COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

• Mercredi 18 décembre 2013
  • Groupe de travail sur la garantie universelle des loyers (GUL) - Communication
  • Désignation de rapporteurs
  • Ville et cohésion urbaine - Examen du rapport et du texte de la commission

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Mercredi 18 décembre 2013

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Groupe de travail sur la garantie universelle des loyers (GUL) - Communication

La commission entend les conclusions du groupe de travail sur la garantie universelle des loyers.

M. Daniel Raoul, président. - Je salue notre collègue le président Jacques Mézard, rapporteur du groupe de travail sur la garantie universelle des loyers (GUL). J'ai souhaité en effet modifier l'ordre du jour initial de notre réunion de ce matin afin que puissent être présentées devant la commission les conclusions de ce groupe de travail.

Vous vous rappelez qu'à l'occasion de l'examen par le Sénat du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), nous sommes tous convenu que la rédaction de l'article 8, qui institue la GUL, était « perfectible » - et c'est un euphémisme. J'ai donc proposé la mise en place d'un groupe de travail, au sein duquel tous les groupes politiques seraient représentés, afin d'approfondir le sujet d'ici la deuxième lecture du projet de loi.

Le groupe de travail a donc été mis en place il y a un mois et a effectué deux cycles d'auditions qui lui ont permis d'entendre l'ensemble des acteurs concernés, notamment l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL), les assureurs, les associations de locataires et de consommateurs ou encore les professionnels de l'immobilier.

Le groupe de travail s'est réuni la semaine dernière pour adopter ses conclusions.

Vous le voyez, nous avons donc dû travailler dans un calendrier très resserré : nous souhaitions que les conclusions du groupe de travail soient rendues publiques avant l'examen du projet de loi en seconde lecture par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.

Je souhaite remercier l'ensemble des dix collègues qui ont participé aux travaux du groupe de travail et, en particulier, les trois membres du groupe de travail qui ne font pas partie de notre commission des affaires économiques : le président Jacques Mézard, qui a accepté d'assumer la charge de rapporteur du groupe de travail ; Philippe Dallier, qui suit à la commission des Finances les questions de logement depuis plusieurs années et a participé activement aux travaux du groupe de travail ; et enfin, Jean-Marie Vanlerenberghe, qui s'intéresse aux dispositifs de garantie des risques locatifs (GRL) depuis longtemps et qui a lui aussi été très présent au cours des travaux.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je souhaite tout d'abord vous remercier de m'accueillir ce matin au sein de votre commission ainsi que le président Raoul pour m'avoir confié la charge d'être le rapporteur de ce groupe de travail.

En effet, l'article 8 du projet de loi Alur posait certains problèmes. Je l'avais qualifié, pour ma part, de communiqué de presse : dans sa rédaction, il était essentiellement une déclaration de principe.

Le groupe de travail a donc entendu, dans des délais très brefs du fait de l'accélération du calendrier d'examen du projet de loi, les acteurs concernés et nous avons essayé de dessiner le cadre de ce que devrait être le cadre de la garantie universelle des loyers (GUL).

Nous avons élaboré neuf conclusions, validées par une majorité des membres du groupe de travail.

Le premier point auquel le groupe de travail s'est intéressé est le principe même de la garantie universelle des loyers et il a dressé trois constats.

Tout d'abord, le risque de l'impayé de loyers constitue une vraie préoccupation pour les propriétaires, alors même que, statistiquement, les impayés ne représentent qu'un peu plus de 2 % du montant total des loyers du parc privé.

Cette préoccupation s'explique notamment par le profil des bailleurs : plus des deux tiers des « multipropriétaires » ne possèdent qu'un logement en plus de leur résidence principale ; 15 % des propriétaires bailleurs sont des retraités relativement modestes.

Ensuite, cette préoccupation constitue un frein important à l'accès au logement dans le parc privé, notamment pour les plus précaires.

Cela conduit au renforcement des exigences des bailleurs. 77 % des propriétaires exigent de leur locataire une caution, ce qui crée une forte discrimination entre les locataires selon leur milieu social, leurs relations ou leur environnement familial. La crainte de l'impayé conduit également de nombreux propriétaires à ne pas mettre leur bien en location.

Cette situation n'est pas sans impact du point de vue économique et sur le marché de l'emploi : une étude du CREDOC a ainsi montré que, entre 2007 et 2012, 500 000 personnes ont dû refuser un emploi du fait de l'impossibilité de disposer d'un logement accessible.

Enfin, les pouvoirs publics ont cherché à mettre en place des dispositifs pour sécuriser le bailleur et le conduire à accepter des locataires avec des taux d'effort importants. Il s'agit des dispositifs de garantie des risques locatifs (GRL). Or, un constat est partagé par tous : ces dispositifs n'ont pas atteint leurs objectifs. On compte aujourd'hui à peine 250 000 contrats de GRL, qui n'est distribuée que par trois assureurs.

Cet échec peut s'expliquer par plusieurs éléments, tels que la concurrence de la garantie loyer impayé (GLI), comme le Sénat en avait fait le constat en 2010 en adoptant un amendement de notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe visant à rapprocher la GLI et la GRL, la sélectivité des bailleurs qui privilégient la caution ou encore la lourdeur du dispositif, que les professionnels ont mis en avant lors de leur audition par le groupe de travail.

En s'appuyant sur ces trois constats, le groupe de travail estime donc que la garantie universelle des loyers (GUL) est une mesure indispensable pour faciliter l'accès au parc privé - qui est son objectif premier - grâce à une plus grande sécurisation du bailleur face aux impayés.

Dans ces conditions, quel doit être le sens de l'universalité du dispositif ? L'universalité peut en effet être entendue de deux façons : soit la garantie peut être proposée à tous, soit la garantie doit s'appliquer obligatoirement à tous.

Au cours de ces auditions, nous avons constaté que l'ensemble des acteurs, tant l'Association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) que les assureurs, ont souligné que l'échec de la GRL s'explique par son caractère facultatif.

Certains ont évoqué la possibilité d'un dispositif ciblé sur certains publics : une telle disposition conduirait aux yeux du groupe de travail à stigmatiser certaines populations et reproduirait les dérives de la GRL.

Le groupe de travail juge donc que pour atteindre ses objectifs, la GUL doit être un dispositif applicable à tous les baux du parc privé.

Le caractère obligatoire de la GUL nous a amenés à nous interroger sur l'avenir de la caution, qui constitue l'autre forme de sécurisation des bailleurs. Il s'agit d'une problématique clé, sachant que juridiquement, voire constitutionnellement, on peut se demander si la suppression de la caution peut être envisagée : j'ai pour ma part des doutes, mais je n'ai pas de certitude.

L'institution de la GUL doit conduire, pour le groupe de travail, à la disparition de la caution. Je crois que si la caution était maintenue, la portée et l'intérêt de la GUL seraient largement amoindris.

J'en viens à une question centrale qui avait donné lieu à plusieurs amendements à l'occasion de la première lecture au Sénat : la GUL doit-elle être un dispositif de garantie publique ou une assurance obligatoire ?

Le groupe de travail estime qu'un dispositif d'assurance obligatoire n'est pas réaliste. Tout d'abord, en raison de la sélectivité intrinsèque d'un dispositif assurantiel : les assureurs auraient inévitablement tendance à majorer la prime d'assurance en cas de risque aggravé, ce qui est contradictoire avec l'objectif de renforcement de l'accès au parc privé. Ensuite, un tel dispositif pèserait sur les locataires qui auraient automatiquement à leur charge, de façon indirecte, la prime d'assurance. Enfin, un système d'assurance obligatoire avec des tarifs encadrés poserait certainement problème au regard du droit européen.

Le groupe de travail juge également qu'un dispositif d'aides publiques non encadré présente un fort risque de dérapages en matière de coûts, ce qui est inconcevable dans le contexte budgétaire actuel.

Il appelle donc à une association entre les secteurs public et privé par un dispositif à deux étages : une « garantie socle » publique universelle et une assurance complémentaire facultative.

Cinquième point essentiel : comment financer le dispositif ?

Il a été un temps envisagé de financer la GUL par une nouvelle taxe sur les loyers pesant sur les locataires et sur les bailleurs. Le groupe de travail a écarté cette piste, pour plusieurs raisons : l'ensemble des acteurs y est opposé et une telle taxe pourrait freiner le retour des investisseurs institutionnels sur le marché de l'immobilier ; un problème juridique a été soulevé au cours de nos auditions : il paraît difficile de recouvrer les sommes en cas d'impayés auprès d'un locataire qui aurait acquitté une contribution ; enfin, le locataire subirait une forme de double peine en payant sa part de la contribution et en assumant la part du bailleur par un relèvement du loyer.

Pour le groupe de travail, la GUL doit donc être financée par des crédits budgétaires ainsi que par des crédits d'Action logement et une piste de financement peut être suggérée. Le coût pour l'État de l'ensemble des dispositifs fiscaux en matière d'investissement locatif qui ont été supprimés mais continuent toujours à peser sur les comptes publics, à savoir le « Besson », le « Périssol », le « Borloo », le « Robien » et le « Scellier », doit passer entre 2014 et 2020, de 1,4 milliard d'euros à 800 millions d'euros. L'économie réalisée pourrait être orientée prioritairement sur le financement de la GUL.

Le groupe de travail a tenté ensuite de définir les principales caractéristiques de la « garantie socle » publique, avec deux objectifs : assurer la meilleure couverture pour le maximum de publics et éviter un coût astronomique pour les finances publiques.

Trois caractéristiques peuvent être alors précisées :

- la garantie doit être plafonnée s'agissant du montant de loyer : dans les « zones tendues », il convient de plafonner le loyer garanti au niveau du loyer médian de référence institué dans le cadre du dispositif d'encadrement des loyers ; dans les « zones non tendues » - il est à mes yeux impensable qu'un tel dispositif ne s'applique pas sur tout le territoire, car il y a des problèmes de logement et, notamment, des logements vacants dans ces zones -, il convient de réfléchir à un dispositif similaire, par exemple en instituant un plafond de loyer garanti qui pourrait être fixé par voie réglementaire ;

- la garantie doit ensuite être limitée dans le temps et une durée de 18 mois a été proposée ;

- enfin, le groupe de travail s'est interrogé sur la question du taux d'effort maximal pour être éligible à la GUL : s'il est inimaginable de fixer un taux d'effort du locataire inférieur à 40 %, une question s'est posée pour les publics dont le taux d'effort est situé entre 40 et 50 %. Relevant que 20 % des locataires du parc privé ont un taux d'effort supérieur à 40 %, le groupe de travail a jugé que la garantie doit couvrir l'ensemble des locataires jusqu'à un taux d'effort pouvant atteindre 50 %. Par ailleurs, pour les publics précaires, comme les jeunes, il convient que, par exception, la garantie publique couvre 100 % du loyer.

Le groupe de travail s'est ensuite intéressé à la gouvernance de la GUL, sujet qui a donné lieu, lui aussi, à des discussions à l'occasion de l'examen du projet de loi Alur.

Pour nous, la gouvernance doit être confiée à un établissement public, notamment parce que le caractère public de cette institution justifie le recours au Trésor public pour le recouvrement des impayés. Pour autant, l'établissement public doit rester très « léger », ses missions étant limitées à des fonctions de pilotage, de régulation et d'agrément des organismes gérant la garantie sur le terrain.

Au sein de cet établissement, le conseil d'administration doit comprendre des représentants des « financeurs », à savoir l'État et Action logement, un comité d'orientation, regroupant l'ensemble des acteurs concernés.

Huitième sujet traité par le groupe de travail : la question des dérives et du risque de déresponsabilisation des acteurs que j'avais moi-même évoquée à l'occasion de la discussion du projet de loi.

L'institution de la GUL ne peut conduire à la consécration d'un droit au maintien dans les lieux d'un locataire qui ne paie pas ses loyers. Ma conviction est qu'il faut être très ferme sur cette question. La GUL ne peut en aucune manière consacrer un « permis de ne pas payer ».

Afin de responsabiliser les locataires il faut maintenir la disposition introduite par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Claude Dilain, rapporteur sur le projet de loi, qui prévoit le recours au Trésor public pour assurer le recouvrement des impayés de loyer.

Du côté des bailleurs, la responsabilisation doit passer par une obligation de déclaration rapide de tout impayé de loyer. Le dispositif doit permettre d'apporter une réponse rapide et adaptée à chaque situation.

Dernier point : le calendrier de mise en place de la GUL. L'article 8 du projet de loi Alur prévoit à l'heure actuelle que la garantie s'applique aux contrats conclus à compter du 1^er janvier 2016. Nous proposons également que le dispositif s'applique progressivement, c'est-à-dire au flux des nouveaux contrats. Cela permettra notamment de procéder aux ajustements qui pourraient s'avérer nécessaires.

Voilà donc, Monsieur le Président, mes chers collègues, les neuf conclusions auxquelles le groupe de travail a abouti. Nous souhaitons que le Sénat puisse faire des propositions en seconde lecture sur cette base.

M. Claude Dilain. - Je souhaite tout d'abord remercier le président et le rapporteur de ce groupe de travail qui ont su créer un climat de sérénité. Nous avons pu discuter sans passion et avec la volonté d'être efficaces pour apporter des réponses à un vrai problème. J'approuve évidemment les neuf conclusions du groupe de travail, qui permettent d'apporter une réponse aux inquiétudes et aux critiques qui avaient été formulées à l'occasion des débats sur le projet de loi.

L'institution de la « garantie socle » permet de ne pas créer la contribution envisagée un temps : au cours de mes auditions en tant que rapporteur sur le projet de loi, la mise en place d'une taxe avait été vivement critiquée. S'agissant du dispositif assurantiel, je rejoins le président Mézard : la « garantie socle » permet aux propriétaires de prendre une assurance complémentaire pour garantir le loyer au-dessus du loyer médian de référence.

A mon avis, il faut aller jusqu'à un taux d'effort de 50 % car les difficultés portent sur les locataires dont le taux d'effort est compris dans la fourchette entre 40 et 50 %.

Enfin, l'avenir de la caution est une vraie question : il faut l'expertiser d'ici la deuxième lecture. Si la suppression de la caution ne pose pas de problème constitutionnel, il faudra la proposer.

M. Daniel Raoul, président. - Je vous indique que nous avons publié la semaine dernière un communiqué de presse faisant la synthèse des conclusions du groupe de travail, pour mettre en valeur un travail qui n'a pas été fait à l'Assemblée nationale.

Mme Valérie Létard. - Je souhaite remercier le rapporteur : au sein du groupe de travail, nous avons pu travailler en commun, tous groupes politiques confondus, dans un bon climat, avec l'objectif de redonner du sens à un dispositif qui n'était pas cadré. L'Assemblée nationale semble choisir une autre voie que celle proposée par le groupe de travail, notamment pour ce qui concerne la caution. Il est donc important de présenter aujourd'hui les conclusions de ce travail qui nous avait été demandé par la ministre.

Nous nous félicitons que le principe de la GUL soit préservé, à la condition qu'elle se substitue à la caution. Nous sommes bien dans cette logique et il faudra le réaffirmer. Nous sommes également d'accord pour une application progressive du dispositif. Nous sommes attentifs, comme le rapporteur, face à ce dispositif largement public : le Gouvernement doit s'engager à maîtriser les dérives et à gérer les impayés. Mon groupe était initialement plutôt en faveur d'un dispositif encadré par le politique mais géré par les assureurs et nous avons cheminé et accepté une vision un peu plus « mixée ». Attention cependant au risque de dérive et attention également à ce que l'établissement public ne sorte pas de son rôle de pilotage.

Il faudra réaffirmer la position du Sénat : on ne peut pas repartir dans un système où c'est soit la GUL soit la caution. Si le dispositif est optionnel, on ne change rien à la situation actuelle.

M. Daniel Raoul, président. - Juste une petite remarque : le groupe de travail n'a pas été constitué à la demande de la ministre. Cette dernière nous a simplement encouragés.

M. Bruno Retailleau. - Merci au rapporteur pour la clarté de sa présentation et pour le travail qu'il a effectué. C'est un travail suffisamment fourni pour que je ne me permette pas de porter un jugement dans le détail, car je ne suis pas un spécialiste.

Ce travail, ainsi que celui effectué par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, démontre ce que nous avions dit en première lecture : la première mouture de la GUL était une très mauvaise mouture.

Certains travaillent également sur un dispositif assurantiel obligatoire qu'il faudra expertiser, avec une garantie socle et se rapprochant du dispositif applicable aux catastrophes naturelles.

On aura du mal à sortir d'un dispositif initialement mal conçu sans recourir aux finances publiques, ce qui me paraît poser un problème majeur.

M. Gérard Bailly. - Cette réflexion va dans le bon sens. Mais je m'interroge sur le coût du dispositif. Par ailleurs, si je suis assez favorable à la suppression de la caution, il y a tout de même parfois des dégradations en sortie de bail. Comment rassurer les propriétaires ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. - La mise en place de la GUL ne change rien aux règles relatives au dépôt de garantie qu'il faut bien distinguer de la caution. De la même façon, la procédure en cas d'impayé de loyer n'est pas modifiée.

M. Joël Labbé. - Je pense beaucoup de bien de la création du groupe de travail et de ses conclusions. Je regrette de ne pas avoir pu participer à ses travaux.

Désignation de rapporteurs

La commission procède ensuite à la nomination de deux rapporteurs.

Mme Bernadette Bourzai est nommée rapporteure :

- sur la proposition de résolution européenne n° 226 (2013-2014), sur les biocarburants ;

- sur la proposition de résolution européenne n° 218 (2013-2014), sur la mise sur le marché et la brevetabilité des semences et obtentions végétales.

Ville et cohésion urbaine - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte sur le projet de loi n° 178 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, adopté par l'Assemblée nationale le 27 novembre dernier, est le premier texte législatif de grande ampleur dans le domaine de la politique de la ville depuis dix ans.

Dès 1991, la loi d'orientation pour la ville a posé les principes de cette politique. Celle du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a défini, à l'intérieur des zones urbaines sensibles créées l'année précédente, des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, plusieurs fois reconduites par la suite. Avec la loi du 1er août 2003, c'est le lancement du programme national de rénovation urbaine ou PNRU, avant que soient lancés en 2007 les contrats urbains de cohésion sociale.

Des dispositifs de natures différentes - exonérations fiscales ou sociales, subventions pour travaux, contractualisation, crédits spécifiques ou de droit commun... - se sont ainsi superposés au cours des années sur des périmètres variables, sans que tous démontrent leur efficacité.

Aussi, l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) comme la Cour des comptes dressent-ils un bilan contrasté de la politique de la ville. Si la rénovation urbaine a transformé certains quartiers, les écarts de développement demeurent et les taux de chômage des quartiers défavorisés, bien souvent, ne se sont pas rapprochés de ceux des autres quartiers.

Peut-être a-t-on assigné des objectif trop larges à une politique dont les crédits, même en y incluant ceux de la rénovation urbaine, demeurent modestes au regard de l'ampleur de la tâche. Une politique de la ville ne saurait compenser les insuffisances des autres politiques ni résoudre, à elle seule, les handicaps dont souffrent ces quartiers, qu'il s'agisse de l'isolement par rapport aux réseaux de transport, du manque de services publics ou de l'insuffisance des moyens scolaires.

Il faut toutefois distinguer les points positifs. Des améliorations concernant la petite délinquance et les incivilités. Surtout, le programme national de rénovation urbaine ou PNRU rend aux logements, comme aux abords des immeubles et aux espaces publics, une dignité qui est essentielle au vivre-ensemble. Cette dimension est difficile à mesurer dans des statistiques, mais les enquêtes auprès des habitants montrent un taux de satisfaction très élevé à l'issue des travaux : la majorité d'entre eux considère que la vie a évolué en bien dans leur quartier. Les habitants qui résident à proximité de ces quartiers approuvent aussi très majoritairement la rénovation urbaine.

Il est donc important de préserver et de poursuivre cette politique tout en corrigeant ses défauts : c'est, je crois, ce que propose ce projet de loi.

Un mot sur la méthode : il faut saluer la concertation importante, même si elle n'a pas forcément fait la une des médias, organisée par le ministre auprès de l'ensemble des acteurs de la politique de la ville. J'y ai été personnellement associé. Nul doute que cette concertation est l'une des raisons du soutien, dans l'ensemble, très large constaté auprès de ces acteurs au cours des auditions que j'ai conduites. Personne ne remet en cause les grandes orientations, même si des divergences de vue existent sur les modalités de mise en oeuvre.

Le projet de loi tente donc de répondre aux principales critiques adressées à la politique de la ville au cours de ces quinze ou vingt dernières années.

Première critique : la multiplicité des zonages, source de complexité pour les professionnels et les élus, pour ne pas dire d'obscurité lorsque les critères manquaient d'objectivité. Le texte propose de définir un niveau unique de zonage, les « quartiers prioritaires de la politique de la ville », en fonction d'un critère simple et objectif : les écarts de revenu entre les quartiers concernés et une double référence, à la fois nationale et au niveau de l'agglomération. Les moyens seront recentrés sur les quartiers qui en ont le plus besoin. Comme l'a fait observer la Cour des comptes, la France compte actuellement près de 2 500 zones prioritaires, contre 392 en Allemagne, 40 aux Pays-Bas, 39 en Grande-Bretagne et 17 en Espagne.

Le critère unique est objectif et englobant, comme l'ont montré les études universitaires. La comparaison avec les niveaux national et local permet d'identifier des territoires urbains en situation de ségrégation.

Deuxième critique : la mise en retrait des politiques de droit commun. Trop souvent les crédits accordés à la politique de la ville ont laissé croire que les politiques de droit commun pouvaient s'engager un peu moins dans les quartiers. Or ces crédits n'ont jamais eu pour objectif de remplacer l'action des politiques d'éducation, de transport, de sécurité, d'emploi... mais au contraire de les compléter pour réduire les inégalités d'accès des populations de ces quartiers aux services publics dans leur ensemble. Le projet de loi prévoit, dans le cadre de la politique de la ville, qu'un contrat unique mobilisera et rendra lisible l'ensemble des moyens consacrés à ces quartiers. Le contrat unique réconciliera ainsi l'urbain et l'humain, qui ont été artificiellement séparés.

Troisième critique : la politique de la ville, trop souvent, ne s'est pas faite au niveau de la ville, mais au niveau de la commune. La plupart des agglomérations urbaines sont constituées de plusieurs communes, avec parfois des écarts de développement importants. L'intercommunalité, qui est le cadre institutionnel le plus proche de la ville telle qu'elle est vécue par les habitants, doit être le lieu de mise en place d'une solidarité effective. C'est ce que propose le projet de loi en prévoyant notamment que les contrats de ville seront conclus au niveau intercommunal, ce qui n'empêche pas le maire d'en être le maître d'oeuvre au niveau communal.

Quatrième critique : la rénovation urbaine, voire la politique de la ville dans son ensemble, se serait faite sans les principaux intéressés, les habitants eux-mêmes. La remarque m'en a souvent été faite, même si les pratiques locales ont varié selon l'engagement des élus. Certes, les habitants n'ont pas les compétences techniques d'un aménageur, mais ils ont une connaissance intime des lieux, par leur pratique quotidienne, et des solutions, qui doivent être mieux prises en compte pour la réussite même des projets. Leur implication doit avoir lieu dès la conception et pas seulement par des réunions d'information organisées une fois que le projet est déjà validé. Il est proposé ici de créer des conseils citoyens qui émanent des habitants et leur permettront, de manière plus efficace et constructive que les procédures actuelles, de faire remonter leurs préoccupations et leurs propositions.

Le projet de loi décline ces grandes orientations en trois titres.

Le titre I^er comprend des dispositions générales ou de programmation. Il s'agit surtout des grands principes de la politique de la ville, ainsi que du PNRU.

L'article 1^er pose le cadre de la politique de la ville, définie comme une politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés. Il institue l'Observatoire national de la politique de la ville qui remplacera l'ONZUS et le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU.

Les députés ont introduit la notion de « co-construction », sur laquelle doit s'appuyer la politique de la ville. Cette évolution me paraît particulièrement importante et innovante. La co-construction s'appuie sur les conseils citoyens dont nous parlerons plus loin ; je vous proposerai qu'elle s'appuie également sur la co-formation, c'est-à-dire la possibilité pour les professionnels et les élus de s'appuyer aussi sur les connaissances et les solutions réunies par les habitants eux-mêmes. Ces conseils devront donner la parole aux habitants et non à ceux qui trop souvent s'expriment en leur nom dans les réunions publiques. Enfin la co-construction n'est pas la codécision : la décision finale reviendra toujours aux élus locaux.

Les députés ont également, dans un article additionnel 1^er bis, ajouté le lieu de résidence parmi les critères de discrimination qui peuvent faire l'objet d'une sanction pénale.

L'article 2 prolonge de deux ans le programme national de rénovation urbaine et décide le lancement d'un nouveau programme national de renouvellement urbain. Il complète également les missions et le financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Les députés ont inséré un article 2 bis qui affirme le principe de la concertation autour des projets de renouvellement urbain ainsi que, concernant les locataires, lors des opérations d'amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux.

Enfin, l'article 3 prévoit la définition, dans un rapport, des conditions dans lesquelles sera instituée une dotation « politique de la ville » (DPV) qui remplacera l'actuelle dotation de développement urbain (DDU).

Le titre II est consacré à la réforme du zonage et à la gouvernance territoriale de la politique de la ville.

L'article 4 prévoit que les nouveaux quartiers prioritaires seront caractérisés par un nombre minimum d'habitants - car on reste bien en territoire urbain - et un écart de revenu de ces habitants par rapport à une double référence : à la fois nationale et locale. Cette double référence est essentielle : la politique de la ville s'adresse à des quartiers en situation de ségrégation urbaine, qui doivent donc bénéficier aussi bien d'une solidarité locale, de la part des communes voisines plus favorisées, que nationale.

Ce critère unique a été critiqué, mais j'ai pu constater pendant les travaux préparatoires à l'élaboration du projet de loi qu'il résumait efficacement les critères traditionnellement utilisés. De plus, il est objectif et facilitera les mises à jour ultérieures de la carte des quartiers prioritaires. Si ce critère permet d'identifier des quartiers auxquels on ne s'attendait pas forcément, à Amiens, Auch ou Guéret, c'est qu'il y avait dans ces quartiers des difficultés qui justifient effectivement un recours aux outils de la politique de la ville. A l'inverse, certains quartiers sortiront de la politique de la ville : il faut s'en réjouir car c'est un signe d'amélioration de leur situation !

L'article 5, qui est aussi l'un des axes essentiels de la réforme, concerne les nouveaux contrats de ville. Ils vont remplacer les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) avec une double ambition : rassembler l'ensemble des dispositifs qui contribuent à améliorer la situation des quartiers - aussi bien les moyens des politiques dites de droit commun que les crédits et outils spécifiques de la politique de la ville ; et mettre en oeuvre cette politique au niveau le plus pertinent qui est celui de l'intercommunalité.

Les députés ont inséré un article 5 bis qui prévoit l'instauration de conseils citoyens : émanant des habitants et non des pouvoirs publics, ces conseils doivent être le lieu qui permettra le développement d'une parole des habitants à la fois plus riche et mieux informée que dans les procédures actuelles. Ces conseils devront être associés aux contrats de ville dès leur élaboration. Je vous proposerai de les dénommer « coordination citoyenne de quartier » afin de marquer leur ancrage du côté des habitants, associations et acteurs locaux.

Je vous soumettrai un amendement de clarification de l'article 5 ter, qui favorise la coordination au niveau intercommunal des politiques d'attributions des logements sociaux en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

L'article 5 quater introduit le principe d'une Fondation des quartiers. Cette proposition me paraît particulièrement intéressante pour faciliter la conduite de projets issus de l'initiative des habitants, dans le respect des principes républicains. La création de cette fondation a été proposée par le rapport Bacqué-Mechmache, demandé par le ministre délégué chargé de la ville pour améliorer les dispositifs de participation et favoriser le développement du « pouvoir d'agir » des citoyens.

Je serai plus bref sur les articles suivants qui sont souvent des articles de conséquence des grands choix effectués dans les premiers articles du texte.

L'article 6, qui prévoyait la prise en compte de la politique dans les contrats de développement territorial (CDT) du Grand Paris, a été supprimé au motif que cela venait un peu tard, certains CDT ayant déjà été signés et d'autres étant bien avancés. Quant à l'article 7, il prévoit simplement la communication par les collectivités au nouvel Observatoire des données nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

L'article 8 précise et formalise l'attribution de la compétence « politique de la ville » aux différents niveaux de collectivité : compétence obligatoire pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, compétence optionnelle pour les communautés de communes. Je vous proposerai de faire les mêmes modifications pour les métropoles - une coordination technique sera certainement nécessaire avec le projet de loi sur les métropoles.

Un mécanisme de solidarité devra être instauré dans les grands EPCI en application de l'article 9. Le texte d'origine prévoyait l'obligation de mettre en place la dotation de solidarité communautaire, mais les députés ont prévu la possibilité de définir plutôt un pacte financier et fiscal de solidarité, qui peut avoir une portée plus large.

Les quartiers qui sortent de la géographie prioritaire bénéficieront, grâce à l'article 9 bis, d'un dispositif de veille active, passant notamment par la possibilité de conclure des contrats de ville.

L'article 9 ter, pour sa part, prévoit la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), car elle est regroupée avec la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar) et le secrétariat général du Comité interministériel des villes au sein d'un Commissariat général à l'égalité des territoires.

Le titre III contient des dispositions diverses, finales et transitoires.

L'article 10 assure la continuité des modes de financements entre le PNRU 1 et le nouveau PNRU.

On peut noter également - un amendement porte sur ce point - que le dispositif d'exonération du paiement d'un surloyer, pour les locataires de logements sociaux qui dépassent le plafond de ressources, sera pérennisé dans les ZUS pour les locataires qui en bénéficient déjà.

En revanche, la suppression des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et des avantages qui leur sont attachés est entérinée par les articles 11 et 12.

Les articles 12 bis et 12 ter tirent les conséquences du projet de loi pour certains organismes publics, tandis que les articles 13 et 14 en adaptent les dispositions aux spécificités des collectivités de Saint-Martin et de la Polynésie française. L'article 15 réalise les coordinations juridiques nécessaires pour transférer aux nouveaux quartiers prioritaires les dispositions législatives relatives aux ZUS et les articles 16, 17 et 18 contiennent d'autres dispositions d'adaptation, d'abrogation ou relatives à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi.

Il faut enfin mentionner l'article 16 bis, dans lequel les députés ont souhaité demander la remise d'un rapport sur la création d'emplois et d'entreprises dans les quartiers.

Je vous proposerai par ailleurs un nombre assez élevé d'amendements qui tendent soit à clarifier l'organisation du texte, soit à effectuer des coordinations rendues nécessaires par les modifications effectuées à l'Assemblée nationale. Une loi qui simplifie le droit est souvent, par elle-même, complexe parce qu'elle doit effectuer un grand nombre de coordinations juridiques.

Le dispositif proposé par le projet de loi est en effet remarquablement clair en lui-même : un seul zonage, une meilleure articulation des différentes politiques au sein des contrats de ville, un pilotage intercommunal et la poursuite du programme « phare » de la politique de la ville, à savoir le programme de renouvellement urbain.

C'est ce texte que je propose à notre commission d'améliorer encore pour le soumettre à l'examen du Sénat.

M. Daniel Raoul, président. - Je vous remercie, mon cher collègue, pour la qualité de votre intervention et votre implication dans l'analyse de ce projet de loi. Je passe maintenant la parole aux commissaires présents.

M. Roland Courteau. - Le texte qui vient de nous être présenté propose des mesures sensées permettant de répondre aux problèmes récurrents qui se posent à la politique de la ville, dont la réussite implique l'association des habitants. À cet égard, si l'instauration de conseils d'habitants me paraît méritoire, je m'interroge toutefois sur la méthode suivie pour les constituer.

M. Daniel Dubois. - Je reconnais que l'élaboration de ce projet de loi a donné lieu à une réelle concertation et que l'unicité du critère dont il propose la mise en oeuvre est un gage d'équité. Trois questions demeurent cependant en suspens. D'une part, l'équilibre de l'utilisation des crédits de droit commun, qui risque de se voir concentrée sur certaines parties du territoire, au détriment d'autres. D'autre part, l'évolution de la dotation de développement urbain (DDU) une fois mis en oeuvre le contrat unique, dont le financement est de droit commun. Enfin, l'aspect opérationnel des conseils de citoyens dont les modalités d'organisation doivent être précisées et dont je crains, fort de mon expérience comme opérateur de la politique de la ville, que leur association en amont des décisions que doivent prendre, en définitive, les élus, constitue une importante difficulté.

Néanmoins, ce texte nous paraît apporter une amélioration certaine aux conditions de mise en oeuvre de la politique de la ville, dont le financement tend à impliquer de plus en plus les collectivités locales.

M. Martial Bourquin. - Le dispositif proposé par le projet de loi permet d'améliorer ce qui existe, en assurant une plus grande homogénéisation des programmes via la définition de critères englobant. Il permet également de lutter contre les ségrégations en s'appuyant sur l'ensemble des politiques de droit commun.

Néanmoins, je réitère devant vous le regret que j'avais exposé au ministre lors de sa dernière audition : les villes sont les grandes absentes de ce projet de loi, alors même que leurs élus sont impliqués dans la vie quotidienne de nos concitoyens et les premiers interlocuteurs du secteur associatif. Atteindre les objectifs ambitieux fixés par le projet de loi implique d'associer les villes. Le Sénat, en sa qualité de représentant des collectivités locales, doit veiller à ce que cette réalité soit prise en compte par le texte que nous examinons actuellement.

M. Michel Bécot. - Je formulerai tout d'abord deux remarques sur le dispositif proposé par ce projet de loi. D'une part, si je suis favorable à la création de conseils citoyens dans les ZUS, celle-ci me paraît une entreprise de longue haleine ; je me demande comment concilier cette démarche de long terme avec la réponse aux besoins exprimés, qui s'avèrent de plus en plus pressants ! D'autre part, je pense également qu'il importe de remettre la ville au coeur du dispositif car, en définitive, c'est toujours vers la mairie que les habitants se tournent en cas de problème. Je dois cependant reconnaître que ce texte conduit à un certain nombre d'avancées favorables à la politique de la ville.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je souscris à l'avis de mes collègues quant à l'ampleur de la concertation à laquelle a donné lieu l'élaboration du projet de loi dont les objectifs exigent la mobilisation de moyens conséquents. Je partage également le souci, exprimé par notre collègue Martial Bourquin, de ne pas occulter le rôle des communes et surtout des élus dans la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Si l'instauration de conseils citoyens devrait garantir aux habitants des quartiers un lieu où s'exprimer sur les programmes qui les concernent, le pouvoir décisionnaire doit cependant être préservé pour les seuls élus, qui sont responsables devant les citoyens. Dans ces conseils devront être représentés les organes participant à la politique de la ville afin d'assurer une meilleure articulation avec les décisions prises au niveau communal.

Je reviendrai également sur la durée fixée pour les contrats de ville avec les habitants : il faudrait que soit conduite une évaluation périodique de l'évolution des différents quartiers concernés durant les six années retenues par le projet de loi.

Enfin, il faut encourager l'implantation de l'artisanat et des commerces de proximité dans les quartiers qui relève d'une démarche citoyenne, au-delà des chiffres d'affaires prévisionnels. La politique de la ville doit trouver des moyens pour renforcer l'attractivité de ces quartiers et favoriser de telles implantations.

M. Alain Bertrand. - J'ai peur que le projet de loi ignore les villes de petite dimension et les territoires ruraux. Je prends comme exemple ma propre commune, où nous avons édifié une maison de quartier et rénové un grand nombre d'Hlm : je crains que la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs proposés n'entraîne la fin des subventions à nos démarches, qui ont pourtant été couronnées de succès ! Par ailleurs, je demeure dubitatif quant à la notion de démocratie participative et à sa traduction dans la politique de la ville.

M. Joël Labbé. - Il faut s'assurer que le dispositif issu de cette prochaine loi ne mette pas en péril les actions qui ont déjà été engagées. Cibler est certes important, mais accompagner ce qui a déjà été lancé l'est tout autant !

M. Marc Daunis. - Ce projet de loi me semble poser un double problème. D'une part, il peut laisser le sentiment aux élus qui ont affronté les problèmes de la politique de la ville d'être lésés, faute d'un soutien accordé aux investissements qui doivent être gérés dans la durée. Il faut ainsi que les politiques de droit commun accompagnent les initiatives prises localement dont les réussites, quand elles existent, sont toujours précaires.

D'autre part, j'ai entendu les craintes de voir disparaître la commune comme un échelon pertinent de la politique de la ville. Mais la réussite de cette politique implique que l'intercommunalité assure la coordination des programmes et des actions conduites. Cela étant dit, les conseils de quartier me paraissent également favoriser le rôle de l'échelon communal et surtout des élus appelés à y siéger, tant ceux-ci assurent le relai des décisions arrêtées dans le cadre de la politique de la ville auprès de la population. Si la démocratie participative, via la co-construction des projets, me paraît un facteur de réussite, il est essentiel, me semble-t-il, que l'intercommunalité respecte les différents rythmes suivis lors de la mise en oeuvre des programmes à l'échelle communale.

Mme Valérie Létard. - Je salue l'excellent travail conduit par notre rapporteur et reconnais à mon tour l'ampleur de la concertation engagée à l'occasion de l'élaboration de ce projet de loi.

J'aurai cependant un certain nombre de remarques. D'une part, que vont gagner les territoires jusque-là considérés comme prioritaires avec la mise en oeuvre de politiques de droit commun ? Dans ma circonscription, le rôle de l'agglomération, qui s'est vue confier la maîtrise d'ouvrage de la politique de la ville qui concerne de nombreux domaines, comme la lutte contre les violences interurbaines ou les dispositifs de réussite éducative, préfigure le contrat unique proposé par le projet de loi que nous examinons. Si ce contrat met fin à la disparité de traitement entre les territoires ruraux et urbains, encore faut-il que soient dégagés des crédits spécifiques pour soutenir les programmes mis en oeuvre dans les quartiers prioritaires. Il me paraît ainsi important que soient intégrés les contrats locaux passés avec les maires dans le contrat unique, qui doit donc être élargi.

La période de six ans me semble également trop courte pour conduire une stratégie de requalification urbaine d'envergure,  puisque trois ans en moyenne sont déjà nécessaires pour réaliser le diagnostic des besoins !

Si la consultation des habitants est une bonne chose, encore faut-il que celle-ci soit en adéquation avec la singularité des territoires. Plutôt que de conduire à un dispositif uniforme en la matière, la prochaine loi ne pourrait-elle pas réaffirmer cette nécessité de la consultation citoyenne, tout en laissant aux contrats uniques toute latitude pour en définir les modalités en phase avec les réalités locales ?

Je préconise également une meilleure traçabilité du financement de la politique de la ville, qui passe par la création d'une nouvelle fonction comptable respectant le principe de libre administration des collectivités locales. Certes, ses modalités relèvent de la voie réglementaire, mais je souhaite qu'au cours de l'examen de ce texte en séance publique, nous abordions cette thématique.

Je m'interroge en outre sur la somme des cinq milliards d'euros qui devront être mobilisés pour conduire le nouveau PNRU. Enfin, je préconise que soit désormais incluse une charte de peuplement dans les prochains contrats de rénovation urbaine.

Mme Mireille Schurch. - Je voudrais tout d'abord remercier le rapporteur pour son travail.

S'agissant de la co-construction, nous sommes très vigilants sur le rôle des villes, et avons d'ailleurs déposé un amendement pour renforcer les prérogatives des maires. Ne serait-il pas opportun de prévoir la présence de conseillers municipaux dans les conseils de quartier ? Je précise que nous ne sommes pas opposés à cette structure, dont la mise en place est nécessaire, même si elle va mettre du temps.

Vous avez souligné, Monsieur le rapporteur, le lien entre urbain et humain, je l'ai bien noté. Sachant que le concept d'urbain contient déjà en lui-même une dimension humaine.

La mise en oeuvre du PNRU a donné lieu à plus de destructions que de constructions. Il faudrait inverser cette tendance dans le nouveau PNRU. Nous avons un amendement sur ce point.

Le rôle du département ne devrait-il pas être davantage affirmé et précisé dans le texte ?

Avez-vous plus d'informations sur la future dotation de la politique de la ville ? Le texte indique que 5 milliards d'euros seront mobilisés, mais où les trouvera-t-on ?

M. Claude Dilain, rapporteur. - Merci, chers collègues, pour vos interventions ; elles illustrent la grande connaissance qu'ont les membres de notre commission de ces problématiques.

La DSU a présenté, dès son origine, une ambiguïté. Dans ses textes fondateurs, elle vise au rattrapage des villes ayant des recettes structurellement plus faibles que la moyenne, indépendamment de la politique de la ville. Le projet de loi tente d'en sortir, sans modifier la DSU, mais en la distinguant bien de la DPV. Par ailleurs, un rapport sur l'utilisation des deux dispositifs est attendu. Je suis favorable à la localisation géographique des politiques publiques, mais appliquons la aussi sur les politiques de droit commun, et non pas uniquement sur la DSU.

En ce qui concerne les conseils citoyens, il me semble que nous aurions tous intérêt, en tant qu'élus, à revoir nos pratiques et à mieux associer les citoyens aux projets d'aménagement et de rénovation urbains. Les décisions concernant directement les habitants de quartiers en géographie prioritaire ne doivent plus leur être assénées brusquement, mais donner lieu à leur participation active. C'est pourquoi le texte propose de créer ces conseils, sans pour autant préciser leur mode d'organisation et de fonctionnement, afin de les adapter aux circonstances locales. Et le projet de loi ne va pas jusqu'à la co-décision, la responsabilité de cette politique continuant bien de relever, en dernier ressort, des élus.

Pour ce qui est de l'échelle territoriale, il faut à la fois prévoir une intervention au niveau intercommunal, auquel doivent être conçues la plupart des mesures, tout en traitant équitablement chacune des communes concernées. Il existe d'ailleurs une unanimité de la part des maires pour considérer que cette échelle est pertinente pour la mise en oeuvre de la politique de la ville. Mais le maire en demeure bien le pivot central, et un amendement de notre collègue Mireille Schurch le souligne d'ailleurs.

Les territoires sortants ne sont pas encore connus, à l'heure actuelle, mais ils devraient être peu nombreux. Le modèle de carroyage retenu a fait ressortir l'existence de quartiers victimes de ségrégation dans certaines petites villes, ce qui légitime leur traitement par la politique de la ville. Un dispositif de veille active permettra de suivre les quelques villes sortantes, et celles parmi ces dernières qui le souhaitent pourront être parties au contrat de ville. Mais elles ne bénéficieront plus du programme 147 « Politique de la ville », crédité de 500 millions d'euros.

Les contrats de ville seront conclus pour une période de six ans, ce qui constitue une amélioration par rapport au système précédent. Ainsi, les ZUS, créées en 1995, n'ont jamais fait l'objet de révision.

Enfin, s'agissant de la reconstruction, le bilan du PNRU est de 0,96, soit quasiment une reconstruction pour une démolition.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Titre I^er

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 28 vise à modifier l'intitulé du titre I^er.

L'amendement n° 28 est adopté.

Article additionnel avant l'article 1^er

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 1 émet une demande de rapport sur l'inscription en loi de finances d'un objectif de réduction des inégalités territoriales.

Cet objectif est une préoccupation constante du Gouvernement, qui a même créé un ministère de l'égalité territoriale. Le présent projet de loi y contribue pour ce qui concerne les zones urbaines. Le rapport demandé n'envisage que la solution des dotations et subventions alors qu'il y a bien d'autres manières de réduire les inégalités, par exemple en encourageant le développement des activités économiques et ou réorientant les différentes politiques de droit commun.

L'amendement n° 1 est retiré.

Article 1^er

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 2 vise à inscrire la mention selon laquelle la politique de la ville est une politique de cohésion sociale, et pas seulement urbaine.

Il s'agit là d'un objectif de puissance publique qui est pris en compte par la politique de la ville dans le cadre des territoires concernés par cette politique. L'article premier précise que la politique de la ville lutte contre les fractures économiques et sociales, qu'elle favorise la mixité sociale. Cet amendement est donc satisfait sur les territoires concernés par la politique de la ville.

L'amendement n° 2 est retiré.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 3 vise à assigner comme objectif de la politique de la ville de mettre fin, et non de réduire, les écarts de développement.

Il paraît difficile, à l'échelle d'une agglomération, de parvenir à un développement strictement égal. D'une manière générale, cet amendement, en posant un objectif trop ambitieux, risque de créer les conditions d'une déception future.

L'amendement n° 3 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 30 est de précision.

L'amendement n° 30 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 29 vise à rappeler les principes de mobilisation des politiques de droit commun et de co-construction au début de l'article 1^er du texte de loi.

L'amendement n° 29 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° COM-23 inscrit dans l'article 1^er les objectifs de prévention et de promotion de l'éducation à la santé.

L'amendement n° 23 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 31 vise à introduire la co-formation parmi les éléments constitutifs de la démarche de co-construction qui doit guider la politique de la ville.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Encore faut-il que ce concept soit explicité : attention à ne pas introduire trop de termes techniques qui rendent nécessaire une nouvelle formulation !

L'amendement n° 31 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 32 vise à clarifier les compétences du futur observatoire de la politique de la ville.

L'amendement n° 32 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1^er bis

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 33, dans un souci de clarification rédactionnelle, propose la réorganisation des articles du titre I^er, en déplaçant l'article 1^er bis avant l'article 10.

L'amendement n° 33 est adopté.

Article 2

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 34 tend à insérer un titre I^er bis portant sur le nouveau programme national de renouvellement urbain.

L'amendement n° 34 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 35 propose de préciser le nom du nouveau programme national de renouvellement urbain, en cohérence avec l'exposé des motifs du projet de loi, afin de mieux le distinguer du programme national de rénovation urbaine actuellement en vigueur.

L'amendement n° 35 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 24 précise le texte de l'article 2 en indiquant que la création et la réhabilitation des espaces publics peut faire partie des opérations d'aménagement urbain. Il me paraît important de faire figurer cette attribution dans le texte de la loi.

L'amendement n° 24 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 25 précise, parmi les missions de l'ANRU, la création d'espaces d'activité économique et commerciale.

L'amendement n° 25 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 4 vise à inscrire dans le texte de loi que le prochain PNRU assignera comme obligation de construire deux logements pour la destruction de chaque logement.

Une telle disposition, dont l'intention me semble louable, me semble irréaliste.

L'amendement n° 4 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 5 vise à obtenir du Gouvernement qu'il étudie la possibilité de l'instauration d'un prêt à taux zéro par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pour le financement du nouveau PNRU.

Une telle disposition me semble impossible à mettre en oeuvre, puisqu'accorder des prêts à des taux très inférieurs au rendement du Livret A est, pour la CDC, intenable économiquement.

L'amendement n° 5 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 7 vise à interdire à l'ANRU la faculté de créer des filiales ou de prendre des participations.

Une telle disposition risque d'obérer la capacité de l'ANRU à mettre en oeuvre le nouveau programme d'investissement d'avenir (PIA).

L'amendement n° 7 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 8 tend à associer les associations de consommateurs au conseil d'administration de l'ANRU.

Je partage, certes, la volonté de renforcer la participation des habitants, mais ne faudrait-il pas plutôt privilégier la nomination de représentants de locataires au titre des personnalités qualifiées, voire du collège « logement social » ?

L'amendement n° 8 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 6 vise à rappeler les obligations de l'État en matière de financement de la politique de la ville et, plus spécifiquement, de la rénovation urbaine.

Je ne peux qu'en partager le souhait. Pour autant, un tel amendement pourrait avoir comme effet de limiter le recours à d'autres financements sans garantir, par lui-même, l'augmentation des financements de l'État.

L'amendement n° 6 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 36 tend à répondre à la situation à laquelle sera confronté le nouveau programme national de renouvellement urbain qui sera conduit par l'ANRU. En ce sens, il propose de permettre à son conseil d'administration de fixer des règles spécifiques au renouvellement urbain pour la construction et la réhabilitation des logements, comme il le fait déjà pour les autres subventions. Cet amendement précise également le lien essentiel entre les aides de l'ANRU, les prêts de la CDC et le bénéfice de l'aide personnalisée au logement (APL).

M. Michel Bécot. - Je suis également favorable à ce dispositif, qui tend à simplifier les démarches des porteurs de projet.

L'amendement n° 36 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 37 vise à supprimer une demande de rapport qui relève de la loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir. En plus, les questions abordées par ce rapport, dont nous demandons l'abrogation, devraient être prises en compte dans le rapport d'évaluation annuel prévu par la loi sus- mentionnée.

M. Daniel Raoul, président. - Vous connaissez ma sensibilité à la suppression de toute démarche inutile, et partant, de tout rapport sans intérêt !

L'amendement n° 36 est adopté ; en conséquence, l'amendement n° 9 devient sans objet.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2 bis

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 38 propose la suppression de la mention selon laquelle le bailleur organise une nouvelle réunion d'information, qui est à certains égards moins contraignante que le bilan de la concertation entre bailleur et locataire déjà instauré par l'article 44 quater de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

L'amendement n° 38 est adopté.

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 41 propose de réorganiser les articles du titre I^er, dans un souci de cohérence.

L'amendement n° 41 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 39 tend à ajouter, dans le rapport sur la dotation « politique de la ville », la mention selon laquelle celle-ci remplace la dotation de développement urbain. L'amendement n° 40 est, quant à lui, rédactionnel.

Les amendements n°^s 39 et 40 sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 10 tend à supprimer, dans les orientations du futur rapport sur la dotation « politique de la ville », la référence à des propositions de nature à renforcer l'efficacité à l'échelle intercommunale du dispositif, car cela présuppose en quelque sorte des conclusions.

L'amendement n° 10 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 42 propose d'actualiser, tous les six ans, hors outre-mer, la liste des quartiers prioritaires, pendant l'année du renouvellement général des conseils municipaux.

L'amendement n° 42 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 11 propose de supprimer l'obligation de conclure des contrats de ville à l'échelle intercommunale.

L'adoption de cet amendement conduirait à laisser isolées les communes défavorisées et réduirait, de fait, leur capacité à améliorer la situation de leurs quartiers.

L'amendement n° 11 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 21 vise à rendre obligatoire la signature des contrats de ville par les départements et les régions.

Bien que persuadé de l'importance de l'association des départements et des régions aux contrats de ville, je demeure sceptique quant à une telle obligation, qui aurait pour effet d'ajouter de la confusion à l'agencement des acteurs et à leurs relations au service de la politique de la ville. On risque ainsi, en multipliant le nombre de signatures obligatoires, de rendre plus complexe l'élaboration des contrats de ville.

Mme Valérie Létard. - Les dispositifs proposés par la loi doivent-ils demeurer incitatifs ou devenir coercitifs ? Il nous faudra, lors de l'examen du texte en séance publique, débattre de cette alternative !

L'amendement n° 21 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 43 est de clarification.

L'amendement n° 43 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 12 propose de préserver le rôle des communes dans la mise en oeuvre des contrats de ville en mentionnant expressément que le maire est chargé de la mise en oeuvre de ces contrats sur le territoire de la commune.

J'y serais favorable sous réserve de plusieurs rectifications, tendant à ne viser que le sixième alinéa de l'article 5, à mettre l'expression « des contrats de ville » au singulier et à préciser que cette attribution du maire s'exerce dans le cadre de ses compétences.

Mme Mireille Schurch. - L'amendement est rectifié en ce sens.

L'amendement n° 12 rect. est adopté.

Les amendements n°^s 44 et 45 de clarification sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 13, qui tend à instituer une instance de pilotage dédiée au contrat de ville.

Mme Mireille Schurch. - Je le maintiens !

L'amendement n° 13 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 14 qui propose la suppression de la faculté laissée au préfet de région, en Ile-de-France, de proposer des contrats de ville sur des périmètres différents de ceux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Mme Mireille Schurch. - Je le maintiens également.

L'amendement n° 14 est rejeté.

L'amendement n° 45 de clarification est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je suis favorable au dispositif proposé par les amendements n°^s 15 et n° 27, qui visent à supprimer la sanction qui frappe les EPCI, comprenant un quartier prioritaire, s'ils ne sont pas signataires d'un contrat de ville. Je souhaite cependant qu'un mécanisme soit précisé d'ici à la séance publique pour éviter les situations de blocage qui peuvent se faire jour dans certains EPCI.

Les amendements n°^s 14 et 27 sont adoptés.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 5

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je suis défavorable au dispositif proposé par l'amendement n° 16 qui interdit, sauf accord du maire, d'attribuer au titre du droit au logement opposable (DALO) un logement sur le territoire d'une commune dans laquelle le nombre de logements sociaux représente plus de 50 % du nombre de résidences principales.

L'amendement n° 16 est rejeté.

Article 5 bis

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je propose avec cet amendement n° 47 de renommer les conseils de citoyens en « coordinations citoyennes de quartier. »

M. Daniel Raoul, président. - Il est vrai que la précédente expression pouvait prêter à confusion, mais celle-ci n'est-elle pas trop technocratique dans sa formulation ?

L'amendement n° 47 est adopté.

L'amendement n° 48 est retiré.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 49 prévoit la possibilité, pour les coordinations citoyennes, de faire appel à des personnalités extérieures en raison de leur expertise.

L'amendement n° 49 est adopté

L'article 5 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 ter

M. Claude Dilain, rapporteur. - Cet amendement clarifie les objectifs, la mise en oeuvre et la rédaction de l'article 5 ter, qui crée une convention intercommunale relative aux politiques d'attribution en vue de favoriser la mixité sociale et de contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

Mme Valérie Létard. - Il importe, à cette occasion, de rappeler l'importance des chartes de peuplement pour qu'un tel dispositif, plus exhaustif, soit plus efficace, depuis les diagnostics sur lesquels il s'appuie jusqu'à la livraison des logements construits.

L'amendement n° 50 est adopté.

L'article 5 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 quater

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je suis défavorable à la préconisation de l'amendement n° 17 qui interdit à la fondation des quartiers de bénéficier d'éventuelles donations du secteur privé. En effet, il me paraît important qu'une telle fondation puisse bénéficier du soutien d'acteurs qui ne sont pas forcément reconnus aujourd'hui par les acteurs publics.

L'amendement n° 17 est rejeté.

L'article 5 quater est adopté sans modification.

Article 6

La suppression de l'article 6 est maintenue.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 51, outre une précision de rédaction, propose dans un souci de clarification administrative d'inclure le rapport sur les DSU dans le rapport « politique de la ville » dont l'article 8 prévoit l'élaboration.

L'amendement n° 51 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Les amendements n°^S 52 et 53 visent respectivement à apporter une amélioration rédactionnelle et à corriger une erreur matérielle.

Les amendements n°^s 52 et 53 sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je suis défavorable à la suppression de la compétence optionnelle « politique de la ville » pour les communautés de commune et les modifications apportées à cette compétence pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines que propose l'amendement n° COM-18.

L'amendement n° 18 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 54 modifie la compétence « politique de la ville » des métropoles, de la même manière que le projet de loi le fait pour les communautés urbaines. Ceci rendra nécessaire une coordination avec le projet de loi relatif aux métropoles en cours d'adoption.

Mme Valérie Létard. - Mais comment des métropoles de grande étendue sont-elles capables de mettre en oeuvre des politiques de proximité ? Je m'abstiens sur cet amendement.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Bien entendu, les métropoles pourront le déléguer aux conseils de territoires.

L'amendement n° 54 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 9

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je suis défavorable au dispositif proposé par l'amendement n° 19, qui fixe comme objectif, pour toute réforme des dotations ou de la fiscalité locale, de dégager 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour les dotations de péréquation des communes. En effet, il me paraît difficile, dans un projet de loi limité à la politique de la ville, de prévoir une réforme globale de la dotation globale de fonctionnement.

L'amendement n° 19 est rejeté.

Article 10

M. Claude Dilain, rapporteur. - Par coordination avec un amendement précédemment adopté, l'amendement n° 55 tend à préciser le nom du nouveau programme national de renouvellement urbain en cohérence avec l'exposé des motifs du projet de loi et de manière à le distinguer de l'actuel programme national de rénovation urbaine.

L'amendement n° 55 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur. - Le dispositif proposé par l'amendement n° 20, qui prévoit l'exonération du paiement du surloyer les habitants résidant dans les villes composées d'un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville ou d'une zone urbaine sensible sortant de la géographie prioritaire, conduit à étendre ce dispositif à l'ensemble des communes et non plus à le limiter aux quartiers prioritaires. Il me paraît difficile d'accepter une telle extension !

L'amendement n° 20 est rejeté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

L'article 11 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 11

M. Claude Dilain, rapporteur. - Je ne suis pas favorable à la possibilité laissée aux autorités organisatrices du transport de recevoir des données relatives à la mobilité domicile-travail que propose l'amendement n° 52. D'ailleurs, cet amendement, qui avait déjà été adopté dans le cadre du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, finalement rejeté par le Sénat, me paraît hors-sujet.

M. Michel Bécot. - Cette démarche participait cependant à la politique de cohésion sociale !

L'amendement n° 52 est rejeté.

Articles 12 et 12 bis

Les articles 12 et 12 bis sont adoptés sans modification.

Article 12 ter

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 56 tend à adapter les missions de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA).

L'amendement n° 56 est adopté.

L'article 12 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 57 est de pure coordination.

L'amendement n° 57 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

M. Claude Dilain, rapporteur. - Les amendements n°^s58 et 59 sont respectivement de clarification et rédactionnel.

Les amendements n°^s 58 et 59 sont adoptés.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 60 est rédactionnel.

L'amendement n° 60 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 16

L'article 16 est adopté sans modification.

Article 16 bis

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 61 tend à supprimer cet article : il ne paraît pas nécessaire, alors que le Conseil économique, social et environnemental (Cese) rendra prochainement, à la demande du Gouvernement, un rapport sur le développement économique dans les quartiers relevant de la politique de la ville, de demander un autre rapport portant sur le même sujet, par ailleurs traité dans plusieurs rapports parlementaires.

L'amendement n° 61 est adopté.

En conséquence, l'article 16 bis est supprimé.

Article 17

M. Claude Dilain, rapporteur. - Les amendements n^°s 62, 64 et 63 sont respectivement des amendements de conséquence par rapport à un autre amendement adopté précédemment, d'harmonisation rédactionnelle et de coordination juridique.

Les amendements n°^s 62, 64 et 63 sont adoptés.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 18

M. Claude Dilain, rapporteur. - L'amendement n° 65 opère diverses coordinations juridiques.

L'amendement n° 65 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux du Sénat.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, les groupes UMP et UDI-UC s'abstenant.

Le sort des amendements est repris dans le tableau ci-dessous.