Mardi 6 juin 2017
- Présidence de M. Jean Claude Lenoir, président -La réunion est ouverte à 15 heures.
Bilan annuel de l'application des lois - Communication
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Comme chaque année à cette période, il me revient de vous présenter cet après-midi le bilan d'application des lois relevant du champ de compétences de notre commission. À la différence du bilan de mandature établi au mois de février dernier sur quelques lois significatives du précédent quinquennat, le présent rapport prend en compte l'ensemble des lois promulguées sur une période d'une dizaine d'années. L'exercice n'est pas non plus tout à fait le même : le bilan de janvier était plus qualitatif, le présent bilan a surtout pour but de savoir si le Gouvernement a bien pris les décrets et arrêtés prévus par les textes. Comme toujours, c'est Claude Bérit-Débat qui centralise nos contributions et en rédige un rapport global.
L'étude de certains textes anciens n'étant plus jugée pertinente, le rapport établi cette année examine l'application de 27 lois promulguées depuis 2006 jusqu'au 30 septembre 2016, soit de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire jusqu'à la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l'organisation de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (Action Logement). Plusieurs projets de loi de ratification d'ordonnances récemment adoptés au cours de la session 2016-2017 n'entreront dans le champ d'étude qu'à compter du prochain bilan ; il en va de même pour la proposition de loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, promulguée au mois de mars dernier. Par ailleurs, le travail de suivi de la mise en application du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, dont l'examen avait été renvoyé au fond à une commission spéciale, incombera dès l'année prochaine à la commission des affaires économiques, s'agissant notamment des dispositions du titre II portant sur le logement et l'urbanisme.
D'un point de vue de la méthodologie et de la même façon que les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif du Premier ministre énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2017 entrent ainsi dans le champ d'étude de notre bilan.
Sur les 27 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 12 sont totalement applicables. Comme l'année dernière, il est à noter qu'aucune loi que nous suivons n'apparaît comme totalement inapplicable. En revanche, l'étude des 15 lois partiellement applicables aboutit à un bilan parfois plus nuancé.
L'activité législative de la commission a été en apparence modérée durant la session parlementaire 2015-2016 avec l'adoption définitive de deux textes : la loi du 14 mars 2016 relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, dont notre regretté collègue Michel Houel avait été le rapporteur ; la loi du 1er juin 2016 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer Action Logement qui avait été rapportée par Valérie Létard.
Cette dernière loi, d'application directe, a été suivie par l'adoption par le Gouvernement de deux ordonnances dans le délai imparti et du dépôt sur le bureau du Sénat des projets de loi de ratification respectifs.
La loi relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, définitivement adoptée à la suite d'un accord en commission mixte paritaire, est également considérée comme entièrement applicable à ce jour. Cette loi de quatre articles renvoyait en effet, pour sa mise en application, à la prise de deux mesures réglementaires qui sont intervenues moins d'un an après la promulgation de la loi.
Venons-en à présent aux lois votées ces dernières années. Avec un total de 215 articles à l'issue de son examen parlementaire, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte attendait logiquement un grand nombre de mesures d'application. Ainsi, la loi comportait 182 renvois à des textes réglementaires, 48 habilitations à légiférer par ordonnance et 26 demandes de rapport.
Au 31 mars 2017, selon le suivi effectué par notre commission, 161 dispositions, soit 88 % des 182 recensées, étaient devenues applicables à la suite de la publication d'un texte (contre 30 % un an plus tôt et 83 % au 31 décembre 2016). J'ajoute que depuis le 1er avril 2017, un certain nombre de textes ont été publiés, portant le taux des mesures rendues applicables à 92 %.
Comme souligné en fin d'année dernière à l'occasion du bilan de mandature, ce constat globalement satisfaisant atteste de la forte mobilisation des services, même si les objectifs très volontaristes affichés par le Gouvernement au cours des débats parlementaires - la parution de l'ensemble des textes était alors promise pour la fin de l'année 2015 - n'auront pas été tenus.
Il est à noter que plusieurs mesures d'application ont fait l'objet de modifications quelques mois seulement après leur publication. Tel est le cas du fonds de garantie pour la rénovation énergétique dont le décret d'application publié en mai 2016 a été abrogé et remplacé par un second plus complet publié en août 2016. Tel est également le cas des mesures relatives aux « travaux embarqués », qui font référence aux travaux se prêtant à la réalisation conjointe d'une isolation thermique performante car une fois les travaux réalisés, les éléments rénovés ne le seront plus avant de nombreuses années (on peut citer, par exemple, les ravalements de façades, réfections de toiture ou aménagements pour augmenter la surface habitable). D'une part, le champ d'application de cette obligation a été précisé, en indiquant explicitement la nature des parois concernées par cette obligation de travaux et, d'autre part, en excluant du champ d'application les bâtiments bénéficiant du label « XXe siècle » en application de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.
Sur le volet bâtiment et plus précisément s'agissant de la règlementation thermique RT 2018, un travail de concertation technique a été mené en 2015 pour définir le référentiel « Énergie Carbone » destiné à une phase d'expérimentation et a débouché sur le lancement de démarches volontaires qui se dérouleront en 2016-2017. Les résultats permettront d'établir les niveaux de la future réglementation énergie carbone.
En matière d'effacement de consommation électrique, deux arrêtés doivent encore intervenir, le premier pour définir les différentes catégories d'effacement « en fonction des caractéristiques techniques et économiques des effacements concernés ou du procédé au moyen duquel sont obtenus les effacements », le second pour lancer l'appel d'offres destiné à sélectionner de nouvelles capacités d'effacement et attendu courant 2017.
En outre, on signalera que l'absence de l'ordonnance relative à la réforme du stockage de gaz naturel fait craindre aux acteurs du secteur un risque d'approvisionnement en gaz pour l'hiver prochain. Un rapport sur le sujet réalisé par l'Inspection générale des finances, le Conseil général de l'économie et le Conseil général de l'environnement et du développement durable était annoncé pour la fin avril mais n'a à ce jour pas été rendu public.
Enfin, sur les 26 rapports prévus par la loi « Transition énergétique », seuls 5 ont été remis jusqu'à présent. Sur les rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement. Les autres rapports sont attendus soit à une date non encore échue, ou non précisée par la loi.
Rapportée notamment par notre collègue Dominique Estrosi Sassone, la loi du 6 août 2015 relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron », est pour l'essentiel applicable s'agissant des dispositions intéressant la commission des affaires économiques, en matière d'urbanisme et de logement notamment. Deux points d'intérêts méritent cependant d'être évoqués, dans le domaine des télécommunications et du tourisme.
L'article 129 de la loi poursuivait l'objectif de résorption des zones blanches, c'est-à-dire des zones non couvertes, dans les centres bourgs des communes. Il entendait également aller au-delà des centres-bourgs et améliorer l'information du public sur la couverture mobile. Selon l'observatoire des déploiements mobiles en zone peu dense publié par l'ARCEP, en avril 2017, la couverture 2G des centres-bourgs était réalisée à 92 %, contre 91% depuis janvier 2016. À la même date, la couverture 3G de l'ensemble des zones concernées par le programme était réalisée à 82 %, contre 51 % en avril 2016 et 75 % en janvier 2017. La couverture en 3G progresse donc rapidement, dans le contexte d'un suivi accru de la part des pouvoirs publics.
Dans le secteur de l'hébergement touristique, aujourd'hui caractérisé par le poids prépondérant des plateformes dans le marché des réservations, il convient de rappeler que l'article 133 de la loi dite « Macron » indiquait que les hôteliers - antérieurement soumis à des exigences restrictives imposées par certaines agences en lignes dites « OTA » (Online Travel Agency) - ont désormais la liberté de consentir des rabais au client. La loi précise même que toute clause contraire est réputée non écrite. Ce texte d'application directe prolonge les recommandations de l'Autorité de la concurrence sur la liberté tarifaire et celle-ci en assure un suivi régulier : elle a ainsi publié en février 2017 un « Bilan de l'efficacité des engagements pris par Booking.com devant l'Autorité de la concurrence ».
La loi du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques était issue d'une proposition de loi déposée par Mme Laurence Abeille et le groupe écologiste de l'Assemblée nationale, visant à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques. Huit mesures d'application étaient attendues en application de l'article 1er : elles ont toutes été adoptées. En revanche, deux autres mesures n'ont toujours pas été prises : le décret prévu à l'article 4 et le rapport au Parlement figurant à l'article 8.
Une disposition de l'article 1er confiait à l'Agence nationale des fréquences (ANFR) la mission d'établir chaque année un recensement national des points atypiques. Ces points atypiques sont définis dans la loi comme « les lieux dans lesquels le niveau d'exposition aux champs électromagnétiques dépasse substantiellement celui généralement observé à l'échelle nationale, conformément aux critères déterminés par l'ANFR et révisés régulièrement en fonction des résultats des mesures qui lui sont communiqués ». Au 31 mars 2017, le recensement prévu par la loi n'a pu être effectué, dans l'attente de la détermination des critères par l'ANFR dans le cadre du comité national de dialogue relatif aux niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques. A fortiori, le rapport périodique sur les modalités de traitement et la trajectoire de résorption des points atypiques n'a donc pas, non plus, été publié.
La loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a été le texte majeur de la législature écoulée en matière d'agriculture. Près de trois ans après avoir été voté, ce texte de 96 articles est en quasi-totalité applicable. Sa mise en application a beaucoup progressé entre la fin 2015 et la fin 2016. Certaines dispositions sont toutefois encore en attente de mesures d'application : les décrets prévus par l'article 35 pour préciser les conditions de tenue du registre des actifs agricoles sont encore en cours d'écriture ; le décret prévu par l'article 37 pour définir les nouvelles modalités d'utilisation du titre-emploi-service-agricole (TESA) est lui aussi encore attendu.
Sur les 61 mesures d'application prévues par la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, toutes ont été adoptées. La loi apparaît donc désormais pleinement applicable. En revanche, aucun des rapports que le Gouvernement devait remettre au Parlement n'a été présenté dans les délais impartis.
La loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, forte de 73 articles répartis en cinq titres, comportait 20 articles devant faire l'objet de mesures réglementaires d'application. Malgré un démarrage difficile (seulement 26 % de taux d'application en 2015), le pouvoir réglementaire a pris l'ensemble des mesures d'application nécessaires prévues par la loi, qui peut donc désormais être considérée comme pleinement applicable.
Seul l'article 26 de la loi nécessitait encore formellement des mesures réglementaires. Cet article comportait de nombreuses mesures de coordination en matière de sécurité sociale avec les dispositifs relatifs aux entrepreneurs individuels prévus par la loi et renvoyait, à près d'une dizaine de reprises, à des mesures réglementaires d'application. Or, le Gouvernement ne prévoit pas d'adopter de mesures réglementaires spécifiques, les dispositions préexistantes du code de la sécurité sociale suffisant selon lui, sans modification, à assurer la pleine application de ces mesures. Cet article est donc pleinement applicable, nonobstant l'absence de mesures d'application nouvelles.
Par ailleurs, le Gouvernement estime que le rapport, qui devait être remis au Parlement avant le 18 décembre 2015, prévu par l'article 32 de la loi, sur la mise en place d'un statut unique de l'entreprise individuelle, élaboré par un comité chargé de préfigurer cette création, n'a aujourd'hui plus lieu d'être.
La loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur », a vu le nombre de ses articles multiplié par deux au cours de la navette pour atteindre 177 articles. De nombreuses mesures étaient d'application directe.
199 mesures d'application étaient attendues pour cette loi. Malgré l'effort du Gouvernement pour publier les textes, seules 167 mesures ont été prises portant le taux d'application de la loi à 86 % au 31 mars 2017. Cependant, si l'on exclut des statistiques les mesures relatives à la garantie universelle des loyers qui a été abandonnée, le taux atteint 94 %. Plus de trois ans après son adoption, la loi « Alur » n'est donc toujours pas entièrement applicable.
Il convient de noter que cette loi a été modifiée à plusieurs reprises. Ces modifications ont pu dans certains cas soit rendre obsolètes les mesures règlementaires attendues soit au contraire permettre leur adoption. Neufs rapports doivent être remis par le Gouvernement au Parlement en application de cette loi. Or, force est de constater que seuls deux rapports ont été effectivement remis au 31 mars 2017.
La loi du 17 mars 2014 relative à la consommation comportait 161 articles répartis en six chapitres. 77 mesures d'application étaient prévues. L'ensemble des dispositions de la loi est désormais applicable, compte tenu de la prise des décrets prévus. L'article 6 de la loi avait prévu l'indication du pays d'origine pour les viandes et les produits agricoles et alimentaires à base de viande, dans des conditions fixées par décret. L'adoption de ce décret était conditionnée à l'autorisation de la Commission européenne. Celle-ci ayant accordé cette autorisation, à titre expérimental, le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 relatif à l'indication de l'origine du lait et du lait et des viandes utilisés en tant qu'ingrédient est venu mettre en application cette mesure d'information, en l'étendant au lait, en rendant obligatoire l'indication de l'origine dans des denrées alimentaires, à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 31 décembre 2018. À l'issue de cette période, un rapport d'évaluation devra être établi et transmis à la Commission européenne, sur la base duquel pourra être envisagée la pérennisation du dispositif.
En revanche, plusieurs rapports demandés n'ont pas encore été remis au Parlement. Comme les nombreux cas que j'ai cités précédemment, ceci démontre le peu de pertinence à faire figurer des demandes de rapport dans les textes de loi.
La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine est désormais entièrement applicable, la dernière mesure règlementaire attendue (un arrêté du ministre chargé de la ville précisant les modalités d'application de l'article 7 et en particulier les garanties de représentativité et d'autonomie des conseils citoyens) ne devant être prise selon le Gouvernement qu'en tant que de besoin. En outre, plusieurs rapports devaient être remis au Parlement en application de la loi. L'Observatoire national de la politique de la ville a présenté, mardi 3 mai 2016, son premier rapport annuel pour l'année 2015 à Mme Hélène Geoffroy, secrétaire d'État à la Politique de la Ville. Nos collègues Annie Guillemot et Valérie Létard ont débuté fin avril dernier leurs travaux d'évaluation de cette loi.
Le niveau d'application des lois récentes est donc plutôt satisfaisant. En revanche, lorsqu'on se penche sur le stock des lois plus anciennes suivies par la commission, force est de constater que très peu de mesures règlementaires ont été prises sur les lois antérieures à 2015, à quelques rares exceptions. Nous pouvons donc nous interroger sur l'éventuelle caducité de dispositions devenues obsolètes et qu'il faudrait peut-être abroger.
Sur les 27 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 17 ont été votées selon la procédure accélérée, parmi lesquelles les deux lois examinées pour la première fois cette année.
Nous ne pouvons que nous étonner que 9 lois dont l'application est encore étudiée par la commission cette année, promulguées entre 2006 et 2016 après engagement de la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008, ne soient encore que partiellement applicables.
Par ailleurs, sur les 27 lois considérées, 2 ont fait l'objet depuis le bilan établi l'année dernière de la remise d'un rapport « de l'article 67 ». Pour mémoire, l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit impose au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la mise en application de toute loi promulguée après le 9 décembre 2004, dans un délai de six mois suivant son entrée en vigueur. Deux rapports ont donc été remis durant la période d'étude, avec de 3 à 5 mois de retard sur le délai normalement prévu, portant respectivement sur la loi relative aux réseaux des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat et la loi « Macron ».
Au total, ce sont à peine 51 % des rapports attendus par le Parlement en application de l'article 67 de la loi de simplification du droit qui ont été établis par le Gouvernement.
Comme l'année dernière, je tiens à insister particulièrement sur la défaillance constante dont fait preuve l'administration en ce qui concerne la remise des rapports au Parlement. Les chiffres sont éloquents : 8 rapports prévus par des lois dont nous assurons le suivi ont été rendus au cours de la période étudiée cette année, tandis que 62 autres sont encore attendus ! Non seulement l'inefficacité de la mesure est depuis longtemps démontrée, mais ces rapports ont aussi un coût : des agents de l'administration centrale sont mobilisés pour produire ces documents dont on connaît tous le sort. Je crois donc, mes chers collègues, qu'il nous faudra absolument poursuivre lors de la prochaine législature le combat que notre commission a déjà engagé contre cette solution de facilité qui consiste à prévoir la remise d'un rapport sur un dispositif dont on ne peut obtenir l'adoption dans la loi.
Je vous encourage en revanche à solliciter aussi régulièrement que possible le Gouvernement par des questions écrites sur la mise en oeuvre de lois dont l'examen a été assuré par notre commission, afin d'obtenir des réponses précises des ministères concernés.
Pour conclure je ne saurais trop vous recommander de prendre connaissance du bilan sectoriel détaillé qui procède à une analyse fouillée de l'application de toutes les lois que nous suivons : il sera publié à la fin du mois au sein du rapport d'information de notre collègue Claude Bérit-Débat.
M. Franck Montaugé. - Merci pour ce rapport très quantitatif, qui par nature s'intéresse moins à la question de l'efficacité et de l'efficience des lois votées. À ce propos, je trouve que le troisième rôle qui nous est confié - l'évaluation des politiques publiques - n'est pour l'heure pas suffisamment exercé par le Parlement et mériterait d'être développé.
M. Yannick Vaugrenard. - Il serait intéressant de poursuivre une initiative qui avait été engagée par un récent ministre de l'économie, lequel organisait des rencontres régulières avec les parlementaires afin de les informer des débuts de la mise en application d'une loi et des obstacles rencontrés au fil du temps. Peut-être faudrait-il formaliser ces rencontres pour chaque loi votée et leur donner un caractère annuel. Nous avons par ailleurs dans notre pays une insuffisante culture de l'expérimentation et de l'évaluation. En instaurant un dialogue plus étroit avec le ministre, cela permettrait également de pointer nos propres insuffisances au moment d'élaborer la loi.
M. Henri Tandonnet. - Ce rapport est nécessaire, mais il faut en même temps avoir une vision qualitative de l'application des lois sur le terrain. Il existe des situations pour lesquelles l'administration interprète la loi d'une manière différente de celle votée par le Parlement. Il est donc essentiel de vérifier sur le terrain la bonne atteinte des objectifs poursuivis par la loi.
M. Daniel Gremillet. - Il était important en matière agricole que les mesures règlementaires soient prises avant la future négociation concernant la politique agricole commune (PAC). S'agissant de certaines lois, je m'interroge sur la question des priorités dans la prise des mesures règlementaires d'application, l'accessoire prenant parfois le pas sur le principal alors même que régnait un consensus au moment de l'adoption du texte. Les dispositions sur l'assurance emprunteur en sont un exemple, même s'il s'agit d'un texte trop récent pour relever du présent rapport. Ce décalage entre le travail du législateur et la mise en oeuvre des dispositifs met à mal la reconnaissance du travail parlementaire par les citoyens.
M. Martial Bourquin. - Voter des lois est une chose, les appliquer en est une autre. Ce rapport met en exergue le rôle qui doit être celui du Parlement : l'idée serait d'avoir moins de lois, mais mieux de lois, avec une parution rapide des décrets d'application. Il semble également précieux d'avoir un point d'étape systématique et régulier s'agissant de l'application de chaque loi votée. Sur le sujet, il ne faut pas non plus négliger le poids de l'administration : certains décrets ne voient jamais le jour parce qu'ils ne conviennent pas à telle administration. Le respect du Parlement doit prévaloir et cela concerne aussi la thématique du recours aux ordonnances.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour ces observations extrêmement riches. Il faut bien distinguer le rapport quantitatif présenté cet après-midi et celui, plus qualitatif, présenté en février dernier sur les lois significatives de la mandature écoulée. Des binômes de rapporteurs de cette commission poursuivent un travail de suivi de l'application des lois, en conduisant des auditions et en rencontrant les acteurs sur le terrain. Il y a en effet un vrai rôle des ministres afin d'informer les parlementaires des conditions dans lesquelles les lois sont mises en application.
Il convient aussi de respecter le vote des parlementaires, ce que l'exécutif a parfois semblé négliger sur certains textes. La loi elle-même, parfois trop longue, pourrait certes être améliorée grâce à un dispositif qui nous permettrait d'évaluer l'impact des amendements proposés, évitant le vote de dispositions inapplicables. Mais il faut surtout insister sur le fait que l'administration s'en tient trop souvent à la vision défendue par l'exécutif, sans prendre en compte le texte effectivement adopté. L'exemple du droit de l'urbanisme est à cet égard édifiant. Il arrive ensuite fréquemment que des circulaires produites par l'administration contredisent le point de vue des parlementaires, amenant parfois même à devoir voter une proposition de loi afin de réécrire la circulaire.
M. Bruno Sido. - Le contrôle de l'action du Gouvernement figure au coeur de notre métier. Les lois sont évidemment trop longues et se succèdent à un rythme soutenu : comment vérifier l'application des lois alors que d'autres lois arrivent quelques mois plus tard à peine ? Cela pose la question des moyens : aux États-Unis, chaque parlementaire dispose d'une armada d'administrateurs à sa disposition. Il en va donc également des conditions d'exercice de notre métier.
M. Jean-Claude Lenoir, président. - L'invocation de l'article 45 de la Constitution, qui permet d'écarter les dispositions qui ne possèdent pas de lien direct avec le texte, constitue un moyen utile pour limiter le phénomène de croissance exagérée des textes au cours de la discussion parlementaire. Il manque cependant un véritable dispositif qui donnerait la possibilité de mieux évaluer la portée des amendements et donc des mesures votées in fine.
La réunion est close à 15 h 55.