- Mercredi 10 février 2016
- Protection de l'enfant - Nouvelle lecture - Examen du rapport et du texte de la commission
- Régime local complémentaire d'assurance maladie d'Alsace-Moselle et son articulation avec la généralisation de la complémentaire santé en entreprise, suite au rapport remis au Premier ministre - Communication
- Nomination de rapporteurs
Mercredi 10 février 2016
- Présidence de M. Alain Milon, président -Protection de l'enfant - Nouvelle lecture - Examen du rapport et du texte de la commission
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission examine le rapport, en nouvelle lecture, de Mme Michelle Meunier sur la proposition de loi (n° 345, 2015-2016), relative à la protection de l'enfant.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Nous examinons cette proposition de loi en nouvelle lecture, suite à l'échec de la commission mixte paritaire le 12 janvier dernier. Sur la cinquantaine d'articles qui la composent, une vingtaine est encore en discussion et les divergences entre nos deux assemblées sont purement rédactionnelles sur une demi-douzaine d'entre eux.
Si des points de désaccord demeurent, un large consensus s'est donc dégagé pour renforcer les outils de la protection de l'enfance, à commencer par le projet pour l'enfant, et pour mieux sécuriser le parcours des enfants placés ; la navette a également dégagé un consensus sur des points en débat, comme l'introduction de la notion d'inceste dans le code pénal ou la réforme de la procédure de déclaration judiciaire de délaissement - l'apport de la commission des lois et de son rapporteur, François Pillet, a été déterminant pour parvenir à une rédaction équilibrée.
Le Gouvernement, ensuite, s'est pleinement saisi du sujet, suite à la concertation nationale menée en 2014-2015 par la secrétaire d'État chargée de la famille, Laurence Rossignol. Une grande partie des articles proposés par le Gouvernement a emporté l'accord des deux chambres.
Cependant, plusieurs désaccords subsistent entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
S'agissant de la gouvernance de la politique de protection de l'enfant, le Sénat s'est opposé à ce que soit créé un conseil national chargé de proposer au Gouvernement les orientations nationales de cette politique. La création de cette instance faisait partie des recommandations du rapport que j'avais rédigé avec Muguette Dini. Il ne s'agit nullement de remettre en cause le caractère décentralisé de cette politique ni le rôle de chef de file des départements mais bien de créer une instance consultative chargée de recenser et de diffuser les orientations identifiées comme allant dans l'intérêt des enfants. J'ai eu l'occasion en première et en deuxième lecture de défendre cette disposition. Nous y reviendrons au cours de l'examen des articles.
Second point d'achoppement, le versement de l'allocation de rentrée scolaire (ARS). Le Gouvernement a proposé une solution innovante, pour que cette allocation soit véritablement utile à l'enfant à ses 18 ans ; nous en débattrons, mais je vous indique d'ores et déjà que j'y suis favorable.
Au-delà de ces deux points saillants, quelques désaccords ponctuels apparaîtront. Certaines réticences du Sénat s'expliquent par la crainte de voir la compétence des départements trop encadrée ; ce n'est pas l'esprit de ce texte, qui vise plutôt à aider certains départements en proie à des difficultés particulières, en s'appuyant sur les méthodes qui ont fait leurs preuves dans les départements les plus en pointe. Si la compétence et la libre administration des collectivités doivent être respectées, nous devons la meilleure protection possible à tous les enfants et sur l'ensemble du territoire national.
Je sais que cet objectif nous rassemble et j'espère que nos débats seront une fois encore constructifs, le plus consensuel possible, le plus utile possible, le plus efficace possible. Et qu'ils permettront surtout une entrée en vigueur rapide des dispositions du texte, très attendues sur le terrain !
Enfin, et si j'estime que le texte qui résulte à ce stade de la navette parlementaire est globalement satisfaisant, je vous proposerai de supprimer certaines dispositions dont l'apport juridique me paraît peu convaincant.
M. René-Paul Savary. - Je ne suis pas sûr que ce texte soit attendu sur le terrain ; les départements assument leurs missions du mieux qu'ils le peuvent, ils sont les mieux placés pour le faire car la protection de l'enfance exige une intervention au cas par cas, au plus près des familles. Aussi, plus on alourdira l'encadrement, plus on rendra leur tâche difficile : c'est de souplesse et de moyens que l'on a besoin sur le terrain, pas de nouvelles règles de gouvernance !
De même, je ne souhaite pas le versement de l'ARS d'un coup à la majorité : un pécule à 18 ans est peut-être une bonne chose, mais relève d'une autre politique, pas de l'ARS - qui doit aller à l'éducation des enfants chaque année. J'ai déposé une proposition de loi qui prévoit le versement de l'ARS sous forme de titres dédiés, pour garantir qu'elle aille bien à l'enfant, et directement au département quand celui-ci est sous protection des services sociaux : je vous le proposerai ici aussi, par amendement, car cette solution est bien plus pertinente pour la prise en charge de ces enfants.
Mme Élisabeth Doineau. - Je salue le travail important réalisé par Muguette Dini et Michelle Meunier : un état des lieux était nécessaire. Je salue également le rôle joué par Laurence Rossignol, qui a réuni l'ensemble des acteurs. Cependant, comme René-Paul Savary et d'autres, je suis défavorable à la création d'une nouvelle instance de gouvernance telle que nous le propose ce texte. Les départements, avec l'Assemblée des départements de France, ont déjà engagé un travail sur la méthode pour aider ceux qui ont plus de difficultés en matière de protection de l'enfance. En réalité, les départements manquent surtout de moyens pour assumer leurs missions : cette proposition de loi n'y changera rien et il est illusoire de croire qu'on harmonisera les pratiques et qu'on améliorera la protection de l'enfance en créant une nouvelle instance de gouvernance.
M. Daniel Chasseing. - Je crois tout à fait utile d'associer effectivement la région au parcours d'insertion professionnelle de l'enfant protégé, à ses 18 ans, car c'est elle qui a la compétence formation : je vous le proposerai par amendement.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Les départements font bien entendu de leur mieux en matière de protection de l'enfance. Néanmoins, s'agissant par exemple du projet pour l'enfant, véritable apport de la loi de 2007, à peine un tiers des départements en ont mis en place ! Les nombreux professionnels que nous avons consultés demandent que la loi prévoie une organisation et qu'elle réforme la gouvernance, indépendamment des moyens financiers qui, c'est évident, comptent beaucoup. Cette nouvelle gouvernance, en positionnant les élus, responsabilisera davantage, c'est ce que les associations de protection de l'enfance nous demandent et c'est pourquoi ces dispositions sont très attendues sur le terrain - par des professionnels et par des familles qui connaissent des situations dramatiques. Quand on en parle dans les journaux, c'est qu'il est trop tard !
M. René-Paul Savary. - J'ai mis en place le projet pour l'enfant dans mon département. Néanmoins, là n'est pas le débat car ce qui compte, c'est ce qui est fait sur le terrain. Si la loi de 2007 n'est pas suffisamment respectée aujourd'hui, pourquoi les règles nouvelles le seraient-elles davantage ? Nous avons un cadre suffisant mais pas assez de moyens. La volonté compte, évidemment, mais elle est liée aux moyens d'agir. Laissons vivre l'initiative locale ! Le cadre est là, donnons plus de moyens aux élus locaux pour accomplir leurs missions ; légiférer davantage ne servira à rien, sauf à nous donner bonne conscience...
Mme Corinne Imbert. - Ce texte, effectivement, n'est pas nécessaire pour que le département prenne toute sa place dans la protection de l'enfance : depuis la loi de 2007, le président du conseil départemental en est le chef de file et les difficultés rencontrées relèvent du manque de moyens, plutôt que de l'organisation. Ce qui n'empêche pas que nous ayons des progrès à faire, par exemple dans la coopération entre les services de protection de l'enfance et la PMI, dans la prise en compte du handicap - un tiers des enfants en protection ont un dossier à la maison départementale des personnes handicapées - ou encore dans le renforcement de la pédopsychiatrie. Les présidents des conseils départementaux n'ont donc pas à rougir de ce qu'ils font, même si l'on peut toujours faire mieux.
Mme Élisabeth Doineau. - L'aspect financier n'est pas tout certes, mais on constate que les départements doivent prendre en charge toujours plus d'enfants, des situations toujours plus complexes, alors que l'État se désengage toujours davantage de la protection judiciaire de la jeunesse. Il faut des moyens financiers pour la prévention !
M. Jean Desessard. - Je suis surpris d'entendre nos collègues de la majorité déplorer le manque de moyens pour l'action sociale : que ne le dites-vous pas en commission des finances, où vos groupes politiques n'ont pas de mots assez durs contre les impôts et les charges, donc contre les moyens de la politique sociale !
M. Olivier Cadic. - Les mauvais traitements infligés aux enfants sont une réalité terrible que nous n'appréhendons pas précisément, faute de statistiques suffisantes, alors que la connaissance de ces drames est un prérequis à une action publique efficace. Je mesure l'engagement de chacun mais cette proposition de loi améliorera-t-elle les choses ? Malheureusement pas - et je me demande, dans ces conditions, à quoi nous servons... La ministre a dit, par exemple, qu'il faudrait systématiser l'autopsie pour les décès des enfants, pourquoi ne pas prendre une telle mesure ?
Mme Catherine Génisson. - Cela se fait, en cas de mort suspecte.
Mme Isabelle Debré. - La lutte contre la maltraitance des enfants passe autant par les moyens que par les conditions d'exercice des compétences : puisque l'État, en se désengageant, transfère la responsabilité aux départements, qu'il leur laisse la liberté de s'organiser comme ils l'estiment le plus efficace, au plus près du terrain ! Les départements ont besoin de souplesse, pour contracter avec les associations - qui font un travail formidable et irremplaçable. Nous n'avons pas besoin d'un encadrement plus contraignant.
M. Jean-Noël Cardoux. - Les départements manquent de moyens et ils ont surtout besoin qu'on les laisse exercer comme ils l'entendent cette compétence tout à fait décentralisée ! Je vous proposerai de supprimer le nouveau Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), qui paraît redondant avec l'Observatoire national de la protection de l'enfance et qui ajouterait des charges d'étude, de réunions, d'évaluation aux équipes dont la mission est d'abord de protéger les enfants : plutôt que d'ajouter des structures qui contrôlent toujours plus les équipes de terrain, en leur demandant d'y consacrer toujours plus de temps, laissons-les faire leur métier et soutenons-les en renforçant leurs moyens !
De même, transformer l'ARS en pécule pour les 18 ans de l'enfant, c'est marcher sur la tête : ces moyens sont utiles à l'éducation des enfants protégés, reversons-les au département en charge de cette protection. C'est le bon sens même !
Mme Catherine Génisson. - À quoi servons-nous, se demande Olivier Cadic ? Le rapport de Muguette Dini et Michelle Meunier a mis en évidence des disparités criantes dans la protection de l'enfance, indépendantes de la question des moyens. Cette proposition de loi a pour objet d'y remédier. Passons à l'examen des articles, plutôt que de revenir sur cet acquis.
M. Georges Labazée. - Je crois aussi - et je le dis comme ancien président de conseil général - qu'un cadre national est nécessaire, ne serait-ce que pour clarifier les relations interdépartementales. Celui qui nous est proposé est le gage d'une application plus cohérente de la politique de protection de l'enfance sur l'ensemble du territoire.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - En supprimant l'article 1er, l'amendement n° COM-12 supprime la définition de la protection de l'enfance. Or il me semble que l'objet porte seulement sur la question du conseil national. Je vous propose donc de retirer cet amendement afin de débattre de la question dans quelques minutes.
Mme Élisabeth Doineau. - Je le maintiens. Les solutions proposées ne sont pas adaptées. Pourquoi créer un conseil national alors que l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned), qui devient l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), peut très bien être chargé de coordonner les politiques départementales ? La loi de 2007 a déjà inscrit tous les éléments opérationnels dans le code de l'action sociale et des familles.
Mme Laurence Cohen. - Nous avons déjà eu le débat. Cet article permet une meilleure coordination de la politique de protection de l'enfance pour éviter l'hétérogénéité entre départements et le cloisonnement entre secteurs.
M. René-Paul Savary. - Mme Doineau a raison : depuis 2007, tout est dans le code de l'action sociale et des familles. Ce qui n'est pas respecté, c'est le fonds national, qui n'est pas abondé ! Si les choses sont mal faites, c'est que nous n'avons pas les moyens de bien faire. Cette politique doit rester décentralisée.
Mme Hermeline Malherbe. - Je regrette de voir les positions se durcir alors que nous étions parvenus à un consensus, y compris en CMP ; on repart de zéro, c'est dommage. L'ONPE a une tout autre mission, d'observation, de recherche et de gestion statistique. Ces postures partisanes m'attristent : nous pouvons faire mieux quand des enfants sont en jeu !
L'amendement n° COM-12 n'est pas adopté.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Mon amendement n° COM-1 supprime une précision qui n'a pas sa place dans la loi. L'amendement n° COM-10 est identique.
Les amendements identiques nos COM-1 et COM-10 sont adoptés.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Même chose pour mon amendement n° COM-2, identique à l'amendement n° COM-11.
Mme Élisabeth Doineau. - Inutile en effet d'entrer dans ce niveau de détail ; tout est déjà dans la loi de 2007.
Les amendements identiques nos COM-2 et COM-11 sont adoptés.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Les amendements COM-6 et COM-13 visent à supprimer le CNPE. Je pense que nous avons déjà eu ce débat en discussion liminaire, je suis favorable à la création de cette instance.
Les amendements identiques nos COM-6 et COM-13 sont adoptés.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Il me semble que l'amendement n° COM-7 procède d'un malentendu. L'article 2 prévoit un bilan annuel de la formation dispensée aux professionnels concourant à la protection de l'enfance - services départementaux, de police et de gendarmerie ou encore enseignants - sur la base duquel est élaboré un programme pluriannuel des besoins. Prévoir une convention de financement avec la région suggère que la compétence de droit commun en matière de formation serait remise en cause. Or, il n'est pas question de demander aux départements de financer la formation des enseignants ou des policiers. En outre, mentionner la région alors que d'autres acteurs participent au financement des formations me semble malvenu. Retrait ou avis défavorable.
M. Jean-Noël Cardoux. - Je ne craignais pas de voir les départements sollicités pour financer le plan de formation mais il est naturel que le bilan aboutisse à un projet d'actions et que la région, qui finance la formation professionnelle, s'engage à les financer. Mon expérience passée me rend méfiant...
L'amendement n° COM-7est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Les amendements identiques nos COM-3 et COM-14 suppriment un article adopté par l'Assemblée nationale en première lecture contre l'avis du Gouvernement et que le Sénat avait supprimé.
Les amendements identiques nos COM-3 et COM-14 sont adoptés et l'article 2 ter est supprimé.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-23. Nous avons déjà eu le débat : il est préférable que le référent soit un médecin. Il a pour mission d'assurer les coordinations nécessaires entre les services départementaux et les médecins libéraux, hospitaliers ou scolaires.
Mme Hermeline Malherbe. - Il faut tenir compte des difficultés de recrutement de médecins, ou bien on oblige des départements à se placer hors-la-loi...
M. Jean Desessard. - Bien sûr !
Mme Hermeline Malherbe. - Mon amendement prévoit que le référent puisse être, plus largement, un professionnel de la protection de l'enfance, par exemple un professionnel de santé, sage-femme ou infirmière, exerçant déjà dans le cadre de la PMI.
Mme Isabelle Debré. - Les déserts médicaux sont une réalité. Que faire quand il n'y a pas de médecin spécialisé dans la protection de l'enfance ? L'important est que l'enfant voit un professionnel de santé. Ouvrons, donnons de la liberté !
M. René-Paul Savary. - Je partage le point de vue de Mme Malherbe, qui est une présidente de conseil départemental pragmatique. Nous demandons avant tout de la souplesse dans l'organisation territoriale.
Mme Evelyne Yonnet. - L'idée est bonne. Certains départements n'arrivent plus à recruter de médecins scolaires, il n'y a plus que des infirmières... C'est compliqué.
M. Alain Milon, président. - À croire que nous vivons en Afrique centrale !
Mme Laurence Cohen. - L'amendement n° COM-15 de Mme Doineau est intéressant. Il ouvre la fonction de référent à l'ensemble des professionnels de santé, dès lors que l'on vise bien ceux qui sont spécialisés dans la protection de l'enfance.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Un médecin de ville qui soupçonne un cas de maltraitance, voudra s'adresser à un confrère. Si l'assistante sociale décroche, ce ne sera pas la même chose...
M. Gilbert Barbier. - Je rejoins la rapporteure. Il ne s'agit pas de décisions anodines, elles ont des conséquences sur la conduite du traitement. Ce n'est pas parce que l'on manque de médecins qu'il faut supprimer le recours au médecin ! Soyons sérieux.
L'amendement n° COM-23 n'est pas adopté.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Même avis défavorable sur l'amendement n° COM-15.
M. René-Paul Savary. - C'est au département de mettre sur pied une cellule de signalement si elle n'existe pas déjà. Il y a tout un circuit du signalement : le jour où un médecin a besoin de partager une information avec un confrère, il le peut. Laissons de la souplesse ou bien on grippe le dispositif ! Il y aura toujours une relation de médecin à médecin.
Mme Isabelle Debré. - Je suis face à un véritable cas de conscience. Je préfère bien sûr le recours au médecin, surtout que nous avons organisé le secret partagé, mais faut-il l'imposer ?
Mme Élisabeth Doineau. - Il y a dans chaque département une cellule de recueillement des informations préoccupantes, avec une équipe pluridisciplinaire, dirigée ou non par un médecin. Il se peut que, dans des situations d'urgence, on manque de médecin - dans certains départements, c'est une véritable saignée... Dans ce cas, il faut pouvoir faire appel à un autre professionnel de santé, comme une sage-femme de la PMI.
Mme Laurence Cohen. - Cet amendement rassemble, nous le soutenons.
Mme Hermeline Malherbe. - Les départements ont du mal à recruter des médecins car ils les payent très mal. Il faut prévoir une soupape pour le cas où aucun médecin ne serait pas disponible.
M. Michel Forissier. - On constate un déficit de médecins - alors vous proposez d'entériner la désertification médicale ! Cela dit, je suis d'accord pour prévoir une solution de substitution, à condition qu'il s'agisse d'un professionnel de santé d'un niveau suffisant.
Mme Catherine Génisson. - C'est la moindre des choses. La présence d'un médecin est importante. Le terme de « professionnel de santé » est beaucoup trop vague : il pourrait s'agir d'un podologue, d'un masseur-kinésithérapeute...
M. Gilbert Barbier. - Le rôle du référent est d'organiser les modalités du travail régulier et de la coordination entre les services départementaux et les médecins libéraux, hospitaliers et scolaires. Un professionnel de santé non médecin va-t-il dire à un médecin hospitalier comment travailler ?
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Je voterai cet amendement, mais pour la raison même que vous utilisez contre lui : car enfin, pourquoi aurait-on besoin que ce soit absolument un médecin qui coordonne le travail des autres ? S'il y a un médecin, très bien, mais s'il n'y en a pas, d'autres professionnels de santé qui travaillent déjà avec les enfants, peuvent assumer cette mission !
Mme Corinne Imbert. - Comment les choses se passent-elles aujourd'hui ? Si un médecin soupçonne un cas de maltraitance et qu'il n'a pas d'interlocuteur médecin, va-t-il garder l'information pour lui ? Comment fait, par exemple, un médecin scolaire ?
Mme Hermeline Malherbe. - Non, il communique avec des professionnels qui ne sont pas nécessairement médecin.
M. Daniel Chasseing. - Il y a un médecin référent par vacation. On pourrait imaginer un référent non médecin, sous la responsabilité du médecin.
Mme Élisabeth Doineau. - Dans les équipes pluridisciplinaires, il y a toujours un référent par situation. Ce peut être un médecin, quand la situation l'exige, mais aussi le directeur en charge de l'enfance. Je rectifie mon amendement pour viser un médecin ou « à défaut » un professionnel de santé.
M. Alain Milon, président. - Il n'y a pas de déserts médicaux en France, ainsi que l'a dit la ministre, à raison : chaque Français est à vingt minutes d'un centre de soins. Il y a peut-être un problème d'installation des médecins, pas de démographie médicale. Arrêtez de faire croire que l'on manque de médecins en France, c'est faux !
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Un enfant reçu aux urgences pédiatriques et dont l'état fait soupçonner des mauvais traitements est signalé aux services départementaux. Dans le secret du cabinet médical, les choses sont moins simples, et le médecin hésite parfois... Quand il s'agit de repérage, d'information, de conseil, seul un médecin peut répondre aux questions d'un médecin. Je maintiens mon avis défavorable.
L'amendement n° COM-15 rectifié est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 5 ABA est adopté sans modification, de même que l'article 5 B.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Je suis défavorable à l'amendement de suppression n° COM-16. L'article 5 EA vise à assurer l'accompagnement de l'enfant jusqu'à la fin de l'année scolaire.
Mme Élisabeth Doineau. - Les schémas départementaux sont élaborés librement. Inscrire cette mesure dans la loi en fait une obligation. Laissons les départements libres d'exercer leur mission à leur façon !
M. Alain Milon, président. - Vous supprimez un article qui reprend une préconisation du rapport Dini-Meunier.
M. René-Paul Savary. - Si un jeune est bien inséré, on ne le met pas dehors à sa majorité : quand c'est possible, on signe un contrat jeune majeur. Mais derrière, qui paye ? Si vous nous imposez une mesure, il faut nous donner les moyens afférents ! C'est le bon sens.
Mme Catherine Génisson. - Cette matinée est ubuesque. Nous refaisons le débat de première lecture, en oubliant le rapport Dini-Meunier, que nous avions voté à l'unanimité !
M. Yves Daudigny. - Bon sens pour bon sens : l'article 5 EA ne vise qu'à permettre au jeune de terminer l'année scolaire, rien de plus.
L'amendement n° COM-16 n'est pas adopté.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement de repli n° COM-22.
L'amendement n° COM-22 n'est pas adopté.
L'article 5EA est adopté sans modification.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-5, sur le financement de la formation.
M. Daniel Chasseing. - Les départements font du bon travail, mais entre l'APA et le RSA, leur budget est plus contraint que jamais. Pour donner une chance aux jeunes majeurs, il faut financer des actions en leur direction. J'avais proposé de préciser que le conseil régional est associé à leur financement, l'Assemblée nationale l'a refusé. Le financement doit tenir compte des compétences de chaque collectivité, le conseil départemental ne peut l'assurer seul.
M. Jean-Louis Tourenne. - Certains ici paraissent découvrir que les départements manquent de moyens ! Les contrats jeune majeur ne datent pas de 2012, les départements les prennent en charge depuis des années, il leur en coûte 130 à 150 euros par jour et par enfant mais le fonds national n'est pas abondé...
Les départements font un travail remarquable, même s'il n'est pas uniforme. Un regret : qu'on ne laisse pas ces jeunes devenir pleinement autonomes en leur permettant de travailler quand ils obtiennent un diplôme monnayable sur le marché du travail, quitte à prendre par la suite une décision d'expulsion, le cas échéant.
M. Gérard Roche. - La compétence sociale est au département : c'est ce qui l'a protégé des assauts des gouvernements de droite comme de gauche ! La région, elle, a la compétence formation. Les présidents de conseils généraux ont perçu ce texte comme une forme de suspicion à leur égard. La protection de l'enfance est l'une des tâches les plus dignes et les mieux réalisées mais n'oublions pas que peuvent être élus demain, des gens aux vertus républicaines moins exemplaires... D'où l'intérêt d'une directive nationale qui contrôle ce qui se fait dans les départements, non pour porter la suspicion mais pour que tous les enfants aient droit à la même protection sur tout le territoire.
Mme Catherine Génisson. - Très bien.
L'amendement n° COM-5 est adopté.
L'article 5 EB est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable aux amendements identiques nos COM-9, COM-17 et COM-25 qui reviennent sur l'ARS, l'un de nos principaux points d'achoppement.
M. Alain Milon, président. - Nous en avons déjà débattu longuement.
Mme Catherine Deroche. - Il y a là une vraie divergence entre nous : nous voulons, nous, que l'ARS soit versée à ceux qui supportent effectivement la dépense.
Les amendements identiques nos COM-9, COM-17 et COM-25 sont adoptés.
L'article 5 ED est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-18 qui rétablit la référence à la liste indicative des actes usuels de l'autorité parentale que la personne à laquelle l'enfant est confié peut accomplir sans en référer préalablement au service de l'ASE.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-19. Cet article fait suite à un drame récent survenu lors d'une visite médiatisée. L'exigence de motivation spéciale est de nature à prévenir ce genre de drames.
L'amendement n° COM-19 n'est pas adopté.
L'article 6 bis est adopté sans modification.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-20. Le fait d'exposer son enfant à des agissements violents - je pense aux violences conjugales - doit être explicitement mentionné dans le code civil comme motif de retrait de l'autorité parentale.
Mme Catherine Deroche. - Cela existe déjà dans le droit.
Mme Laurence Cohen. - Ce sujet d'actualité fera l'objet d'un rapport de la délégation sénatoriale aux droits des femmes. C'est une demande forte des associations qui constatent des aberrations.
Mme Isabelle Debré. - Avons-nous sollicité l'avis de la commission des lois ? Juge-t-elle cette mention redondante ?
M. Alain Milon, président. - Elle ne s'est pas saisie en nouvelle lecture.
M. Gérard Roche. - Si les faits sont avérés, cet article est redondant, en effet. Mais dans la phase de signalement, il incitera à aller plus loin dans l'enquête.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - J'ai sous les yeux l'article 378-1 du code civil ; l'article 6 quater s'y insère parfaitement. C'est une précision utile.
M. Alain Milon, président. - C'est une demande forte des associations, et notamment du professeur Berger. Je vous invite à suivre l'avis de la rapporteure.
Mme Isabelle Debré. - Au vu de ces explications, le groupe Les Républicains votera contre cet amendement.
L'amendement n° COM-20 n'est pas adopté.
L'article 6 quater est adopté sans modification.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable aux amendements de suppression nos COM-8 et COM-21. Cet article renforce l'approche pluridisciplinaire dans l'évaluation de la situation des enfants placés.
M. René-Paul Savary. - Tout cela se fait déjà, en fonction des besoins du terrain.
Mme Hermeline Malherbe. - Pas dans tous les départements, sinon nos collègues n'auraient pas relevé de telles lacunes dans certains départements ! Nous voulons généraliser les bonnes pratiques.
Les amendements identiques nos COM-8 et COM-21 sont adoptés et l'article 7 est supprimé.
L'amendement n° COM-24 devient sans objet.
L'article 15 est adopté sans modification, de même que les articles 16 et 18.
Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Avis défavorable à l'amendement n° COM-4.
Mme Corinne Imbert. - Les départements se heurtent à la difficulté de déterminer la minorité ou la majorité. L'article 21 ter est purement négatif : les tests osseux ne peuvent être réalisés que sur décision judiciaire et après accord de l'intéressé, l'examen du développement pubertaire est interdit... D'où l'intérêt de ces comités d'éthique départementaux.
Mme Hermeline Malherbe. - Il faudra nous dire comment vous comptez faire des économies !
L'amendement n° COM-4 est adopté.
L'article 21 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 22 est adopté sans modification, de même que les articles 22 bis, 22 quater A et 22 quater.
Mme Nicole Bricq. - La majorité de droite de la commission veut voter contre ce texte, tous vos amendements signifient que vous n'en voulez pas.
M. Gérard Dériot. - Procès d'intention !
Mme Nicole Bricq. - Il eût mieux valu n'en déposer qu'un, supprimant la proposition de loi !
Mme Laurence Cohen. - Le travail de Mmes Dini et Meunier avait été salué à l'unanimité par la commission. Que l'on évolue, c'est une chose, mais là vous revenez sur des points qui avaient trouvé un accord en CMP ! Nous ne pouvons voter ce nouveau texte.
Mme Isabelle Debré. - Au début, nous étions tous d'accord, c'est vrai. Mais ce n'est pas de notre faute si le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont changé notre texte !
Mme Nicole Bricq. - Cela s'appelle la démocratie.
Mme Isabelle Debré. - Je ne vois pas pourquoi nous voterions un texte qui n'est pas celui que nous souhaitions à l'origine.
M. Alain Milon, président. - Nous étions tous d'accord sur la philosophie du texte proposé par Mmes Dini et Meunier mais il a subi des modifications importantes, comme sur l'ARS, avec lesquelles nous ne sommes pas du tout d'accord. Si la CMP a échoué, c'est bien qu'il n'y avait pas de consensus.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Régime local complémentaire d'assurance maladie d'Alsace-Moselle et son articulation avec la généralisation de la complémentaire santé en entreprise, suite au rapport remis au Premier ministre - Communication
Au cours d'une seconde réunion tenue en fin de matinée, la commission entend la communication de Mme Patricia Schillinger et de M. André Reichardt sur le régime local complémentaire d'assurance maladie d'Alsace-Moselle et son articulation avec la généralisation de la complémentaire santé en entreprise, suite au rapport remis au Premier ministre.
M. Alain Milon, président. - Deux députés et deux sénateurs, Patricia Schillinger et André Reichardt, ont remis au Premier ministre un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de la généralisation de la complémentaire santé en entreprise dans les départements alsaciens et en Moselle.
Cette question avait déjà fait l'objet au printemps 2014 d'un rapport du Gouvernement, en application d'une disposition de la loi de juin 2013 sur la sécurisation de l'emploi.
En effet, la généralisation de la complémentaire santé en entreprise soulève une difficulté particulière dans ces trois départements où existe déjà un régime complémentaire obligatoire.
Patricia Schillinger et André Reichardt vont nous présenter les conclusions de ce récent rapport au Premier ministre.
Mme Patricia Schillinger. - Comme vous le savez, j'ai été chargée aux côté de notre collègue André Reichardt et des députés Philippe Bies et Denis Jacquat d'un rapport au Premier ministre sur l'articulation du régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et la généralisation de la complémentaire santé en entreprise.
Notre rapport a été remis le 15 décembre 2015. Il fait suite à un premier rapport du Gouvernement remis au Parlement en juin 2014 et s'appuie sur les concertations qui ont été engagées avec les acteurs locaux en vue de déterminer les modalités d'application de la généralisation de la complémentaire santé d'entreprise en Alsace-Moselle.
Un amendement adopté au Sénat dans le cadre de la loi de modernisation de notre système de santé a d'ailleurs reporté l'entrée en vigueur du dispositif du 1er janvier au 1er juillet 2016 afin de permettre à ces discussions d'aboutir.
Afin de vous présenter les enjeux de la généralisation de la complémentaire santé d'entreprise pour le régime d'Alsace-Moselle il me semble nécessaire de vous en rappeler brièvement certaines caractéristiques.
Le régime local est d'abord un héritage historique ; il résulte de l'application des lois de Bismarck sur les assurances sociales lorsque les trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle étaient intégrés à l'Empire allemand.
Après la Première Guerre mondiale, comme après la Seconde, les autorités françaises ont judicieusement décidé de ne pas faire table rase de cet héritage et ont, au contraire, permis de conserver les dispositions protectrices du droit local dans différents domaines, notamment lorsqu'elles étaient plus favorables pour les habitants.
C'était le cas de la couverture du risque maladie en 1945 au moment des ordonnances qui ont créé la sécurité sociale en France ; le régime local est alors devenu complémentaire au nouveau régime de base et est resté obligatoire, contrairement aux autres organismes complémentaires.
Aujourd'hui, 2,1 millions de personnes en bénéficient ; le régime s'appuie sur un principe contributif : ceux qui cotisent ou ont suffisamment cotisé y sont affiliés. Il couvre principalement les salariés du secteur privé, les retraités et les titulaires de certains autres revenus de remplacement, principalement les chômeurs. En sont donc exclus les fonctionnaires, les exploitants agricoles et les professions indépendantes.
La cotisation, assise uniquement sur la part salariale sans contribution de l'employeur, est identique pour tous les revenus mais des exonérations similaires à celles qui s'appliquent pour la CSG bénéficient aux retraités et aux chômeurs.
En outre, cette cotisation est déplafonnée, ce qui contribue au caractère très solidaire de notre régime et qui l'éloigne encore plus des caractéristiques des autres organismes complémentaires.
Enfin, l'une des particularités essentielles du régime local d'Alsace-Moselle est le rôle de son conseil d'administration qui, loin d'être une chambre d'enregistrement, joue un rôle déterminant.
Dans la limite des tarifs de la sécurité sociale, il détermine la liste des prestations prises en charge et le taux de leur remboursement : il a par exemple décidé de ne pas abonder le financement des médicaments à service médical rendu faible ou insuffisant.
En parallèle, il fixe les taux de cotisations, dans une fourchette comprise entre 0,75 % et 2,5 %.
Il a donc, plus généralement, un rôle en termes de gestion du risque et il a promu des expériences qui ne pouvaient l'être que du fait de l'autonomie dont il dispose, par exemple en ce qui concerne les médicaments ou la prévention.
Face à ces spécificités, l'article 1er de la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi qui prévoit la généralisation d'une complémentaire santé à tous les salariés doit être articulé avec le fonctionnement du régime d'Alsace-Moselle.
En effet, là où le régime d'Alsace-Moselle prévoit un financement uniquement par l'assuré, la loi de sécurisation de l'emploi prévoit un financement pour moitié par l'employeur. Il y aurait donc un risque de rupture d'égalité entre les assurés qui financent intégralement leur assurance maladie complémentaire dans le régime d'Alsace-Moselle et ceux qui n'en paieront que la moitié, ailleurs sur le territoire national.
Le panier de prestations de la complémentaire santé du régime local est inférieur au panier minimal prévu par la loi pour la complémentaire d'entreprise. Les salariés qui bénéficient de celle-ci seront donc mieux couverts que ceux qui disposent de la seule assurance complémentaire du régime d'Alsace-Moselle.
Le rapport que le Gouvernement avait remis au Parlement en juin 2014 envisageait trois solutions pour résoudre la difficulté, solutions que nous avons examinées dans notre rapport de décembre dernier.
Soit l'employeur paye la différence entre l'assurance complémentaire locale et la complémentaire d'entreprise, soit on passe à un système de paiement moitié employeur, moitié salarié pour la complémentaire locale et alors -troisième hypothèse- on peut s'interroger sur une élévation du niveau de couverture.
La première solution présentée par le rapport gouvernemental serait de prévoir un paiement par le seul employeur pour la part de complémentaire santé d'entreprise qui dépasse celle prévue par le régime local. On ne changerait pas le financement de la complémentaire obligatoire du régime local et on prévoirait une règle spécifique pour les employeurs de salariés qui relèvent du régime d'Alsace-Moselle. Cette solution peut être mise en oeuvre par décret mais elle est cependant fragile du point de vue du respect du principe d'égalité.
Une autre solution serait donc de passer à un financement moitié employeur, moitié salarié de la complémentaire obligatoire assurée par le régime local. Ceci suppose cependant de faire un place aux employeurs au sein du conseil d'administration du régime et de déterminer quel sera le champ de leur compétence. Par exemple, interviendront-ils pour les seules décisions concernant les salariés ou pour toutes les décisions ?
Si l'on s'engage dans cette voie le rapport du Gouvernement envisageait aussi la possibilité de porter le niveau de la complémentaire santé du régime local au niveau du panier minimal de prestations prévu par la loi pour la complémentaire d'entreprise.
Les syndicats y sont favorables et cela aboutirait à faire de la complémentaire santé du régime local un substitut à la complémentaire d'entreprise prévue par la loi de sécurisation de l'emploi. Les entreprises qui voudraient offrir une meilleure assurance complémentaire à leurs salariés pourraient le faire sous la forme d'une sur-complémentaire.
L'introduction des employeurs dans le financement de la complémentaire santé du régime local suppose l'intervention du législateur et une réforme importante du fonctionnement du régime.
Le rapport que nous avons présenté avec André Reichardt et nos collègues députés souligne le risque juridique important que comporte ces trois solutions. En effet il convient de ne pas déstabiliser le régime local, ni de lui donner une place disproportionnée dans l'assurance complémentaire des salariés. Si le régime d'Alsace-Moselle devient un régime complémentaire obligatoire qui se substitue intégralement à la complémentaire d'entreprise, il y a un risque réel de rupture d'égalité par rapport au reste du pays.
Dès lors, notre rapport préconise d'appliquer strictement la loi dans le respect du cadre existant. La complémentaire locale payée par l'assuré sera inchangée et la complémentaire d'entreprise qui viendra s'y rajouter sera payée à 50 % par l'employeur. C'est, toutes analyses faites, la solution la plus simple et la plus sûre juridiquement.
Le Gouvernement a indiqué qu'il suivrait les recommandations du rapport pour que la couverture complémentaire en entreprise issue de la loi du 14 juin 2013 constitue un troisième étage de couverture par rapport à la protection apportée par les régimes de base et le régime local. Un décret en ce sens devrait être pris au premier trimestre 2016.
Je conclurai en soulignant qu'en 2011 le Conseil constitutionnel a consacré un nouveau principe fondamental reconnu par les lois de la République qui reconnaît la spécificité du régime d'Alsace-Moselle. Ce régime, qui a fait preuve de ses qualités de gestion, doit incontestablement s'adapter aux évolutions législatives, mais sans remise en cause fondamentale de ses caractéristiques.
M. André Reichardt. - Avec nos collègues députés, nous avons élaboré et déposé ce rapport de manière éminemment consensuelle. Je souligne que nous aurions tous souhaité que l'ensemble du dispositif, incluant le troisième étage de protection -ou panier minimal de soins- prévu par la loi du 14 juin 2013 puisse être pris en charge par le régime complémentaire d'Alsace-Moselle. C'est d'ailleurs ce que souhaitait le régime lui-même, l'ensemble des syndicats de salariés (à l'exception de FO) s'étant prononcés en ce sens. Nous étions en effet attachés à la préservation de la continuité et de la pérennité de la couverture complémentaire pour toutes les personnes concernées, quels que puissent être les aléas d'une carrière professionnelle (le régime d'Alsace-Moselle couvre en effet, outre les salariés, leurs ayants droits ainsi que les personnes sans activité, chômeurs comme retraités).
Cette solution n'a cependant pas pu être retenue en raison d'un double problème. Un problème d'ordre juridique tout d'abord, la jurisprudence constitutionnelle dite Somodia interdisant à notre régime local d'évoluer dans le sens d'une distanciation supplémentaire par rapport au droit commun. Un obstacle financier et gestionnaire ensuite : le surcoût de la mesure n'aurait pas pu être supporté par le régime complémentaire, puisque la gestion quotidienne de celui-ci est en fait assurée par les organismes de droit commun (caisses primaires d'assurance maladie et Urssaf) pour le recouvrement des cotisations et le versement des prestations. C'est pourquoi -loin de nous faire les fossoyeurs du régime local, comme d'aucuns l'ont prétendu-, dans le double souci de préserver le régime complémentaire d'Alsace-Moselle et d'étendre le bénéfice de la loi à ses bénéficiaires, nous n'avons pas eu d'autre choix que de préconiser le maintien du statu quo, moyennant l'introduction d'un troisième étage de protection complémentaire pour couvrir l'intégralité du panier de soins prévu par la loi.
Mme Catherine Procaccia. - Si je comprends bien vos explications, la solution que vous préconisez aboutira donc à un surcoût à la fois pour l'employeur, qui ne finance pas aujourd'hui la protection complémentaire des salariés, et pour les salariés, qui devront financer ce troisième étage en plus du régime déjà existant ? Dans ces conditions, n'aurait-il pas mieux valu laisser l'Alsace-Moselle en dehors de la réforme ? Je ne vois aucun intérêt pour personne dans cette solution.
Mme Laurence Cohen. - C'est ici une question d'ordre politique qui nous est posée. Une solution alternative avait été proposée l'année dernière par la commission d'harmonisation : élargir le périmètre du panier de soins pris en charge par le régime complémentaire local, et faire payer le surcoût par une cotisation des employeurs.
Votre proposition aboutira quant à elle à faire payer 86 % de leur couverture complémentaire par les salariés, et seulement 14 % par les employeurs. Il y aura donc inégalité par rapport au régime de droit commun, dans lequel est prévue une parité de financement ; gageons d'ailleurs que les employeurs du régime de droit commun s'interrogeront sur cette situation ! A ce titre, pourquoi n'avez-vous pas fait mention des risques énoncés par la note de la mission juridique du Conseil d'Etat, qui vous a été remise par la présidence du régime local ?
Mme Pascale Gruny. - N'oublions pas que ce type de réforme est souvent très complexe à mettre en oeuvre pour les mutuelles - je parle là d'expérience professionnelle. Avez-vous pu procéder à une étude d'impact qui permette d'évaluer clairement le niveau final des différences entre les régimes de protection du droit commun et le régime local ?
M. Jean-Louis Tourenne. - Je trouve quant à moi que votre proposition est intelligente, en ce qu'elle permet à la fois de préserver un régime local auquel les salariés sont attachés, et de garantir l'application de la loi dans le respect de la Constitution. Qui plus est, sans doute sera-t-il possible de déterminer par la négociation la hauteur à laquelle les employeurs pourront contribuer au financement du troisième étage de protection, ce qui pourra permettre de mettre en place un panier de soins plus large que le panier minimal prévu par la loi.
M. Yves Daudigny. - Si l'on voulait parvenir à une situation identique sur l'ensemble du territoire français, il n'y aurait pas d'autre choix que de supprimer le régime local d'Alsace-Moselle ! Je ne suis pas choqué par le surcoût mis à la charge des salariés, dans la mesure où il sera la contrepartie d'une prestation supplémentaire.
Mme Evelyne Yonnet. - Comment la réforme que vous préconisez s'appliquera-t-elle aux personnes en inactivité, pour lesquelles il n'y a par définition pas de cotisations employeur ?
M. Gérard Roche. - Cette réforme correspondrait en fait à la situation qui existe sur l'ensemble du territoire, avec une inversion aux deux derniers étages de la protection. Je m'explique : dans le droit commun résultant de la loi de 2013, des salariés n'ont pas pu conserver leur complémentaire initiale dès lors qu'est intervenu un accord de branche désignant un autre organisme ; dans ce cas, certains ont choisi de conserver cette complémentaire initiale comme complémentaire de leur complémentaire, en assurant eux-mêmes son financement.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je crois aussi qu'il s'agit là de la solution la plus raisonnable, qui permet à la fois une adaptation du droit commun et un rapprochement du droit local. En matière de protection sociale, l'uniformité n'existe de toute façon pas sur notre territoire, et ne me paraît pas souhaitable ; en matière de complémentaire en particulier, c'est la diversité qui prévaut.
Mme Patricia Schillinger. - Il existe en effet une spécificité forte du régime local d'Alsace-Moselle, dont j'avais d'ailleurs souligné dans le rapport que je vous ai présenté en 2012 qu'il n'était sans doute pas transposable à l'ensemble du territoire français. N'oublions pas, notamment, qu'il permet d'assurer une protection de plusieurs catégories de personnes qui n'en bénéficient pas dans le droit commun.
M. André Reichardt. - L'un des principaux problèmes réside dans le périmètre du panier de soins garanti par la loi de 2013, qui n'est aujourd'hui couvert qu'à hauteur de 70 % par le régime local. Nous n'avons malheureusement pas pu faire réaliser d'étude de coûts de la réforme à ce stade.
La solution que nous préconisons entraînera certes une différence avec le régime de droit commun, mais ce ne sera pas la seule : je vous rappelle que les habitants de l'Alsace-Moselle bénéficient par exemple de deux jours de congé supplémentaires. Cette inégalité de situation est protégée par la jurisprudence Somodia, à la condition qu'elle ne s'accroisse pas. Dans le cadre de la commission d'harmonisation, j'avais d'ailleurs demandé -avant d'en être débarqué- que les salariés d'Alsace-Moselle fassent l'objet d'un traitement qui permette de préserver les spécificités locales.
Je rappelle par ailleurs que si ces salariés sont attachés à cette caisse complémentaire, c'est parce qu'elle fonctionne bien : non seulement elle ne présente pas de déficit, mais encore la décision a été prise au cours des dernières années de baisser le niveau des cotisations !
Jusqu'à présent, les chômeurs et les retraités cotisent au régime local d'assurance maladie et bénéficient à ce titre de ses prestations. Il ne sera malheureusement pas possible demain, pour des raisons de constitutionnalité, de les faire cotiser davantage pour leur ouvrir le bénéfice de prestations supplémentaires.
Nomination de rapporteurs
La commission nomme M. Philippe Mouiller et de Mme Claire-Lise Campion, en qualité de rapporteurs sur la prise en charge des personnes handicapées dans des établissements situés en dehors du territoire français.
La réunion est levée à 11 h 10.