux en milieu rural, liés aux refus d'autorisations d'urbanisme.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nos positions ne sont pas extrêmement différentes, Monsieur le rapporteur. Le retour au RNU, résultant de la caducité du POS, n'a pas pour effet de dessaisir le maire de sa compétence pour délivrer les autorisations de construire. Il lui impose uniquement de recueillir l'avis conforme du préfet. Si l'avis n'est pas rendu dans un délai d'un mois, il est réputé favorable. Le préfet n'étant pas l'autorité compétente, il n'y aurait aucun effet utile à lui permettre de déroger au RNU.
En outre, l'article L. 111-2 du code de l'urbanisme - pardon de donner l'impression d'être technocratique, mais tout cela est tout de même organisé par des lois et des règlements - est sans rapport avec un pouvoir de dérogation du préfet au RNU. Il se borne à dire que les décrets peuvent prévoir les conditions et les procédures selon lesquelles l'autorité compétente peut déroger au RNU. Le pouvoir de dérogation n'est donc pas général, mais limité à ce que prévoient les décrets. C'est alors à la commune ou à l'EPCI de le mettre en oeuvre. Avis défavorable, donc.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé de la proposition de loi
L'intitulé de la proposition de loi est adopté sans modification.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je vais écrire à tous les préfets. Les communes dont nous avons parlé sont en moyenne cinq par département. Je demanderai aux préfets de me faire remonter avec précision pourquoi telle ou telle commune, ou telle ou telle intercommunalité, n'a pas pu aboutir dans ce projet.
M. Laurent Duplomb. - Très bien !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'objectif est, ensuite, d'accompagner au plus près les communes et les intercommunalités concernées. L'ingénierie de l'État sur les territoires ou, plus spécifiquement, l'aide directe que nous pouvons apporter avec l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), pourraient être utiles.
M. Daniel Gremillet. - C'est important, ce que vous venez de dire, Madame la ministre - même si cela ne changera pas mon vote. Cela montre que vous avez compris le message de ce texte...
M. Laurent Duplomb. - Exactement !
M. Daniel Gremillet. - ... et que vous saisissez qu'il est important de rétablir un dialogue sur le terrain.
M. Laurent Duplomb. - Voilà !
M. Daniel Gremillet. - Merci, Madame la ministre. Cela fait partie de la richesse du dialogue parlementaire. Le travail que nous avons fait ce matin, mine de rien, redonne espoir, au-delà des quelque 530 communes que nous avons évoquées. Nous sommes en train de reconnaître des problématiques territoriales : nombre de communes se trouvent dans la difficulté, et ne peuvent parfois pas même faire en sorte que des enfants du pays, ou des jeunes qui veulent venir s'installer, puissent construire. Dans la vie, il y a des morts tous les jours, mais, si vous ne permettez pas les naissances, tout s'arrête ! La finesse de ce texte donne un signal. Reste à traiter les friches rurales, et donner des possibilités d'intervenir aux maires. Nous avons encore un beau travail à réaliser.
M. Laurent Duplomb. - Je ne veux pas être redondant avec ce qui vient d'être dit, mais je me réjouis d'entendre que vous comprenez la difficulté de ces 531 communes, et que vous vous apprêtez à leur apporter le service et le concours de l'État pour trouver avec elles une solution qui permette de les sortir de cette ornière.
J'ai interrogé l'un de vos ministres délégués sur la question suivante. Le plan de relance prévoit de favoriser la densification de l'habitat. Mais une différence de traitement entre zone urbaine et zone rurale réside dans le calcul qui prend en compte la surface cadastrale. En pleine ville, la surface cadastrale d'une maison construite ne diffère pas de celle du numéro cadastral. Mais, pour un corps de ferme, un aménagement de grange par exemple peut faire passer la surface habitable de 60 à 250 mètres carrés, sur une parcelle qui en fait souvent quelques milliers. Les divisions générées par le coefficient font qu'on se retrouve en dehors des règles, et qu'on ne peut plus bénéficier des 100 euros d'aide à l'aménagement pour densifier l'habitat que vous attribuez. En clair, les habitations à la campagne sont exclues de cette aide. Votre ministre délégué m'a promis une réponse écrite, que je n'ai toujours pas reçue. Pourtant, il s'agit d'équité entre les différentes zones...
Je remercie Rémy Pointereau d'avoir déposé cette proposition de loi, qui aura mis en évidence les difficultés éprouvées par beaucoup de communes pour avoir des relations constructives et essayer de trouver des solutions à des règles administratives parfois difficiles à comprendre.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - C'est au ministère du logement que vous devriez poser votre question.
M. Laurent Duplomb. - Je me suis adressé au ministre chargé de la ruralité.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'en parlerai au ministère du logement.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Rémy Pointereau. - Merci au rapporteur, qui a trouvé des solutions pour ce texte, et merci à votre commission des affaires économiques de l'avoir examiné et d'en avoir adopté les articles de façon pratiquement unanime. Je l'ai déposé fin 2019, et je ne maîtrise pas le calendrier de l'examen des textes en séance : il est dommage que son examen survienne après l'abrogation des POS, le 1er janvier 2021.
Oui, Madame la ministre, l'application des règles est parfois différente d'un département à l'autre. Et vous n'êtes pas sans savoir que, si on a repoussé les POS d'année en année, c'est aussi que les communes qui avaient des POS savaient que, de toute façon, on allait faire des PLUi à marche forcée et qu'elles n'allaient pas refaire un PLU ou une carte communale entre 2014 et 2015, en sachant que le PLUi allait arriver en 2020 ou 2021. Les frais engagés n'auraient servi absolument à rien. C'est en partie pour cette simple raison financière que les POS ont été repoussés si longtemps.
Le PLUi de Bourges, par exemple, qui a été lancé en 2020, est en train d'être élaboré, et cela peut prendre trois ou quatre ans. Encore faut-il que le préfet le valide, avec le problème de la préservation des sols, des réserves foncières qui peuvent être trop importantes, et qu'il faut réduire... Bref, le délai peut encore s'accroître d'un ou deux ans. Et pendant tout ce temps, il n'y a plus de document d'urbanisme ! Le rapporteur a donc trouvé les bonnes solutions, je crois : pragmatiques, de bon sens, elles permettent de faire avancer, même modestement, le dossier de 530 communes qui comptent dans notre République.
Mme Sophie Primas, présidente. - Les explications de vote et le vote en séance publique de cette proposition de loi auront lieu le mardi 9 février vers 16 heures.
La réunion est suspendue à 9 h 50.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
La réunion est reprise à 9 h 55.
Désignation de membres de groupes de travail
Mme Sophie Primas, présidente. - À la suite de la dernière réunion du bureau de notre commission, il a été décidé de lancer quatre groupes de travail, dont la gouvernance sera assurée par un rapporteur accompagné de deux collègues, les réunions étant ouvertes à tous les membres de la commission. Je vous propose de nommer membres de ces groupes travail les commissaires suivants : pour le groupe de travail sur les réformes du marché de l'électricité, Daniel Gremillet, accompagné de Patrick Chauvet et de Jean-Claude Tissot ; pour le groupe de travail sur l'objectif de zéro artificialisation nette à l'épreuve des territoires, Jean-Baptiste Blanc, accompagné d'Anne-Catherine Loisier et de Christian Redon-Sarrazy ; pour le groupe de travail sur l'avenir du groupe La Poste, Patrick Chaize, accompagné de Pierre Louault et de Rémi Cardon ; pour le groupe de travail sur les instruments à la disposition des pouvoirs publics pour préserver notre souveraineté économique, moi-même, accompagnée de Catherine Fournier et de Franck Montaugé.
Je vous propose de procéder à ces nominations, tout en vous rappelant que l'ensemble des réunions des groupes de travail sont également ouvertes aux autres sénateurs de la commission qui seraient intéressés.
Il en est ainsi décidé.
La réunion est close à 10 heures.