Mercredi 12 juin 2019
- Présidence de M. Hervé Maurey, président -
La réunion est ouverte à 10 h 15.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Hervé Maurey, président. - Nous entendons Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur de cette proposition de loi qui sera examinée en nouvelle lecture en séance par le Sénat le 20 juin.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous examinons ce matin la proposition de loi portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, adoptée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le 21 mai dernier.
Ce texte avait été déposé au Sénat en octobre 2018 par M. Jean-Claude Requier et les membres du groupe du RDSE, conjointement à une proposition de loi organique déposée par notre président de commission, Hervé Maurey, visant à l'audition, en application de l'article 13 de la Constitution, du directeur général de l'agence par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Ces textes, que le Sénat avait adoptés le 8 novembre 2018, ont été modifiés et adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture le 12 mars dernier.
La commission mixte paritaire du 3 avril a abouti à un accord sur la proposition de loi organique mais échoué sur la proposition de loi ordinaire. C'est donc seulement de ce dernier texte, amendé et adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 21 mai, que nous sommes saisis aujourd'hui.
En première lecture au Sénat, nous avions considéré que si l'ANCT n'était pas une solution miracle aux problèmes de dynamisme que connaissent certains territoires, elle constituait un premier pas pour replacer l'objectif d'un aménagement durable et innovant du territoire au coeur des politiques de cohésion. En dépit de réserves, tant sur la forme et la méthode employée, que sur le fond, avec notamment des inquiétudes quant aux ressources et à la gouvernance de l'agence, le Sénat avait adopté un texte enrichi à l'initiative de notre commission selon trois axes : le renforcement du rôle des élus locaux et nationaux dans la gouvernance de l'agence ; l'amélioration du fonctionnement et de la transparence de l'agence ; enfin, une meilleure prise en compte des territoires les plus fragiles.
Concernant la gouvernance, notre commission avait instauré à l'article 3 la parité au sein du conseil d'administration de l'agence entre les représentants de l'État, de ses établissements publics ainsi que du personnel de l'établissement d'une part, et les représentants des élus locaux et nationaux d'autre part. Elle avait également institué un comité local de la cohésion territoriale à l'article 5, afin de renforcer l'information et l'association des élus locaux aux actions de l'agence dans les territoires, en particulier à l'échelle départementale. Elle avait également prévu à l'article 7 la transmission au Parlement, pour information, des conventions pluriannuelles conclues par l'agence avec d'autres établissements publics de l'État.
Concernant le fonctionnement et la transparence de l'ANCT, notre commission avait notamment souhaité renforcer ses prérogatives en lui permettant de créer des filiales ou d'acquérir des participations, à l'article 6 ter.
Enfin, des précisions avaient été introduites à l'article 2 sur les missions de l'agence pour cibler les territoires les plus fragiles.
L'Assemblée nationale a conforté en première lecture l'essentiel de ces apports sénatoriaux. Sur plusieurs points, elle a même apporté des modifications opportunes au texte initial. Sur les missions de l'ANCT et son périmètre géographique d'activité d'abord, en ajoutant l'article 174 du traité de fonctionnement de l'Union européenne, qui intègre les zones rurales aux cibles prioritaires de l'action de l'Agence. Cet ajout est conforme à la volonté du Sénat, qui avait rappelé en première lecture que la vocation urbaine de l'agence ne devait pas l'emporter sur sa vocation rurale.
Concernant les missions de l'agence, l'Assemblée a aussi amélioré le texte en apportant plusieurs précisions bienvenues, parmi lesquelles le soutien aux réseaux associatifs ou encore l'appui aux porteurs de projets dans leur demande de subvention au titre des fonds européens.
Enfin, concernant les modalités d'intervention de l'ANCT, l'Assemblée a introduit plusieurs dispositifs intéressants. À l'article 2 figure désormais la notion de contrat de cohésion territoriale, qui aura vocation à regrouper divers instruments contractuels liant l'État et les collectivités dans une logique de simplification. À l'article 8 ter a été introduite la création d'une réserve thématique permettant à toute personne volontaire de s'investir dans des projets soutenus par l'agence.
Pourtant, en dépit de ces apports relativement consensuels, une divergence fondamentale persiste entre nos deux assemblées sur la gouvernance de l'agence, et plus particulièrement à l'article 3 du texte, concernant les pouvoirs des élus locaux au sein de son conseil d'administration.
En première lecture, l'Assemblée était revenue sur la proposition sénatoriale de parité entre les élus et l'État au conseil d'administration, en rétablissant la majorité pour l'État. Au regard de l'objet de l'agence et d'autres exemples d'établissements comparables, cela n'était pas acceptable pour le Sénat. Dans une démarche constructive, j'avais fait des propositions en CMP pour tenter de trouver un accord.
J'ai ainsi proposé, avec l'accord du président Maurey, d'accepter la représentation majoritaire de l'État, à condition de donner aux élus locaux un droit de veto si la moitié d'entre eux était en désaccord avec une décision du conseil d'administration. Il était proposé que, dans ce cas, une nouvelle délibération ait lieu dans les mêmes conditions de vote. Nous avons ensuite proposé que pour toute nouvelle délibération, un blocage soit possible uniquement si les trois quarts des élus locaux s'opposaient à la décision.
Cette proposition, pourtant pragmatique et constructive, n'a pas été acceptée. Malgré les nombreuses tentatives de conciliation du Sénat pour aboutir à un texte commun, la CMP a donc échoué sur ce point de désaccord qui est apparu insurmontable pour les députés.
En nouvelle lecture, le texte n'a été que peu modifié par l'Assemblée nationale, une dizaine d'amendements ayant été adoptés. La majorité d'entre eux sont rédactionnels ou tendent à apporter des précisions juridiques opportunes, comme l'amendement à l'article 8 ter renommant la réserve thématique en « réserve citoyenne pour la cohésion des territoires ». Je regrette néanmoins que l'Assemblée nationale ait supprimé la présence des ARS au sein des comités locaux de l'action territoriale de l'agence.
L'Assemblée nationale a surtout adopté un amendement à l'article 3, modifiant la composition et le fonctionnement du conseil d'administration par deux dispositions s'inspirant fortement de la position sénatoriale en CMP. D'une part, l'Assemblée a placé, comme nous l'avions fait, le représentant de la Caisse des dépôts et consignations dans le même collège que les représentants de l'État, afin que les représentants des collectivités locales disposent d'un siège supplémentaire dans le deuxième collège.
D'autre part, elle a donné un pouvoir de veto aux élus locaux si la moitié d'entre eux sont en désaccord avec une décision du conseil d'administration, comme nous l'avions proposé. Mais ne soyons pas dupes : ce veto n'ouvre droit qu'à une seule et unique seconde délibération, sans réelle faculté de blocage des élus à ce stade, comme le Sénat le souhaitait. Autrement dit, sous couvert de compromis, l'Assemblée nationale a adopté une disposition en trompe-l'oeil, qui ne changera rien au droit de regard réel des collectivités sur la gouvernance de l'ANCT.
En cohérence avec nos travaux précédents et les positions que nous avons défendues en CMP, je vous proposerai donc un unique amendement à l'article 3, qui reprend la dernière rédaction proposée par le Sénat au stade de la CMP.
Le Sénat ne peut aller plus loin dans sa démarche de compromis sans renier sa volonté de faire de l'ANCT un établissement public au service des territoires et des collectivités. Nous ne pouvons envisager de laisser à l'État un pouvoir de décision unilatérale. Notre vigilance quant au droit de regard des collectivités sur la gouvernance de l'ANCT est primordiale. Pour le Sénat, il s'agit autant d'un impératif de cohésion que de cohérence.
M. Hervé Maurey, président. - Nous sommes prêts à accepter le texte de l'Assemblée nationale à la condition de renforcer le pouvoir des élus au sein du conseil d'administration. Un veto unique n'a aucun sens, si la délibération rejetée peut être adoptée à la réunion suivante.
M. Alain Fouché. - Quels sont les moyens humains de l'agence et son coût de fonctionnement ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'agence est issue de la fusion du CGET (Commissariat général à l'égalité des territoires), de l'Agence du numérique et de l'Épareca (Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux). Ses moyens de fonctionnement correspondront à l'addition des moyens de fonctionnement actuels de ces trois agences.
M. Jean-François Longeot. - Merci au président et au rapporteur d'avoir fermement maintenu notre position en CMP, face à nos collègues députés qui ont quelque peu pris le Sénat de haut. L'amendement du rapporteur est bienvenu ; j'espère que le bon sens l'emportera et que nos territoires seront convenablement représentés. Il est nécessaire que ceux-ci aient leur mot à dire dans une agence conçue pour accompagner les élus.
Mme Marta de Cidrac. - Je souscris moi aussi à cet amendement, mais quel sort connaîtra-t-il s'il est adopté par le Sénat ? Nous avons pu constater en CMP les fortes réticences que suscitait chez les députés la représentation des élus au sein de la nouvelle agence.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous allons défendre la position du Sénat. On ne peut laisser l'État décider unilatéralement face aux représentants des collectivités territoriales. La position du Gouvernement est claire : l'ANCT étant financée par l'État, c'est à ce dernier de prendre les décisions. Pour notre commission, dans ce cas, il est inutile de créer une nouvelle agence... Nous avons pourtant proposé un compromis, avec un blocage possible pour toute nouvelle délibération uniquement en cas d'opposition des trois-quarts des élus du conseil d'administration. Mais le Gouvernement veut que la décision finale revienne à l'État.
M. Michel Vaspart. - Je suis en accord avec le rapporteur sur la question des ARS. Notre commission s'est vu reprocher de se saisir de certains articles de la loi santé, examinée la semaine dernière. Or la question de l'accès aux soins est bien une question d'aménagement du territoire. Il faut le redire avec force. Le texte que nous examinons aujourd'hui va encore dans le mauvais sens puisque les élus n'auront pas d'interlocuteur chargé de la santé au sein des instances de cette agence.
M. Éric Gold. - La position du groupe RDSE est exprimée dans l'amendement que nous avons déposé à l'article 2, qui concentre l'ANCT sur son rôle en matière d'aménagement du territoire, en apportant une réelle offre d'ingénierie aux collectivités les moins dotées en moyens humains et financiers. L'ANCT doit impulser une véritable politique de cohésion des territoires.
M. Claude Bérit-Débat. - Lors de l'examen du texte en première lecture, le groupe socialiste et républicain a voté, malgré certains doutes, la proposition de loi de création de cette agence au regard des fortes attentes exprimées par les élus, en particulier les élus ruraux. Nos inquiétudes ne sont pas levées. L'État fait valoir qu'étant payeur, il lui revient de prendre les décisions. Je partage l'analyse du rapporteur et les interrogations sur la gouvernance, le financement et le fonctionnement de l'agence sur le terrain. Attendons de voir en séance quel sera l'état d'esprit du Gouvernement, mais j'ai peur que la commission ne soit contrainte de revenir à ses positions de départ.
M. Jean-Michel Houllegatte. - Je prolonge l'inquiétude de M. Bérit-Débat. Une ambiguïté persiste entre le périmètre d'intervention possible de l'agence et ses moyens opérationnels. Le ministre Sébastien Lecornu nous avait déclaré que sur la base de deux projets par commune sur la durée d'un mandat, l'ANCT aurait à traiter 110 000 projets en six ans. De plus, il y a un grand nombre de micro-projets très complexes, notamment la mise en place de circuits courts avec des enjeux sanitaires, économiques et juridiques. Comment les moyens mis à la disposition des préfets satisferont-ils ces besoins, d'autant qu'il s'agit d'une ingénierie de haut niveau que le Cerema pourrait l'offrir ? Il faut lever cette ambiguïté, sous peine de susciter d'énormes déceptions chez les maires et les porteurs de projets.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Je suis disposé à aborder en séance la question de la réintégration des ARS au sein des instances de l'agence. Le problème de la santé est partie intégrante de l'aménagement du territoire. Il est indispensable d'organiser un dialogue avec les ARS et de les inciter à une réflexion sur la cohésion territoriale, en particulier au regard du développement de la télémédecine.
Concernant l'amendement du groupe RDSE, à ce stade du dialogue entre les assemblées, il ne me semble pas opportun de rouvrir ce volet et d'introduire de nouvelles modifications dans le fonctionnement de l'agence, qui doit être opérationnelle au 1er janvier 2020.
Le fonctionnement de l'agence sera précisé par voie réglementaire. Il y a un réel besoin de rationalisation des équipements et de cohérence des projets entre les territoires voisins. Il convient que cette harmonisation ait lieu au sein des comités locaux de l'agence. L'ANCT ne doit pas être une simple boîte à outils pour financer des études.
Monsieur Bérit-Débat, l'état d'esprit du Gouvernement est pour le moment le suivant : il revient à celui qui finance de décider.
Monsieur Houllegatte, la multitude des projets obligera en effet l'agence à faire des choix. Faut-il instaurer un seuil de 100 000 euros, comme pour la dotation d'équipement aux territoires ruraux (DETR) ? Je suis surtout attaché au principe de gratuité des services de l'agence. Un choix contraire découragerait les collectivités.
M. Benoît Huré. - Il est souhaitable que ceux qui ont davantage d'expérience du territoire puissent faire prévaloir leur point de vue. Attention aux caricatures : les 20 ou 30 % de cas où les relations entre les élus et les ARS sont mauvaises ne doivent pas occulter la majorité de cas où les choses se passent bien. On ne peut imaginer une ARS mettant en oeuvre un projet de santé sur un territoire contre l'avis des élus. Ainsi le directeur de l'ARS de ma région, ancien des urgences dans un grand pôle hospitalier, a une approche pragmatique, ce qui facilite nos relations.
Je considère que l'ANCT doit concentrer son action sur les grands projets. Quant aux projets plus modestes, il faut avant tout simplifier leur mise en oeuvre. Nous démarrons une mission d'information sur la sous-utilisation chronique des fonds européens, liée au fait que beaucoup de territoires renoncent à mettre en oeuvre leurs projets. Or le responsable n'est pas Bruxelles, mais l'administration française, qui leur impose des contraintes excessives. Commençons par supprimer les réglementations superfétatoires.
M. Charles Revet. - L'avis de l'agence sur les projets aura-t-il un caractère obligatoire, ou les équipes territoriales auront-elles toute latitude pour mettre en oeuvre leurs projets, qu'ils soient financés ou non par l'ANCT ? Il faudra insister sur cette question au cours des débats.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Nous souhaitons que le dialogue sur la cohésion des territoires ait lieu et que tous les organismes concernés par cette question puissent être membres de l'agence.
Monsieur Revet, l'agence ne délivrera ses services qu'à la demande des communes, qui pourront toujours réaliser leurs investissements sans son aide.
M. Hervé Maurey, président. - Je partage les inquiétudes exprimées par les membres de la commission et les doutes sur le périmètre et les moyens humains et financiers de l'agence. Il faut qu'elle apporte quelque chose ; si l'État doit garder la main, nous n'en voyons pas l'intérêt.
Je suis très heureux que M. Huré soit satisfait de son ARS : c'est le premier élu à m'en faire part ! Les ARS n'ont pas les meilleures relations qui soient avec les élus.
EXAMEN DES ARTICLES
L'article 1er est adopté sans modification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'article 2 a été fortement enrichi lors de son examen dans les deux assemblées. Je ne souhaite pas rouvrir le débat sur le fonctionnement de l'agence, mais concentrer la discussion sur la gouvernance, principal point de blocage restant. Avis défavorable à l'amendement COM-1. .
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté sans modification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Mon amendement COM-2 reprend la rédaction proposée par le Sénat en commission mixte paritaire.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 5 est adopté sans modification, ainsi que les articles 6 bis, 6 ter, 7, 8, 8 bis, 8 ter et 10.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La réunion est close à 10 h 55.