COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mardi 25 janvier 2011

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Audition de M. Alain Juppé, ministre de la défense et des anciens combattants

M. Josselin de Rohan, président. - Je me réjouis de vous accueillir une nouvelle fois, monsieur le ministre d'Etat, puisque vous nous avez déjà présenté les conclusions du Livre blanc. Nous souhaitons avoir avec vous des rendez-vous réguliers pour faire le point sur les questions de fond qui sont, bien sûr, les plus importantes. Pourtant, l'actualité nous a rattrapés avec les évènements tragiques du Niger où deux de nos jeunes compatriotes ont été assassinés. La France est une des cibles privilégiées du terrorisme, surtout d'Aqmi, ainsi que vient de le confirmer le message de Ben Laden. Ces actions visent à instiller le doute, à nous faire renoncer à une zone où nos intérêts sont très forts et à déstabiliser des États fragiles.

Le choix du Sahel dans l'arc de crise est à mettre en relation avec l'efficacité de la politique algérienne de lutte contre le terrorisme mais révèle également un certain nombre de dysfonctionnements, au détriment de nos otages.

Nous souhaiterions disposer de tous les détails possibles sur les conditions dans lesquelles cette opération a été réalisée car certaines déclarations diverses, voire contradictoires doivent être précisées pour que la crédibilité de notre communication soit établie. En même temps nous sommes des sénateurs responsables et comprenons que certaines informations doivent demeurer confidentielles.

La deuxième partie de votre audition sera consacrée aux enjeux de la transposition des deux directives européennes.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Tout d'abord, je suis heureux de me trouver devant vous, après m'être exprimé il y a quelques semaines sur la défense antimissile balistique. Bien évidemment, je reviendrai devant vous quand vous le souhaiterez.

Vous évoquiez le terrorisme, monsieur le président : ce matin même, j'étais aux côtés du Président de la République à Saint-Nazaire pour accueillir le vice-premier ministre russe, M. Igor Setchine. Je lui ai exprimé la compassion et la solidarité du gouvernement et du peuple français face à l'attaque terroriste barbare perpétrée dans un des aéroports de Moscou.

Je vais maintenant évoquer trois grands chantiers, dans lesquels la France joue un rôle moteur et qui influeront sur les modalités de nos engagements opérationnels à venir.

D'abord, la réforme de l'OTAN. Nous en avons déjà parlé lors du débat sur la défense antimissile. Aujourd'hui, je voudrais souligner l'effort considérable entrepris pour réformer la structure de commandement de l'Alliance, dont le format définitif sera décidé en juin prochain. Nous voulons une structure plus ramassée, plus efficace dans la planification et la conduite des opérations. Je veux également rappeler la nécessaire réforme des agences et de la gouvernance de l'Alliance, qui sont tout aussi importantes pour les opérations.

Sur tous ces points, nous serons exigeants sur les objectifs à atteindre, comme j'aurai après-demain l'occasion de le rappeler au secrétaire général de l'OTAN, M. Anders Rasmussen, que je rencontrerai à Bruxelles.

Le deuxième chantier, qui me tient particulièrement à coeur, est la relance de l'Europe de la défense. Dans un monde qui demeure plus imprévisible que jamais, je suis convaincu que nous avons besoin d'une Europe politique, capable de faire entendre sa voix sur la scène internationale et dotée des moyens d'agir pour sa propre sécurité ou pour la paix et la sécurité dans le monde.

C'est le sens de la lettre qu'avec Mme Alliot-Marie et nos homologues allemands et polonais, nous avons récemment adressée à Catherine Ashton, Haute représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ce texte, auquel nous attendons une réponse, constitue un signal politique fort à un moment où les Européens doivent faire des choix décisifs pour l'avenir de leur défense. Nos trois pays y rappellent l'importance d'une Europe de la défense crédible aux plans politique et militaire, et capable d'entretenir des liens de complémentarité efficaces avec l'Alliance. J'ai bien noté ce qu'avait dit M. le Secrétaire général de l'Alliance lorsqu'il est venu devant les ministres de la défense réunis à Bruxelles pour la première fois, il y a quelques semaines, en parlant d'une relation « dans le respect de l'autonomie » de chacune des institutions. Dans cette lettre, nous demandons à la Haute Représentante de s'investir personnellement en ce sens, en lui proposant une feuille de route concrète pour les mois qui viennent, avec trois grandes orientations : le renforcement de la coopération Union européenne - Alliance atlantique, au plan opérationnel comme au plan capacitaire, même si nos amis turcs expriment à ce sujet des réserves.

La deuxième grande orientation a trait à l'amélioration des capacités de planification et de conduite européennes et le développement des groupements tactiques inter-armés de réaction rapide, les battle groups, comme on dit à l'OTAN.

Enfin, nous demandons le renforcement des capacités militaires européennes, en recherchant des formules nouvelles de mutualisation et de partage, de pooling and sharing, pour reprendre l'expression consacrée, permettant d'optimiser l'utilisation de nos ressources.

Cette ambition de donner un nouveau souffle à la politique européenne de sécurité et de défense commune et cette volonté d'entretenir de vraies capacités européennes de projection ont d'autant plus de sens que nos alliés sont aujourd'hui confrontés à de très fortes contraintes budgétaires : les Britanniques ont prévu de réduire de 7,5 % leur budget de défense en 2011, et les Allemands le leur de 14 % sur les cinq prochaines années.

Nous inscrivons donc les coopérations bilatérales de défense ambitieuses que nous relançons avec nos partenaires européens dans cette démarche de mutualisation. Je sais que vous êtes d'ores et déjà pleinement mobilisés en ce sens, puisqu'une première réunion du groupe de travail parlementaire sur le partenariat franco-britannique s'est tenue ici même, au Sénat, le 8 décembre dernier. J'ai reçu il y a quelques jours mon homologue britannique, Liam Fox, et j'ai senti que les Anglais tenaient absolument à mettre en oeuvre les décisions de principe qui figurent dans le traité franco-britannique signé en novembre.

Ma conviction, c'est que nous devons aller plus loin encore, en matière de coopération, d'emploi des moyens militaires développés en commun, mais aussi d'implication de l'Union européenne dans le monde. J'aurai l'occasion de le réaffirmer dans deux jours à Bruxelles à Lady Ashton et au président du Conseil européen, M. Herman Van Rompuy.

Troisième chantier : l'adaptation de notre dispositif sur le continent africain, qui se traduit par la rénovation de nos accords de défense, comme l'avait annoncé le Président de la République. Je sais que vous en avez déjà examiné quatre en commission, dont deux la semaine dernière.

Comme vous le savez, dans l'esprit du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et à la suite du discours du Président de la République prononcé au Cap, en février 2008, nous avons entrepris une réorganisation profonde de nos forces pré-positionnées en Afrique. Elles s'articuleront dorénavant autour de deux bases opérationnelles avancées, au Gabon et à Djibouti, et d'un pôle opérationnel de coopération, au Sénégal.

Notre premier objectif, c'est d'assurer plus efficacement la sécurité de nos ressortissants. C'est dans cet esprit que nos forces pré-positionnées prennent toute leur part à la lutte contre le terrorisme et se tiennent prêtes à intervenir en cas de menace sur la sécurité de nos compatriotes. J'ai pu constater début janvier, lors de mon déplacement au Niger et au Tchad, combien les communautés françaises en Afrique sont attachées à cette mission de nos armées. En 2008, le dispositif Epervier a assuré l'évacuation de 1 500 de nos ressortissants, mais aussi d'un grand nombre d'Européens et d'Asiatiques présents à Ndjamena, alors que les rebelles envahissaient la ville.

Notre deuxième objectif, c'est d'aider l'Afrique à bâtir son propre système de sécurité collective, mais aussi de soutenir les pays qui souhaitent faire respecter leur souveraineté. C'est tout le sens des nombreuses actions de formation que nous menons au profit d'unités africaines engagées dans des opérations de maintien de la paix.

L'actualité récente nous a montré la pertinence de cette réforme de notre dispositif pré-positionné. Sur le continent africain, deux zones figurent en effet parmi les théâtres qui font en ce moment l'objet d'une vigilance particulière de notre part.

Ces théâtres, je voudrais aujourd'hui en évoquer quatre avec vous.

Le premier, c'est le Sahel, où nous mettons tout en oeuvre pour assurer la sécurité de nos ressortissants. Dans cette région, en collaboration avec d'autres partenaires occidentaux, nous soutenons les États qui en font la demande pour les accompagner dans la lutte contre Al Qaïda au Maghreb islamique (AQMI).

Au-delà de cette stratégie de prévention, nous veillons également à adapter notre dispositif pré-positionné à la menace. C'est dans cet esprit que nous l'avons renforcé à la suite à la prise d'otages d'Arlit, le 16 septembre. Cela nous a permis de réagir instantanément au tragique enlèvement de nos compatriotes, Vincent Delory et Antoine de Leocour, le 8 janvier, au Niger. J'ai évidemment une pensée pour leurs familles à qui j'exprime notre compassion et notre solidarité, devant ce drame d'une brutalité et d'une absurdité incommensurables.

Enfin, nous agissons auprès des autorités locales pour leur préciser nos attentes en matière de sécurité de nos ressortissants. C'est dans cet esprit que je me suis rendu à Niamey le 10 janvier pour rencontrer les autorités nigériennes. Lors de ces entretiens, mes interlocuteurs se sont engagés à mettre en place une série de mesures concrètes pour renforcer la protection de nos compatriotes, et ces mesures ont été effectivement prises.

A ce stade, je voudrais répondre de façon précise à votre question, monsieur le président, sur les tragiques évènements du 7 et 8 janvier au Niger. Vous parliez d'obscurités dans la façon dont nous avons rendu compte de ces évènements. La position du gouvernement a été, dès le départ, de jouer la transparence la plus totale. Nous avons dit tout ce que nous savions, au moment où nous le savions. L'enlèvement a eu lieu en plein coeur de Niamey, dans le restaurant « le Toulousain », vers 22 h 30, le 7 janvier. Le véhicule emportant les otages s'est rapidement dirigé vers le nord du pays. Les forces nigériennes sont immédiatement intervenues et ont entrepris de barrer la route au véhicule qui emportait les otages. Un premier accrochage a eu lieu dans la nuit, et un officier de la garde nationale nigérien a été blessé. La poursuite a continué et, quelques heures plus tard, s'est produit un second accrochage dont nous n'avions pas connaissance le jour où je me suis rendu à Niamey, c'est-à-dire le dimanche qui a suivi l'enlèvement. Les autorités nigériennes ne nous en avaient pas, à ce stade, informés. De plus, tous les renseignements n'avaient alors pas pu être exploités, si bien que nous n'avions pu mettre en évidence cet accrochage, qui a eu lieu dans la matinée du 8 janvier, à quelques kilomètres de l'endroit où l'engagement des forces françaises est intervenu. Il a opposé deux véhicules des ravisseurs, dont l'un d'entre eux contenait nos deux otages, et un véhicule de la gendarmerie nigérienne. Nous avons eu un certain nombre d'interrogations sur les circonstances de cet accrochage, qui s'est déroulé en moins de trois minutes, comme le montrent les images dont nous disposons. Les ravisseurs ont arrêté, désarmé et fait prisonniers les gendarmes nigériens qui se trouvaient dans le véhicule de la gendarmerie nigérienne. Certains d'entre eux ont été tués et blessés puis ont été emmenés dans les véhicules ; nous n'avons connu en détail ces évènements que 36 heures après les faits, lorsque les images tournées par nos avions ont pu être interprétées. Quelques heures plus tard, à 5 ou 6 kilomètres de là, intervient l'accrochage avec le dispositif français.

Lorsque les Nigériens se sont lancés à la poursuite des ravisseurs avec la ferme intention de les arrêter, la question s'est posée de savoir ce que nous leur répondions. Fallait-il les aider ou refuser notre aide ? Dans la nuit, le Président de la République, en concertation avec le Premier ministre et moi-même, a considéré que nous ne pouvions pas répondre non : c'était en effet avoir la certitude que nos otages seraient entraînés par leurs ravisseurs dans un de leurs refuges au Sahel, avec toutes les conséquences que l'on connaît. Dire non, c'était également donner un signal de non-intervention, avec le risque de contagion que cela comportait. Nous avons donc donné notre accord pour que nos forces interviennent afin d'aider les Nigériens à intercepter les ravisseurs et leurs otages. Cet accrochage s'est produit vers 11h30  du matin du côté malien. Nous avions obtenu un droit de suite des autorités maliennes.

Nous avons engagé trois hélicoptères : lorsqu'ils sont parvenus au-dessus du site où les véhicules des ravisseurs et le véhicule de la gendarmerie nigérienne étaient abrités sous des bosquets, les ravisseurs ont immédiatement ouvert le feu : nos hélicoptères ont été touchés et un de nos soldats a été blessé. Nos troupes ont riposté, elles ont été mises à terre et un combat d'une grande intensité et d'une faible durée a alors eu lieu entre nos deux unités qui totalisaient 23 militaires et une unité supplémentaire est venue en soutien au cours de l'affrontement. A la fin de cet accrochage, nous avons relevé sur le terrain les cadavres de nos deux otages, trois blessés et trois morts et nous avions de notre côté deux blessés. Antoine de Leocour a été retrouvé à 300 mètres des véhicules, les mains entravées sur la poitrine. Il était visiblement tombé sur le côté après avoir été agenouillé, en position de supplicié, et comme l'autopsie l'a révélé, il a été exécuté à bout portant d'une balle dans la tête. Le deuxième otage, Vincent Delory, a été retrouvé à proximité de l'un des deux véhicules des ravisseurs, une grande partie du corps brûlé, et l'autopsie a fait apparaître cinq impacts de balles, dont il n'est pas établi qu'elles étaient létales, mais qui n'étaient pas des balles françaises puisque provenant de kalachnikov. Sur les trois ravisseurs blessés, l'un d'entre eux est décédé, si bien que nous avons remis aux autorités nigériennes quatre morts et deux blessés. Nous avons considéré, dans un premier temps, que toutes ces victimes étaient des ravisseurs. Les autorités nigériennes ont établi l'identité de ces personnes et nous ont assuré qu'il s'agissait, à l'exception de deux morts, de gendarmes nigériens ; ils portaient un treillis qui serait la tenue de campagne des gendarmes, certains d'entre eux portant sous ce treillis une veste de gendarmerie. Tels sont les faits. Je vous ai dit tout ce que nous savons. Il appartient aux deux enquêtes diligentées, d'une part, par les autorités nigériennes et, d'autre part, par la justice française d'établir les faits dans toute leur certitude et de dissiper les interrogations qui subsistent, mais qui sont réduites : conditions exactes du décès de Vincent Delory et conditions de l'affrontement entre les ravisseurs et des gendarmes nigériens quelques minutes avant l'intervention de nos troupes. Voilà ce que je pouvais vous dire sur ce point. Après avis de la Commission consultative du secret défense, j'ai immédiatement déclassifié les documents et photos sur lesquels elle avait donné un avis favorable.

J'en viens au deuxième théâtre, celui de la Côte d'Ivoire, où la situation reste bloquée depuis le 28 novembre. Pour nous, comme pour le Conseil de sécurité des Nations unies, comme pour l'Union africaine, comme pour l'Union européenne, comme pour la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest, le président légitime est M. Ouattara. Nous l'avons réaffirmé avec beaucoup de force.

L'Union européenne a conforté ses sanctions à l'encontre de 87 personnalités proches de Laurent Gbagbo, dont les avoirs sont gelés, et qui, pour 59 d'entre eux, sont frappés d'une interdiction de visas. La communauté internationale est donc pleinement mobilisée pour faire respecter le vote des Ivoiriens. Pour l'instant, ces sanctions n'ont pas produit leur effet, puisque le statu quo perdure. Nous pensons que c'est par l'application effective de ces sanctions et par leur durcissement éventuel que l'on trouvera une sortie de crise.

Sur le plan militaire, en cas de dérapage sécuritaire, il revient à la force de l'ONU en Côte d'Ivoire, l'ONUCI, d'agir, de s'interposer entre les Ivoiriens et de protéger le gouvernement légitimement élu. L'ONUCI dispose de 10 000 Casques bleus en Côte d'Ivoire, dont 8 000 à Abidjan. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a d'ailleurs renouvelé à l'unanimité, fin décembre, le mandat de l'ONUCI pour six mois et vient de voter un renfort de 2 000 hommes supplémentaires pour alléger la pression subie sur le terrain par les Casques bleus.

Dans ce contexte, les 980 hommes de la force Licorne, force déployée depuis septembre 2002 dans le cadre de l'ONU, apportent un soutien à l'ONUCI dans la limite de leurs capacités, conformément à la résolution 1962 du 20 décembre des Nations Unies, mais ils ne prendront pas l'initiative d'une intervention militaire. Si la situation se dégradait, il appartiendrait au Secrétaire général des Nations Unies et au Conseil de sécurité de prendre position et d'en faire, le cas échéant, la demande formelle. La mission de la force Licorne est de garantir la sécurité de nos 15 000 ressortissants. Jusqu'à présent, cette sécurité est assurée. Nous n'avons pas enregistré d'actes hostiles. Mais nous restons extrêmement vigilants, car la situation peut basculer à tout moment, et c'est pourquoi, en complément de la force Licorne, des moyens sont maintenus en alerte en métropole et à partir de notre dispositif pré-positionné en Afrique. En outre, si la force Licorne venait à être attaquée, nous exercerions notre droit à la légitime défense, conformément aux règles internationales.

Troisième théâtre : l'Océan indien. Il y a un mois, la France a transféré aux Espagnols le commandement des forces aéromaritimes de l'opération Atalante de lutte contre la piraterie, qu'elle avait assuré pour la première fois. Notre pays reste cependant le principal contributeur de l'opération et nous essayons de veiller à ce que les autres nations européennes restent solidaires de notre effort. Pour nous tous, cette opération est en effet exemplaire de ce que nous voulons faire ensemble en matière de coopération militaire européenne. Mais nous sommes également tous conscients que l'opération Atalante n'apporte qu'une réponse militaire à la question de la piraterie et nous sommes convaincus de la nécessité pour la communauté internationale, et notamment pour l'Union européenne, de s'impliquer davantage pour résoudre cette crise, car, même si la force Atalante joue un rôle positif, la piraterie ne recule pas. Le marché des rançons est prospère et l'on voit les phénomènes de piraterie se déplacer vers le sud du continent africain, dans le canal du Mozambique, ou même vers les rivages de l'Inde. Les pirates sont aujourd'hui assurés d'une quasi-impunité, puisque, ou bien ils ne sont pas jugés, ou bien, s'ils le sont, ils ne sont pas emprisonnés. L'amélioration du traitement judiciaire des pirates, à travers la création d'un tribunal somalien délocalisé, et la stabilisation de la région sont pour nous des conditions indispensables pour lutter contre ce fléau. A cet égard, je salue la publication du rapport de Jack Lang remis au Secrétaire général des Nations unies, qui, à travers les pistes d'action qu'il propose, apporte une contribution précieuse à cette réflexion. Naturellement, j'évoquerai ce point avec Catherine Ashton, au moment où l'Union européenne procède à une revue stratégique de l'opération Atalante.

Enfin, quatrième théâtre, l'Afghanistan, où je me suis rendu à Noël pour rencontrer les militaires français. Je tiens à exprimer à nouveau devant vous mon admiration devant leur courage, leur professionnalisme et leur engagement. Malheureusement, depuis ma prise de fonction, j'ai assisté trois fois aux obsèques de militaires français tués dans ce pays

Sur ce théâtre, nous arrivons incontestablement à un tournant. A Lisbonne, nous avons défini une stratégie : les 49 nations contributrices à la Force internationale de stabilisation se sont mises d'accord pour transférer progressivement de 2011 à 2014 la responsabilité de la sécurité et du maintien de l'ordre aux forces afghanes. A partir de 2014, nous définirons un partenariat de longue durée avec ce pays, tourné vers la coopération et le développement, et non plus vers l'intervention militaire.

En ce qui concerne les forces françaises, l'objectif prioritaire est d'assurer d'ici la fin du premier semestre 2011 les conditions permettant le transfert aux autorités afghanes de sécurité le district de Surobi, pour nous concentrer sur la Kapisa, région voisine. Ce transfert sera décidé par le gouvernement afghan, en fonction de critères de sécurité et de gouvernance, mais aussi d'un ordre de priorité qui reste à fixer. Les instances décisionnelles se réuniront en février et en octobre prochain pour y procéder.

En tout état de cause, nous veillons attentivement à ne pas annoncer artificiellement la date de retrait de nos forces. Nous attendons d'ailleurs la même patience stratégique de nos partenaires, car la crédibilité de la coalition en dépend.

J'ai été long, mais pas exhaustif. Nous avons de nombreux défis à relever et je mesure chaque jour, sur les théâtres extérieurs, dans les unités, sur le terrain, lors de mes entretiens au ministère, l'engagement des femmes et des hommes de la Défense, alors que nous continuons à mener à bien une réforme structurelle qui est l'une des plus ambitieuses qu'aucune institution administrative française n'ait eu à accomplir. Au-delà même d'une diminution d'effectifs de 54 000 postes, c'est une redistribution complète de nos implantations géographiques sur le territoire qui est actuellement en cours, avec des décisions lourdes à prendre en 2011 et en 2012. Je lis ici ou là, et aujourd'hui encore, que le moral des troupes n'est pas bon. Ce n'est pas ma perception des choses. Je me suis rendu à plusieurs reprises sur le terrain : des inquiétudes naissent naturellement des changements, mais les cadres du ministère ont une compréhension globale du sens de cette réforme, qui vise à rendre notre dispositif plus compact et plus efficace, et à redéployer les économies ainsi réalisées pour améliorer les équipements de nos forces. Je crois donc à une forte adhésion à cette réforme, comme j'ai pu le constater en présidant le Conseil supérieur de la fonction militaire.

M. André Dulait. - Merci pour tout ce que vous venez de dire, monsieur le ministre d'Etat, qui vient en complément de ce que nous avons pu lire dans la presse.

Sous un angle plus technique, pouvez-vous nous dire un mot sur les caractéristiques de l'allocation compensatrice, alors que la durée de service est prolongée à 17 ans pour percevoir une pension complète. Comment cette allocation va-t-elle être mise en place ?

Ma deuxième question porte sur le dimensionnement de notre contrat opérationnel. Dans le Livre blanc, il était question d'un regroupement de 30 000 hommes, de 70 avions de combat et du déploiement de 10 000 hommes sur le territoire national. Maintenant que nous avons plus de recul sur la déflation des effectifs, sur la réorganisation territoriale et sur nos capacités en matériel, est-on sûr que le format de nos armées permettra la réalisation des contrats prévus dans le Livre Blanc ?

Enfin, une réflexion qui paraîtra sans doute iconoclaste : sommes-nous sûrs que ces contrats correspondent aux engagements auxquels pourraient être confrontées nos armées ? Ne faudrait-il pas envisager un engagement majeur un peu inférieur, dans le cadre d'une coalition internationale ? Pourquoi ne pas faire comme les Anglais qui étudient des scénarios d'engagements multiples avec une grande dispersion ? Sommes-nous prêts à affronter ce type de situations ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Le passage progressif de 15 à 17 ans de la durée de service nécessaire pour la liquidation anticipée de la pension va conduire un certain nombre de militaires à partir sans la pension à laquelle ils pouvaient prétendre dès leur radiation des contrôles. Le passage dès le 1er janvier de 15 ans à 17,5 ans puis progressivement à 19,5 ans en 2016 pour l'obtention du minimum garanti va avoir des conséquences tout à fait préoccupantes. Dans ces conditions, comme je l'ai dit devant le Conseil supérieur de la fonction militaire et à nouveau lors de mes voeux, j'ai mis en place un outil complémentaire pour faciliter cette reconversion : l'indemnité proportionnelle de reconversion. Elle sera servie au moment de la radiation des contrôles aux militaires non officiers dont le contrat n'aura pas été renouvelé à l'initiative du ministère. Cette indemnité, fiscalisée à l'identique des indemnités de rupture des contrats de travail, se composera de deux volets : une indemnité majorée correspondant à un mois et demi de solde par année de service pour les militaires dont le droit à pension sera différé à 52 ans, et une indemnité différentielle variant selon la durée de service et le grade détenu pour ceux qui partiront avec une pension. Ainsi, pour un caporal chef avec 15 ans de services, l'indemnité atteindra 33 000 euros et 40 000 euros pour un sergent avec 16 ans de service.

En ce qui concerne les contrats opérationnels, nous considérons que notre ministère est en capacité de les honorer et je ne m'engagerai pas dans un processus de remise en cause des objectifs qui ont été fixés par le Livre blanc et par la loi de programmation militaire. Il faut un minimum de visibilité et de stabilité dans nos armées. Un rendez-vous est prévu en 2012 pour la révision du Livre blanc et pour la préparation de la prochaine loi de programmation militaire : attendons cette échéance.

M. Didier Boulaud. - Le Président de la République a justifié notre présence et le maintien de nos forces en Afghanistan par la nécessité de garantir notre sécurité et de lutter contre le terrorisme. Malheureusement, il apparaît que le terrorisme sur le territoire africain s'amplifie. Voyez-vous une relation entre notre maintien en Afghanistan et l'aggravation de la situation en Afrique ? C'est l'analyse qu'en fait Ben Laden lui-même. En revanche, certains en France n'ont pas la même vision, notamment au sein de notre commission.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - La dernière déclaration d'Al Qaïda lie la situation de nos otages au Sahel et la présence des forces françaises en Afghanistan. Ce n'est pas le cas pour la situation de nos otages en Afghanistan qui sont détenus par des talibans dont les liens avec Al Qaïda sont complexes. La condition fixée pour relâcher nos cinq otages au Sahel est l'évacuation, selon un calendrier défini, de notre dispositif militaire en Afghanistan. Faut-il obtempérer à cette injonction ? Non ! Plier l'échine ne nous aiderait pas à améliorer notre sécurité. Le terrorisme atteint tous nos pays. Nous y sommes exposés et nous en avons subi les conséquences. Je ne crois pas que ce soit en donnant satisfaction à Al Qaïda que nous renforcerions notre sécurité. Même si le lien entre morale et politique est parfois compliqué, je ne pense pas que ce renoncement serait moral.

Je suis convaincu que nous nous battons là bas contre le terrorisme et que laisser basculer Kaboul et l'Afghanistan aux mains d'un régime extrémiste présenterait des risques immenses de contagion dans tout cet arc de crise qui va du Proche-Orient au Pakistan.

Mme Michelle Demessine. - Sans obtempérer aux demandes de Ben Laden, on peut s'interroger sur les chances de succès de notre stratégie en Afghanistan. La situation ne s'améliore pas, loin de là ! Vous avez parlé du transfert des responsabilités aux Afghans qui devrait s'effectuer d'ici 2014, soit près de quinze ans après le début du conflit. Vous estimez que nous marquons des points et que nous serons en mesure de transférer le district de Surobi à la mi-2011 à condition d'accentuer nos efforts pour tenir le calendrier. De quel type d'efforts parlez-vous et ce calendrier ne pourrait-il pas s'appliquer à l'ensemble de nos forces dans ce pays ?

Récemment, le chef d'état major de l'armée de terre a usé d'un euphémisme en parlant d'une « enthousiaste morosité » en parlant de la mise en place des bases de défense. Dans votre interview au Monde, la semaine dernière, vous répondiez, monsieur le ministre, que vous vouliez améliorer la concertation en proposant des formes plus modernes de dialogue. Présenterez-vous de nouvelles méthodes de concertation dans nos armées lors de la réunion des cadres prévue le 1er février ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Loin de moi l'idée de prétendre que le débat sur l'Afghanistan est clos ! Je serais sans doute bien imprudent d'avoir des certitudes absolues. Les 49 pays contributeurs ont défini une stratégie et nous devons nous y tenir. Ce n'est pas une raison pour ne pas être d'une extrême vigilance. Les points de vue sont contrastés : les uns considèrent que nous marquons des points, d'autres sont beaucoup plus réservés.

Sur le calendrier de retrait en Surobi, nous pensons que ce district répond aux normes fixées pour le transfert de responsabilité, puisque la sécurité y a été rétablie. C'est aux autorités afghanes de l'apprécier et de fixer le calendrier. Je ne sais si ce sera en février ou en octobre.

La situation dans la Kapisa n'est pas stabilisée et nous y menons des opérations dures qui nous permettent d'avancer. Les pertes du côté des insurgés sont lourdes, mais nous avons donné pour instruction à nos troupes d'éviter les dommages collatéraux : il ne faut pas de victimes civiles lors de nos interventions, ce qui conduit nos troupes à prendre des risques. C'est d'ailleurs à cette occasion qu'un de nos soldats a été touché par une rafale de mitraillette et qu'il en est mort. D'autres intervenants prennent moins de précautions. En Kapisa, nous avons encore beaucoup à faire et nous redéployerons nos troupes de Surobi en Kapisa.

Enfin, une « enthousiaste morosité », ce n'est déjà pas si mal... Ca pourrait être une morosité déprimée. S'il y a un peu d'enthousiasme, c'est déjà une bonne chose. Comme je l'ai dit, des préoccupations se font jour, mais il y a une adhésion globale. Je vais réunir le 1er février les commandants des bases de défense pour examiner avec eux les modalités de mise en place des 60 bases de défense en métropole et outre-mer dans le courant de cette année. Nous avons déjà le retour d'expérience des 18 bases qui fonctionnent.

En ce qui concerne la concertation, j'ai dit au Conseil supérieur de la fonction militaire que la discipline, force principale des armées, ne doit pas se relâcher, mais qu'elle doit être compatible avec des modalités d'expression et de concertation améliorées. Un groupe de travail s'est constitué au sein du Conseil supérieur pour y réfléchir et me faire des propositions.

M. Marcel-Pierre Cléach. - Pouvez-vous faire un point sur l'application de la loi relative à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français dans le Pacifique ?

Je souhaiterais aussi connaître votre sentiment à propos de la suppression envisagée du tribunal aux armées de Paris. Ne craignez vous pas que la suppression de ce tribunal ne se traduise par une moindre prise en compte de la spécificité du contentieux mettant en cause les militaires français engagés dans des opérations extérieures ? Je pense en particulier aux conditions tenant à la fois au cadre juridique des opérations extérieures, notamment en Afrique ou en Afghanistan, mais aussi aux règles propres aux militaires, c'est-à-dire la discipline des armées et le code de la justice militaire, ce que l'on peut appeler l'« ordre public militaire ».

Cette spécificité pourra-t-elle être réellement prise en compte par le transfert à des formations dites spécialisées des juridictions de droit commun et le maintien de certaines règles procédurales, comme l'interdiction de citation directe ? L'existence d'un tribunal et de magistrats spécialisés dans ce type d'affaires ne constitue-t-elle pas une garantie importante pour les militaires engagés dans des opérations extérieures, qui ne peuvent pas être, à mes yeux, assimilés à des justiciables comme les autres.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - L'ensemble du dispositif prévu par la loi que vous venez d'évoquer est en place, monsieur le sénateur. Les commissions prévues fonctionnent : 430 dossiers ont été déposés. Le Comité d'indemnisation s'est déjà réuni plusieurs fois pour définir ses méthodes de travail et des conventions sont en cours pour régler les problèmes avec la sécurité sociale de Polynésie : qui va supporter la charge et comment la compensera-t-on ? Tout ceci se met donc progressivement en place.

Le tribunal aux armées était une survivance historique qui n'a plus sa raison d'être. Une loi du 21 juillet 1982 a supprimé toutes les juridictions militaires en temps de paix sur le territoire de la République. Nous ne pouvions pas supprimer, du fait des accords internationaux que nous avions conclus, notre tribunal des forces armées stationnées en Allemagne, ni le tribunal siégeant à Paris qui était compétent pour les infractions commises dans huit pays africains. La loi du 11 novembre 1999 a regroupé au sein du tribunal aux armées de Paris le jugement de toutes les infractions commises par les militaires en Opex. Il me semble que le maintien d'un tribunal spécifique ne se justifie plus aujourd'hui. Nos militaires commettent peu d'infractions et le tribunal n'est saisi que de quelques affaires. Celles-ci sont jugées par les juges du tribunal de grande instance et de la Cour d'appel de Paris. Seul le procureur et le juge d'instruction sont spécifiques au tribunal aux armées. Il est prévu de transférer ses attributions à une section spécialisée du tribunal de grande instance de Paris : c'est là l'un des objets d'un projet de loi relatif à la répartition du contentieux et à l'allègement des procédures juridictionnelles dont vous êtes d'ailleurs rapporteur pour avis. Pour ma part, j'estime que ce texte donne satisfaction puisqu'il préserve les spécificités militaires avec une formation collégiale spécialisée, un avis consultatif préalable du ministre de la défense avant toute poursuite, informant les magistrats des particularités exceptionnelles du métier de militaire en Opex. Nous avons donc pris toutes les précautions utiles.

M. Jacques Gautier. - Lors de votre déplacement au Brésil pour la prise de fonction de la nouvelle présidente, vous avez paru optimiste quant à la vente potentielle de Rafale à ce pays à un moment où nous avions plutôt l'impression que l'état-major brésilien repoussait l'achat d'appareils de nouvelle génération. Qu'en est-il aujourd'hui ?

Vous venez d'évoquer votre déplacement en Afghanistan. Vous aviez, lors de votre prise de fonction, repoussé toute décision d'achat ou de rénovation de drones MALE. Vous avez pu également voir le Harfang, avec ses qualités et ses faiblesses, et, à Kandahar, le concurrent américain, le Predator. Votre décision sera-t-elle rapide ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Lors de mon déplacement, durant lequel j'ai pu observer l'extraordinaire popularité d'Hugo Chavez, j'ai rencontré le ministre des affaires étrangères, le conseiller politique de Lula, M. Garcia, qui reste au même poste et le ministre de la défense, M. Jobim : les trois m'ont dit qu'ils militaient pour le Rafale. Ils ont ajouté qu'il était normal que la nouvelle présidente s'approprie le dossier et que la décision serait prise dans un délai relativement rapide, après le Carnaval, qui n'aura lieu cette année que début mars. Je suis revenu du Brésil confiant. Quand j'ai lu qu'il s'agissait de remettre à plat le dossier, j'ai puisé dans le souvenir de mes entretiens des raisons de rester confiant...

J'ai retiré de mon voyage en Afghanistan l'absolue nécessité de s'équiper de drones efficaces et modernes. Il s'agit d'un outil qui permet à la fois la surveillance globale et la conduite des opérations, puisqu'il intervient en soutien des forces armées. Le Harfang arrive au bout de ses possibilités et les militaires américains m'ont vanté les mérites du Predator. Fin février, je devrai trancher entre les trois hypothèses possibles : soit un prolongement du Harfang qui pourrait être rénové, « rétrofité », soit le lancement d'un projet franco-israélien mais dans un délai bref, puisqu'il s'agit de couvrir la rupture capacitaire à partir de 2014, soit acheter des Predator. En outre, nous avons la perspective de travailler avec les Britanniques sur un drone MALE de nouvelle génération mais qui ne sera disponible qu'après 2020. Nous avons donc une dizaine d'années à couvrir. Mon agenda est donc toujours le même et le délégué général pour l'armement m'assure que son rapport sera prêt fin février. Par conviction et par tempérament, je n'ai pas très envie d'acheter étranger, mais nous sommes obligés de tenir compte des demandes opérationnelles de nos forces, qui ont besoin d'un drone de qualité. Je serais heureux de reparler de cette question avec vous, monsieur le sénateur, avant de prendre ma décision.

M. Xavier Pintat. - Merci pour la clarté et la précision de vos propos.

J'en reviens à la réforme de l'OTAN. Ma question porte sur la mise en oeuvre des décisions du sommet de Lisbonne sur la défense antimissile. Hier, le président Medvedev a réitéré le souhait d'une coopération OTAN - Russie sur la défense antimissile, tout en évoquant des « décisions désagréables » en cas de désaccord entre les deux parties. Estimez-vous que la Russie a une réelle volonté de coopération ? Le degré de priorité accordé à la recherche d'un accord avec la Russie est-il aussi élevé qu'on le dit du côté américain ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Si je me réfère à ce qui a été dit à Lisbonne, ma réponse est positive. Depuis, je ne suis pas sûr que l'on ait beaucoup progressé dans la définition du partenariat envisagé. Comme du côté russe, il est probable que l'unanimité ne règne pas sur la coopération avec l'OTAN, certaines déclarations peuvent évidemment inquiéter et mettent en cause la détermination de l'OTAN elle-même à aller dans cette direction. Nous devons continuer à travailler avec les Russes. Je l'ai dit ce matin à propos du contrat que nous avons signé à Saint-Nazaire et qui concerne la livraison à la Russie de quatre bâtiments de projection et de commandement de type Mistral. Ces contrats ont soulevé un certain nombre d'interrogations, mais on ne peut pas à la fois dire aux Russes qu'ils sont nos partenaires et ne pas leur faire confiance. J'ai le souvenir d'avoir entendu M. Obama dire à M. Medvedev dans la grande salle de l'OTAN, à Lisbonne, qu'il n'était pas seulement un partenaire, mais aussi un ami. Or, l'amitié se fonde sur la confiance. C'est la carte que nous avons joué avec ces Mistral dont je rappelle qu'ils représentent 6,2 millions d'heures de travail et 1 200 emplois garantis pendant quatre ans pour STX et la DCNS.

M. Robert del Picchia. - Je veux me faire l'écho des réactions des Français de l'étranger, notamment de ceux du Niger et de la Côte d'Ivoire. Ils souhaitent que l'opération qui a été menée par l'armée française lors de la prise d'otages soit renouvelée si le cas se représente. Ils estiment que la France doit se montrer intraitable, car cela contribue à garantir la sécurité des Français de l'étranger.

Les Français de Côte d'Ivoire craignent que ne surviennent des troubles, mais ils redoutent surtout que l'affaire ne dure très longtemps. Ils estiment en effet que personne ne pourra faire partir M. Gbagbo car il dispose de l'armée et de la police, il a de l'argent et les producteurs de cacao le soutiennent. Envisage-t-on un statu quo sur une très longue période ?

J'ai vu hier à l'aéroport de Roissy beaucoup plus de militaires que d'habitude. S'agit-il d'une décision du gouvernement après l'attentat de Moscou ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - J'ai rencontré la communauté française de Niamey et je leur ai expliqué notre politique. Le Quai d'Orsay a fait passer de zone verte à zone orange toute la région de Niamey, mais c'est un peu déclaratoire, puisque cela revient à dire aux gens de faire attention. J'ai demandé à la communauté française de bien faire fonctionner les systèmes d'ilotage. J'ai lancé un appel à toutes les entreprises pour qu'elles se dotent de plans de sécurité efficaces. De ce point de vue, elles ont été un peu légères. J'ai rencontré récemment la présidente d'Areva qui m'a indiqué que son plan de sécurité était prêt et qu'elle attendait sa validation définitive par la cellule de crise du Quai d'Orsay. J'ai également appelé les organisateurs de voyages à cesser d'amener des touristes au pays Dogon ou ailleurs. Actuellement, nombre de festivals culturels sont organisés dans le nord du Mali et nous craignons que des voyageurs ne s'y rendent à titre individuel et ne s'y fassent kidnapper.

Faudra-t-il recommencer l'opération militaire ? Oui et non : je suis favorable à une attitude ferme, mais j'espère que nous sauverons la prochaine fois nos otages.

En Côte d'Ivoire, la situation actuelle n'est bonne ni pour les Ivoiriens, ni pour M. Ouattara. Il faut donc renforcer la pression sur M. Gbagbo. J'espère que les sanctions financières porteront bientôt leurs fruits ; M. Ouattara a décrété un embargo sur les exportations de cacao, mais a-t-il les moyens de le faire respecter ? La hausse des prix compense d'ailleurs la baisse des volumes. Faut-il aller plus loin, et chasser M. Gbagbo du pouvoir par la force ? La France, pour sa part, n'interviendra pas militairement en Côte d'Ivoire : ce serait désastreux, et pour elle, et pour M. Ouattara. Il appartient à la Cedeao de prendre ses responsabilités ; le Nigéria a les moyens d'agir.

Quant au plan Vigipirate, il reste au niveau rouge, même si l'attentat d'hier à Moscou a conduit à renforcer la visibilité de nos soldats à l'aéroport de Roissy. J'étais à la gare Montparnasse il y a peu, et j'ai pu constater l'effet très dissuasif de la présence de soldats armés.

M. Daniel Reiner. - Le système des bases de défense dont a parlé Mme Demessine doit être étendu alors que les effectifs des armées diminuent. Leur principe est louable : il s'agit de mutualiser le soutien aux unités. Mais leur mise en place se révèle très complexe, surtout pour les unités terrestres. La commission a visité l'une des bases, créée à titre expérimental à Nancy. Aujourd'hui on veut les généraliser sans avoir tiré toutes les leçons de l'expérimentation. On parle de créer un niveau régional ou interrégional et d'en revenir ainsi au statu quo ante. Il est illusoire d'attendre de cette réforme des économies à court terme, puisque toute réorganisation est coûteuse. En outre, la précipitation pourrait mettre en péril le succès de l'opération. Pourquoi ne pas attendre les conclusions d'un travail entamé depuis un an ? Prendrez-vous le temps nécessaire ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Oui et non : il faut prendre son temps mais non temporiser. Il serait fâcheux de laisser coexister l'ancien système et le nouveau. Les premières bases de défense ont fait l'objet d'une évaluation, et celle de Nancy fonctionne bien... C'est justement pour tirer les leçons de l'expérience qu'il est envisagé de créer un échelon intermédiaire entre Paris et les bases : ces états-majors de soutien de défense seront créés pour deux ans, après quoi ils pourront être ou non pérennisés. Je réunirai le 1er février les commandants des bases. Le ministère suivra pas à pas cette réforme et prendra des mesures correctives si nécessaire.

M. Christian Cambon. - Je voudrais revenir sur la situation au Sahel. Les événements des dernières semaines montrent que des moyens sophistiqués ne suffisent pas face à des terroristes qui connaissent parfaitement le terrain. Cela pose le problème de la quantité et de la qualité du renseignement. La France est-elle seule ? Lors d'un déplacement au Mali, un responsable nous avait assuré que les Etats-Unis étaient également très présents dans la région.

De l'avis de plusieurs personnalités que nous avons auditionnées, rien n'est possible au Sahel sans l'intervention de l'Algérie, qui dispose seule dans la région d'une armée constituée et efficace. Y est-elle prête ? La France coopère-t-elle avec ce pays ?

Une question enfin sur la médecine militaire. Quelles suites donnerez-vous au rapport sévère de la Cour des comptes sur les hôpitaux militaires ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Nous disposons d'importants moyens d'observation et de renseignement au Sahel, mais il faut se souvenir qu'il s'agit d'un territoire grand comme l'Europe, où le relief offre beaucoup de caches. Nous collaborons avec nos partenaires et notamment avec les Américains.

La France ne pourra pas seule sécuriser la région : c'est aux pays sahéliens, dont l'Algérie, de le faire.

S'agissant du service de santé des armées, j'aimerais que les hauts magistrats de la Cour des comptes aient des enfants militaires engagés dans les opérations en Afghanistan : ils seraient sans doute soulagés de savoir que nos armées disposent d'un service de santé efficace, grâce auquel nos soldats sont pris en charge sur le terrain, rapatriés et bien soignés en France. Il faut prendre en compte les sujétions particulières auquel ce service est soumis. Sans doute des efforts de gestion sont-ils souhaitables : j'ai demandé au directeur d'élaborer un projet de service et un plan d'action. Il faut notamment mieux coordonner les hôpitaux civils et militaires.

M. Jacques Berthou. - Parmi les pays du Sahel, c'est le Mali qui rechigne le plus à s'engager dans la lutte contre le terrorisme : ce vaste pays devient le refuge des terroristes, à qui les Touaregs fournissent d'ailleurs des moyens de communication et une aide logistique. Pourtant le Mali a tout intérêt à coopérer : son économie dépend du tourisme.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Je vous rejoins sur le diagnostic. Que pouvons-nous donc faire ? Le Président de la République est en contact très régulier avec son homologue malien, M. Amadou Toumani Touré, qui se montre ouvert au dialogue. Dans l'affaire des otages, nous avons obtenu sans difficulté un droit de suite. J'aurais souhaité une coopération militaire plus poussée...

M. Joseph Kergueris. - Sur l'Hôtel de la Marine, les avis divergent : doit-on le vendre ? Le louer ? Quel est votre sentiment ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Je commencerai par vous annoncer une bonne nouvelle : le projet Balard avance... J'ai visité l'Hôtel de la Marine depuis le toit jusqu'au bunker construit par l'occupant allemand, et j'ai pu constater que, si les grandes galeries donnant sur la place de la Concorde sont en excellent état, grâce au généreux mécénat de Bouygues qui a donné 6 millions d'euros, les bureaux de l'état-major de la marine sont lamentablement vétustes. C'est pourtant un très beau bâtiment, protégé au titre des monuments historiques ; ce fut le garde-meubles de la monarchie, et l'entrepôt des bijoux de la Couronne.

Il n'a jamais été question de le vendre, mais seulement de le louer par un bail emphytéotique dont la durée aurait pu s'élever à 60 ans, dans le cadre d'une délégation. Ce projet a suscité des réactions, et c'est pourquoi le Président de la République a annoncé la mise en place d'une commission de personnalités indépendantes qui se penchera sur la question.

M. Josselin de Rohan, président. - La deuxième partie de votre audition sera consacrée aux enjeux de la transposition des deux directives européennes dites du « paquet défense » par un projet de loi que le Gouvernement a déposé en première lecture sur le bureau du Sénat, et que nous devrions être en mesure de rapporter devant la commission le 15 février prochain pour un examen en Séance publique le 10 mars. Je ne reviens pas sur la présentation de ces deux directives avec lesquelles, mes chers collègues, vous êtes désormais familiers.

Le texte qui nous est soumis doit trouver un équilibre entre, d'une part, la nécessaire mise en concurrence des industriels de défense - au sein de l'espace européen - afin de réduire le coût d'achat de nos armements et d'accroître la compétitivité de notre base industrielle et, d'autre part, éviter d'ouvrir cette concurrence à tous les vents, en particulier aux opérateurs économiques des Etats non membres de l'espace européen, qui continuent à cadenasser leur propre marché. La concurrence oui. La naïveté non. De ce point de vue l'équilibre proposé par le texte du Gouvernement est sans doute perfectible et je pense qu'il est nécessaire que nous oeuvrions tous dans le sens d'une meilleure rédaction.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Le marché européen des produits liés à la défense est aujourd'hui fragmenté en vingt sept régimes nationaux, dont les procédures, les champs d'application et les délais d'obtention des licences d'exportation sont très hétérogènes. Pour les entreprises comme pour les administrations, cette mosaïque de régimes occasionne des délais et des coûts. C'est un obstacle à la construction d'un marché européen pour les équipements de défense, à l'heure où l'Europe doit plus que jamais être en mesure de développer ses capacités militaires.

Ce projet de loi a pour premier objectif de transposer la directive sur les transferts intracommunautaires de produits liés à la défense pour simplifier les procédures et fluidifier les échanges, au profit des forces armées et des entreprises de ce secteur. Aujourd'hui, les importations comme les exportations des matériels de guerre et matériels assimilés sont soumises à un principe général de prohibition : quiconque souhaite vendre ou acheter des armes à l'étranger doit disposer d'autorisations d'importation des matériels de guerre (AIMG), d'agréments préalables et d'autorisations d'exportation de matériels de guerre (AEMG). La relation entre les entreprises et les autorités de contrôle est trop souvent marquée par la suspicion.

Nous proposons donc de simplifier considérablement les procédures de contrôle a priori grâce à trois types de licence - générale, globale, individuelle - correspondant au degré de sensibilité des opérations. La licence générale permettra de transférer librement à l'ensemble de nos partenaires européens, sous certaines conditions, les matériels figurant sur une liste fixée par un arrêté du Premier ministre. Elle devrait conduire à une réduction de moitié des autorisations individuelles.

Afin que l'ensemble de nos exportations bénéficie de cette dynamique, nous avons profité de la transposition de la directive pour moderniser notre système de contrôle des exportations - dont les principes remontent à 1939 - et le rapprocher de ceux de la plupart de nos partenaires. Nous proposons donc la création d'une licence dite unique : il s'agit de remplacer par une seule autorisation les deux étapes de l'agrément préalable, pour la négociation et la signature du contrat, puis de l'autorisation d'exportation, pour le passage de frontière des matériels. Des licences générales d'exportation seraient délivrées au profit de pays alliés ou assimilés non membres de l'Union européenne.

Toutes les parties prenantes devront s'adapter à ce nouveau mode de contrôle : aux entreprises de s'organiser différemment pour bénéficier des transferts effectués dans le cadre des licences générales de nos partenaires ; à l'Etat de créer un mécanisme de certification des entreprises rigoureux et d'organiser un contrôle a posteriori solide, sur pièces et sur place. Des sanctions pénales ont été prévues, ainsi que la possibilité de suspendre, d'abroger ou de retirer les licences, mais aussi la certification.

Le deuxième objectif de ce texte est de transposer la directive relative à la coordination des procédures de passation de marchés des travaux, de fournitures et de services par les pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, pour contribuer à la construction d'un marché européen de l'armement. Jusqu'à présent, certains marchés de défense ou de sécurité étaient passés en application du code des marchés publics et de l'ordonnance du 6 juin 2005. D'autres - marchés secrets ou portant sur des armes, munitions et matériels de guerre - échappaient à cette réglementation générale et obéissaient à une réglementation « défense » particulière ; l'article 346 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet d'écarter toutes les règles de mise en concurrence pour la protection du secret et des intérêts essentiels de sécurité nationale. La directive du 13 juillet 2009 relative aux marchés de défense et de sécurité a pour objet d'empêcher tout recours abusif à cet article. Une fois transposée et appliquée de manière harmonieuse sur le territoire de l'Union, elle ouvrira les marchés européens de défense à la concurrence communautaire, dans le but de développer une base industrielle et technologique de défense européenne. Naturellement, chaque État conserve la faculté de recourir à l'article 346.

L'essentiel de la transposition de cette directive se fera par décret. Le projet de loi, qui soumet l'ensemble des marchés passés dans les domaines de la défense ou de la sécurité aux règles issues du marché intérieur, rassemble quelques dispositions législatives très techniques. Il modifie d'abord l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés non soumis au code des marchés publics afin de la mettre en cohérence avec le code des marchés publics, de prendre en compte la définition communautaire de la sous-traitance et d'instituer un dispositif permettant de fermer certains marchés aux opérateurs économiques non ressortissants de l'Union Européenne. Il modifie également le code de justice administrative pour y insérer les dispositions particulières relatives aux recours prévues par la directive.

Ce texte peut sans aucun doute être amélioré. Comme vous, je souhaite trouver le juste équilibre entre les nécessités de la concurrence et la protection de notre industrie, en particulier vis-à-vis d'entreprises implantées dans des États non membres de l'espace européen. Je vous ferai même quelques suggestions. La préférence communautaire pour les marchés de défense et de sécurité pourrait être clairement affirmée, comme y autorise la directive. Dès lors, au moment de la rédaction des appels d'offres pour chaque marché, l'autorité adjudicatrice pourrait définir si ce marché est restreint à la concurrence communautaire ou ouvert à une concurrence internationale. La directive fournit certains critères : les impératifs de sécurité, d'information et d'approvisionnement, la préservation des intérêts de la défense et de la sécurité de l'État, le développement de la base industrielle et technologique de défense européenne, le développement durable et la réciprocité.

A la réception des candidatures, peut-être faut-il autoriser l'autorité adjudicatrice d'écarter un candidat implanté hors du territoire de l'Union européenne, dont les capacités techniques ne seraient pas suffisantes pour exécuter le marché et assurer la maintenance, la modernisation ou l'adaptation des fournitures. Ces capacités techniques peuvent être appréciées au regard de l'implantation géographique de l'outillage, du matériel, de l'équipement technique, du personnel, du savoir-faire et des sources d'approvisionnement dont dispose le candidat.

Enfin, à la réception des offres, l'autorité adjudicatrice pourrait avoir intérêt à écarter une offre au motif que les moyens utilisés pour exécuter tout ou partie du marché, maintenir ou moderniser les produits acquis ne seraient pas localisés sur le territoire des États membres de l'Union européenne.

M. Robert del Picchia. - Risquons-nous de nous trouver en infraction vis-à-vis des règles de l'OMC ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Non.

M. Josselin de Rohan, président. - La directive prévoit explicitement que les règles de l'OMC ne s'appliquent pas dans ce domaine.

Ce projet de loi vise à encourager le développement d'une industrie européenne de défense. Mais tous les États membres jouent-ils le jeu ? La Suède appelle de ses voeux une coopération renforcée, mais vient d'acheter quinze hélicoptères américains, écartant l'offre d'Eurocopter ; la Pologne, aussitôt entrée dans l'Union, a acheté des F16 ! Les directives du paquet défense suffiront-elles à renforcer la base industrielle et technologique commune ?

Je m'inquiète des compensations industrielles, appelées offsets. La directive limite fortement les compensations entre pays européens, sans aller jusqu'à les prohiber complètement. Or les pays européens n'ayant pas d'industrie de défense ont intérêt à commercer avec les États-Unis, qui leur promettent d'implanter la totalité de la production sur leur territoire. Je pense en particulier à l'affaire du Joint Strike Fighter. Avez-vous pris en compte ce risque ?

L'harmonisation du régime de contrôle des exportations d'armement en Europe et sa simplification pour le « grand export » sont très attendues de nos industriels. En diminuant par deux le nombre d'autorisations et en réduisant leurs délais de traitement, cette réforme devrait améliorer la compétitivité d'un secteur qui comprend près de 350 entreprises et dont 50 000 emplois sont directement liés à l'export. Mais les simplifications risquent de rester virtuelles si l'administration n'est pas prête à les appliquer. Or le nouveau système informatique ne sera prêt qu'en 2014. Quelles solutions sont envisagées dans l'intervalle ?

Pourquoi ne pas avoir délégué à une structure administrative la délivrance des autorisations non sensibles - plus de la moitié - et en ne faisant remonter aux services du Premier ministre que les dossiers délicats ? C'est le modèle allemand, que préconisait le rapport de notre collègue Yves Fromion.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Sans volonté politique, l'ouverture des marchés ne suffira pas à renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne. Il faut relancer l'Europe de la défense, en prenant appui sur des coopérations bilatérales, par exemple franco-britannique. Ce texte introduit d'ailleurs dans notre droit les notions de réciprocité des échanges et de préférence communautaire.

S'agissant des offsets, je suis perplexe : la directive ne les mentionne pas explicitement, mais mes services juridiques m'assurent qu'elle les exclut en fait en interdisant à l'autorité adjudicatrice d'imposer une sous-traitance de la production sur son territoire ; en outre, la jurisprudence de la Cour de justice les proscrirait. Il faut reconnaître que ces compensations existent dans la pratique. Mais pour les empêcher, ce texte n'est pas le véhicule idoine.

S'agissant du contrôle, l'ancien mode de traitement administratif des demandes d'autorisation d'exportation a montré ses limites. La licence unique et le nouveau système d'information, qui devrait être opérationnel dès 2013, allègeront la procédure. En outre, nous étendons le champ de la procédure « en continu », qui permet de traiter des dossiers peu sensibles en une vingtaine de jours, par voie dématérialisée : cette procédure, employée pour 13 % des demandes au premier semestre 2010, l'a été pour 30 % d'entre elles au dernier trimestre, et notre objectif est d'atteindre une proportion de 40 ou 50 % en 2011.

M. Daniel Reiner. - Une fois n'est pas coutume, la France fait preuve de plus célérité qu'aucun autre pays dans la transposition de directives européennes. Puisse-t-elle ne pas être naïve ! L'application de ce texte, qui sera suivi de quatorze décrets et six arrêtés, devra faire l'objet d'un examen attentif. On voit à peu près ce que l'article 346 recouvre dans le cas français : il s'agit du nucléaire ou d'autres éléments de souveraineté. Mais que recouvrira-t-il ailleurs ? Ne soyons pas plus restrictifs que d'autres.

Nous passons d'un contrôle a priori à un contrôle a posteriori, mais le projet de loi ne dit rien des nouvelles procédures, qui devront être définies par décret. Aujourd'hui, le contrôle est assuré par la Direction générale de l'armement (DGA) et le Contrôle général des armées. Qu'en sera-t-il demain ? Les entreprises déplorent les délais de traitement des dossiers, mais souvenons-nous que le principe général de prohibition demeure, et qu'un contrôle strict reste indispensable. Aucun retour en arrière n'est tolérable.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Nous ne faisons que respecter le délai de transposition des directives, dont une grande partie s'effectuera par décret. Le diable est dans les décrets, me direz-vous... Nous tirerons tout le parti possible de la directive pour que nos entreprises soient convenablement protégées. La France est souvent bien vertueuse, plus que d'autres, dans la transposition des textes européens...

Je partage votre souci de maintenir un contrôle rigoureux. Un comité ministériel de contrôle placé auprès du ministre de la Défense et présidé par un membre du Contrôle général des armées sera chargé d'approuver les procédures de contrôle sur pièces, d'établir le programme des contrôles sur place, de proposer les évolutions réglementaires nécessaires, de veiller à la coopération des services concernés, etc. Le Contrôle général jouera un rôle d'animateur. Cette réforme fera l'objet d'un texte que je tiendrai à votre disposition dès qu'il sera au point.

M. Jacques Berthou. - Comment empêcher qu'un pays membre de l'Union européenne ne sous-traite sa production à un pays non membre, dont le marché nous resterait fermé ?

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - L'amendement que je vous ai suggéré autoriserait dans ce cas l'autorité adjudicatrice à rejeter l'offre.

M. Jacques Gautier. - La jurisprudence de la Cour de Luxembourg ne suffit pas à empêcher les offsets, car aucune entreprise désireuse de s'implanter sur un marché ne peut se risquer à attaquer une autorité adjudicatrice, même si elle s'estime lésée.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Il faut un cadre réglementaire renforcé. La Commission européenne y travaille.

M. Josselin de Rohan, président. - Notre collègue a raison : une entreprise française qui porterait plainte contre une autorité adjudicatrice auprès de la Cour serait comme un producteur de porc attaquant en justice un supermarché : elle serait « déréférencée » et exclue de fait du marché ! C'est donc le syndicat professionnel qui doit porter plainte.

M. Alain Juppé, ministre de la défense. - Sans doute est-ce la bonne méthode. Un mot enfin : le Gouvernement déposera un amendement précisant les modalités de visite et de constatation des infractions par la DGA.

M. Josselin de Rohan, président. - Monsieur le Ministre d'Etat, nous vous remercions.

Mercredi 26 janvier 2011

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Paquet défense - Audition des représentants du Conseil des industries de défense françaises (CIDEF)

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission auditionne des représentants du Conseil des industries de défense françaises (CIDEF) : M. Eric Trappier, président de la commission européenne, M. Gilbert Font, président de la commission des affaires administratives, et M. Didier Brugère, vice-président de la commission de la défense, sur le projet de loi n° 70 (2010-2011) portant sur le contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité (paquet défense).

M. Josselin de Rohan - Nous accueillons aujourd'hui des représentants du Conseil des industries de défense française (CIDEF). Nous sommes heureux de pouvoir vous entendre sur la transposition des deux directives européennes dites du « paquet défense » par un projet de loi que le Gouvernement a déposé en première lecture sur le Bureau du Sénat, et que nous examinerons en commission le 15 février prochain pour un examen en séance publique le 10 mars. Le texte qui nous est soumis comprend deux chapitres correspondant aux deux directives.

Le premier concerne principalement les transferts intracommunautaires d'armements. Il ne semble pas soulever de problème particulier. L'harmonisation du régime de contrôle des exportations en Europe et sa simplification pour le « grand export » vont améliorer les procédures et réduire les délais de traitement, ce dont les industriels que vous représentez devraient être satisfaits. Mais ce serait bien que vous nous disiez vous-même ce qu'ils en pensent.

Pour le deuxième chapitre, qui correspond aux marchés publics de défense, nous avons quelques interrogations. Il nous faut trouver un équilibre entre, d'une part, la nécessaire mise en concurrence des industriels de défense - au sein de l'espace européen - afin de réduire le coût d'achat de nos armements et d'accroître la compétitivité de notre Base industrielle et, d'autre part, les risques d'une concurrence à tous les vents, en particulier aux opérateurs économiques des États non-membres de l'espace européen, qui continuent bien souvent, quant à eux, à cadenasser leur propre marché. La concurrence oui. La naïveté non. De ce point de vue, l'équilibre proposé par le texte du Gouvernement est sans doute perfectible et je pense qu'il est nécessaire que le Sénat oeuvre dans le sens d'une meilleure rédaction.

J'ajoute qu'au sein même de l'Union européenne, nous avons très peu de visibilité sur le champ d'application que les vingt-six autres États membres donneront au nouveau régime de la directive par rapport à celui, qui continuera d'exister, de l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui permet de ne pas ouvrir à la concurrence. Il ne faudrait pas que certains de nos partenaires « protègent » leurs industries nationales derrière cette disposition tandis que la France, bonne élève de la classe européenne, limite à la portion congrue les achats sans mise en concurrence. Il nous appartient donc de veiller à l'application du principe de réciprocité et vous avez sans doute, en tant que porte-parole des différentes industries, un rôle particulier à jouer.

Nous sommes impatients d'avoir votre éclairage. Je vous cède donc la parole.

M. Eric Trappier, président de la commission européenne du CIDEF - Je voudrais tout d'abord rappeler brièvement la genèse de la directive et le contexte politique dans lequel elle s'inscrit.

A partir d'analyses menées entre 2001 et 2004, la Commission européenne a conclu que les directives applicables aux marchés publics ne proposaient pas de réponses adaptées aux spécificités des secteurs de la défense et de la sécurité. En effet, les procédures d'achat dans ces secteurs industriels complexes doivent être flexibles et prendre en compte les questions liées à la sécurité des approvisionnements et des informations.

Selon la Commission, cette inadéquation des procédures a abouti à une utilisation « extensive » de l'article 346 du traité de l'Union par certains États. C'est dans ce contexte que la Commission a publié, en septembre 2004, un Livre vert sur les marchés publics de défense dans lequel elle identifiait deux instruments possibles pour améliorer la transparence dans la problématique des passations de marchés dans les pays de l'Union européenne : une communication interprétative et une directive visant à coordonner les procédures de passation des marchés de défense. Le Livre vert définissait de façon sommaire ce que pourrait être le contenu d'une telle directive, notamment son champ d'application, les possibilités de recourir à l'article 346, le rôle de l'Agence européenne de défense, les exemptions, les procédures, les critères de sélection, la publicité, les compensations directes et indirectes, etc...

Un tel travail mérite d'être loué. Cependant les industriels ont souligné que le champ d'application de l'article 346 ne devait pas être par trop réduit, au point d'entamer la souveraineté des États et de réduire la capacité des sociétés de défense européennes à affronter la concurrence internationale dont, en particulier, celle des Etats-Unis. Une action de lobbying a donc été menée au niveau européen afin que le projet de directive prenne en compte d'autres considérants que ceux du seul marché. Les représentants de l'industrie de défense française ont exprimé leurs plus vives réserves sur le fait que la mise en oeuvre de la directive ne pourrait intervenir tant que la Politique européenne de sécurité commune (PESC) n'aurait pas fait de progrès plus sensibles. La Commission a rédigé un projet de directive à la fin 2007 qui a conduit l'industrie de défense européenne à proposer un certain nombre de modifications.

La rédaction finale de ce texte est donc le résultat de longs débats et de divers compromis qui se sont inscrits dans un contexte où existe une divergence d'intérêts entre, d'une part, les différentes catégories d'industriels selon leur taille ou leur position dans la chaîne d'acquisition -grands groupes , équipementiers, PME, maîtres d'oeuvre, fournisseurs- et, d'autre part, entre les États membres eux-mêmes dont les politiques d'acquisition différent sensiblement. A cela s'ajoutent les divergences d'intérêts entre les États possédant une industrie de défense et ceux qui n'en possèdent pas.

L'action des professionnels a été positive. Elle a permis notamment d'introduire le considérant 18 dans la directive afin de disposer d'une référence juridique rappelant que l'accès aux marchés de défense et de sécurité demeure dans le champ de la souveraineté des États membres, ce qui leur permet d'autoriser ou non des opérateurs économiques de pays tiers à participer à une procédure de passation de marché organisée par eux. L'ouverture est une possibilité, non une obligation.

L'action de la profession a également permis d'obtenir l'exclusion des marchés de recherche et technologie (R&T), dans son acception française, du champ d'application de la directive. Le fait de pouvoir lancer des études sans mise en compétition permet de préserver la possibilité de mener une politique industrielle visant à développer et maintenir des compétences jugées critiques ou sensibles par les Etats. De même ont été obtenues la conservation de l'exclusion des marchés en coopération du champ de la directive, l'institution de la procédure négociée comme procédure de droit commun et enfin l'incitation à plus de transparence dans l'attribution des sous-contrats, ce qui devrait réduire drastiquement les demandes de compensations ou offsets.

En revanche, d'autres demandes n'ont pas abouti, telles que la préférence communautaire, ni même sa version dégradée de la valeur ajoutée européenne. De même nous n'avons pas réussi à faire inscrire la notion de réciprocité dans le texte de la directive, l'action du CIDEF n'ayant pas été soutenue par ses partenaires européens à l'exception de l'Allemagne et de l'Espagne. Il en est allé de même de l'extension de la procédure négociée sans publicité préalable aux développements en spirale ou aux contrats de production à la suite des contrats de développement initiaux ; la non-communication par les États d'informations sur leur projets de contrats en coopération, en particulier concernant le coût global, la part de R&D, le partage de coûts entre États, les quantités commandées par État, puisque ces contrats en coopération n'entrent pas dans le champ de cette directive. Enfin, contrairement à ce que souhaitaient les industriels français, les contrats du type FMS (Foreign Military Sales -vente d'État à l'État) n'entrent pas dans le champ de la directive. Du reste, lorsque cette directive a été adoptée, les associations d'industriels américains se sont félicitées de cette directive dans la mesure où elle ne construisait pas la « forteresse Europe ». Cela ne manque pas de sel quand on sait qu'il existe aux Etats-Unis des textes fermant le marché des biens de défense aux industriels non américains.

En ce qui concerne la transposition, il est, selon nous, important de veiller à ce que la loi permette d'appliquer toutes les marges de manoeuvre offertes par la directive, et qu'elle ne soit donc pas plus rigoureuse que ce que l'Europe propose. C'est par exemple le cas de la possibilité, écrite dans la directive, de consulter ou non des pays tiers. Nous serions surpris que la France impose une compétition ouverte à des opérateurs de pays non européens, sauf si elle le souhaite expressément. Imposer une telle obligation reviendrait à ouvrir le marché européen à tous les vents de la concurrence mondiale et handicaperait la compétitivité de nos industriels.

Il serait du reste intéressant de regarder comment les autres pays européens transposent cette directive et de vérifier qu'on ne transpose pas en France de façon plus rigoureuse qu'ailleurs. Il faut veiller à la façon dont le Royaume-Uni va transposer la directive car il faut replacer l'ensemble de ces textes dans la volonté politique de la France et du Royaume-Uni de développer une stratégie commune en matière de défense à partir du traité de Londres signé en 2010. Il est donc particulièrement important d'harmoniser les circuits d'acquisition entre nos deux pays.

M. Josselin de Rohan, président - A ce sujet, avez-vous des informations sur la manière dont les Britanniques ont l'intention de transposer, sachant que certaines de leurs industries sont anglo-américaines ?

M. Eric Trappier, président de la commission européenne du CIDEF - Il y a là un paradoxe. Les Britanniques n'ont pas encore transposé mais le projet de transposition fait référence à la Defence Industrial Strategy (DIS) adoptée en 2005 dans laquelle se trouve une définition de la Base industrielle et de technologie (BITD) britannique. Deuxième point, leur projet ménage une grande flexibilité au profit des pouvoirs adjudicateurs puisque des éléments de cette directive peuvent faire l'objet d'une interprétation par le ministère de la défense britannique. Enfin, ce projet met en valeur le rôle et la capacité du ministère de la défense à faire des choix qui soient en cohérence avec les « best policy options » du Royaume-Uni. Les Britanniques reviennent sur la politique ultralibérale suivie jusqu'à présent et entendent maintenant développer le coeur industriel de la défense.

Il faut aussi regarder le cas des sanctions, et ne pas reproduire ce que nous avons fait avec l'intégration en droit français de la convention OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Cette intégration a été beaucoup plus rigoureuse que dans d'autre pays et se traduit par des sanctions pénales pour les industriels français pouvant aller jusqu'aux présidents des sociétés alors que dans d'autres pays européens la possibilité de considérer des circonstances atténuantes existe, si des procédures de prévention de la corruption ont été mises en place au sein des sociétés. Il ne faut pas oublier que des transpositions différentes induisent des pratiques différentes et donc une rupture de concurrence.

Enfin, mon dernier point concerne la volonté annoncée par la Commission européenne de continuer à s'intéresser au secteur de la défense dans le cadre de ce qui pourrait être un « Paquet défense II ». La Commission a en effet la capacité de le faire à travers les questions qu'elle aborde dans la Communication 764 de décembre 2007. Notre inquiétude concerne le champ d'application éventuel de cette nouvelle directive, qui pourrait recouvrir les actions en matière de recherche et développement (R&D) et/ou de recherche et technologies (R&T), le contrôle des investissements dans les industries stratégiques et le traitement des informations classifiées. A titre de comparaison, la Defence Advanced Research Projects Agency (DARPA) déverse des sommes énormes sur les industriels américains, à côté desquelles les 700 millions d'euros versé par l'Etat français au titre de la R&T font pâle figure. Si nous devions être en compétition avec eux, les industriels alimentés par la DARPA auraient toujours un temps d'avance sur les industriels européens, d'autant que les budgets de R&T sont ridiculement faibles comparés aux budgets US.

M. Josselin de Rohan, président - En matière de R&D, deux pays seulement en Europe font des efforts dans ce domaine : le Royaume-Uni et la France. Si on applique les règles libérales de la Commission, est-ce que ces deux pays seront tenus de mettre ces budgets et les résultats de leurs recherches à la disposition des vingt-sept en lançant des appels d'offre de façon systématique, chaque fois qu'ils feront réaliser des études ?

M. Eric Trappier, président de la commission européenne du CIDEF - Ce « paquet défense II » pourrait en effet aboutir à ce résultat. Il serait préférable de penser à la façon d'intéresser les autres Etats membres à participer aux programmes à venir en fonction de leurs compétences respectives. Mais cela implique en préalable que ces Etats participent financièrement à l'effort de défense européen.

Les discussions sur ce « paquet II » sont dans une phase préparatoire. Nous essayons d'alerter les pouvoirs publics très en amont et nous restons prêts à accompagner cette évolution.

Je passe maintenant la parole à M Gilbert Font qui va vous donner l'éclairage juridique de cette question.

M. Gilbert Font, président de la commission des affaires administratives du CIDEF - Je voudrais apporter quelques éléments juridiques sur ce texte. De façon générale, le projet de loi de transposition de la directive « Marchés publics de défense et de sécurité » ne suscite pas de remarques particulières de la part de la profession, à l'exception de l'article 37-2. En effet, les rédacteurs ont tenté de transcrire le principe édicté par la directive de laisser les États membres libres d'ouvrir ou non leur marché de défense et sécurité aux opérateurs économiques de pays tiers. Mais la rédaction actuelle nous paraît sévère et risque de mettre en difficulté les adjudicateurs publics.

Que permet la directive ? Trois points nous paraissent très importants.

Tout d'abord, les obligations d'ouverture des marchés de défense et sécurité imposées par la directive visent, comme le souligne le considérant 2, l'établissement progressif d'un marché européen des équipements de défense et de sécurité, indispensable à la consolidation de la Base industrielle et technologique de défense européenne. Cet objectif s'étend également à la sous-traitance au sein de l'Union européenne, comme le précise le considérant 40-4.

Le deuxième point est le considérant 18, qui rappelle que les marchés de défense sont hors de l'accord sur les marchés publics (AMP) et donc que les États membres conservent le pouvoir de décider si oui ou non leurs adjudicataires peuvent autoriser des agents économiques de pays tiers à participer aux procédures de passation des marchés. Ce considérant rappelle la liberté des États membres. Il est donc important qu'il puisse être d'une façon ou d'une autre retranscrit dans notre loi.

Le troisième point, souligné dans les articles 41 et 42, établit clairement qu'il est possible de ne pas retenir un industriel ne disposant pas, sur le territoire de l'Union, des capacités techniques et ou professionnelles pour exécuter le marché et assurer par la suite la maintenance, la modernisation ou les adaptations des fournitures, ou faire face aux situations de crise.

Malheureusement, le projet de transposition actuel ne permet pas à l'acheteur public qui ne souhaiterait pas ouvrir un marché donné aux opérateurs économiques de pays tiers d'éviter que ceux-ci y participent via la création de filiales en Europe ou d'accords industriels.

La rédaction actuelle de l'article 37-2 dans le projet de loi fait donc courir des risques à notre industrie.

Le premier de ces risques est que des groupes industriels dont la majeure partie des activités est située en dehors de l'Union créent des filiales immatriculées dans l'Union dans le seul but de bénéficier d'un accès facilité aux marchés de défense et de sécurité des États membres. Il s'agit de ce qu'on appelle les « faux-nez ». C'est par exemple ce que font les entreprises russes en Estonie.

Le deuxième risque est que des sociétés implantées de longue date sur le territoire européen cherchent à développer une activité de défense en « important » dans ce but les connaissances technologiques de groupes industriels étrangers à l'Union, alors que de telles connaissances sont déjà disponibles dans d'autres sociétés européennes. Ce cas peut être notamment rencontré avec des États récemment entrés dans l'Union et qui voudraient faire monter en gamme leur industrie. Cela reviendrait à permettre l'émergence de nouveaux compétiteurs en Europe, alors que, depuis plus de dix ans, des efforts ont été entrepris tant par les États que par les entreprises pour restructurer les industries de défense européennes. Cela serait fâcheux pour la Base industrielle et technologique de défense européenne que nous prônons.

L'article 37-2, tel que rédigé, transcrit la notion « d'opérateur économique d'un pays tiers », utilisée dans la directive, par « opérateur économique non-ressortissant de l'UE ». Cette apparente synonymie est en réalité malheureuse car la définition, politiquement claire, d'acteur tiers à l'Union, telle qu'elle apparaît dans l'exposé des motifs de la directive, devient source de contentieux possibles une fois traduite en droit français. Elle signifie bien que les sociétés installées hors de l'Union n'ont pas accès « de droit » aux marchés de défense et sécurité, mais toute société enregistrée dans un pays d'Europe (« ressortissant de l'UE »), fût-ce une simple boîte aux lettres, ne peut se voir opposer un refus de participer à une procédure de passation d'un marché public entrant dans le champ de la directive.

Cette analyse semble partagée par la plupart des acteurs qui se sont penchés sur la transcription de la directive, en particulier au niveau du ministère de la défense, qui considère que l'article 37-2 actuel va l'empêcher de mettre en oeuvre sa politique d'acquisition, notamment pour les acquisitions qu'il ne souhaite pas acquérir hors d'Europe. Au-delà, l'ensemble des ministères concernés reconnaît les risques inhérents à la rédaction de cet article.

La transcription de la directive pourrait s'appuyer sur deux principes simples. Le premier serait celui de la préférence communautaire. La directive ouvre la possibilité d'une préférence communautaire au nom du renforcement de la Base industrielle et technologique de défense européenne pour les marchés publics de défense et de sécurité (considérant 2) et prend acte de ce que l'Accord sur les Marchés Publics de l'OMC ne fait pas obstacle à une telle préférence (considérant 18).

Le second serait celui de la prise en compte des exigences de réciprocité. A l'OMC, l'Union européenne doit défendre ses intérêts en exigeant la réciprocité de ses partenaires. La directive souligne d'ailleurs l'importance de négociations internationales débouchant sur des marchés ouverts et équitables et l'obtention d'avantages mutuels, ainsi que la nécessité d'une concurrence ouverte et loyale assise sur des règles internationalement reconnues (considérant 18).

Afin de ne pas exagérément contraindre le pouvoir d'appréciation de l'État, puisque la réciprocité n'est qu'un des éléments de la décision, il paraît raisonnable de faire figurer dans la loi une obligation de prise en compte du principe de la préférence communautaire et des exigences de la réciprocité, qui constitue une obligation de moyen et non de résultat.

Il est intéressant de regarder comment les États de nos principaux compétiteurs répondent à ces préoccupations.

Les États-Unis n'autorisent des sociétés à candidater que si elles prouvent qu'elles apportent une véritable valeur ajoutée technologique sur leur territoire dans le domaine considéré. Ils exigent, en outre, que le lien des sociétés candidates avec leur société mère soit uniquement capitalistique et qu'il n'y ait aucune subordination vis-à-vis de leur société-mère dans leurs actes de gestion. C'est la règle dite des « proxy boards », que l'on pourrait traduire par « conseils d'administration proches de l'Etat client ».

Les Britanniques, quant à eux, ont défini la notion de BITD britannique dans leur Defence Industrial Strategy, sur des bases de création de valeur ajoutée, d'emploi, de génération de propriété intellectuelle et de technologie sur le territoire britannique, avec comme objectif général de garantir la sécurité nationale et la possibilité souveraine de projeter leurs forces armées dans le monde entier.

M. Josselin de Rohan, président - Je reviens sur les proxy boards. Un exemple m'avait été donné ainsi qu'à notre collègue Daniel Reiner à propos d'une filiale américaine installée en Espagne dont le conseil d'administration est intégralement américain, seul le manager est espagnol. Cela signifie que ces entreprises refusent de jouer le jeu à l'intérieur de l'Union européenne que leurs autorités imposent aux entreprises européennes de jouer à l'intérieur des Etats-Unis.

M. Gilbert Font, président de la commission des affaires administratives du CIDEF - Ce sujet des proxy boards est loin d'être anecdotique, il est suivi, observé et surveillé de près par l'administration américaine.

A la lumière de ces deux exemples, il nous paraît nécessaire de revenir à la formulation d'origine utilisée dans la directive, celle d'« opérateur économique d'un pays tiers », d'acception très large, et de le définir comme étant soit un opérateur économique immatriculé, soit un opérateur économique lié à une société immatriculée, dans un pays non européen. Il est également impératif que le pouvoir adjudicateur puisse exiger qu'une société candidate soit capable de traiter sur le territoire de l'Union, l'ensemble du cycle de vie d'un produit, qu'elle ait des capacités techniques installées, prouvées, qu'elle puisse réagir à toute situation de crise. Il nous paraît important que les termes qui figurent dans la directive à l'article 42-1 h soient au moins rappelés.

Pour conclure, compte tenu des contraintes qui découlent du traité sur l'Organisation mondiale du commerce, il faut veiller à un alignement rigoureux de la loi sur la directive afin de limiter les risques de contentieux susceptibles de naître du rejet d'une candidature ou d'une offre par le client public. Il faut, en résumé, « toute la directive mais seulement la directive ».

M. Josselin de Rohan, président - Mon point de vue sur cette transposition est qu'il n'est pas nécessaire de faire du zèle. En face de nous, nous avons le « Buy American Act ». Nous sommes fondés moralement à demander la réciprocité à ceux qui ne pratiquent pas les mêmes règles que nous.

M. Eric Trappier, président de la commission européenne du CIDEF - Il est nécessaire de garder à l'esprit que notre but n'est pas de remettre en cause la directive. Au contraire, nous souhaiterions qu'elle soit un peu plus contraignante, afin d'obtenir une Europe puissante et non soumise à d'autres.

Aujourd'hui, nous nous situons dans le champ français, et nous souhaiterions que le législateur reste le plus proche possible de la directive, tout en sachant qu'une partie de l'administration pourrait craindre des recours contentieux. Pour notre part, nous avons fait une étude juridique afin de bien vérifier que nous n'allions pas contre le texte de la directive européenne.

M. Daniel Reiner - Nous partageons l'essentiel de ce que vous avez exprimé, et je me réjouis que nous ayons pu le faire partager à l'ensemble de ceux qui sont partie prenante à ce texte. Ce n'était pas évident au début, il y avait des interprétations juridiques qui amenaient à penser que nous n'allions pas changer les choses. Quand on reprend le texte, on est surpris de voir que, dans l'exposé des motifs, on précise qu'on peut fermer les marchés à quelqu'un qui n'est pas ressortissant de l'Union européenne, tandis que, dans l'article 37-2, on peut l'autoriser. On a tenté de nous expliquer que cela avait la même signification, mais nous n'en sommes pas persuadés.

Sur ce qui fâche, l'article 37-2, nous allons nous efforcer de trouver une rédaction satisfaisante pour tous.

Je voudrais saluer le fait que c'est la première fois que nous disposons d'un texte de transposition avec une étude d'impact aussi fouillée, et les parlementaires s'en réjouissent. On ne l'a pas assez dit, donc je voudrais le souligner ici. Je voudrais avoir votre opinion à ce sujet car, au fond, ce texte est fait pour améliorer et ouvrir le marché des produits de défense en Europe, la France a une industrie de défense forte, donc a plus à gagner que des pays qui n'en ont pas. Est-ce que vous, industriels, en prolongeant cette étude d'impact, avez tenté d'imaginer l'avenir ? D'une manière générale, le marché d'exportation à l'intérieur de l'Union en matière d'armement est assez limité. Quelle dynamique cette transposition pourrait-elle créé pour l'industrie française ?

Par ailleurs, avez-vous des besoins à exprimer sur le périmètre de l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ? On sait que cet article n'a pas la même signification en France et dans d'autres pays européens, qui l'utilisent largement. Il semblerait qu'actuellement 80 % du marché des équipements de défense relève de l'article 346. En ce qui nous concerne, quels sont les messages qu'il faudrait faire passer à ceux qui décideront de recourir ou non à l'article 346 ?

Enfin, selon l'étude d'impact, en matière de transfert intra-communautaire, les choses vont être simplifiées et les procédures améliorées. Avez-vous des demandes particulières à faire valoir pour que cette simplification soit effective ?

M. Didier Brugère, vice-président de la commission de la défense du CIDEF - Sur votre première question relative à la vision prospective de l'industrie sur ces marchés européens de défense, il est incontestable que nos industriels ont intérêt à un élargissement du marché au niveau européen. Nous ne pouvons que nous émouvoir de voir un certain nombre de pays européens acheter prioritairement aux États-Unis. C'est pourquoi nous avons suivi avec grand intérêt cette directive. Je voudrais rappeler qu'avant elle, un code de bonne conduite avait été mis en place par l'Agence européenne de défense. Ce code préfigurait certains éléments que nous retrouvons dans la directive, notamment en matière de transparence et de publicité des opérations. Si elle est transposée de façon homogène dans tous les pays, la directive va introduire plus de transparence, des pratiques communes et, dans ces conditions, sera un outil fédérateur. Même si elle n'empêche pas les achats chez ses principaux concurrents, elle va dans le sens de la construction européenne.

Concernant le périmètre de l'article 346 TFUE, cet article reste, de notre point de vue, le gardien de la souveraineté des États. Cette souveraineté reste essentielle tant qu'il n'existe pas de véritable politique européenne en ce domaine. Il ne nous semble pas souhaitable qu'une liste trop précise soit établie afin de délimiter le champ d'application de cet article. Des menaces nouvelles émergent, qui n'étaient pas connues il y a vingt ans, telles que les cybermenaces. Il faut pouvoir les prendre en compte et donc ne pas s'enfermer dans une liste exhaustive. D'ailleurs, il ne faut pas non plus que les domaines évoqués pour le « premier cercle » dans le Livre blanc soient considérés comme constituant le périmètre de l'article 346 TFUE.

Enfin, concernant les transferts intra-communautaires (TIC), beaucoup de nos sociétés ont une dimension européenne et appellent de leurs voeux une simplification des TIC, ne serait-ce que pour leur permettre d'optimiser leur propre outil industriel. Là encore, cette directive est un progrès si elle est appliquée de manière homogène par les différents pays, et si elle est l'occasion de poursuivre la simplification des procédures. Le système des licences générales est en train de se mettre en place et devrait être adapté à un grand nombre de cas.

Nous pensons qu'en complément de ces licences générales, il pourrait être intéressant de retenir la proposition numéro trois du rapport du député Yves Fromion, concernant la gestion déléguée, car il y a un certain nombre d'affaires d'importance secondaire qui, si elles n'étaient pas traitées à un niveau interministériel, pourraient permettre d'obtenir l'autorisation beaucoup plus rapidement.

Sur le plan pratique, il s'agit de processus complexes d'autorisations, cela nécessite des systèmes d'information performants permettant de faire le lien entre la gestion de ces procédures par les industriels et la gestion par les différents services concernés de l'État. Aujourd'hui le système qui existe ne remplit pas complètement nos souhaits dans ce domaine. Il serait souhaitable qu'il soit amélioré.

M. Josselin de Rohan, président - Est-ce que vous pensez que l'Agence européenne de la défense a encore un sens ?

M. Eric Trappier, président de la commission européenne du CIDEF - Nous avions fondé beaucoup d'espoir dans l'Agence européenne de la défense (AED). Nous sommes déçus du résultat. En tant qu'industriels, nous attendions des programmes, des démonstrateurs, des études. Dans tous ces domaines, le volume a été très limité. Mais il ne faut pas en vouloir à l'AED, car elle n'est que l'émanation des vingt-six pays qui la composent, et il est bien difficile d'aboutir à une harmonisation de la définition des besoins à vingt-six dans le domaine de la défense. Certes, sur les principes, tout le monde se rejoint. Mais les déclinaisons pratiques aboutissent à de réelles divergences et sont difficiles à trancher.

On a beaucoup critiqué la Letter of Intent (LoI), car elle ne concernait que six pays. Or ce n'était déjà pas facile à six. A vingt-six c'est impossible. Faudrait-il revenir à six pays pour essayer de faire un noyau dur des pays producteurs dans le domaine de la défense ? Ce n'est pas à moi de le dire.

Par ailleurs, depuis la création de l'AED, des éléments nouveaux sont apparus qui ont passablement modifié le contexte de l'Europe de la défense. Je pense en particulier à la réintégration de la France dans le commandement intégré de l'OTAN et au traité franco-britannique. La donne a changé. Dans ces conditions, il serait bon que l'AED soit un facilitateur des programmes communs, identifiant la cartographie des compétences et des besoins pour faciliter l'émergence des programmes communs possibles. Or, outre certaines études, son budget ne lui permet pratiquement pas de lancer des programmes. Cela correspond aux souhaits de certains pays qui ne sont guère favorables à un lancement de programmes par l'agence.

M. Josselin de Rohan, président - Je vous remercie pour votre contribution dont nous tiendrons le plus grand compte.

M. Daniel Reiner - Monsieur le Président, j'ai reçu à propos de ce texte une lettre du Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement (CCFD). Lors de nos auditions, nous avons rencontré les industriels, les ministères, les juristes, ... ne serait-il pas bienvenu de recevoir aussi des associations de ce type, qui mesurent la transparence en matière de commerce d'armes dans le monde, afin d'équilibrer les contributions ?

M. Josselin de Rohan, président - Plusieurs ONG nous ont en effet saisi à ce propos. Certaines ONG voudraient qu'on introduise dans le projet de loi des dispositions qui condamnent la vente d'armes, ce qui n'est évidemment pas son objet.

J'ai écrit au délégué général du CCFD pour lui dire que la simplification proposée par ce texte pour les exportations ne devait pas affaiblir les légitimes exigences de contrôle et de maîtrise d'un matériel particulièrement sensible, et que plusieurs dispositions tendaient notamment à assurer un contrôle effectif de la non-réexportation des armements vers des zones de conflit. Des sanctions pénales lourdes sont prévues en cas de manquement à ces obligations. Au-delà de ces assurances, je ne vois pas d'inconvénient à ce qu'elles expriment leur position comme elles l'ont fait au travers de ces différents courriers.

Mme Michelle Demessine - Même si on ne partage pas leur point de vue, il me semble important de les écouter, afin d'entrer dans un dialogue avec cette partie de l'opinion publique. A titre personnel, je trouve dommage qu'on ne puisse pas entendre davantage les ONG qui sont sur le terrain. Je vous avais sollicité sur cette question à propos des ONG qui se trouvent en Afghanistan, mais je n'ai pas eu de réponse positive. Peut-être est-ce une tradition dans cette commission de ne pas entendre les ONG ? C'est d'autant plus dommage que nos collègues de l'Assemblée nationale les entendent.

M. Josselin de Rohan, président - Je ne peux pas vous laisser dire qu'il y a une tradition ici de ne pas entendre les ONG ! D'ailleurs, OXFAM va être reçu, mais nous ne pouvons pas ouvrir un forum sur le désarmement à partir de ce projet de loi.

M. André Vantomme - Cela n'aurait en effet pas de sens de faire un forum. Néanmoins, les ONG sont souvent des interlocuteurs compétents. Avec notre collègue Christian Cambon, nous les recevons régulièrement à propos de l'aide publique au développement, ce sont des interlocuteurs informés et pertinents.

M. Josselin de Rohan, président - Sur les questions d'aide publique au développement, c'est dans la lignée de leur vocation et des actions qu'elles exercent sur le terrain. Sur les questions soulevées par le projet de loi de transposition du paquet défense, la problématique est différente. Cependant nous ne leur fermons pas la porte, et OXFAM sera reçu. La réponse que j'ai faite au CCFD l'a été naturellement faite au nom de la commission.

Paquet défense - Audition de M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes

Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission auditionne M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes, sur le paquet défense.

M. Josselin de Rohan, président - Nous sommes heureux de pouvoir vous entendre aujourd'hui sur la transposition des deux directives européennes dites du « paquet défense » par un projet de loi que le Gouvernement a déposé en première lecture sur le bureau du Sénat, et que nous devrions examiner en commission le 15 février prochain pour un examen en Séance publique le 10 mars.

Vous avez été aux premières loges de la négociation de ces directives, sous présidence française de l'Union européenne, et nous sommes naturellement très intéressés d'avoir aujourd'hui votre éclairage sur les enjeux de leur transposition, non seulement en France, mais également peut être dans les autres États membres.

Le texte qui nous est soumis comprend deux volets. Le premier, qui concerne principalement les transferts intracommunautaires d'armements, ne nous semble pas poser de problème de principes. L'harmonisation du régime de contrôle des exportations en Europe et sa simplification pour le "grand export", sont attendues de nos industriels. En diminuant potentiellement par deux le nombre d'autorisations et en réduisant leurs délais de traitement, cette réforme devrait améliorer la compétitivité d'un secteur qui comprend près de 350 entreprises et dont environ 50.000 emplois sont directement liés à l'export.

Sur tous ces sujets, la France me semble continuer à être très active pour faire converger les interprétations entre les Etats membres, sur des sujets tels que la certification par exemple, ou encore le contenu des licences générales.

Pour le deuxième volet, qui correspond aux marchés publics de défense, nous avons quelques interrogations. Il nous faut trouver un équilibre entre la nécessaire mise en concurrence des industriels de défense - la concurrence est stimulante - et les risques d'une concurrence trop élargie, en particulier si elle est ouverte aux opérateurs économiques des Etats non membres de l'espace européen, qui continuent bien souvent quant à eux à ne pas ouvrir leurs marchés.

De ce point de vue l'équilibre proposé par le texte du Gouvernement est sans doute perfectible et je pense qu'il est nécessaire que le Sénat oeuvre dans le sens d'une meilleure rédaction.

J'ajoute qu'au sein même de l'Union européenne, nous avons très peu de visibilité sur le champ d'application que les 26 autres Etats membres donneront au nouveau régime de la directive par rapport à celui, qui continuera d'exister, de l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui permet de ne pas ouvrir à la concurrence.

Il ne faudrait pas que certains de nos partenaires « protègent » leurs industries nationales derrière cette disposition tandis que la France, bonne élève de la classe européenne, aurait une interprétation trop restrictive de l'article 346.

Sur tous ces sujets nous sommes impatients d'avoir votre éclairage, aussi, je vous cède la parole.

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Je voudrais tout d'abord rappeler les origines du « Paquet défense », que j'ai vu se préparer lorsque j'étais à la tête de la direction de la coopération européenne au Quai d'Orsay. C'est une initiative à l'origine largement française, la France estimant nécessaire de disposer d'une législation communautaire pour favoriser le développement d'une concurrence plus loyale au sein de l'Union européenne.

Il s'agissait tout d'abord de simplifier le régime des autorisations d'exportations, morcelé entre 27 systèmes distincts, alors même que de plus en plus d'entreprises atteignaient une dimension transnationale. Le système antique des licences finissait par constituer un désavantage comparatif. Il s'agissait également de limiter l'utilisation massive par certains États membres de l'article 346 permettant de soustraire des achats d'armement à la concurrence. C'est ensuite en tant que secrétaire général des affaires européennes que j'ai eu à connaître de la négociation de ces deux directives. Sur la première, relative à la circulation des biens de défense, l'inquiétude était de ne pas transférer au niveau européen une compétence juridique sur le système de contrôle des exportations, qui devait rester de la compétence des États membres. Cette crainte, partagée tant par le ministère de la défense que par les industriels, a été écartée. Le système de licences proposé par la directive reste en effet sous contrôle des États membres. Aucune compétence n'a été transférée par ce texte au niveau communautaire. A tout instant, les Etats ont juridiquement le contrôle sur ce qui se fait dans le domaine de l'import et de l'export d'armements sur leur territoire. Les services juridiques du Conseil comme de la Commission, ont, du reste, affirmé que le texte ne donnait à l'Europe aucune compétence en matière de contrôle des exportations.

Pour la directive sur les marchées publics de défense, l'objectif -consensuel- était d'introduire plus de transparence dans les marchés passés par les autres États membres, tout en gardant naturellement la possibilité d'exclusion des marchés sensibles et tout en continuant à exclure tout programme de recherche cofinancé avec d'autres Etats européens, ainsi que ses phases ultérieures. Enfin, il s'agissait de prévoir de larges possibilités de sélection des soumissionnaires, sur le fondement d'exigences relatives à la sécurité d'approvisionnement, en particulier sur la base de la localisation des activités hors de l'Union européenne. Cette feuille de route a été intégralement respectée lors des négociations sous présidence française de l'Union européenne. A la fin des négociations toutefois, une partie des intervenants français a demandé d'inscrire plus clairement dans la directive une clause de préférence communautaire. Cette demande, formulée en fin de négociation, et soutenue par plusieurs parlementaires européens, n'a pas pu rencontrer l'assentiment de nos partenaires européens, dans la mesure où la grande majorité d'entre eux ne sont pas producteurs d'armement et n'ont pas de réflexe immédiat d'achat européen -certains d'entre eux ayant au contraire pour habitude d'acheter américain-. Il faut noter à cet égard que, depuis 2008, la situation a évolué ; la Pologne est en particulier aujourd'hui plus réceptive au principe d'une défense européenne forte qu'elle ne l'était probablement à l'époque.

Sans aller jusqu'à la nette affirmation d'une préférence communautaire, la directive sur les marchés publics de défense contient toutefois, grâce à l'action déterminée et efficace des représentants français lors des négociations, de nombreux critères et conditions permettant d'écarter des soumissionnaires ne répondant pas aux exigences de sécurité et de fiabilité propres à ces marchés.

Tout d'abord, certains marchés peuvent être exclus de la mise en concurrence en vertu de l'article 13 de la directive : marchés sensibles, marchés entre gouvernements, marchés de recherche et de développement dès lors qu'ils concernent deux États membres, marchés de renseignements...

La directive permet également d'exclure de la participation à un marché des opérateurs économiques, sur des critères assez larges, comme par exemple celui défini dans son article 39.2.e), s'il est établi par quelque preuve que ce soit, y compris par des sources de données protégées, qu'un opérateur n'apporte pas de garantie suffisante de fiabilité pour la sécurité des États membres. Cette clause offre une large marge d'interprétation.

La directive contient également des conditions strictes d'exécution du marché (article 20) telles que la sécurité de l'information (article 22) ou la sécurité d'approvisionnement (article 23). Formulées en termes larges, ces conditions s'appliquent à tous y compris aux sous-traitants. La transposition par voie réglementaire de ces dispositions dans le corpus juridique français donnera une certaine latitude au pouvoir adjudicateur : en particulier, au titre de la sécurité d'approvisionnement, les articles 23 et l'article 42 h) de la directive prévoient que les critères de sélection peuvent inclure les sources d'approvisionnement, avec une indication de la localisation de la production, tant du soumissionnaire que de ses sous-traitants. Un doute sur ses capacités techniques à fournir, en cas d'accroissement des besoins ou en cas de crise, pourra ainsi conduire à écarter un soumissionnaire.

Les critères d'attribution des marchés (articles 47a et 47b), enfin, offrent là aussi une certaine liberté puisque, loin d'être le premier critère, le prix ne vient au contraire qu'en second, la définition de l'offre économiquement la plus avantageuse pouvant se fonder « par exemple » -terme qui ouvre encore le champ des possibles- sur la qualité, la valeur technique, le coût d'utilisation sur tout le cycle de vie, la sécurité d'approvisionnement, l'interopérabilité -tous critères favorisant, de fait, les soumissionnaires européens-.

Lors de son adoption, la directive fut d'ailleurs perçue comme pleinement satisfaisante par la majorité des intervenants français en raison notamment des nombreuses marges de manoeuvres qu'elle ouvrait au pouvoir adjudicateur.

S'agissant de la clause de préférence communautaire et de l'exigence de la réciprocité dans l'ouverture des marchés, c'est finalement grâce au Parlement européen, qu'a pu être renforcée, dans le considérant 18, une formulation permettant tout à la fois de rappeler l'exclusion des marchés de défense du champ de l'organisation mondiale du commerce (OMC) mais aussi, dans son deuxième alinéa, de rappeler la possibilité pour un État membre de conserver le pouvoir de décider l'ouverture ou non de leurs marchés de défense aux agents économiques des pays tiers. Cette formulation consacre en quelque sorte une certaine préférence communautaire même si, figurant dans un considérant à caractère non normatif, c'est une victoire politique. En quelque sorte, on a résolu le problème en affirmant qu'il est résolu, les États membres ayant déjà le droit d'exclure une entreprise non communautaire.

Dans ce contexte, nous avons jugé préférable de transposer aussi le considérant 18 dans le projet de loi soumis à l'examen du Sénat, dans son article 37-2.

Mais j'attire votre attention sur le risque juridique qui s'attacherait à introduire dans le droit français des critères d'exclusion ne figurant pas explicitement dans les articles de la directive. La jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne considère par exemple qu'une base légale écrite dans la directive est nécessaire pour pouvoir restreindre les marchés aux seules entreprises communautaires. Or, et on peut le regretter, la directive ne définit pas ce qu'est l'entreprise communautaire. Dès lors, la jurisprudence de la Cour retiendra la définition la plus large, c'est-à-dire toute entreprise établie dans l'U.E. Une telle clause ne figurant pas dans la directive, il ne serait pas judicieux de l'introduire dans le droit français. De la même façon, une transposition dans le droit français qui aurait pour effet de pouvoir interdire des sous-traitants non communautaires serait juridiquement fragile -ne serait-ce que parce qu'elle pourrait conduire à disqualifier certaines offres provenant d'autres Etats membres. Il est préférable de se fonder sur les nombreux critères énumérés dans les articles de la directive pour exclure certains soumissionnaires. Cette démarche est la seule à même d'assurer la sécurité juridique des marchés. Le gestionnaire d'un marché public doit être sûr de la conformité du droit national par rapport au droit communautaire et qu'il ne prend pas le risque d'une annulation par le juge -qui est en premier lieu un juge national.

L'article 37-2 du projet de loi tel qu'il est rédigé actuellement me semble remplir pleinement ce critère de sécurité juridique. Il laisse une grande marge d'appréciation au pouvoir adjudicateur, sans pour autant violer ni la directive, ni le traité. Je voudrais terminer en rendant hommage au ministère de la défense, qui a effectué tout au long des négociations des deux directives un remarquable travail de persuasion et de conviction, qui a porté tous ses fruits.

M. Josselin de Rohan, président - Merci pour votre exposé très clair qui nous offre de nouveaux repères. Nous craignons que la Commission européenne ne considère que c'est à elle qu'il revient d'autoriser ou non l'ouverture d'un marché à des tiers non européens : qu'en est-il à votre avis ? L'absence de caractère normatif d'un considérant conduira nécessairement la Cour de justice à en écarter l'application. Confirmez-vous cette analyse ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - En effet, les dispositions du considérant 18 ne sont pas normatives. Un justiciable ne pourra s'en prévaloir devant la Cour de justice. Ce considérant s'apparente donc plutôt à une victoire politique. Néanmoins, ce considérant affirme que la directive ne change rien au pouvoir préexistant des Etats d'interdire des opérateurs économiques de pays tiers à l'Union, et c'est un élément important. Si le projet de loi de transposition fonde les pouvoirs des entités adjudicatrices pour écarter de tels opérateurs sur les nombreuses possibilités contenues par la directive, la Commission ne pourra que souscrire au dispositif français de transposition. C'est ce que m'ont confirmé de nombreux contacts informels avec ses services.

M. André Dulait - Qu'est-ce qui interdirait de transposer en droit français le considérant 18 ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Rien ne l'interdit, c'est même ce que le Gouvernement vous propose. Mais en cas de contradiction entre un considérant et les articles de la directive, la Cour de justice fera toujours prévaloir le texte même de la directive. Il ne faut jamais l'oublier.

L'article 37-2 du projet de loi propose bien une transcription de ce considérant 18. Du point de vue juridique, la formulation positive ou négative de la phrase (« peut autoriser » plutôt que « peut interdire ») n'a pas d'impact réel. Mais de mon point de vue, l'exclusion d'une entreprise d'un marché sera d'autant plus solide qu'elle se fondera sur les nombreux autres critères fixés par la directive. D'autant qu'il y a justement de nombreux cas d'exclusion possible dans la directive.

M. Josselin de Rohan, président - Comment se prémunir contre les « faux nez », c'est-à-dire les sociétés « boites aux lettres », domiciliées dans un Etat membre mais n'y ayant pas d'activité réelle et cachant en réalité des entreprises de pays tiers appartenant d'ailleurs la plupart du temps à des Etats qui n'ouvrent pas leurs marché de défense à la concurrence européenne ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Si nous avions pu écrire dans cette directive que l'entreprise soumissionnaire devait être une authentique entreprise européenne, nous n'aurions pas eu de problèmes. On l'a du reste fait dans d'autres secteurs, par exemple celui des transports. Mais il n'y a pas eu, dans le cas des marchés de défense, de majorité qualifiée d'États membres pour le souhaiter. C'est pourquoi, à la place d'une définition précise de l'opérateur économique européen nous avons eu le considérant 18, sans autre précision. Permettez-moi néanmoins d'insister sur le fait que d'autres critères introduits dans la directive par les négociateurs français permettent, en fait, de produire le même effet. Lorsqu'un pouvoir adjudicateur dispose d'un critère de sécurité d'approvisionnement, qui inclut la localisation géographique des chaînes de montage, ou encore d'un critère de la « fiabilité » d'un soumissionnaire, il a la possibilité de choisir réellement l'entreprise contractante.

M. Jean Besson - La Pologne dispose de la quatrième armée en Europe et avait jusqu'à présent un tropisme américain pour ses achats d'armements. Vous parlez d'une évolution. Elle serait bienvenue. Pouvez-vous préciser ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - L'évolution politique de la Pologne ne fait aucun doute à cet égard. Le choc résultant du refus de déployer un radar d'alerte avancée dans le cadre de la défense anti-missile a certainement joué un rôle dans cette évolution. Il reste naturellement beaucoup de chemin à parcourir, mais la volonté politique de la Pologne de renforcer la politique européenne de défense et la base industrielle de défense européenne ne fait désormais plus aucun doute. C'est un grand changement.

M. Josselin de Rohan, président - Les compensations exigées dans le cadre de certains marchés de défense présentent un caractère anticoncurrentiel. Sont-elles réellement condamnées par la directive ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Les compensations, ou « offsets », sont interdites, ce qui a d'ailleurs fait grand bruit lors de la négociation de la directive, le sujet divisant à vrai dire les industriels à l'époque. Il y a même eu, si je me souviens bien, un « lobbying » de certains industriels européens pour ajouter des dispositions à ce sujet en fin de négociation, mais sans succès. Les industriels français étaient eux-mêmes probablement divisés sur la question. Le fait est qu'effectivement on ne peut pas s'en servir, ce qui était, me semble-t-il, le souhait majoritaire de l'industrie française.

M. Josselin de Rohan, président - On peut craindre que nos concurrents américains utilisent les compensations qu'ils offrent aux acheteurs européens de leurs armements comme un argument de vente supplémentaire... Pour ce qui est de la transposition de la directive dans les autres Etats membres, pouvez-vous nous éclairer sur les orientations retenues ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Nous avons peu de visibilité sur l'état de la transposition chez nos partenaires européens. La direction générale de l'armement a toutefois eu des contacts très utiles avec l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Premier constat : le débat sur la préférence communautaire ne semble pas vraiment exister dans d'autres États que la France. Au Royaume-Uni, le droit de recours des entreprises de pays tiers hors UE écartées d'un marché semble moins large qu'en droit français, En Allemagne, la transposition se passe, d'après mes informations, sans polémique particulière. Ces deux pays semblent considérer que la directive présente un potentiel d'interprétation suffisant pour qu'il n'y ait pas de problème.

M. Josselin de Rohan, président - Avez-vous des éléments sur l'état de la transposition en Italie ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Pas pour l'instant. Je voudrais un instant revenir sur l'une des motivations des rédacteurs de la directive. Le ministère de la défense avait de vraies raisons de pousser à l'élaboration de normes communautaires, dans la mesure où certains Etats membres abusaient manifestement de l'utilisation de l'article 346 du traité qui permet de soustraire un marché de la concurrence. Tôt ou tard, la Cour de justice aurait sanctionné ces violations manifestes et on pouvait craindre, à l'inverse, que le champ d'application de l'article 346 ne soit alors réduit à l'excès par la Cour. L'idée d'anticiper ce mouvement de réduction en établissant une directive sur les marchés publics de défense était une excellente idée.

M. Josselin de Rohan, président - Quelles sont les chances de voir un jour émerger réellement un marché européen de la défense ?

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - L'existence de la directive va forcément encourager les juristes de tous les ministères à s'y référer et à justifier de plus en plus précisément pourquoi ils n'ont pas recours à la transparence et à la procédure négociée qui deviennent en quelque sorte la norme. Le texte est là. Les pouvoirs adjudicateurs ne pourront plus dire : « c'est le 346 comme d'habitude ». En outre, le rapprochement historique franco-britannique en matière de défense va accélérer et accompagner le mouvement d'européanisation des industries de défense, dans un contexte économique et budgétaire qui rend cette dynamique indispensable. J'ajoute que la Commission veillera certainement mieux à ce qu'il n'y ait plus de recours abusif en Europe à l'article 346. La France y a tout intérêt puisqu'elle en fait quant à elle une application raisonnable. Tout cela devrait conduire à une ouverture raisonnable des marchés.

M. Josselin de Rohan, président - L'expérience de l'A400M a montré la voie en matière de coopération transnationale. Il faut espérer que cette dynamique se poursuive.

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Le transnational avait des avantages stratégiques et politiques mais avait, à tort ou à raison, la réputation de coûter plus cher que de réaliser les programmes tout seul. La coopération franco-britannique nous fait entrer dans une ère nouvelle, celle d'une coopération se déroulant dans un contexte budgétaire très contraint, tout en faisant des avancées technologiques et sans perdre en compétence. On ne fera pas la coopération franco-britannique comme on a fait les autres coopérations.

M. Josselin de Rohan, président - Les industriels européens craignent la concurrence américaine, d'autant qu'il n'y a pas d'équivalent en Europe du « buy American Act ». La disproportion des moyens consacrés à la recherche et au développement de part et d'autre de l'Atlantique constitue un handicap majeur. Les règles américaines sont telles qu'il est même difficile de vendre un avion de transport aux américains, puisqu'il faut disposer sur le sol américain de filiales totalement contrôlées par des ressortissants américains, c'est la règle dite des « proxy boards », en plus de déployer sa production sur place... La situation est différente en Europe, je pense en particulier à une entreprise espagnole qui est un cheval de Troie américain...

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - Toutes ces craintes, pour légitimes qu'elles soient, n'ont rien à voir avec la directive, qui contient les bons outils pour exclure des ressortissants non communautaires si ceux-ci violent les dispositions de bon sens telles que la sécurité d'information, la sécurité d'approvisionnement ou si leur fiabilité est mise en défaut en ce qui concerne la sécurité nationale... Je rappelle que les petits Etats membres non producteurs d'armements n'ont pas souhaité inclure dans la directive de clause de réciprocité ; il n'était pas possible de les y contraindre.

M. Josselin de Rohan, président - Il me semble toutefois indispensable de lever les ambigüités actuelles sur la possibilité d'exclusion d'un marché public français d'entreprises « faux nez » de ressortissants non communautaires. Nos industriels ne sont pas convaincus que la directive leur offre assez de garanties à cet égard.

M. Gilles Briatta, secrétaire général aux affaires européennes - La transposition est un exercice forcément contraint puisqu'il faut rester dans le cadre de la directive, sauf à introduire un important facteur d'insécurité juridique. On ne peut exclure les faux-nez en introduisant dans le texte une définition de l'entreprise communautaire que la directive ne contient pas. Il est indispensable d'utiliser les critères de la directive, que tout juge, national ou européen, fera primer, en cas de discordance, sur les dispositions du projet de loi. La transposition nationale doit donner à notre ministère de la défense et à nos industriels la sécurité juridique dont ils besoin.

Organisme extra-parlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a décidé de proposer la candidature de M. Marcel-Pierre Cléach pour siéger à la commission de suivi des conséquences des essais nucléaires.

Jeudi 27 janvier 2011

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président, et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

Elargissement de l'Union européenne et politique de voisinage - Audition de M. Jean-Michel Casa, directeur de l'Union européenne au ministère des affaires étrangères et européennes

M. Josselin de Rohan, président. - Le président Jean Bizet et moi-même sommes très heureux, Monsieur le Directeur, de vous accueillir à nouveau au Sénat, pour cette audition commune de la commission des affaires étrangères et de la commission des affaires européennes. Nous vous avions reçu l'an dernier pour évoquer la création du Service européen pour l'action extérieure. Nous souhaiterions aujourd'hui vous entendre sur l'élargissement de l'Union européenne et la politique de voisinage.

La Commission européenne a publié, le 9 novembre dernier, son document stratégique sur l'élargissement et les rapports de progrès et de suivi sur chacun des pays candidats ou candidats potentiels. Actuellement des négociations d'adhésion sont en cours avec trois pays, la Croatie, l'Islande et la Turquie et l'Union européenne a reconnu la vocation européenne de l'ensemble des pays des Balkans occidentaux. Alors que les négociations avec la Croatie s'approchent désormais de leur phase finale, quelles sont les principales difficultés qui subsistent ? Qu'en est-il des négociations avec l'Islande, dont la classe politique et l'opinion publique sont divisées sur l'entrée dans l'Union ? Enfin, où en sommes nous dans les négociations avec la Turquie et comment se traduit concrètement la position française à l'égard de ce pays ?

Nous aimerions également avoir un éclairage sur les relations entre l'Union européenne et les pays des Balkans occidentaux. Comment voyez-vous le processus de rapprochement de ces pays avec l'Union européenne ? Plus généralement, quelle est la stratégie de l'Union en matière d'élargissement ? Les conditions et les modalités du processus ont-elles été suffisamment renforcées, à la lumière notamment des précédents roumain et bulgare ? Je pense notamment aux problèmes de corruption. Comment le critère de la capacité d'absorption est-il pris en compte ? Ne conviendrait-il pas de mettre davantage l'accent sur la conditionnalité et la coopération régionale, afin d'éviter notamment que ces pays entrent dans l'Union sans avoir réglé leurs différends avec leurs voisins ? Je pense ici à Chypre et à la querelle gréco-macédonienne.

Enfin, nous souhaiterions connaître votre sentiment à propos de la politique de voisinage de l'Union européenne, et en particulier du partenariat oriental, dont certains pays souhaiteraient faire une « antichambre» à l'adhésion. Alors que la Commission européenne a lancé une réflexion sur l'avenir de cette politique, quelle est la position du Gouvernement à ce sujet ?

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je remercie le président Josselin de Rohan d'avoir associé la commission des affaires européennes à cette audition. Nous avions, l'année dernière, adopté le rapport de notre ancien collègue Pierre Fauchon sur les frontières ultimes de l'Europe. La question est d'actualité du fait d'une, peut-être de deux prochaines adhésions, et de la vocation à l'adhésion de l'ensemble des pays des Balkans.

M. Jean-Michel Casa, directeur de l'Union européenne au ministère des affaires étrangères et européennes. - Je vous remercie de m'accueillir à nouveau.

Cette audition intervient un mois après la réunion du Conseil des affaires générales du 14 décembre qui a adopté, comme chaque année à la même époque, ses traditionnelles conclusions sur l'élargissement. Elle précède également les discussions qui vont débuter, à Bruxelles, dans les semaines à suivre, sur l'avenir de la politique européenne de voisinage, notamment dans le cadre des futures perspectives financières. La réunion ministérielle avec l'ensemble des pays du voisinage du 1er février a été reportée, les pays arabes ne pouvant s y rendre en raison d'une réunion de la Ligue arabe à Doha le même jour, et de la présence annoncée d'Avigdor Lieberman.

Clarifions d'abord les termes du débat. La position de la France sur l'élargissement, telle qu'elle a été fixée par le Président de la République, est liée à notre vision de l'Europe: celle d'une Europe politique forte et volontariste, à laquelle nos concitoyens peuvent s'identifier, ce qui implique de fixer des limites et donc des frontières. Tous les pays des Balkans occidentaux ont donc vocation à entrer, à terme, dans l'Union. A l'instar des 26 autres membres de l'Union, la France est attachée au respect des engagements pris à l'égard des Etats des Balkans occidentaux lors du Sommet de Zagreb de novembre 2000, sous présidence française, à savoir que ces pays ont clairement vocation à intégrer l'Union, le moment venu, dans le cadre du processus de stabilisation et d'association. Au-delà, mis à part le cas de la Turquie sur laquelle la position de la France est bien connue et n'a pas varié depuis 2007 - la Turquie n'a pas vocation, pour les autorités françaises, à intégrer l'Union européenne - seule l'Islande s'est vu reconnaître, en juillet 2010, un statut de candidat, et a ouvert des négociations en vue d'une adhésion.

Les pays concernés par le processus d'élargissement de l'Union sont donc aujourd'hui clairement identifiés. Le commissaire Stefan Füle, en charge de l'élargissement et de la politique européenne de voisinage, a rappelé à plusieurs reprises que ces deux politiques restaient clairement distinctes. C'est bien entendu notre position : les pays du voisinage -notamment oriental et méridional - n'ont pas vocation, en tout cas c'est clairement le cas aujourd'hui, à intégrer l'Union européenne.

La politique européenne de voisinage, née en 2004, vise à renforcer la stabilité et la prospérité des pays voisins de l'Union, notamment par le partage des valeurs démocratiques. Nous avons tiré un premier bilan positif de cette politique de voisinage et soutenons son renforcement, tant dans sa composante méridionale - Union pour la Méditerranée - qu'orientale - Partenariat oriental. Nous sommes attachés au cadre global et unique qu'elle offre, tout comme à son principe de différenciation entre les Etats qui doit permettre d'aller plus vite et plus loin avec les pays qui le souhaitent et qui sont capables de s'engager dans les réformes.

Le Partenariat oriental et l'Union pour la Méditerranée ont renforcé les ambitions de la politique de voisinage. Il nous appartient maintenant de mobiliser les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de ces priorités. Ces initiatives régionales permettent de tenir compte des réalités différentes entre nos voisinages Sud et Est. De ce fait, nous souhaitons le maintien des grands équilibres financiers entre les deux catégories de voisin. Les besoins spécifiques, la capacité d'absorption et le poids démographique des pays concernés méritent d'être pris en considération. La clé de répartition un tiers - deux tiers entre l'Est et le Sud est le reflet de cette préoccupation et non d'une moindre ambition. La répartition géographique des crédits de l'IEVP (Instrument européen de voisinage et de partenariat) doit, comme il est mentionné dans les conclusions sur le Voisinage du 26 juillet 2010, se fonder sur des critères objectifs et transparents.

Le voisinage oriental est une zone essentielle pour la stabilité du continent européen. Le Partenariat oriental doit nous permettre d'apporter notre contribution à sa stabilisation et son développement, en dépit des inquiétudes que nous pouvons avoir quant à la situation démocratique en Ukraine et en Biélorussie. La France a donc soutenu la rapide mise en place de ce partenariat et le renforcement des relations de l'UE avec nos partenaires orientaux.

Les objectifs et les principes arrêtés par la déclaration de Prague en mai 2009 conservent toute leur actualité. Ces objectifs, qui constituent la feuille de route à suivre pour les prochaines années, sont très ambitieux et demanderont des efforts et du temps pour se réaliser. Sur les questions de mobilité, par exemple, nous devons nous assurer de la mise en oeuvre effective de toutes les conditions techniques préalables à une libéralisation du régime des visas.

Le prochain sommet des 24-25 mai, à Budapest, des chefs d'Etat et de gouvernement du Partenariat oriental sera l'occasion de tirer un premier bilan de cette initiative encore récente qui s'inscrit dans le cadre plus large offert par la politique européenne de voisinage. Il est encore trop tôt pour assigner de nouveaux objectifs au Partenariat oriental. De nouvelles initiatives ponctuelles, qui pourraient être proposées par la Commission, sont en revanche envisageables, par exemple la création d'une université libre en Lituanie pour accueillir des étudiants biélorusses victimes de la répression. Le sommet ne peut pas, en revanche, préempter le débat sur le prochain cadre financier de l'UE, qui sera nécessairement très contraint.

Lors du Conseil Affaires étrangères de lundi prochain, 31 janvier, la France soutiendra la réactivation et l'extension des mesures restrictives en matière de visas et de gel des avoirs à l'encontre du leadership politique biélorusse et des responsables de la fraude électorale et de la répression violente du 19 décembre 2010. Nous devons cependant distinguer entre les autorités biélorusses qui, en tournant le dos aux valeurs démocratiques européennes, ont refusé la main tendue par l'UE depuis 2008, et la société biélorusse qui, en revanche, adopte progressivement ses valeurs. Il convient donc, parallèlement aux sanctions contre le pouvoir, de poursuivre et renforcer l'ouverture de la société biélorusse par une mobilité accrue vers l'UE, un soutien à la société civile et aux petits acteurs économiques privés.

Venons-en maintenant au processus d'élargissement et à l'état d'avancement de chacun des pays candidats à l'adhésion. Comme chaque année, après la publication du « paquet élargissement » de la Commission, le Conseil des affaires générales du 14 décembre a adopté des conclusions détaillées sur l'élargissement et les pays du processus de stabilisation et d'association dans les Balkans occidentaux. Elles ont été endossées par le Conseil européen des 16 et 17 décembre, qui a également décidé, parce que c'est la prérogative des Chefs d'Etat et de Gouvernement, d'octroyer le statut de candidat au Monténégro.

Les conclusions adoptées par le Conseil confirment que la politique d'élargissement s'inscrit toujours dans le cadre des grands principes définis par le « consensus renouvelé sur l'élargissement » de 2006, auxquels la France tient tout particulièrement : un examen rigoureux des mérites individuels de chaque candidat, sa capacité effective à satisfaire aux conditions d'adhésion - les critères de Copenhague et la prise en compte de la capacité d'absorption de l'Union. Ces conclusions précisent que le rythme du processus d'élargissement est largement déterminé par la capacité du pays candidat à remplir les critères d'adhésion.

Le Conseil a aussi discuté de l'importance de la réconciliation et de la coopération régionale au sein des pays candidats à l'élargissement. C'est un point très important. Compte tenu de la persistance de nombreux différends bilatéraux dans cette région des Balkans occidentaux, l'Union doit éviter que le processus d'élargissement ne conduise à importer ces différends dans l'Union - comme ce fut le cas pour Chypre ou pour le différend frontalier entre la Slovénie et la Croatie. Nous devons nous assurer que ces différends seront réglés avant l'adhésion ou, à tout le moins, qu'ils ne seront pas utilisés par les nouveaux entrants comme un moyen de bloquer la négociation avec leur voisin. Les conclusions du Conseil incitent les parties concernées à régler leurs problèmes bilatéraux. Nous continuons à soutenir toutes les initiatives allant dans ce sens - arbitrage du différend croato-slovène, approches proactives des Présidents croate Josipovic et serbe Tadic, perspective de dialogue entre Belgrade et Pristina.

Les conclusions adoptées par le Conseil, en décembre dernier, respectent, par ailleurs, pleinement notre position sur la Turquie et sur l'ouverture, très encadrée, d'un dialogue sur la libéralisation des visas avec le Kosovo.

Deux autres principes constants, rappelés par le Président de la République, encadrent le processus d'élargissement : celui-ci doit se faire, a priori, à traité constant. Maintenant que l'Union dispose, grâce au traité de Lisbonne, des institutions dont elle a besoin, les prochains élargissements ne doivent pas impliquer, a priori, de nouvelles réformes institutionnelles. Le processus doit en outre se faire à budget constant car l'adhésion des pays des Balkans occidentaux, avec leurs 20 millions d'habitants et leurs retards de développement, constituera une charge importante pour le budget communautaire. Compte tenu des tensions actuelles sur les budgets des Etats membres, devra aussi, à cette occasion, se poser la question du maintien des rabais accordés à certains - le Royaume-Uni, par exemple - qui sont, au demeurant, les premiers avocats de cet élargissement.

Qu'en est-il, maintenant, de la situation de chacun des pays candidats et de leur perspective à court terme ? La Croatie est entrée dans la dernière ligne droite de ses négociations d'adhésion - 34 chapitres ouverts et 28 clos sur un total de 35. La présidence hongroise a programmé deux Conférences intergouvernementales ce semestre en avril et juin. Les chapitres à implication budgétaire - 11, « agriculture », 13, « pêche » et 22, « politique régionale» - devraient être programmés pour une clôture en avril, s'ils sont prêts à temps. Trois chapitres resteraient en discussion. D'abord le chapitre 8 sur la concurrence : le principal critère de clôture porte sur la finalisation de la procédure d'appels d'offres pour la restructuration des six principaux chantiers navals croates. La question est difficile pour les Croates, car près de 10 000 emplois sont concernés.

Ensuite, s'agissant du chapitre 23 sur le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, la Commission a noté des avancées dans son rapport de novembre, notamment une nouvelle législation renforçant l'indépendance du pouvoir judiciaire, la réduction de l'arriéré judiciaire, les premiers résultats positifs en matière de lutte contre la corruption, le renforcement de la protection des droits fondamentaux, mais la Croatie doit encore redoubler d'efforts si elle veut remplir tous les critères requis. La Commission présentera le 11 mars prochain un rapport intérimaire sur le chapitre 23, qui fera le point des progrès enregistrés. S'ils sont jugés suffisants, la Commission pourrait proposer un projet de position commune pour la clôture du chapitre en juin. Reste le problème de la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, qui constitue un des critères de clôture du chapitre - à la demande de La Haye et Londres. Le procès Gotovina s'est achevé à l'été et le jugement n'est pas attendu avant mars 2011, mais les exigences du procureur Brammertz, notamment sur les carnets d'artillerie de la guerre de 1995, demeurent.

Au-delà, devra également être discuté, après la clôture des chapitres budgétaires, le chapitre 35 « divers », qui comporte notamment les clauses de sauvegarde.

Les négociations pourraient donc s'achever en 2011, pour autant que la Croatie ait rempli toutes les conditions fixées par l'Union, notamment dans les domaines qui sont les plus difficiles. La présidence tournante hongroise a pour ambition de conclure les négociations d'ici le 30 juin de cette année, mais il reste à voir si les autorités croates sauront faire les efforts nécessaires pour y parvenir.

Enfin le Conseil a souligné, encore en décembre dernier, que la clôture des négociations dépendait de la satisfaction des critères restants. Nous sommes totalement en phase avec cette position, qui s'inscrit clairement dans le cadre du principe de conditionnalité du consensus de 2006 et nous serons exigeants. Cela dit, il serait important de montrer, avec la Croatie, que le processus demeure ouvert ; ce serait un exemple et une incitation pour les autres pays balkaniques à progresser encore.

Notre position signifie que nous devrons tirer les leçons du sixième élargissement, à la Roumanie et la Bulgarie, et peut-être réfléchir, avant même la clôture des négociations d'adhésion, à un mécanisme de surveillance qui garantisse, pendant quelques années, la poursuite de la reprise intégrale de l'acquis, notamment dans le domaine de l'état de droit et aussi de la coopération de la Croatie avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.

Le Conseil du 14 décembre dernier a constaté que la Turquie n'a toujours pas rempli ses obligations au titre du protocole d'Ankara et qu'en conséquence, les mesures décidées en 2006 - gel de huit chapitres liés à l'Union douanière et gel de la clôture de tous les chapitres - seront maintenues. La « nécessaire normalisation » par la Turquie de ses relations avec Chypre est, en outre, rappelée dans les conclusions du Conseil. Pour notre part, nous restons sur notre position, à savoir que cinq chapitres ne sont pas ouvrables car ils préjugeraient d'une adhésion. Sur le plan des négociations, aucun nouveau chapitre n'a pu être ouvert sous présidence belge, faute de respect par la Turquie des critères requis. Notre position sur ce sujet n'a pas changé. Nous restons favorables à l'ouverture de nouveaux chapitres, dès lors que les conditions en sont réunies et, naturellement, que les chapitres concernés sont compatibles avec notre vision du résultat final de la négociation. C'est le cas des trois chapitres dont l'ouverture ne pose aujourd'hui pas de problème : « politique de concurrence », « marchés publics », « politique sociale et emploi ». Mais, deux d'entre eux nécessitent des réformes législatives profondes - droit de grève dans la fonction publique, réforme totale du système des marchés publics - que la Turquie doit mener à leur terme. S'agissant du chapitre 8 « politique de la concurrence », la Commission estime qu'à ce jour, l'ensemble des critères ne sont pas encore satisfaits et qu'elle ne peut recommander l'ouverture du chapitre. C'est une bonne approche, tout à fait conforme à la qualité et la crédibilité du processus de négociation.

Comme l'ont rappelé à juste titre la Commission et le Conseil en décembre, le rythme des négociations dépend avant tout de la poursuite des réformes par la Turquie. Au-delà des désaccords que les Etats membres peuvent avoir sur l'issue du processus, il y a, en revanche, un large consensus à Bruxelles pour renforcer le dialogue entre l'Union et la Turquie en matière de politique étrangère, sur des sujets d'intérêt commun comme les Balkans, le Caucase ou encore le processus de paix au Proche-Orient. Les conclusions du Conseil invitent à progresser dans cette voie. En dépit de certains désaccords sur l'issue des processus, un consensus existe en faveur d'un renforcement du dialogue sur des sujets communs.

S'agissant de l'Islande, la Commission a débuté en novembre son exercice de « criblage » - c'est-à-dire d'évaluation du niveau de préparation du pays candidat - qui s'achèvera en juin. L'ouverture des premiers chapitres de la négociation pourrait intervenir avant l'été, en particulier dans les domaines de l'acquis déjà couverts par l'appartenance de l'Islande à l'Espace économique européen. Sur d'autres chapitres où l'Islande ne respecte pas encore l'acquis communautaire - pêche, agriculture, environnement, services financiers - la discussion sera en revanche plus difficile et ne débutera pas avant le second semestre. Comme le Conseil l'a rappelé en décembre, l'objectif des négociations est bien la reprise intégrale de l'acquis et sa mise en oeuvre, qui devront avoir lieu avant l'entrée de l'Islande dans l'Union. Il n'y aura ni traitement privilégié, ni calendrier accéléré. Au-delà, nous restons préoccupés par la faiblesse du consensus national sur l'adhésion en Islande, même si la tendance semble plus positive aujourd'hui, à en croire certains sondages.

Dans les Balkans, deux pays bénéficient du statut de candidat à l'adhésion. L'ancienne République yougoslave de Macédoine s'est vu reconnaître ce statut dès 2005 et a progressé dans le respect des critères politiques de Copenhague et la mise en oeuvre de l'accord de stabilisation et d'association avec l'UE. Le dernier rapport de progrès de la Commission est à cet égard positif et recommande une nouvelle fois l'ouverture des négociations d'adhésion. Cette étape reste toutefois entravée par la question toujours pendante du nom du pays et le Conseil du 14 décembre dernier a, une nouvelle fois, appelé ce pays et la Grèce à trouver une solution mutuellement acceptable, sans se prononcer sur les négociations.

Le Conseil européen du 17 décembre dernier a accordé le statut de candidat au Monténégro. Les progrès à accomplir par ce pays demeurent toutefois importants, en particulier dans les domaines de l'État de droit et de la lutte contre la corruption et le crime organisé. La Commission, prenant en compte l'expérience du dernier élargissement et des négociations avec la Croatie, a ainsi établi une liste de sept critères clefs dans le domaine de la primauté du droit, critères dont le respect conditionne désormais toute ouverture de négociations. Cette approche, qui tire notamment les leçons des expériences précédentes, nous convient pleinement.

La Serbie a déposé sa candidature à l'adhésion en décembre 2009. Compte tenu des efforts et de l'engagement politique manifestés par les autorités serbes, le Conseil des affaires étrangères a, enfin, décidé le 25 octobre dernier de transmettre cette candidature à la Commission pour avis. Celui-ci sera donné à la fin de cette année 2011 au plus tôt. Le Conseil des affaires générales du 14 décembre a en outre rappelé à la Serbie ses obligations en matière de réformes, de coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, et de coopération régionale, y compris la normalisation des relations avec le Kosovo.

La candidature de l'Albanie stagne depuis avril 2009. C'est dû au blocage politique à Tirana, qui freine l'activité parlementaire, en particulier sur les réformes exigées par le rapprochement européen, et de manière générale, à l'absence de progrès suffisants dans les domaines de l'Etat de droit et de la démocratisation des institutions. Dans ces secteurs, la Commission a identifié douze critères clefs, qui conditionnent l'ouverture des négociations. Dans le prolongement de l'avis de la Commission, le Conseil des affaires générales du 14 décembre dernier n'a pas accordé le statut de candidat à l'Albanie et l'a appelée à dépasser ses blocages politiques et à progresser sur la voie des réformes, notamment pour les douze critères clefs.

Deux pays n'ont pas déposé leur candidature. La Bosnie- Herzégovine a accompli, ces dernières années, des progrès excessivement lents. C'est dû à des institutions peu fonctionnelles, héritées des accords de Dayton-Paris, mais plus encore à l'absence de consensus politique. Cela s'illustre dans l'absence aujourd'hui d'une coalition gouvernementale, près de quatre mois après les élections du 3 octobre. L'UE s'efforce de relancer le processus de réformes, y compris par une révision constitutionnelle qui rendrait les institutions plus effectives. L'Union prépare en outre, dans le cadre de la mise en place du Service d'action extérieure, une présence rationalisée sur le terrain, qui paraît particulièrement bienvenue, avec la fusion des fonctions de délégué et de représentant spécial de l'UE.

La position du Kosovo est particulière, compte tenu du fait que ce pays n'est pas reconnu par cinq États membres, l'Espagne, la Grèce, la Slovaquie, la Roumanie et Chypre. Prenant part au Processus de stabilisation et d'association, il bénéficie toutefois, comme les autres pays, d'une perspective européenne. A ce stade, ce processus passe par la possibilité, à terme, d'une ouverture commerciale et du lancement d'un dialogue sur la libéralisation du régime de visas de court séjour. Nous veillons particulièrement à ce que toutes les conditions préalables à l'ouverture d'un tel dialogue sur les visas soient entièrement et effectivement remplies, et que le Conseil soit pleinement associé à chaque étape de ce processus. Notre position est précisément reprise dans les conclusions du Conseil des Affaires étrangères du 14 décembre.

S'agissant, enfin, de la question très sensible des visas, l'ensemble des pays des Balkans, à l'exception du Kosovo, bénéficie d'une libéralisation du régime des visas de court séjour en direction de l'espace Schengen. Nous l'avons accepté, tout en insistant sur la nécessité d'un suivi rigoureux et dans la durée du respect des critères par ces pays. Nous avons ainsi obtenu la mise en place, en novembre dernier, d'un mécanisme de suivi qui inclut une alerte d'urgence et la possibilité de suspendre à tout moment, si nécessaire, la décision de libéralisation.

Dans l'année à venir, on peut donc s'attendre à un achèvement possible des négociations pour la Croatie, si elle remplit les critères requis. Les avancées des autres pays des Balkans occidentaux sont suspendues à différentes conditions : les nombreuses réformes identifiées par la Commission pour ouvrir les négociations avec l'Albanie et le Monténégro ; l'avis sur la Serbie que remettra la Commission d'ici l'automne 2011, avec l'enjeu du TPIY ; la résolution de la question du nom pour l'ARYM (Ancienne république yougoslave de Macédoine) ; de nouvelles avancées, notamment sur les visas, pour le Kosovo. Aucune avancée significative n'est attendue pour la Turquie, faute de progrès sur le protocole d'Ankara et en raison des élections générales de cet été et de la stagnation du processus de réformes.

M. Jean Bizet, président. - Quelles réflexions vous inspire la récente adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie ? Le traité de Lisbonne a-t-il apporté des améliorations institutionnelles suffisantes pour que l'adhésion de certains pays des Balkans ne fragilise pas, davantage encore, le fonctionnement de la Commission ?

M. Jean-Michel Casa - Il est évident qu'il nous faut tirer les leçons de ces deux dernières adhésions que, sous une forte pression politique, nous avons acceptées en 2007, après avoir constaté qu'elles étaient impossibles en 2004. Mais, il faut bien le reconnaître, le succès n'est pas au rendez-vous. Ne serait-ce que pour deux raisons. D'abord, ces pays ne sont pas capables de dépenser plus de 15 % des fonds structurels qui leur sont accordés. Ensuite, la corruption y semble généralisée, comme le président Basescu le reconnaît lui-même. C'est pourquoi nous nous opposerons au printemps prochain à l'entrée de ces deux pays dans l'espace Schengen. Les conditions de leur entrée ne seront sans doute pas remplies avant deux ans, avant qu'ils ne soient réellement capables de gérer les frontières communes de l'Union. Songez que 70 à 80 % de l'immigration clandestine dans l'Union passe par les frontières avec la Turquie... L'adhésion à Schengen est un signal adressé à la Roumanie et à la Bulgarie. Il faudrait sans doute que la Commission envisage d'y déléguer une mission permanente plus substantielle. Pour l'instant, ces deux pays ne tirent pas profit de leur adhésion...

Globalement les institutions issues du traité de Lisbonne semblent constituer un progrès. Les candidats balkaniques étant démographiquement assez faibles, leur adhésion n'aurait que peu d'incidences sur le fonctionnement du Conseil. La vraie question se pose s'agissant de la Commission. Faudra-t-il conserver la règle d'un commissaire par Etat membre ? On n'imagine pas une Commission de 35 à 37 commissaires... On pourrait régler la question en ramenant leur nombre à 20 ou 22, ou bien en instituant deux catégories : des commissaires principaux et des commissaires adjoints, chaque commissaire principal ayant en quelque sorte un ou deux secrétaires d'État. La difficulté sera de faire accepter que, seuls les commissaires de plein exercice, aient le droit de vote. Il est probable qu'il faudra reprendre plus tard la réflexion sur le sujet.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je me souviens avoir appris, il y a bien longtemps, une loi de la dialectique, énoncée par Engels, selon laquelle l'accumulation de la quantité provoque, à un moment donné, une modification de la qualité. Nous en sommes là ! A 27, l'Europe ressemble déjà à une usine à gaz. Si on ajoute les 11 candidats, on arrive à 38 et je ne parle pas des 16 « pays du voisinage » grâce auxquels nous passerions à 54 !

L'idée yougoslave du regroupement des nationalités était quand même une très bonne idée. Ne devrions-nous pas exiger des pays des Balkans une forme de coopération régionale en préalable à toute avancée vers l'acceptation de leurs candidatures ? Cette entité ne s'appellerait pas la Yougoslavie, bien sûr, mais peut-être les « Balkans de l'Ouest ». Il est évident que ces pays ont beaucoup de choses en commun et sont faits pour vivre ensemble. Et plutôt que de raisonner en termes technocratiques, en « chapitres » et en « critères », ne devrait-on pas avoir une vision plus politique du problème ?

Il est évident qu'accepter la Croatie, c'est forcément s'engager à accepter un jour la Serbie, le plus grand pays des Balkans occidentaux, un pays qui a eu des torts, mais qui n'a pas eu tous les torts. Il ne saurait y avoir de politique sérieuse dans les Balkans occidentaux, qui ne prenne en considération la Serbie. Je sais bien que se pose la question des deux fugitifs, et que l'économie n'est pas encore en mesure d'adhérer, mais la Commission est-elle bien fondée à réclamer la privatisation de certains secteurs ? Là encore nos critères sont à revoir.

Pristina a fait des efforts, dites-vous, et est prête au dialogue, mais le Kosovo n'est pas une réussite. C'est un État qui n'est pas viable, et le rapport Marty du Conseil de l'Europe a révélé que le Premier ministre lui-même pouvait être impliqué dans un trafic d'organes sur des prisonniers serbes. Nous avons vraiment besoin d'une réflexion politique, notamment sur les Balkans occidentaux pour exiger d'eux une forme de regroupement régional.

L'Europe ne peut plus fonctionner. Déjà il est insensé que chaque pays ait un Commissaire, que Chypre et Malte en aient un au même titre que la France ou l'Allemagne ! C'est déraisonnable. Et même si le vote au Conseil est pondéré par la démographie, il y faut aussi le pourcentage de 55 % des Etats ! On multiplie les micro-Etats, qui ne sont pas des Etats, mais plutôt des entités régionales. Il faut y mettre le holà ! Les mânes de Jean Monnet doivent en frémir. Cette approche est beaucoup trop technocratique. Où est l'Europe voulue par le général de Gaulle ? Une initiative politique s'impose.

Le traité de Lisbonne a raté son objectif. Le problème est celui de la zone euro. Lisbonne prévoyait des règles qui ne peuvent pas s'appliquer. Et qu'on viole, d'ailleurs. Et heureusement qu'on les viole, heureusement que la Banque centrale européenne rachète les dettes d'États menacés par la spéculation. Heureusement qu'on viole la clause du no bail out et qu'on met sur pied des mécanismes de solidarité.

Le Conseil européen est le lieu où doivent se prendre les décisions, car c'est là que se trouve la légitimité politique, celle des chefs d'Etat et de gouvernement. La Commission, elle, n'a plus aucune légitimité démocratique. Organisons-là donc comme une haute administration, certes dotée d'immenses compétences, mais placée sous l'autorité du Conseil européen.

Nous en sommes arrivés à un moment où cette usine à gaz, qu'on continue à sans cesse compliquer, a déjà entraîné une crise profonde. Chacun en est conscient, quelles que soient ses options passées. On ne peut plus continuer ainsi. Nous avons atteint le point limite fixé par Engels où la qualité même se transforme.

M. Robert Badinter - Pour continuer dans le florilège de citations allemandes ouvert par notre ami Chevènement, je rappellerai le propos de Bismarck à la Conférence de 1878 sur les Balkans : « Le problème avec les Balkans, c'est qu'ils produisent plus d'Histoire qu'ils n'en peuvent consommer ». Un siècle après, on ne saurait mieux dire.

L'Histoire retiendra contre nous la folle course à l'élargissement, à marche forcée, qui a marqué une décennie de l'Union européenne. Et la France en est parmi les principaux responsables. Quiconque connaissait cette région savait que l'idée de faire adhérer la Bulgarie et la Roumanie avant qu'elles aient complètement régénéré leurs systèmes judiciaires et policiers, était une absurdité.

C'est pourtant ce que nous avons fait. Je rappelle avec quelle extrême précipitation nous avons été, au Sénat, convoqués, quand on s'est aperçu qu'il fallait consulter les parlements avant l'ultime ratification. Cela nous a valu une mémorable séance de la Délégation aux affaires européennes, la veille de Pâques ; nous avons estimé que nous ne pouvions pas raisonnablement formuler quelque avis que ce soit.

Le résultat est là. Je suis retourné, encore récemment, en Roumanie et en Bulgarie. Vous n'imaginez pas l'état de leurs justices ! C'est donc une absolue nécessité de leur fermer Schengen et d'exiger de ces pays des transformations structurelles. L'état de leurs appareils judiciaires est encore loin de répondre aux standards européens. Je l'ai dit à Mme Reding. Elle m'a répondu qu'il n'y avait pas d'argent. En même temps, on apprend que ces pays ne consomment pas leurs fonds structurels... Le développement de l'Europe judiciaire est entravé par cette situation dans les Balkans.

La Croatie ne soulèvera pas de difficultés -à condition que nous restions vigilants. Au-delà, la Serbie a une évidente vocation à entrer dans l'Union ; ce serait un facteur de paix pour l'avenir. Il faut qu'elle adhère et que nous contrôlions son évolution.

Mais les autres Etats ! Nous aurions au Conseil de l'Union ou à la Commission un représentant du Monténégro ! Et la Bosnie-Herzégovine ! Voilà un bon sujet d'épreuve constitutionnelle à l'agrégation de droit public : « Imaginez la meilleure Constitution possible pour la Bosnie-Herzégovine, à partir des accords de Dayton » ! Comment les Nations unies ont-elles pu faire un Etat de trois morceaux juxtaposés qui se haïssent ?

Poser certaines questions n'est pas les résoudre, mais poursuivre l'élargissement serait de l'aveuglement ! Par absence de lucidité, mais aussi par manque de courage politique, nous avons été incapables de nous opposer aux missionnaires de l'élargissement, car nous voulions être aimés - une des pires faiblesses pour des politiques. Résultat : la situation est sans issue. Voilà où nous en sommes !

La seule recommandation à faire est d'utiliser l'espérance d'entrer dans l'Union européenne pour transformer les pays candidats. Nous avons été aveugles, au lieu de regarder en face la situation dans les Balkans.

M. Josselin de Rohan, président. - Parmi les coupables figure aussi le président Wilson, avec sa théorie des nationalités. Un archiduc y avait laissé sa vie, mais aussi un roi, celui de Yougoslavie, à Marseille, vingt ans plus tard.

Le président Mitterrand fut le plus lucide, puisqu'il a tenté de s'opposer à la dissolution de la Yougoslavie, alors que le chancelier Kohl s'empressait de reconnaître la Croatie.

M. Jean-Michel Casa. - Il était utile de nous rappeler la formule d'Engels qui veut qu'une modification quantitative transforme la qualité... L'élargissement de 2004, lui, comporte beaucoup d'éléments positifs. La Pologne a fait des progrès considérables, tout comme la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie ou la Hongrie, même si le résultat des dernières élections hongroises conduit à des décisions politiques qui soulèvent des interrogations. Les seules difficultés concernent la Bulgarie et la Roumanie.

À propos de Schengen, il faudra maintenir encore plusieurs années le mécanisme de contrôle et de vérification extrêmement serré mis en place lors de l'élargissement, et la Commission devrait s'impliquer beaucoup plus activement en particulier dans le bon emploi des fonds européens dans ces deux pays.

Monsieur Chevènement, la batterie de critères a peut-être un aspect un peu technocratique, mais elle nous protège utilement. Alors qu'elle n'a pas été appliquée à la Bulgarie et à la Roumanie, elle conditionnera sans doute fortement l'ouverture de négociations avec les pays des Balkans occidentaux.

Il est impossible de revenir sur l'éclatement de la Yougoslavie à la suite du conflit terrible que vous savez, mais on peut sans doute y développer plus de coopération régionale, c'est ce que nous avons commencé à faire. La Croatie a connu des progrès marquants depuis 1991, les mentalités ont évolué et l'accompagnement européen a joué un grand rôle. Mais, après son adhésion, le « paquet » suivant d'élargissement ne sera pas pour demain.

Sur le plan institutionnel, il paraît difficile d'envisager d'avoir 30 à 40 commissaires. Au Conseil, la pondération démographique limite les inconvénients du système.

L'exemple croate donne des perspectives à d'autres pays, notamment pour la Serbie, dont l'intégration à terme serait légitime et conforme à notre intérêt.

Si le Kosovo indépendant, sur lequel les jugements sont sévères, ne normalise pas ses relations avec la Serbie, l'autre risque pourrait être un jour une « grande Albanie », avec les incidences que l'on peut craindre aussi sur la minorité albanophone macédonienne. La division des Balkans est source de dangers, comme avant 14.

Il est vrai que le nombre d'États membres de l'Union va s'accroître, mais l'important est de ne pas perdre en qualité. Au demeurant, la petite taille d'un pays n'est pas un problème en soi. Voyez le membre fondateur qu'est le Luxembourg ! En revanche, il faut véritablement respecter les critères politiques et techniques, donc opposer parfois un refus et contester les recommandations de la Commission. Je vous rappelle que l'adhésion suppose une décision unanime. Une fois l'entrée de la Croatie acquise, l'Allemagne devrait être moins allante pour l'élargissement. En définitive, seuls les Britanniques soutiennent avec détermination l'élargissement, pour les raisons que l'on sait. Toutefois, leur position a peut-être légèrement évolué depuis la dernière consultation électorale et la victoire de M. Cameron : c'est à vérifier.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Nous retrouvons dans les Balkans la frontière historique de l'empire byzantin, mais aussi la séparation entre l'Empire ottoman et l'Empire austro-hongrois. Un jour, le président Mitterrand m'a dit que l'Allemagne avait récupéré à la fois l'héritage diplomatique du Reich et celui de l'Empire austro-hongrois et avait retrouvé ses frontières avec la Croatie et, dans une certaine mesure, l'ancien protectorat autrichien de Bosnie-Herzégovine. Au-delà, elle ne voit que les méchants Serbes. La France ne doit pas cautionner cette attitude.

M. Jean-Michel Casa. - La Croatie actuelle ne veut pas être sous l'emprise allemande. D'ailleurs, tous les pays concernés par l'élargissement de 2004 souhaitent équilibrer, notamment avec nous, l'influence allemande.

Aujourd'hui, la Serbie se heurte à un blocage néerlandais, à cause du TPIY, alors que l'Allemagne nous a beaucoup soutenus pour transférer le dossier serbe à la Commission. Les facteurs historiques n'empêchent donc pas l'évolution. En 2007, la France était le pays le plus favorable à l'élargissement, en raison de ses liens historiques avec la Roumanie, considérée comme un pays francophone. Aujourd'hui, les Roumains ont l'impression que nous les avons « lâchés » au sujet de Schengen. Au demeurant, grâce à l'investissement linguistique remarquable réalisé en Europe centrale depuis 2000, la francophonie y progresse : à titre d'exemple, j'utilise couramment le français avec mes collègues en Hongrie, en Slovénie, en République tchèque, en Pologne, etc.

M. Robert Badinter. - Dans les Balkans, il faut distinguer les pays issus de l'ancien Empire austro-hongrois et ceux dont le territoire faisait autrefois partie de l'Empire ottoman. Il y a là ce que j'appelle une « frontière invisible du droit », les premiers, qui ont une forte culture juridique, me paraissent bien plus faciles à intégrer à l'Union européenne.

M. Jean Bizet, président. - M. Badinter a dit que les Balkans produisaient plus d'histoire qu'ils ne pouvaient en assumer. C'est vrai, mais nous sommes condamnés au succès, car ces pays sont au coeur de la stabilité en Europe. Il faut naturellement faire évoluer les instances communautaires, pour éviter leur enlisement à terme.