COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

• Mardi 31 mars 2009
  • Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie
• Mercredi 1er avril 2009
  • Mission au Japon - Examen du rapport d'information
• Jeudi 2 avril 2009
  • Développement et modernisation des services touristiques - Examen des amendements
  • Communication de la commission européenne sur sa stratégie politique annuelle pour 2009 - Nomination d'un rapporteur et délai limite

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Mardi 31 mars 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et de Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie

La commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, sur les titres IV à VII du projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, a tout d'abord présenté les grandes lignes du titre IV du projet de loi « engagement national pour l'environnement », consacré à la biodiversité. Le chapitre Ier, concernant l'agriculture, comporte huit articles visant notamment à régir la vente et l'usage de produits phytopharmaceutiques, les aires d'alimentation de captage d'eau potable, la certification des exploitations agricoles à haute valeur environnementale (HVE) et l'indemnisation des agriculteurs biologiques perdant leurs terres à la suite d'une opération d'aménagement foncier. Le deuxième chapitre, comportant deux articles, traite des trames verte et bleue. Le troisième, relatif à la protection des espèces et des habitats, regroupe sept articles. Comportant sept articles également, le chapitre IV est consacré à la ressource en eau. Le cinquième chapitre rassemble quatre articles traitant de la mer, en relation avec le « Grenelle » du même nom. Enfin, un sixième et dernier chapitre comporte deux articles portant dispositions complémentaires.

Interrogeant les ministres sur la définition des zones humides et citant l'exemple du département de Saône-et-Loire, où 210 000 des 600 000 hectares de surface agricole ont été identifiés comme telles, M. Jean-Paul Emorine, président, a appelé à faire preuve de rationalité en la matière, sur la base de critères techniques fiables, et à tenir compte des progrès substantiels réalisés par les agriculteurs, soulignant qu'un groupe de travail se mettait actuellement en place sur ce sujet. S'agissant de la procédure de délimitation des aires d'alimentation de captage d'eau potable, définie par l'article 41 du projet de loi, il a relayé l'inquiétude des professionnels et des élus quant à la possibilité de faire réaliser des études sur l'ensemble du bassin.

M. Bruno Sido, rapporteur, a souhaité interroger les ministres sur trois points :

- en ce qui concerne l'article 41, il s'est interrogé sur son utilité alors même que la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, adoptée fin 2006, donne déjà aux autorités administratives des compétences importantes sur ce point ;

- s'agissant des articles 45 et 46, qui traitent des trames verte et bleue, dont l'aspect contractuel semble en recul par rapport aux propositions du comité opérationnel y étant consacré, il s'est interrogé sur le renforcement de ce volet, dans la mesure où le dispositif sera d'autant mieux respecté qu'il associera systématiquement l'ensemble des acteurs intéressés ;

- en ce qui concerne l'article 51, qui habilite les agences de l'eau à mener une politique d'acquisition foncière dans les zones humides, il s'est inquiété de leur légitimité à intervenir et de la définition de leurs critères d'intervention.

Evoquant la biodiversité domestique, qu'il a illustrée par l'exemple de la présence de coquelicots dans un champ de blé, M. François Fortassin a dit craindre que la préservation de cette fleur des champs n'ait pour conséquence de diminuer les rendements agricoles. Regrettant la tendance de l'administration à élargir autant que possible les périmètres de protection des captages, il a souligné le risque, pour la qualité de l'eau, de les mettre en place sans avoir les moyens de les entretenir et a appelé les syndicats d'adduction d'eau à se mobiliser sur ce point.

Relayant à son tour les problèmes posés localement par la gestion de l'eau, M. Gérard Bailly a évoqué les conséquences négatives induites par l'extension des zones humides, notamment la multiplication des interventions de la police de l'eau. Souhaitant que les trames verte et bleue ne s'opposent pas aux projets de développement des collectivités territoriales, notamment départementales, il s'est ensuite inquiété de ce que le projet de loi mette à la charge des conseils généraux le paiement de la soulte octroyée aux agriculteurs biologiques en compensation des terres dont ils seraient privés à la suite d'un réaménagement foncier.

M. Paul Raoult s'est demandé si l'identification de 500 captages prioritaires avant 2012 permettait de couvrir les besoins quantitatifs en eau potable de la population et il a précisé l'intérêt de la notion d'aire d'alimentation de ces captages. Rappelant que la France avait perdu la moitié de ses zones humides ces dernières années et appelant à les protéger pour éviter une perte de biodiversité, il a évoqué le problème de leur définition et a insisté sur la nécessité d'y interdire tout drainage en vue de maintenir leur rôle environnemental. Relevant que l'agence de l'eau Artois-Picardie procède chaque année à l'achat de centaines d'hectares de zones humides sans difficultés, il s'est dit ouvert à l'extension d'une telle possibilité d'acquisition foncière, sous réserve que des garanties et servitudes environnementales seraient établies contractuellement avec les agriculteurs concernés. Observant que des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) étaient en cours d'élaboration, il a recommandé de ne pas complexifier davantage le dispositif. S'interrogeant sur le statut des bandes enherbées le long des cours d'eau, il a qualifié d'ingérable la mise en oeuvre des mesures agrienvironnementales pour la préservation des nappes phréatiques et a recommandé leur simplification. Remarquant que le projet de loi ne prévoyait que la prise en compte des trames verte et bleue dans les documents d'urbanisme, et non leur opposabilité, il a évoqué l'idée de faire l'expérience de cette dernière dans les régions volontaires.

Notant la difficulté récurrente de concilier environnement et production, M. Benoît Huré a appelé à faire preuve d'un maximum de précision dans la réglementation en ces domaines pour prévenir toute contestation, divergence ou incohérence dans l'interprétation des textes, ainsi qu'à une plus grande simplification. Jugeant aléatoire la prise en compte des règles de sécurité par les syndicats de distribution d'eau, il a suggéré de favoriser leur mutualisation en vue de renforcer les garanties sur la qualité de l'eau et d'en réduire les coûts de production. Enfin, faisant valoir l'intérêt des agriculteurs eux-mêmes à atteindre l'objectif de réduction de moitié de l'usage de produits phytosanitaires en dix ans, il a mis en garde contre les conséquences en matière de rendement et s'est demandé dans quelle mesure le volet « recherche » sur les obtentions végétales serait suffisamment ambitieux pour y parvenir.

Jugeant ledit objectif ambitieux et louable, M. Yannick Botrel a regretté que la réglementation actuelle ne soit pas complètement appliquée, des molécules interdites depuis une dizaine d'année se retrouvant aujourd'hui encore dans l'eau. Doutant de la crédibilité des analyses réalisées par certains laboratoires privés, filiales ou partenaires de fabricants de produits phytosanitaires, il a suggéré de reconnaître expressément le rôle des laboratoires publics.

Prenant acte de la volonté globale de faire évoluer l'agriculture, M. Jacques Muller s'est demandé dans quelle mesure il convenait de créer une certification environnementale volontaire des exploitations agricoles garantissant la Haute valeur environnementale (HVE) des produits qui en sont issus alors qu'existent déjà de nombreux signes d'identification de qualité pour les productions agricoles. Il a suggéré d'y recourir, non pour la valorisation des produits, mais comme critère de répartition des aides de la PAC à l'avenir.

M. Dominique Braye a fait observer que la qualité des laboratoires était indépendante de leur statut, rapportant à cet égard l'exemple de laboratoires publics ayant commis, en toute bonne foi, des erreurs d'analyse sur la qualité des eaux destinées à l'alimentation humaine décelées par des laboratoires privés.

Soulignant l'importance des abeilles comme marqueur de la qualité de l'environnement et de la biodiversité, Mme Evelyne Didier a demandé aux ministres si l'article 47 du projet de loi les concernait ou si d'autres dispositions s'y rapportaient.

M. Bruno Sido, rapporteur, a fait remarquer que le texte confiait aux agences de l'eau des compétences extrêmement importantes.

Rappelant que toutes les dispositions du projet de loi avaient fait l'objet d'un travail de concertation poussé au sein des cinq collèges du « Grenelle de l'environnement », M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, s'est dit ouvert à toutes les propositions qui permettraient d'identifier des incohérences de ce texte et d'en améliorer la qualité. S'agissant des zones humides, dont il a rappelé que la surface totale avait été fixée raisonnablement à 20 000 hectares pour l'ensemble du territoire, il a admis que leur définition issue de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques pourrait être revue.

M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé qu'il revenait justement aux membres de la commission de faire remonter du terrain les difficultés potentielles suscitées par le texte, ce qui n'excluait pas ensuite la mise en place de groupes de travail sur son application et son impact.

En réponse aux divers intervenants, Mme Chantal Jouanno a apporté les éléments de précision suivants :

- s'agissant des périmètres de captage, 507 ont été définis comme prioritaires car particulièrement importants pour l'alimentation en eau potable ou menacés par la pollution. Ils correspondent à 1,4 % au plus de la surface agricole et ne constituent aucunement des zones figées. Le projet de loi propose de préciser à leur égard ce qui avait déjà été prévu par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, par exemple la mise en oeuvre de pratiques agricoles telles l'implantation de prairies permanentes ou la limitation des intrants afin de les protéger ;

- le Gouvernement est ouvert à une approche entièrement contractuelle avec les acteurs locaux pour la gestion des trames verte et bleue. L'Etat fixe des orientations dont l'application relève de la subsidiarité. L'obligation de « prise en compte » de ces trames dans les documents d'urbanisme prévue par le texte, qui n'évoque donc ni la compatibilité, ni la conformité, ni l'opposabilité, laisse une marge de manoeuvre appréciable ;

- la définition des zones humides sera remise à plat au sein d'un groupe de travail, suite aux nombreuses interrogations liées à l'interprétation de la circulaire de 2008. Les agences de l'eau pourront se porter acquéreurs, ces zones n'étant pas toutes situées en bord de mer, ce qui exclut l'intervention du Conservatoire du littoral. Sans remettre en cause les baux ruraux signés par les agriculteurs qui les cultivent, elles pourront néanmoins faire l'objet de prescriptions particulières afin de les préserver ;

- la biodiversité domestique fait référence à la variété génétique des espèces cultivées ou élevées.

Une discussion s'est ensuite instaurée sur les modalités d'indemnisation des cultivateurs biologiques en cas d'aménagement foncier. M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que, si la loi d'orientation agricole avait donné compétence aux conseils généraux pour l'aménagement foncier des zones rurales, elle n'avait pas pour autant prévu qu'ils devraient payer une soulte aux propriétaires dont les terres subiraient un changement d'affectation. Soulignant que le projet de loi précisait explicitement que cette charge leur reviendrait, M. Gérard Bailly a dit sa crainte que les conseils généraux ne délaissent de ce fait l'aménagement foncier. Mme Chantal Jouanno a fait valoir que la conversion à l'agriculture biologique était longue et risquée pour l'exploitant et que ce dernier, dont les terres avaient davantage de valeur que celles sur lesquelles est pratiquée une agriculture conventionnelle, se trouvait pénalisé si une opération d'aménagement foncier l'en privait. Justifiant ainsi son indemnisation nécessaire, elle a estimé que celle-ci ne concernerait sans doute que peu de cas.

Alors que M. Jean-Paul Emorine, président, a jugé difficile de réaliser des estimations sur ce point, M. Gérard Bailly a fait observer qu'un nombre relativement important de cas se présenteraient dans les années à venir, compte tenu de l'objectif ambitieux de 20 % des surfaces agricoles en exploitation biologique d'ici 2020. Jugeant qu'il serait inéquitable de faire peser le financement de la soulte sur des départements s'étant engagés pour favoriser le passage à l'agriculture biologique, M. Benoît Huré a suggéré la mise en oeuvre d'une solution globale avec la création d'un fonds d'indemnisation assurant une mutualisation des financements. M. Bruno Sido, rapporteur, a estimé que seul le maître d'ouvrage, c'est-à-dire les conseils généraux en l'occurrence, devrait assumer la charge de cette soulte, quitte à se retourner vers l'Etat pour assurer son financement.

M. Daniel Raoul, évoquant la prise en compte dans les documents d'urbanisme des trames verte et bleue, a considéré que les directeurs des services déconcentrés de l'Etat disposeraient d'une marge d'appréciation et d'interprétation trop importante et a souhaité en conséquence une rédaction claire et sans ambiguïté des articles 45 et 46 du projet de loi. S'agissant de la préservation de la biodiversité, il importe de clarifier le régime juridique des certifications d'obtention variétale (COV) qui représente pour la France un enjeu fondamental mais méconnu et il convient d'assurer une meilleure protection des agriculteurs qui utilisent les « semences fermières ».

Leur répondant, Mme Chantal Jouanno a apporté les éléments de précision suivants :

- un amendement gouvernemental règlera prochainement la question du régime juridique des COV ;

- les bandes enherbées, qui représentent une superficie estimée à 280.000 hectares en France - ce qui n'est pas excessif - sont des terres à vocation agricole éligibles aux primes agricoles ;

- l'Institut national de recherche agronomique (INRA) bénéficiera de 22 millions d'euros sur trois ans pour la mise au point de produits alternatifs équivalents favorisant la diminution de l'utilisation de produits phytosanitaires tout en préservant la compétitivité de l'agriculture française ;

- afin d'atteindre 50 % des exploitations agricoles en HVE en 2012, cinq départements mènent d'ores et déjà des expérimentations en la matière et il serait intéressant de réfléchir à la prise en compte de cette certification environnementale dans les critères d'écoconditionnalité de la PAC ;

- la protection des abeilles n'est pas spécifiquement abordée dans le présent projet de loi mais elle fera l'objet d'un plan d'urgence spécifique et transversal.

Puis, Mme Chantal Jouanno a présenté les grands axes du titre V du projet de loi, consacré aux risques, à la santé et aux déchets. Le chapitre I^er aborde l'exposition aux nuisances lumineuses et sonores. Le chapitre II traite des autres expositions comportant un risque pour la santé (qualité de l'air intérieur, ondes électromagnétiques et nanoparticules) tandis que le chapitre III est relatif aux déchets.

M. Louis Nègre, rapporteur, a estimé que l'article 72 relatif aux ondes électromagnétiques n'allait pas assez loin en matière de prévention des risques. Regrettant la diversité des normes des taux d'émission électromagnétiques dans l'Union européenne, il a souligné les différences d'appréciation entre les organismes experts comme l'Académie de médecine française ou l'Agence européenne de l'environnement. Le « Grenelle des antennes », qui aura lieu prochainement, devrait permettre d'obtenir un consensus scientifique sur ces questions et de modifier la jurisprudence naissante des tribunaux judiciaires. Il s'est ensuite interrogé sur l'impact sanitaire des lignes de distribution d'électricité eu égard aux conclusions du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC). S'agissant de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (Acnusa), il a demandé des précisions sur l'extension de ses compétences et sur les moyens financiers et humains mis à sa disposition.

M. Dominique Braye, rapporteur, a estimé que le projet de loi manquait d'ambition par rapport aux attentes créées par le projet de loi « Grenelle I ». S'agissant des déchets d'activités de soins à risques infectieux (DASRI), il a regretté que leur régime juridique ne soit pas stabilisé en raison d'un traitement éclaté entre trois véhicules législatifs différents. Concernant l'objectif du « Grenelle de l'environnement » de recycler 75 % des emballages, il ne sera atteint qu'au travers d'une politique incitative, transparente et impliquant les producteurs. Quant à la règlementation du point vert apposé sur les emballages, elle doit, de manière urgente, être complètement revue car elle est devenue incompréhensible pour le consommateur. Concernant les éco-organismes, le débat porte sur la pertinence, d'une part, de les rassembler au sein d'une instance unique et, d'autre part, de créer une agence de régulation calquée sur le modèle de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), indépendante vis-à-vis de l'Etat et des acteurs de la filière. A propos de l'article 75 du projet de loi sur l'information des tiers en matière de sols pollués, demeure la question de savoir qui paiera la remise en état d'un terrain pollué si le vendeur n'a pas les moyens financiers de s'acquitter de ses obligations en la matière.

Sur ce dernier point, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que certains promoteurs immobiliers, sur la base du volontariat, remplissaient déjà ces obligations.

Mme Esther Sittler, rappelant tout l'intérêt du rôle des conseillers en air intérieur, a demandé combien de postes seraient créés par département et, s'agissant de leur financement, si la Sécurité sociale, voire les mutuelles, prendraient en charge leurs interventions.

M. Daniel Raoul, déplorant le manque de professionnalisme des médias ou de certains scientifiques ou médecins lorsqu'ils traitent des antennes relais ou des bornes wifi, a souhaité que l'on n'exagère pas le problème des antennes relais. Plaidant pour une approche globale et cohérente de la question des champs magnétiques, il a exhorté ses collègues et l'opinion publique à ne pas céder à des peurs irrationnelles. A titre d'exemple, si l'on observe les doses d'absorption spécifiques (DAS), l'écoute pendant trois minutes d'un téléphone portable émettant 200 volts par mètre équivaut à une exposition continue pendant trois jours à 100 mètres d'une antenne relai. Soulignant que les lignes électriques étaient classées par le CIRC dans la même catégorie des produits susceptibles d'être cancérogènes que le café, il s'est en revanche fortement interrogé sur l'impact sanitaire des plaques à induction. S'agissant des substances à l'état nano particulaire, sujet qui a fait l'objet d'un rapport en 2004 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), il convient de distinguer les problématiques liées à l'utilisation industrielle de longue date de ces matériaux et celles récentes liées au développement des nouvelles technologies comme le photovoltaïque. En définitive, les pouvoirs publics doivent agir en totale transparence sur cette question sans inquiéter exagérément la population.

Mme Chantal Jouanno a alors apporté les éléments de réponse suivants :

- les Etats généraux des antennes relais auront lieu le 23 avril prochain. Se fondant sur le rapport de 2005 de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), le Gouvernement souhaite des mesures spéciales pour les enfants, concernant l'usage du téléphone portable. A cette occasion, une nouvelle étude a été demandée à l'agence et elle devrait être rendue mi-2009. Ces Etats généraux se livreront à une comparaison des règlementations françaises et des autres pays européens, et s'attacheront à la prise en compte du niveau des DAS pour établir des préconisations cohérentes et fondées ;

- le renforcement des missions de l'Acnusa est une étape décisive pour la prévention des pollutions liées aux activités des aéroports ;

- les mesures de prévention des risques liés aux nano particules dépendent essentiellement de l'usage final de ces particules ;

- la mise en cohérence entre les différents textes législatifs est effectivement indispensable en ce qui concerne le régime juridique des DASRI ;

- le Gouvernement s'engage à modifier la règlementation relative au point vert apposé sur les emballages ;

- la présence d'un censeur de l'Etat au sein des éco-organismes permettra un meilleur contrôle de leur activité. En outre, la proposition de créer une instance de régulation de la filière mérite d'être approfondie, tandis que le débat n'est toujours pas tranché de savoir s'il convient de créer un ou plusieurs éco-organismes ;

- la nécessité d'informer l'acquéreur d'un terrain sur l'état de pollution des sols constitue un progrès incontestable ;

- s'agissant des conseillers en air intérieur, une expérimentation est actuellement en cours en Alsace, l'objectif étant, à terme, de doter chaque département d'une dizaine de conseillers. Le coût que représentent ces derniers pour la collectivité publique est mineur au regard des charges induites par les maladies liées à l'environnement. Un financement de leurs interventions par la Sécurité sociale pourrait éventuellement être envisagé.

En réponse à M. Louis Nègre, rapporteur, qui souhaitait que le Sénat ait un débat transparent et sans parti pris sur la question des ondes électromagnétiques afin d'informer et rassurer les concitoyens, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que le rôle du rapporteur d'un projet de loi est de recueillir le maximum d'informations à travers les auditions qu'il conduit et d'en tirer des conclusions à travers les propositions qu'il fait à la commission.

Mme Chantal Jouanno a ensuite présenté les principales dispositions du titre VI du projet de loi, relatif à la gouvernance, qui se rapportent aux entreprises et à l'information des consommateurs, à l'amélioration et à la clarification des procédures d'étude d'impact et d'enquête publique, ainsi qu'aux instances de concertation et à la représentativité des acteurs environnementaux.

M. Daniel Dubois, rapporteur, a demandé des précisions sur la mise en oeuvre par décret des dispositions de l'article 85 relatives à l'information des consommateurs, s'agissant notamment de l'affichage du contenu en carbone des prestations de transports. Concernant les procédures d'enquête publique, il a plaidé pour une meilleure maîtrise des délais et s'est interrogé sur les conditions concrètes de l'information et de la participation du public par voie électronique. Abordant la question de l'élargissement des domaines soumis à la saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP), il a craint qu'une trop grande extension de l'usage de cette procédure ne constitue un frein à l'avancement des projets. Il a enfin souhaité savoir selon quelles modalités réglementaires les critères de représentativité des acteurs environnementaux seraient réformés.

M. Bruno Sido, rapporteur, a pris l'exemple de l'implantation des éoliennes pour souligner la complexité et l'incertitude de la procédure des enquêtes publiques, la commission des sites obtenant souvent, par la voie contentieuse, l'annulation d'une décision favorable du préfet.

M. Gérard Bailly a demandé que les petits producteurs locaux soient dispensés de l'obligation d'afficher le contenu en équivalent carbone de leurs produits. Il a également estimé que la définition, à l'article 86, des projets concernés par l'obligation de produire une étude d'impact manquait de précision.

M. Jean-Paul Emorine, président, a invité la secrétaire d'Etat à fournir à la commission des précisions sur les conditions d'élargissement à de nouveaux acteurs de la composition de la CNDP et de celle des autres comités de concertation.

Leur répondant, Mme Chantal Jouanno a apporté les éléments de précision suivants :

- une commission est chargée depuis 2008 de vérifier les allégations environnementales faites par les annonceurs dans les messages publicitaires, ce qui a fortement réduit la proportion de publicités formulant des prétentions écologiques inexactes ;

- les modalités de calcul pour l'affichage de la quantité de CO₂ émise lors des prestations de transport sont en cours d'élaboration dans le cadre de l'Observatoire énergie environnement des transports (OEET) récemment créé, sans qu'il s'agisse de mettre en place un éco-comparateur pour tous les types de prestations. L'obligation d'afficher le contenu en équivalent carbone des produits eux-mêmes ne s'applique pas aux petits producteurs de proximité mais concerne des produits de consommation courante, pour lesquels la consommation des ressources naturelles et l'impact sur les milieux naturels seront mesurés au moyen d'une méthodologie fondée sur l'utilisation d'une base de données combinant modélisation et collecte de données réelles ;

- les dispositions relatives aux études d'impact et aux enquêtes publiques ont pour objectif de simplifier les procédures et d'améliorer leur sécurité juridique : il n'y aura plus que deux types d'enquêtes publiques et le rapport du commissaire enquêteur devra être remis dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Les modalités d'information et de participation du public par voie électronique feront l'objet d'un décret en cours d'élaboration ;

- la définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux se fonde sur les conclusions du comité opérationnel n° 24 du « Grenelle de l'environnement », présidé par M. Bertrand Pancher, député, qui proposaient de prendre en compte le nombre d'adhérents, la couverture territoriale de l'association, l'exercice d'une activité reconnue, le caractère régulier, indépendant et démocratique de son fonctionnement et ses modalités de financement.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a mis l'accent sur la nécessité d'améliorer la sécurité juridique des procédures d'enquête, les discordances entre les décisions de justice en première instance et celles du Conseil d'Etat étant difficilement compréhensibles au niveau local.

Mercredi 1er avril 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Mission au Japon - Examen du rapport d'information

La commission a entendu M. Jean-Paul Emorine, président, présenter le rapport d'information consécutif à la mission effectuée au Japon du 9 au 17 septembre 2008.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'une délégation de six commissaires s'était rendue au Japon en septembre 2008, dans le cadre des missions d'information à l'étranger organisées chaque année par la commission. Composée de MM. Pierre Hérisson, Dominique Braye, Adrien Giraud, Daniel Reiner, Jean Desessard, ainsi que de lui-même, elle avait pour mission d'étudier la situation économique de l'archipel, ses secteurs de développement et les conditions d'un partenariat renforcé avec la France. L'année 2008 se prêtait particulièrement à ce déplacement, puisqu'elle correspondait au 150^è anniversaire des relations diplomatiques franco-japonaises qui a donné lieu à « l'année du Japon en France » et a été marqué par des visites officielles croisées, ainsi que par l'organisation de très nombreuses manifestations commémorant les liens unissant les deux Etats.

Durant la semaine passée dans les deux principales villes de l'archipel, Tokyo et Kyoto, ainsi que dans leur grande périphérie, la délégation a rencontré de nombreux acteurs, politiques comme économiques, japonais comme français, et a visité plusieurs sites industriels. En est ressorti un triple constat :

- le développement économique du pays, porté par ce que l'on a appelé le « miracle japonais » depuis l'après-guerre, ne s'est jamais vraiment remis des crises successives dans lesquelles il est englué depuis les années 1980 ;

- le Japon demeure tout de même la deuxième puissance économique mondiale, et dispose encore d'une avance très importante dans les domaines technologiques ;

- les échanges entre les deux pays sont très déséquilibrés au profit du Japon et des potentialités de développement existent pour les entreprises françaises.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que le rapport soumis à la commission rendait compte de ces trois points, qu'il a souhaité reprendre successivement.

S'agissant tout d'abord des éléments limitant le développement du Japon, il a rappelé qu'il s'agissait d'un pays devant faire face à des contraintes naturelles lourdes : un émiettement entre plusieurs îles ; un relief très accidenté ne laissant qu'une place très réduite aux espaces cultivables ou habitables, tous extrêmement concentrés ; et une activité sismique intense problématique pour la construction et les transports. Il a également évoqué le poids de l'histoire et des traditions : longtemps régi par un système féodal, le pays est marqué par son insularité et un certain protectionnisme, tandis que les mentalités restent assez conservatrices, notamment dans les rapports entre les hommes et les femmes. Le vieillissement démographique, a-t-il continué, est l'un des obstacles les plus importants au développement du pays : championne du monde de la longévité, la population nippone décroît et pourrait passer de 127 millions d'habitants aujourd'hui à une centaine au milieu du siècle, avec un fort impact sur les finances publiques, la croissance et les retraites.

L'instabilité du pouvoir politique est également une contrainte : la vie politique japonaise reste en effet marquée par les scandales politiques et la succession rapide des gouvernements, toujours, il est vrai, à l'intérieur du même parti, le Parti libéral démocrate (PLD). La délégation s'est ainsi rendue au Japon entre la démission du précédent Premier ministre et la prise de pouvoir de l'actuel, M. Taro Aso.

Sur le long terme, l'économie japonaise connaît une croissance « molle » depuis l'éclatement de sa bulle immobilière en 1993. Confrontée à une nouvelle récession en 2001, elle est aujourd'hui très affectée par la crise économique : son PIB pourrait ainsi décroître d'au moins 5,8 % en 2009, tandis que le spectre tant craint de la déflation refait surface. La baisse des exportations, sur lesquelles le Japon a bâti son succès économique, ne trouve pas de « moteur » de secours dans la consommation interne. Celle-ci est en effet limitée par une tradition d'épargne forte, la stagnation du pouvoir d'achat et la « peur de l'avenir » des ménages japonais. La bourse japonaise a connu en 2008 la pire année de son histoire et le secteur financier est grandement fragilisé. La dette publique atteint des sommets, à 173 % du PIB, soit 60 000 euros par habitant, faisant du Japon le plus endetté des « pays riches » et l'obligeant à terme à augmenter massivement les impôts. Les taux d'intérêt y sont parmi les plus faibles du monde, la banque centrale japonaise ne disposant donc que d'une très faible marge de manoeuvre pour relancer l'économie en baissant ses taux.

Le modèle social, qui avait fait la force du Japon, est aujourd'hui en crise. Le taux de syndicalisation, traditionnellement élevé, tend à décroître et les centrales syndicales, autrefois peu militantes, adoptent une posture beaucoup plus combative. La notion d'« emploi régulier », voire d'« emploi à vie », est en perte de vitesse au profit d'une plus grande précarité dans les relations de travail. L'engagement du salarié pour son entreprise, autrefois total, tend à s'éroder avec le développement d'attitudes plus individualistes. Le taux de chômage, s'il demeure exceptionnellement bas -4,4 % de la population active- est toutefois en augmentation.

Le système de protection sociale japonais est très différent de celui que connaît la France, et globalement moins favorable. Les soins médicaux coûtent cher et sont moins bien remboursés. L'assurance chômage est également moins protectrice : les indemnisations représentent une partie plus faible du salaire et sont versées moins longtemps. Enfin, les pensions de retraite sont moins élevées si l'on s'en tient au régime de base. Il résulte de ces éléments que si le PIB par habitant japonais est équivalent à celui de la France, le niveau de vie moyen y est moindre, la solidarité familiale jouant toutefois pleinement en compensation.

M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite évoqué la force économique que continue de représenter le Japon au niveau mondial. Depuis 1968, a-t-il rappelé, le pays arrive derrière les Etats-Unis d'Amérique en termes de PIB, celui-ci demeurant légèrement supérieur à celui de la Chine et environ à une fois et demie celui de la France. Les excédents courants restent très élevés et les réserves de changes substantielles. Le pays bénéficie d'une bonne intégration régionale, la moitié de ses exportations partant vers l'Asie. Enfin, la réaction du Gouvernement face à la crise a été de grande ampleur, avec un plan de 600 milliards d'euros, soit environ 13 % du PIB.

Evoquant les grands secteurs de l'économie japonaise, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que l'industrie et les services, surtout dans les domaines technologiques, étaient largement plus développés que le secteur primaire. Marquée par la faiblesse des ressources naturelles, l'atomisation des exploitations et un niveau élevé de protection vis-à-vis de l'extérieur, l'agriculture japonaise ne représente que 1,4 % du PIB et ne survit que grâce à un niveau d'aides publiques extrêmement élevé. Le taux d'autosuffisance de 40 %, faible, oblige le pays à importer massivement et le met dans une situation de dépendance à l'égard de ses fournisseurs.

Le secteur de la pêche et de l'aquaculture connaît également une situation délicate : la population salariée y vieillit, les captures diminuent et sont de plus en plus contraintes par les enjeux environnementaux, la flotte est peu à peu démantelée, les charges augmentent ...

Le secteur de l'énergie est marqué par le très haut degré de dépendance, le Japon n'étant autosuffisant qu'à hauteur de 19 %. Certes, le bouquet énergétique se diversifie, avec une utilisation croissante du gaz, dont le Japon est le premier importateur mondial, et de l'électricité d'origine nucléaire, dont le pays est le deuxième producteur mondial. La coopération avec la France en ce domaine est particulièrement active. Les énergies renouvelables montent en puissance, avec un plan visant à réduire de 50 % les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050, une faible consommation énergétique et de bons résultats dans l'énergie solaire.

Dans le secteur des technologies de pointe, le Japon dispose d'une avance encore considérable sur ses principaux concurrents étrangers, comme la visite du Panasonic center de Tokyo l'a confirmé à la délégation. Outre le secteur de l'électronique, les entreprises japonaises sont parmi les meilleures des marchés des semiconducteurs, de la robotique, des technologies de l'information et de la communication, des consoles et des jeux vidéo et des énergies renouvelables du futur, comme celles issues de l'hydrogène.

Ces performances remarquables enregistrées par le Japon dans tous les domaines technologiques ne seraient pas possibles sans une véritable politique d'accompagnement à l'innovation qui se traduit sur plusieurs plans : des efforts massifs de recherche et développement, un capital-risque favorable aux jeunes pousses (start up), un soutien résolu aux petites et moyennes entreprises (PME) et des dispositifs « d'incubation » des entreprises très développés à travers les groupes d'entreprises (clusters), qui s'apparentent aux pôles de compétitivité français.

Dans un troisième et dernier temps, M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité insister sur la nécessité pour la France de développer ses échanges avec le Japon et d'y renforcer sa présence. Les relations franco-japonaises sont en effet déséquilibrées au profit du Japon : ce dernier est notre treizième client et notre onzième fournisseur, seules 10 000 entreprises françaises exportant vers ce pays contre 25 000 vers l'Allemagne. Dès lors, la balance extérieure française est négative avec le Japon, celui-ci représentant notre septième déficit commercial bilatéral.

Certes, notre pays s'y implante très largement, au point de constituer le troisième investisseur en stock du pays. Cependant, cette présence est le fait de quelques très grandes entreprises nationales à forte dominante industrielle et financière. A l'inverse, la présence japonaise en France est conséquente, 400 entreprises nipponnes occupant environ 55 000 emplois sur 650 sites, faisant du Japon le quatrième investisseur étranger sur le territoire national.

Le marché japonais reste, il est vrai, protégé par de nombreuses barrières. Outre celles de nature douanière, les plus importantes sont non tarifaires et s'appliquent essentiellement aux produits agricoles : elles proviennent de la législation sanitaire, de la nouvelle réglementation concernant les limites maximales de résidus, ou encore de celle concernant les additifs alimentaires. Ces législations contiennent en effet des dispositions parfois peu fondées scientifiquement et souvent difficiles à respecter par les entreprises. Le dispositif de protection intellectuelle des productions agricoles est également très contraignant, seules quelques appellations à très forte notoriété internationale pouvant s'en prévaloir, à l'instar du boeuf de Kobe.

Malgré tous ces obstacles, le marché japonais reste potentiellement intéressant pour les entreprises : la France y jouit en effet d'une bonne image et les relations franco-japonaises ont été stimulées en 2008 avec le 150^è anniversaire des relations diplomatiques entre les deux pays. Par ailleurs, le Japon partage des valeurs communes avec l'Europe et s'avère demandeur de plus de liens avec la France, comme l'a souligné l'ambassadeur japonais en France. Des opportunités intéressantes restent à saisir sur ce marché, à condition de respecter certains codes culturels, et des structures de conseil et de suivi compétentes existent sur place.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a fait remarquer que si les nouveaux marchés prometteurs que sont, par exemple, les « BRIC » (Brésil, Russie, Inde et Chine), doivent être investis, un pays comme le Japon, où le temps long est toujours préféré aux aléas du court terme, ne doit pas pour autant être négligé, et mérite au contraire d'être redécouvert.

Après que la commission a visionné des photographies du séjour de la mission d'information, M. Daniel Reiner a estimé que le Japon était apparu aux membres de la délégation comme un pays paradoxal, à la fois proche et totalement différent des pays occidentaux. Indiquant ne pas envier la société japonaise, il a relevé le contraste entre la modernité extraordinaire du pays, notamment en matière architecturale, et la pesanteur de certaines traditions, perceptibles notamment dans les relations entre hommes et femmes. Il a souligné l'individualisme marqué de la société japonaise et l'absence d'amortisseurs sociaux, qui expliquent que les Japonais souffrent aujourd'hui plus de la crise économique que les Européens.

M. Jean Desessard a déclaré partager cette vision d'un Japon contrasté et riche en paradoxes, proche de la France par certains aspects économiques et démographiques, mais très différent par sa sociologie et, notamment, le poids de la tradition dans la vie quotidienne. Il a été particulièrement attentif à l'occidentalisation croissante de la jeunesse, à la persistance de l'attachement de certains milieux économiques au protectionnisme économique et à l'impression générale de sécurité se dégageant des lieux publics et des transports en commun.

M. Charles Revet a déclaré s'être étonné, à la suite d'un déplacement au Japon, de la place accordée aux personnes âgées dans ce pays, donnant l'impression qu'ils étaient un peu laissés à l'écart. Il a également souligné la tradition de protectionnisme du Japon.

M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que la place des personnes âgées dans la société japonaise pouvait paraître étonnante pour des Occidentaux mais qu'elle correspondait à des traditions culturelles spécifiques. Par ailleurs, il a rappelé que l'espérance de vie était supérieure au Japon par rapport aux pays européens.

Soulignant certaines fragilités du modèle économique japonais, M. Daniel Raoul a d'abord exprimé des doutes sur la croissance du pays à long terme, en raison de ses difficultés financières et de son absence de ressources naturelles. Il a ensuite évoqué les limites d'un modèle de recherche et développement, longtemps fondé sur le transfert et l'adaptation de technologies occidentales, et aujourd'hui confronté à son tour à la concurrence chinoise. Enfin, après avoir indiqué que l'impression globale de sécurité ne devait pas masquer l'existence d'une criminalité organisée et souterraine, il s'est inquiété du problème persistant du statut des femmes dans la société japonaise.

M. Roland Courteau est revenu sur les causes de ce sentiment de sécurité, se demandant s'il ne fallait pas surtout l'attribuer aux vertus de l'éducation et de la prévention. Il a également attiré l'attention des commissaires sur le risque de tsunami, pour la prévention duquel le Japon se distingue, notant qu'il pourrait être judicieux de s'inspirer de ses structures de surveillance et d'alerte au moment où se mettent en place des institutions comparables en Méditerranée. Il a enfin souhaité obtenir quelques précisions sur la composition du bouquet énergétique japonais, et notamment sur la part dévolue aux énergies fossiles.

En réponse, M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que le Japon s'appuie essentiellement sur le gaz, les centrales thermiques comptant pour 64 % de la production électrique tandis que l'hydro-électricité et le nucléaire en représentent respectivement 17 % et 18 %.

M. Michel Houel a souligné qu'un nouveau problème se posait aujourd'hui au Japon, du fait de l'absence de mécanismes de protection sociale : la délinquance des seniors.

M. Didier Guillaume s'est déclaré très inquiet de la situation du Japon, indiquant qu'une catastrophe sociale était en préparation. Soulignant que la société japonaise était en train de se déliter, il a estimé néanmoins, et en dépit de l'avenir incertain du pays, que la France devrait beaucoup plus s'y intéresser.

Appuyant cette analyse, M. Jean Desessard a estimé que l'on mettait actuellement trop l'accent sur la Chine et qu'il était de l'intérêt même des investisseurs de se tourner vers le Japon.

A la suite de ces interventions, la commission a adopté le rapport d'information consécutif à la mission effectuée au Japon du 9 au 17 septembre 2008.

Répondant à une intervention de M. Roland Courteau concernant l'organisation générale des travaux de la commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que l'opportunité d'une saisine pour avis sur le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires » était une question qui méritait réflexion.

Jeudi 2 avril 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Développement et modernisation des services touristiques - Examen des amendements

La commission a tout d'abord examiné les propositions d'amendements ou de rectification d'amendements de Mme Bariza Khiari, rapporteure, sur le texte n° 305 de la commission sur le projet de loi n° 200 (2008-2009) de développement et de modernisation des services touristiques.

A titre liminaire, la commission a adopté un amendement à l'article 15, proposé par Mme Bariza Khiari, rapporteure, qui transpose en droit interne cinq dispositions de la directive 2008/121/CE du 14 janvier 2009 du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des consommateurs qui concernent certains aspects des contrats d'utilisation de biens à temps partagé, des contrats de produits de vacances à long terme et des contrats d'échange et de revente.

Puis la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Un large débat s'est engagé à l'occasion de l'examen de ces quatre amendements et sous-amendements, relatifs au travail dominical. M. Hervé Morey a expliqué que l'amendement n° 1 rectifié visait à mettre fin à diverses incohérences préjudiciables aux activités commerciales dans les zones touristiques afin de renforcer l'attractivité de ces dernières, tandis que l'amendement n° 32 rectifié ajoutait à cet objectif celui de faciliter l'activité commerciale dominicale dans les unités urbaines de plus de un million d'habitants, où existent dorénavant des usages de consommation de fin de semaine. Après que M. Daniel Raoul a estimé que ce second amendement était sans rapport avec l'objet du projet de loi, constituait une provocation et nécessitait à tout le moins que la commission des affaires sociales l'examine, Mme Bariza Khiari, rapporteure a fait part de son opposition à l'ensemble des amendements et sous-amendements, considérant que le travail dominical posait une question de société qui, comme l'avait du reste reconnu le Gouvernement il y a quelques mois, nécessitait un débat parlementaire particulier et ne saurait être examinée au travers d'amendements au présent texte. M. Michel Bécot a souligné que, en se limitant aux zones touristiques, l'amendement n° 1 rectifié apportait une véritable réponse à des situations incompréhensibles pour les touristes, en particulier étrangers, et fortement préjudiciables à l'activité touristique. A l'issue de ce débat et au regard des divergences exprimées, M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré, en accord avec Mme Bariza Khiari, rapporteure, que la commission demande l'avis du Gouvernement sur chacun des quatre amendements et sous-amendements, qui viendront en discussion commune en séance publique. Après des interventions de M. Charles Revet, Mme Christiane Hummel et M. Daniel Soulage en faveur de cette proposition, la commission en a ainsi décidé.

En outre, à l'issue d'un débat sur la multiplication du nombre des agences, auquel ont participé M. Charles Revet, Mme Bariza Khiari, rapporteure, MM. Jean-Paul Emorine, président, Daniel Raoul, Michel Bécot et Mme Odette Terrade, Mme Bariza Khiari, rapporteure, sur la suggestion de M. Michel Bécot, s'est engagée à demander en séance publique au Gouvernement de fournir des indications précises sur la composition des organes de gouvernance de l'Agence de développement touristique de la France.

Communication de la commission européenne sur sa stratégie politique annuelle pour 2009 - Nomination d'un rapporteur et délai limite

Puis la commission a ensuite nommé, à l'unanimité, M. Pierre Hérisson, rapporteur sur la proposition de résolution n° 57 rectifié (2008-2009) présentée par Mme Catherine Tasca, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la communication de la Commission européenne sur sa stratégie politique annuelle pour 2009 (COM (2008) 72 FINAL).

Le délai limite pour le dépôt des amendements est fixé au lundi 27 avril 2009 à 12 heures.