COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mardi 25 novembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

PJLF pour 2009 - Mission Défense - Programme Environnement et soutien de la politique de défense - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Didier Boulaud sur les crédits de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2009 - programmes « Environnement et soutien de la politique de défense ».

M. Didier Boulaud rapporteur pour avis, a tout d'abord évoqué le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense ».

S'agissant de l'action « Renseignement de sécurité », il a rappelé les perspectives ouvertes par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Il a identifié une fonction « connaissance et anticipation » bénéficiant d'une priorité accrue et préconisé des orientations visant à renforcer la cohérence et l'efficacité de la politique du renseignement.

Un conseil national du renseignement, formation spécialisée du conseil de défense et de sécurité nationale, doit donner plus de force aux grandes orientations assignées aux services et à la planification des moyens. Quant au coordinateur national du renseignement désigné auprès du Président de la République, il devra assurer un lien plus direct et plus étroit entre les services et l'autorité politique au plus haut niveau, veiller à la cohérence de l'action des différents services sur le territoire national comme à l'étranger et assurer le suivi des programmes budgétaires et des arbitrages relatifs aux moyens des services.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a néanmoins observé que cette réforme réduisait le rôle du Premier ministre en matière de renseignement, au profit du Président de la République, ce qui conduisait à s'interroger sur les possibilités de contrôle du Parlement, au moment où se met enfin en place une délégation parlementaire au renseignement.

Le Livre blanc a par ailleurs préconisé un renforcement des moyens humains et techniques qui se traduit, dans le projet de loi de programmation militaire, par la création annoncée de 690 emplois à la DGSE, soit une majoration de 15 % des effectifs. Ces recrutements concerneront des personnels qualifiés, notamment des analystes, des ingénieurs et techniciens spécialisés dans les technologies liées au renseignement et des linguistes.

L'effort portera également sur les équipements concourant au renseignement dans les domaines de l'imagerie spatiale, de l'écoute électronique et du traitement du renseignement, en recherchant une mutualisation des capacités entre les différents services intéressés.

Le budget de la DGSE prévu pour 2009 traduit cette inflexion, avec une progression de 10 % des crédits de paiement, la création de 70 emplois, des dotations de fonctionnement revalorisées de 12,5 % et, en matière d'investissement, un doublement des autorisations d'engagement et une majoration de 22 % des crédits de paiement.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, s'est félicité de cette évolution positive tout en soulignant qu'à la différence de beaucoup d'autres pays alliés, la France n'avait pas engagé d'accroissement significatif des moyens de ses services de renseignement après le 11 septembre 2001.

Abordant les actions en faveur de la recherche et de la technologie de défense, il a précisé que le projet de budget pour 2009 prévoyait une progression de 2,5 % des crédits d'études amont qui atteindront 660 millions d'euros. Tout en reconnaissant que cette consolidation était méritoire dans le contexte budgétaire actuel, il a souligné que l'on était encore très loin de l'objectif du milliard d'euros par an que le ministère de la défense jugeait nécessaire au maintien et au renforcement de nos capacités technologiques. Il a estimé que de ce point de vue, le projet de loi de finances pour 2009 ne marquait pas de véritable « rupture ». De même, il a estimé que les potentialités de la recherche duale (civile et militaire) n'étaient pas suffisamment soutenues et exploitées.

S'agissant de la mutualisation des efforts de recherche au niveau européen, il a noté un certain « frémissement » de l'activité « recherche » de l'Agence européenne de défense, avec le lancement de plusieurs projets conduits en coopération pour un montant global toutefois encore modique. Il a cependant souligné que la France ne ménageait pas ses efforts pour proposer des projets susceptibles de réunir, dans le cadre de l'Agence, nos partenaires européens, 17 % de ses dépenses d'études amont concernant des programmes en coopération.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a évoqué les crédits du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » consacré à l'analyse stratégique. Il a effectué à ce propos une remarque relative à la recherche stratégique sur l'OTAN qui semblait souffrir d'un certain déficit, alors qu'est lancée dans les pays alliés, et notamment aux Etats-Unis, une réflexion sur le futur concept stratégique de l'OTAN.

Concernant le programme 212 « Soutien de la politique de défense », M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a mentionné le regroupement en son sein d'une large part des crédits liés aux restructurations de la défense.

Il a centré son analyse sur la politique immobilière, en estimant qu'elle constituerait une variable extrêmement déterminante pour l'équilibre financier de la prochaine loi de programmation militaire.

Il a rappelé qu'en 2009, les besoins financiers liés aux opérations immobilières et d'infrastructure de la défense étaient évalués à 1,5 milliard d'euros et seraient financés aux deux tiers par deux types de recettes exceptionnelles :

- une contribution versée par la société nationale immobilière (SNI) à l'occasion de la renégociation de la convention qui la lie au ministère de la défense et qui serait de l'ordre de 200 millions d'euros ;

- la vente dès 2009 à une société de portage d'une partie du patrimoine parisien du ministère destiné à être libéré en 2014 lors du regroupement des états-majors et services centraux sur le site de Balard.

Au total, 972 millions d'euros destinés à financer des opérations d'infrastructure des armées sont attendus en 2009, au titre des recettes immobilières exceptionnelles, sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Le rapporteur pour avis a souligné le caractère inédit et exceptionnel de cette procédure pour financer des opérations qui, quant à elles, ne sont pas exceptionnelles et résultent de la programmation courante des travaux d'infrastructure.

Il a estimé que la bonne exécution de cette opération était absolument indispensable à l'équilibre de gestion du programme 212, mais au-delà, à celui de gestion de l'ensemble du budget de la défense pour 2009, et tout particulièrement des programmes d'équipement, tout déficit en ressources risquant d'être répercuté sur les autres programmes, notamment le programme « Equipement des forces ».

D'une part, M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a considéré que le principe de l'affectation intégrale au ministère de la défense du produit des cessions ne devait pas être remis en cause et il s'est inquiété, à cet égard, de l'amendement adopté par le commission des finances visant à aligner sa situation sur celle des autres ministères qui ne récupèrent que 85 % du produit des ventes, 15 % allant au désendettement de l'Etat. Un tel amendement, a-t-il indiqué, réduirait de 150 millions d'euros les ressources disponibles pour la défense et remettrait en cause les paramètres sur lesquels le budget a été construit.

D'autre part, le rapporteur pour avis a insisté sur la nécessité de mettre en oeuvre très rapidement l'ensemble des procédures nécessaires pour garantir la disponibilité effective des ressources dans le courant de l'exercice 2009. Rappelant qu'il faudrait constituer une nouvelle société, la capitaliser, conclure des contrats de vente très complexes, verser des fonds au compte d'affectation spéciale et mandater, sur ce même compte, les dépenses d'infrastructure de la défense, il estimé que le risque d'un glissement de calendrier et d'une insuffisance de ressources sur l'année 2009 était réel, la conjoncture immobilière étant elle aussi une source d'interrogation sur l'équilibre financier de l'opération.

Il a conclu que le recours à une procédure de recettes exceptionnelles et anticipées sur des ventes immobilières à venir constituait incontestablement un facteur de fragilité pour la réalisation des opérations d'infrastructures et, compte tenu des sommes en jeu, pour l'équilibre financier de l'ensemble du budget de la défense pour 2009.

Il s'en est remis à la sagesse de la commission sur l'adoption des crédits relevant de son rapport pour avis.

M. Josselin de Rohan, président, a observé que la mise en place d'une nouvelle organisation du renseignement renforçant le rôle du Président de la République, à travers le conseil national du renseignement et le coordonnateur du renseignement, ne remettait pas en cause les possibilités de contrôle du Parlement, dans la mesure où celui-ci continue de voter les crédits et où le Premier ministre est pleinement engagé dans la définition et la mise en oeuvre de la politique du renseignement.

Il a souligné l'importance d'une implication de la France dans les réflexions sur le futur concept stratégique de l'OTAN.

S'agissant des modalités d'affectation au ministère de la défense des recettes tirées des ventes immobilières, il a évoqué l'amendement adopté par la commission des finances visant à consacrer 15 % de ces recettes au désendettement de l'Etat et il s'est prononcé en faveur de la confirmation du principe d'affectation intégrale du produit des ventes au ministère de la défense, conformément à l'arbitrage rendu par le Premier ministre, ce principe étant à la base même de la construction du budget de la défense pour 2009.

M. Jean-Pierre Chevènement, évoquant à son tour les perspectives d'un futur concept stratégique de l'OTAN, s'est interrogé sur les conditions d'un éventuel retour de la France dans les structures de commandement intégrées de l'Alliance, ainsi que sur la poursuite de l'élargissement de cette dernière au regard des candidatures de la Géorgie et de l'Ukraine.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a précisé que dans le cadre de son avis budgétaire, qui couvre les crédits d'analyse stratégique, il souhaitait simplement souligner la nécessité de renforcer notre réflexion sur les évolutions de l'Alliance atlantique.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Environnement et soutien de la politique de défense » de la mission Défense ». Le vote sur l'ensemble des crédits de la mission « Défense » aura lieu à l'issue de la présentation du programme « Equipement des forces ».

PJLF pour 2009 - Mission Défense - Programme Equipement des forces - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de MM. Xavier Pintat et Daniel Reiner sur les crédits de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2009 - programme « Equipement des forces ».

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a tout d'abord effectué une analyse générale des principales caractéristiques du programme « Equipement des forces » pour 2009.

Il a rappelé que l'équipement des forces bénéficierait, dès 2009 et au cours des années ultérieures, d'une priorité budgétaire au sein de la mission « Défense ».

La loi de programmation 2003-2008 s'est déjà traduite par un effort très important en faveur de l'équipement militaire, les dépenses d'équipement entrant dans le périmètre de la loi étant passées de 11,5 à 12 milliards d'euros par an en moyenne sur la période 1998-2001, à 15,5 milliards d'euros par an ces trois dernières années, soit une progression de l'ordre de 30 %.

L'ampleur des besoins de renouvellement conduit à envisager une nouvelle étape dans l'accentuation de cet effort, le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyant de porter progressivement l'annuité d'équipement à 18 milliards d'euros en 2014, soit un niveau supérieur de 17 % à celui prévu dans la loi de finances initiale pour 2008, en vue d'atteindre les nouveaux objectifs fixés par le Livre blanc, qui ont néanmoins été sensiblement réduits par rapport au « modèle 2015 » élaboré en 1996.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2009 traduisait cette évolution, la majoration des ressources sur les trois années 2009-2011 reposant toutefois sur le recours à des recettes exceptionnelles. En effet, de 2009 à 2011, l'enveloppe prévue par le projet de loi de programmation militaire pour les équipements représentera une majoration cumulée de 3,3 milliards d'euros par rapport au niveau actuel, soit exactement le montant des recettes exceptionnelles attendues au cours de la même période. Une partie de ces recettes exceptionnelles, tirée de la vente de fréquences hertziennes, financera directement des dépenses d'équipement liées aux systèmes de communication. L'autre partie, tirée des ventes immobilières, contribuera indirectement à l'effort d'équipement, par redéploiements entre programme au profit du programme « Equipement des forces ».

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a précisé que pour 2009, les dotations du programme « Equipement des forces » se caractérisaient par un quasi-doublement des autorisations d'engagement, qui progressent de 10,8 à près de 21 milliards d'euros, du fait de la passation d'importantes commandes globales pluriannuelles, et par une augmentation de 7,7 % des crédits de paiement, qui atteindront 12,2 milliards d'euros. Toutefois, si l'on ajoute aux crédits budgétaires 600 millions d'euros espérés des ventes de fréquences et affectés à certains programmes d'équipement, la progression des ressources atteint 13 %, soit 1,5 milliard d'euros de plus qu'en 2008.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les modalités de la vente de fréquences hertziennes n'étaient pas aujourd'hui clairement arrêtées. Il a précisé que si le ministère de la défense était prêt à libérer rapidement certaines fréquences, il n'était pas maître de son calendrier, ni de la procédure. Il s'est interrogé sur l'impact de la conjoncture économique sur les offres des opérateurs et a estimé qu'une grande incertitude pesait sur la possibilité de créditer à hauteur de 600 millions d'euros en 2009, comme prévu dans le budget, le nouveau compte d'affectation spéciale « Fréquences hertziennes » sur lequel doivent être financés certains programmes d'équipement.

Il s'est également interrogé sur les conditions de la fin de gestion 2008, du fait de l'absence de financement complémentaire pour les frégates multi-missions dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008, alors que 420 millions d'euros sont nécessaires au-delà de la dotation inscrite en loi de finances initiale, et des annulations de crédits d'équipement prévues en fin d'exercice, en compensation notamment du financement des opérations extérieures. Il a estimé que l'impact de ces deux décisions ne pourrait être neutralisé que si le ministère de la défense est autorisé à consommer en 2008 une partie des crédits reportés des exercices antérieurs, ce qui limiterait le report de charges sur 2009.

Il a également considéré que le montant très élevé des autorisations d'engagement prévues en matière d'équipement en 2009 génèrerait de forts besoins de paiement, ce qui rendrait d'autant plus indispensable le respect de la prochaine loi de programmation.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits des actions « Dissuasion » et « Commandement et maîtrise de l'information », qu'il est plus particulièrement chargé de suivre au sein du programme.

S'agissant de la dissuasion, il a rappelé qu'elle demeurait un fondement essentiel de la stratégie de défense de la France, confirmé par le discours du chef de l'Etat à Cherbourg le 21 mars 2008 et par le Livre blanc.

Il s'est félicité du maintien de deux composantes (océanique et aéroportée) et a indiqué que le format des Forces aériennes stratégiques serait réduit d'un tiers, avec le passage de trois à deux escadrons. En conséquence, il ne sera pas nécessaire de commander un troisième lot de missiles ASMP/A. Ce missile sera livré en 2009 pour un escadron de Mirage 2000N et équipera en 2010 le second escadron de l'armée de l'air, constitué de Rafale, ainsi que les Rafale Marine.

En ce qui concerne la Force océanique stratégique, l'entrée en service du 4e SNLE-NG, le Terrible, équipé du nouveau missile balistique M 51, reste prévue pour 2010.

Enfin, le programme de simulation se poursuit avec l'objectif de pouvoir réaliser les premières expériences de combustion thermonucléaire en 2014.

Le rapporteur pour avis a précisé que le renouvellement des moyens de dissuasion se situait dans une phase active, ce qui générait en 2009 une augmentation de 12,8 % des crédits de paiement liés à la dissuasion qui atteindront, sur l'ensemble de la mission « Défense », 3,8 milliards d'euros, soit 23,7 % des crédits d'équipement. La loi de programmation militaire prévoit pour sa part une annuité moyenne de 3,4 milliards d'euros sur les 6 prochaines années, soit un peu moins de 20 % des crédits d'équipement.

M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a détaillé l'évolution des programmes spatiaux militaires, en soulignant que le Livre blanc avait tracé une perspective claire à moyen terme tant en matière de capacités que sur le plan budgétaire, les ressources consacrées aux programmes spatiaux militaires, qui étaient tombées à 380 millions d'euros en 2008, devant être progressivement doublées en moyenne annuelle d'ici 2020.

Dans le domaine des télécommunications, l'année 2009 devrait être marquée par la participation de la France au démarrage du projet de satellite italien Sicral 2, dont le lancement est prévu en 2012, en vue d'acquérir une capacité supplémentaire pour les télécommunications militaires protégées.

La rapporteur pour avis a mentionné la proposition d'Astrium l'été dernier visant à racheter les satellites Syracuse III et formuler une offre globale de location de service pour l'armée française. Il a rappelé que le délégué général pour l'armement avait confirmé devant la commission la volonté de poursuivre le projet franco-italien, tout en étudiant les possibilités de partenariat public-privé, dans le cadre d'un appel d'offres qui serait ouvert à tous les industriels intéressés. Il lui a paru indispensable, avant toute décision, de mener une étude approfondie des avantages et inconvénients de chaque formule, d'évaluer le coût à moyen terme pour la défense d'une location de capacités et d'examiner soigneusement les incidences en matière de coopération industrielle.

Dans le domaine de l'observation, le second satellite Helios II, stocké au sol depuis 2 ans, devrait être lancé en fin d'année 2009.

La priorité est désormais de préparer sans plus tarder, pour une entrée en service en 2015, le système successeur dans le cadre du programme européen Musis, dans lequel seront développés des satellites optiques et radar fédérés autour d'un système commun d'exploitation des images. Une lettre d'intention a été signée le 10 novembre par la France, la Belgique, l'Espagne, la Grèce et l'Allemagne, mais l'Italie, partenaire d'Helios II et maître d'oeuvre du satellite radar Cosmo-Skymed, a réservé sa réponse en l'attente d'une revue de programmes dont les résultats sont attendus au printemps.

Abordant les programmes de drones, le rapporteur pour avis a mentionné l'entrée en service en 2008, avec 5 ans de retard, du système intérimaire de drone Male (SIDM), qui devrait être déployé en Afghanistan durant le premier trimestre 2009. Il a indiqué qu'un marché de complément pour un 4e drone devait être lancé avant la fin de l'année 2008.

Il a indiqué que différentes solutions étaient à l'étude pour renforcer les capacités en matière de drones au cours des prochaines années : la poursuite du projet Advanced UAV mené par EADS et financé à parts égales par la France, l'Allemagne et l'Espagne ; un projet présenté par Dassault, Thales et l'espagnol Indra, dérivé du drone israélien Heron TP ; l'achat direct de ce dernier auprès des Israéliens ou l'achat du Predator B américain.

Il a ajouté que le projet de loi de programmation précisait que la stratégie d'acquisition à venir combinerait les acquisitions de matériels existants adaptés aux opérations en cours, les locations de services et le développement de moyens tactiques et de théâtre, le cas échéant en coopération européenne. Il a souhaité que les évaluations en cours permettent de mettre en oeuvre, au cours de la prochaine loi de programmation, une politique cohérente répondant au besoin et de nature à renforcer sensiblement nos capacités, aujourd'hui insuffisantes.

En conclusion, M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a invité la commission à émettre un avis favorable sur les crédits du programme « Equipement des forces » comme sur ceux de l'ensemble de la mission « Défense », tout en soulignant la nécessité de garder à l'esprit le défi que représente l'obtention de toutes les ressources attendues au cours de l'exercice 2009.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André Vantomme a déploré que le financement du surcoût des opérations extérieures entraîne cette année encore des annulations de crédits d'équipement. Il a estimé que cette pratique reflétait un décalage entre les ambitions et les moyens de notre politique de défense. Il a souhaité que la France dimensionne sa participation aux opérations extérieures en fonction de ses possibilités, sans pénaliser la politique d'équipement.

M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que la multiplication d'opérations extérieures qui se prolongent sans perspective de solution politique engendrait des surcoûts de plus en plus importants au détriment de la modernisation des équipements, en contradiction avec la volonté de rééquilibrer le partage entre fonctionnement et équipement au profit de ce dernier.

M. Jean-Louis Carrère a observé que le rapporteur pour avis s'était référé à plusieurs reprises aux perspectives de la future loi de programmation militaire, alors que celle-ci n'a pas encore été votée.

En réponse à ces observations, M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- des progrès très importants ont été réalisés, à la suite notamment des demandes insistantes du Parlement, dans le provisionnement en loi de finances initiale du surcoût des opérations extérieures, puisque l'on est passé de 24 millions d'euros en 2003 à 460 millions d'euros en 2008, une provision de 510 millions d'euros étant prévue pour 2009 ;

- cet effort notable reste néanmoins insuffisant pour couvrir l'intégralité des surcoûts, évalués à plus de 830 millions d'euros en 2008 ; en conséquence, la pratique des redéploiements de crédits d'équipement vers le financement des opérations extérieures n'a pas disparu, ce qui est regrettable ;

- la loi de programmation n'a certes pas été adoptée, mais le projet de loi a été déposé à l'Assemblée nationale le 29 octobre dernier, ce qui permet d'analyser le projet de budget pour 2009 dans une perspective pluriannuelle couvrant la période 2009-2014.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a ensuite précisé qu'au sein du programme 146, la part réservée aux actions d'équipement conventionnel (actions incluant les crédits de la DGA) passait de 63 % à 66 % pour les crédits de paiement, soit huit milliards d'euros, et de 73 % à 76 % pour les autorisations d'engagement, soit près de seize milliards d'euros. D'une année sur l'autre, les crédits de paiement des actions dédiées à l'équipement conventionnel augmentaient de près de 13 % tandis que les autorisations d'engagement augmentaient de 92 %. A cet égard, il a souligné que le doublement des autorisations d'engagement était sans précédent et représentait près de vingt milliards d'euros d'engagements pour le budget 2009.

Il s'est félicité de ce que, dans un budget en hausse, les crédits consacrés aux équipements, et en particulier aux équipements conventionnels, soient ceux qui augmentent le plus. Il a fait remarquer qu'au-delà des chiffres, cette augmentation traduisait une évolution conceptuelle. La réduction des effectifs et la diminution du nombre des implantations avaient pour contrepartie l'augmentation de la qualité et la garantie de la quantité des équipements. Il a déclaré qu'il fallait y voir, non seulement la première année d'application du projet de loi de programmation militaire, mais aussi le fruit de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui avait lourdement pesé sur cette évolution.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que, suite à la professionnalisation des armées, il était impératif de mettre nos ambitions en cohérence avec nos moyens : soit on augmente nos moyens à proportion de nos ambitions, ce qui suppose un effort financier considérable pour atteindre les cibles initialement fixées et garder le nombre de régiments et d'implantations actuelles, soit on réduit nos ambitions à proportion de nos moyens. C'est ce que traduit cette loi de finances.

Il a ajouté que ce projet de loi de finances marquait la fin de l'idée selon laquelle les forces armées participaient à l'aménagement du territoire. A cet égard, il a insisté sur la contribution des territoires de l'est de la France, plus touchés que d'autres par la réorganisation territoriale des armées, et sur la nécessité de mesures d'accompagnement adéquates, afin de ne pas pénaliser ces territoires économiquement fragiles.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a ensuite formulé trois observations :

- la première est, qu'en dépit des augmentations de crédits significatives, le budget 2009 comporte des choix difficiles. Le premier de ces choix a été le report à 2011, jugé raisonnable, de la décision concernant le second porte-avions, dont la réalisation aurait entraîné trois milliards d'euros de dépenses et donc des arbitrages encore plus difficiles au détriment des autres programmes à effet majeur. Par ailleurs, il a indiqué que certains programmes emblématiques ont vu leur cible finale significativement réduite. Ainsi l'objectif pour le Rafale, initialement fixé à 294 appareils, a été ramené à 286 ; la cible pour les frégates multimissions (FREMM), initialement de 17 unités, a été réduite à 11 ; la cible pour le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), initialement fixée à 700 véhicules a été ramenée à 630 ; enfin, la cible des SCALP navals, missiles de croisière tirés à partir des FREMM et des sous-marins de type Barracuda, a été ramenée de 250 à 200 unités. Dans le même ordre d'idées, l'avion de transport stratégique MRTT n'a pas encore été lancé. Il a déclaré qu'il fallait voir, au travers de cette évolution « en ciseaux » entre des cibles qui diminuent et des crédits qui augmentent, les effets de la réduction de la « bosse » de 35 milliards d'euros de programmes non financés et qu'il a fallu solder ;

- en second lieu, certains choix difficiles restent à faire. C'est le cas en particulier des conséquences à tirer du retard du programme de l'A400M. Ce retard soulève de nombreuses questions financières et politiques. Il affectera notre capacité à projeter nos forces si des mesures palliatives ne sont pas prises d'urgence.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur le fait de savoir si on pouvait tirer avantage de ces difficultés pour faire avancer des programmes comme le MRTT avec la commande d'Airbus A 330-200. Il a indiqué qu'il fallait également réfléchir aux modalités de la coopération industrielle européenne, et analyser les causes à l'origine de tels retards, afin d'éviter qu'elles ne se reproduisent ;

- enfin, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que de lourdes hypothèques pesaient sur ce budget. Il a évoqué, en premier lieu, le report de la gestion 2008 et notamment les besoins de financement non satisfait pour les FREMM, à hauteur de 420 millions d'euros, et les OPEX, à hauteur de 380 millions d'euros. A cet égard, il s'est félicité de ce que, selon des informations très récentes, la réserve de précaution d'1,2 milliard d'euros concernant le budget de la mission défense ait été levée. Il a également indiqué que la loi de finances rectificative pour 2008 prévoyait l'ouverture de 259 millions d'euros de crédits pour les OPEX. S'agissant du FREMM, il a souhaité que le Gouvernement apporte des éclaircissements sur la façon dont il entend combler le besoin de financement exprimé par le consortium de réalisation franco-italien. Il a ensuite évoqué brièvement les hypothèques pesant sur les ressources futures de la mission défense et notamment les ressources exceptionnelles prévues dans le compte d'affectation spéciale sur les fréquences radioélectriques.

En conclusion, le rapporteur pour avis a considéré que le budget des équipements conventionnels pour la défense nationale pouvait être considéré comme un bon budget, à condition qu'il soit exécuté dans les termes présentés, avec, d'une part, un report de charge peu excessif et, d'autre part, des ressources exceptionnelles disponibles à la hauteur attendue. Faute de quoi, il ne serait qu'un budget virtuel. Le rapporteur a encore fait part à la commission de ses craintes concernant le fait que, comme à l'accoutumée, si les ressources n'étaient pas au rendez-vous, ce seraient les équipements militaires, et en particulier les équipements conventionnels, qui joueraient le rôle de variable d'ajustement.

M. Jean-Louis Carrère a demandé au rapporteur si le financement de l'Airbus A330-200 destiné au Président de la République figurait dans le projet de loi de finances pour 2009 ou bien dans la loi de programmation militaire.

En réponse, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a indiqué que le financement de cet avion était divisé en trois tranches, dont une avait été payée en 2008, la seconde le serait en 2009 et la troisième en 2010.

M. Jacques Gautier a salué l'effort des rapporteurs pour présenter objectivement le programme 146 et a souligné que, pour la première fois depuis longtemps, ce budget donnait aux forces armées les moyens nécessaires pour remplir leurs engagements opérationnels. S'agissant de l'A400M, il a indiqué que les retards n'étaient pas nécessairement imputables à EADS, ni, du reste, au Gouvernement français, mais qu'il fallait s'interroger sur la façon dont la coopération européenne fonctionnait. Selon lui, les spécifications de départ étaient trop exigeantes et l'on a fabriqué, sur le papier, un avion que personne n'est capable de réaliser dans les délais et au prix convenu.

En réponse, M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il partageait entièrement ces appréciations et qu'il faudrait remettre autour de la table l'ensemble des partenaires afin de revoir les spécifications et les conditions financières de ce programme emblématique. Il n'a pas douté qu'au final l'A400M serait un excellent avion.

M. André Vantomme s'est inquiété des conséquences des retards de l'A400M qui obligeaient nos armées à prolonger une flotte de Transall à bout de course.

M. Josselin de Rohan, président, a fait part à la commission de son intention, avec son collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, de charger MM. Jacques Gautier et Jean-Pierre Masseret de présenter un rapport au Sénat, dans les meilleurs délais, sur les conditions financières et industrielles de l'exécution du programme A400M.

La commission a alors décidé de donner un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits de la mission « Défense ».

Mercredi 26 novembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité - Programme Gendarmerie nationale - Adoption d'un amendement

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que, lors de sa réunion du mercredi 19 novembre, consacrée à l'examen des crédits du programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité » du projet de loi de finances pour 2009, la commission avait adopté, à l'initiative de son rapporteur pour avis, M. Jean Faure, et à l'unanimité, un amendement visant à faire supporter la charge financière des transfèrements et des extractions judiciaires effectués par la police ou la gendarmerie pour le compte de l'autorité judiciaire par le ministère de la justice, au moyen d'une convention conclue entre ce ministère et celui de l'intérieur.

Comme le prévoit la nouvelle procédure d'examen de la recevabilité des amendements au titre de l'article 40 de la Constitution, mise en place au Sénat à la demande du Conseil constitutionnel, cet amendement a été préalablement soumis au président de la commission des finances, avant d'être déposé.

Celui-ci a déclaré cet amendement irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances, au motif qu'il tendait à organiser un transfert de charges et de crédits entre la mission « Sécurité », qui relève du ministère de l'intérieur, et la mission « Justice », qui relève du ministère de la justice.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué qu'il n'entendait pas contester la décision prise par le président de la commission des finances.

Toutefois, M. Josselin de Rohan, président, a estimé que, compte tenu de l'importance de cette question, il avait demandé au rapporteur pour avis, M. Jean Faure, de présenter un nouvel amendement sur cette question.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé que la charge des transfèrements et des extractions judiciaires pesait lourdement sur la police et la gendarmerie, qui, faute d'unités spécialisées pour ce type de missions, les réalisent au détriment de leur mission de surveillance.

Il est donc logique que la charge financière des transfèrements incombe au ministère de la justice, ce qui correspondrait à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, selon lequel « Qui commande paie ».

En outre, cela serait de nature à responsabiliser davantage les magistrats et à encourager le recours à des moyens alternatifs, comme la visio-conférence, ainsi que l'y incite, du reste, un amendement de la commission des finances sur la mission « Justice ».

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a donc présenté un nouvel amendement demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport comprenant une évaluation chiffrée des frais liés aux transfèrements et extractions judiciaires et qui contiendrait également l'examen des modalités d'un transfert progressif de cette charge au ministère de la justice.

Ainsi, tout en tenant compte des observations du président de la commission des finances, cet amendement aurait le mérite d'attirer l'attention du Gouvernement sur cette question et de permettre qu'un débat ait lieu en séance publique à l'occasion de l'examen du budget de la gendarmerie.

M. André Vantomme, tout en approuvant la proposition formulée par le rapporteur pour avis, a fait observer que le transfert de cette charge au ministère de la justice supposerait un renforcement des moyens mis à la disposition de ce ministère.

M. André Trillard a estimé, compte tenu du poids que représentent les transfèrements et les extractions judiciaires pour la police et la gendarmerie, qu'une réflexion sur la mobilité des magistrats mériterait également d'être menée, le déplacement d'un magistrat dans un établissement pénitentiaire étant moins onéreux que le transfèrement d'un détenu.

M. Jean-Louis Carrère ayant rappelé que le précédent amendement avait été adopté à l'unanimité, a indiqué que son groupe voterait en faveur de ce nouvel amendement.

La commission a alors adopté à l'unanimité cet amendement.

PJLF pour 2009 - Mission Médias - Programme Audiovisuel extérieur - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné les crédits du programme « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias » sur le rapport pour avis de M. Joseph Kergueris.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a souhaité rappeler les grands axes de la récente réforme de l'audiovisuel extérieur.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a rappelé qu'à la différence de nos partenaires européens, qui disposent souvent d'un opérateur unique, comme la BBC pour le Royaume-Uni ou la Deutsche Welle pour l'Allemagne, l'audiovisuel extérieur français était caractérisé par la dispersion de ses opérateurs, avec deux chaînes de télévision - TV5 Monde et France 24 - deux radios - Radio France International (RFI) et RMC Moyen-Orient - et un organisme de coopération - Canal France International - qui offre des programmes en français à des radios ou des télévisions des pays francophones.

De nombreux rapports ont mis en évidence par le passé la fragmentation, la mauvaise organisation et le manque d'efficacité de l'audiovisuel extérieur français, malgré un budget équivalent à celui qu'y consacrent nos partenaires.

A l'initiative du Président de la République, un comité de pilotage, composé de fonctionnaires issus de différents ministères, réunis sous la direction de M. Jean-David Levitte, conseiller diplomatique, et de M. Georges-Marc Benhamou, ancien conseiller pour l'audiovisuel, a été chargé d'une réflexion sur la réforme de l'audiovisuel extérieur et a remis ses conclusions en décembre 2007.

Ce rapport fixe deux missions à l'audiovisuel extérieur : une mission d'influence, la France devant pouvoir rivaliser avec les grands médias internationaux, comme CNN ou Al Jazeera, et une mission culturelle, consistant à promouvoir nos valeurs : la démocratie, les Droits de l'homme, la laïcité, sans oublier la francophonie.

Ce rapport n'est pas resté lettre morte, puisque sa principale recommandation, la création d'une société holding regroupant l'ensemble des participations de l'Etat dans les différents opérateurs, a été suivie d'effets. Cette société holding, dénommée «Audiovisuel Extérieur de la France » (AEF) a été créée en avril 2008, avec pour mission de définir les priorités stratégiques et d'encourager les synergies entre les différents opérateurs, dans le respect de l'identité de chacun.

TV5 Monde occupe une place particulière, en raison de la crainte des autres partenaires francophones de la chaîne (la Belgique, la Suisse, le Canada, le Québec) de se voir marginaliser dans ce nouvel ensemble. Ils ont ainsi obtenu que la holding AEF ne détienne que 49 % du capital de TV5 Monde, alors qu'elle devrait à terme détenir 100 % du capital de RFI et de France 24.

Estimant que tout jugement sur cette réforme serait prématuré à ce stade, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a considéré qu'il fallait donner leur chance aux dirigeants de la holding pour réussir là où l'Etat a manifestement échoué. Il a souhaité qu'un bilan soit établi l'année prochaine, par exemple à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2010.

La réforme de l'audiovisuel extérieur est pleinement en cohérence avec la réforme de l'audiovisuel public, telle qu'elle figure dans les deux projets de loi, actuellement discutés à l'Assemblée nationale.

Outre la suppression progressive de la publicité, qui ne s'applique pas à l'audiovisuel extérieur, ces textes contiennent en effet des dispositions visant à consolider la réforme de l'audiovisuel extérieur.

La société holding deviendrait ainsi une société nationale de programme, à l'image de France Télévisions, qui définirait ou contribuerait à définir les orientations stratégiques des différentes sociétés et elle pourrait également concevoir et programmer elle-même des services de communication audiovisuelle.

Un cahier des charges définirait notamment les obligations de service public auxquelles elle est soumise, ce cahier des charges devant être complété par un contrat d'objectifs et de moyens conclu entre l'Etat et la holding.

La composition du conseil d'administration de la holding serait très largement inspirée de celui de France Télévisions et de Radio France et son président serait nommé dans les mêmes conditions que les présidents de ces deux sociétés.

Les règles relatives à la holding seraient donc très proches de celles de France Télévisions et de Radio France.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a d'ailleurs estimé qu'à terme un rapprochement entre l'audiovisuel national et l'audiovisuel extérieur mériterait d'être étudié, la frontière entre les deux s'effaçant progressivement sous l'effet des nouvelles technologies, comme la télévision par internet ou sur téléphone mobile.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les crédits destinés à l'audiovisuel extérieur dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009.

Tirant les conséquences de la création de la holding, les dotations publiques ne sont plus attribuées société par société, mais font l'objet cette année d'une enveloppe globale confiée à la holding, à charge pour elle de répartir ces subventions entre les différents opérateurs.

Cette nouvelle donne se traduit dans la maquette budgétaire par la fusion des anciens programmes au sein d'un programme unique, entièrement placé sous la tutelle du Premier ministre.

La dotation de la holding au titre de ce programme s'élève pour 2009 à 233 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 65,3 millions d'euros au titre de la redevance audiovisuelle, ce qui représente au total 298 millions d'euros pour l'audiovisuel extérieur en 2009, soit une quasi-reconduction de la dotation de 2008.

A titre de comparaison, le financement de l'audiovisuel public national représente près de 3 milliards d'euros et la dotation d'Arte, chaîne franco-allemande, s'élève, à elle seule, à 300 millions d'euros, soit l'équivalent de l'ensemble des crédits des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, pour une couverture mondiale.

Or, les besoins estimés par les opérateurs s'élèvent à 322 millions d'euros, dont 117 millions d'euros pour France 24 conformément à sa convention de partenariat avec l'État, 72 millions d'euros pour TV5 Monde et 133 millions d'euros pour RFI.

La répartition des dotations entre les différents opérateurs risque donc d'être un véritable casse-tête pour les dirigeants de la holding.

En outre, selon le document de programmation budgétaire triennale, la subvention destinée à la holding devrait même diminuer sur les trois prochaines années, puisqu'elle reviendrait de 233 millions d'euros, en 2009, à 218 millions d'euros en 2010, puis à 203 millions d'euros en 2011.

Certes, le développement des mutualisations entre les opérateurs devrait favoriser les économies d'échelle, mais il semble que, dans un contexte très concurrentiel, marqué par le développement de nouvelles technologies, la réforme de l'audiovisuel extérieur risquerait d'être compromise si ses moyens venaient à diminuer fortement dans les prochaines années, a estimé M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis.

Tout en étant conscient des fortes contraintes budgétaires qui pèsent sur notre pays, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a donc indiqué qu'il présenterait à la commission plusieurs amendements visant à garantir un financement pérenne de l'audiovisuel extérieur.

Mme Catherine Tasca a rappelé que la réforme de l'audiovisuel extérieur avait soulevé de fortes inquiétudes chez nos partenaires francophones, notamment au sujet de TV5 Monde, et elle a souhaité savoir si ces craintes s'étaient estompées.

Elle s'est également demandé si la reprise par l'Etat de la participation de TF1 dans le capital de France 24 permettrait à cette dernière d'être diffusée sur le territoire français, ce qui n'a pas pu être le cas jusqu'à présent en raison de l'opposition de TF1.

Enfin, elle a fait part de ses préoccupations au sujet de la situation de Radio France Internationale, en rappelant que la direction avait annoncé son intention de supprimer la diffusion des programmes en plusieurs langues, soit l'allemand ou le polonais, ce qui entraînerait une très réelle perte d'influence, comme l'expérience l'a déjà montré. Elle a rappelé le rôle important joué par Radio France Internationale, notamment en Afrique francophone, dont elle a tenu à saluer la qualité du travail des journalistes.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a indiqué que si la réforme de l'audiovisuel extérieur avait au départ suscité de fortes craintes chez nos partenaires francophones au sujet de la place de TV5 Monde au sein de la holding « Audiovisuel extérieur de la France », la situation semblait aujourd'hui apaisée. TV5 Monde occupera une place particulière au sein du nouvel ensemble puisqu'elle ne sera pas une filiale mais un partenaire de la holding. Un projet d'entente devrait être signé entre la France et les partenaires francophones lors de la conférence qui se déroule actuellement à Vancouver, qui devrait également adopter le nouveau plan stratégique de la chaîne pour la période 2009-2012.

France 24 est actuellement disponible en France sur le câble ou par satellite, ainsi que par internet. La sortie de TF1 du capital de France 24 devrait lui permettre d'être diffusée sur la TNT.

Au sujet de Radio France Internationale, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a également salué la qualité du travail des journalistes, mais il a indiqué que le modèle de radio né de la guerre froide et sur lequel repose encore largement son organisation n'était plus adapté au contexte actuel, marqué par l'émergence de télévisions ou de radios locales, notamment en Afrique, et le développement des nouvelles technologies. Il paraît donc indispensable que RFI adapte sa stratégie en fonction des attentes des différents publics et selon les zones géographiques, ainsi que son organisation marquée par le poids important de la masse salariale, qui représente plus de la moitié des charges de l'entreprise, et le rôle important des organisations professionnelles.

L'ensemble des acteurs s'accorde à reconnaître que la réorganisation de RFI sera la clef de la réussite de la réforme de l'audiovisuel extérieur.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a regretté que le ministère des affaires étrangères et européennes n'ait plus de droit de regard sur l'audiovisuel extérieur, malgré le rôle important de l'audiovisuel extérieur pour l'action de la France à l'étranger.

Elle s'est également interrogée sur le fait de savoir si les liens unissant l'actuel président directeur général de la holding à la chaîne France 24, dont il fut le premier président, n'étaient pas susceptibles de se traduire par un traitement de faveur de France 24, au détriment de TV5 Monde ou RFI.

Enfin, elle a rappelé que, si l'apport initial de TF1 dans le capital de France 24 s'élevait à 17 000 euros, la chaîne avait demandé à l'Etat 45 millions d'euros pour le rachat de sa participation.

En réponse, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a fait observer que la tutelle exercée précédemment par le ministère des affaires étrangères et européennes n'avait pas réellement démontré son efficacité et que le rattachement au Premier ministre avait l'avantage de souligner la dimension interministérielle de l'audiovisuel extérieur, où le ministère de la culture et de la communication avait également un rôle à jouer.

Il a également indiqué que le président directeur général de la holding était dans le même temps président du conseil d'administration de France 24, de RFI et de TV5 Monde, ce qui constituait à ses yeux une garantie importante pour le traitement équitable entre les différentes entités.

Enfin, il a précisé que, selon les indications recueillies lors de ses entretiens, la négociation sur la reprise par l'Etat de la participation de TF1 dans le capital de France 24 était sur le point d'aboutir pour un montant très inférieur à celui demandé au départ par TF1 et que cette négociation aurait également une incidence sur France Télévisions, dont l'apport initial dans le capital de France 24 était du même ordre que celui de TF1.

Mme Nathalie Goulet a rappelé que, lors de l'examen de la loi sur la modernisation de l'économie, le Parlement avait modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre à l'Etat de détenir indirectement la totalité du capital de RFI, et qu'à cette occasion, un débat s'était engagé sur l'avenir de cette radio et la question du contrôle politique sur l'audiovisuel extérieur.

M. Joseph Kergueris a indiqué que, si la loi de 1986 avait été modifiée pour permettre à la holding de détenir le capital de RFI en lieu et place de l'Etat, une disposition du projet de loi sur la réforme de l'audiovisuel public garantissait que le capital de la holding restera majoritairement et directement détenu par l'Etat.

Par ailleurs, il s'est déclaré en accord avec l'idée de renforcer le contrôle parlementaire sur la holding et il a annoncé qu'il présenterait à la commission un amendement en ce sens.

M. Robert del Picchia a fait part de ses préoccupations au sujet du faible montant des financements consacrés à l'audiovisuel extérieur, au regard de l'audiovisuel public national ou des concurrents étrangers, comme CNN.

Il s'est également interrogé sur l'intérêt de développer les mutualisations entre les différents opérateurs, compte tenu de leur identité propre.

M. Jean-Paul Alduy a souhaité revenir sur le cas de Radio France Internationale, qui joue un rôle très important pour l'influence de la France et de notre langue, notamment en Afrique francophone.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a également exprimé sa préoccupation au sujet de la situation de Radio France International. Elle s'est aussi interrogée sur la place de Canal France International dans le nouvel ensemble

En réponse, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la nouvelle holding aura pour fonction de développer les mutualisations entre les différents opérateurs, mais aussi et surtout de déterminer les objectifs stratégiques de chaque opérateur selon les zones géographiques ou les publics visés  ; ainsi, en matière de distribution, il convient d'éviter une concurrence de France 24 et TV5 Monde ;

- Radio France Internationale est un très bel outil, mais il paraît indispensable de définir une véritable stratégie en termes de publics visés, de langues et de zones de diffusion, de mode de diffusion ou encore en matière de gestion des ressources humaines afin précisément de garantir sa pérennité ;

- Canal France International n'a pas été intégré dans le nouvel ensemble, car il ne s'agit pas d'un média, mais d'un organisme qui fournit des programmes français à des radios ou des télévisions des pays francophones. Cet opérateur devrait être rattaché à l'avenir au ministère des affaires étrangères et européennes et concentrer ses actions vers les médias des pays en voie de développement.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a d'abord présenté deux amendements tendant à transférer la part de la redevance audiovisuelle actuellement versée à l'Institut national de l'Audiovisuel (INA) pour l'affecter à l'audiovisuel extérieur, cette part de la redevance étant intégralement compensée par un transfert d'un montant équivalent de la subvention destinée à la holding et reversée à l'INA.

Il a estimé que des sociétés audiovisuelles, telles que TV5 Monde, RFI et France 24 ont plus vocation à être financées par le biais de la redevance audiovisuelle, qu'un organisme comme l'INA, établissement public chargé de l'archivage des émissions radiophoniques et télévisées.

Il a souligné que cette opération, neutre sur le plan budgétaire pour l'année 2009, permettrait de garantir à l'audiovisuel extérieur un financement sur la durée, puisqu'à la différence des subventions publiques, la redevance audiovisuelle est une recette dynamique, qui n'est pas soumise à l'aléa budgétaire.

Mme Catherine Tasca s'est interrogée sur cet amendement. Elle a rappelé que l'institut national de l'audiovisuel était un organisme de grande qualité qui menait des activités en matière de coopération internationale.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il ne s'agissait pas par cet amendement de mettre en cause la qualité du travail effectué par l'INA, qui est reconnue par tous, mais d'attirer l'attention du Gouvernement sur la question du financement de l'audiovisuel extérieur.

La commission a alors adopté, les membres du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant, les deux amendements.

M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité renforcer le contrôle parlementaire sur la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

Il a rappelé que le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle prévoyait de modifier la composition du conseil d'administration de la holding afin d'y inclure deux parlementaires désignés par l'Assemblée nationale et le Sénat, mais qu'il s'interrogeait à titre personnel sur la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de sociétés, ce système comportant à ses yeux le risque de faire de ces représentants des « juges et parties ».

Il a présenté un amendement visant à prévoir que le président-directeur général et le directeur général délégué de la holding rendent compte à intervalles réguliers devant les commissions compétentes des deux assemblées des priorités de leur action et de l'exécution des crédits.

M. Roger Romani a indiqué qu'il ne partageait pas les craintes du rapporteur pour avis au sujet de la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration des sociétés audiovisuelles, à laquelle il s'est déclaré favorable au regard notamment de sa propre expérience.

M. Jean Besson s'est associé aux propos de M. Roger Romani, tout en estimant qu'il serait souhaitable que l'Assemblée nationale et le Sénat désignent respectivement deux représentants, de manière à assurer la présence de parlementaires de la majorité et de l'opposition au sein du conseil d'administration de France Télévisions, de Radio France et de la holding « Audiovisuel extérieur de la France ».

Mme Monique Cerisier-ben Guiga et Mme Catherine Tasca ont approuvé cette suggestion.

M. Josselin de Rohan, président, a alors rappelé que la question de la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de la société holding ne relevait pas du projet de loi de finances pour 2009, mais du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, sur lequel il souhaitait d'ailleurs que la commission se saisisse pour avis pour ce qui concerne les aspects relatifs à l'audiovisuel extérieur.

Il a par ailleurs indiqué que la commission entendrait prochainement en audition le président directeur général de la holding, M. Alain de Pouzilhac, et la directrice générale déléguée, Mme Christine Ockrent, sur les aspects relatifs à l'audiovisuel extérieur de la réforme de la télévision publique.

La commission a alors adopté l'amendement proposé par le rapporteur.

Enfin, M. Joseph Kergueris, rapporteur pour avis, a présenté deux amendements visant à modifier l'intitulé des programmes, l'expression « Audiovisuel extérieur de la France » étant remplacée par celle d'« Action audiovisuelle extérieure », de manière à rassurer nos partenaires francophones.

Après que M. Robert del Picchia eut fait part de son attachement à la mention de la France, la commission a adopté ces deux amendements.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Audiovisuel extérieur de la France » de la mission « Médias », ainsi modifiés.

Nomination de rapporteurs

La commission a désigné comme rapporteurs :

- M. Josselin de Rohan sur le projet de loi n° 1216 (AN - XIIIe législature) relatif à la loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ;

- M. Michel Boutant sur le projet de loi n° 1243 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Etat des Émirats Arabes Unis ;

- M. André Dulait sur le projet de loi n° 1265 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces.

Audiovisuel - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis et nommé, sous réserve de la décision de la Conférence des présidents, rapporteur pour avis M. Joseph Kergueris sur :

- le projet de loi organique n° 1208 rectifié (AN - XIIIe législature) relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ;

- et sur le projet de loi n° 1209 (AN - XIIIe législature) relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Déplacement à l'étranger - Communication

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que, lors de sa réunion du 30 mai 2007, le bureau de la commission s'était penché sur la question des invitations que reçoivent la commission ou ses membres, à titre individuel, à participer à des activités, des déplacements à l'étranger ou des visites. Il a décidé que ces invitations, quand elles s'adressaient institutionnellement à la commission, pouvaient être acceptées, à la condition expresse que les frais de déplacement et d'hébergement soient pris en charge par la commission.

S'agissant des invitations reçues à titre personnel, et concernant un thème en relation directe avec les compétences de la commission, le bureau a souhaité qu'une information en soit donnée au président et que, le cas échéant, un compte rendu des informations reçues soit fait à la commission sous la forme d'une communication. Ces invitations ne pourront en aucun cas être prises en charge par le budget de la commission.

Organisme extra-parlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a ensuite décidé de proposer M. Christian Cambon comme candidat pour siéger au sein du Conseil d'orientation stratégique du fonds de solidarité prioritaire, en remplacement de Mme Paulette Brisepierre.

Jeudi 27 novembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Union européenne - Politique européenne de sécurité et de défense - Audition de Mme Christine Roger, ambassadeur, représentant la France auprès du COPS

La commission a procédé à l'audition de Mme Christine Roger, ambassadeur, représentant de la France auprès du Comité politique et de sécurité de l'Union européenne (COPS), sur la politique européenne de sécurité et de défense.

Mme Christine Roger a rappelé que la France avait fait des questions de défense et de sécurité l'une des quatre priorités de sa présidence de l'Union européenne.

Elle a tout d'abord évoqué les différents domaines dans lesquels la présidence française s'était efforcée de tracer des orientations à court et à moyen termes de nature à favoriser un développement de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD).

Elle a cité, en premier lieu, la mise à jour de la stratégie européenne de sécurité, qui se présentera sous la forme d'un complément au document de 2003, qui n'est pas remis en cause, et qui sera présentée au Conseil européen du 11 décembre prochain.

Le renforcement des capacités de la PESD constitue un deuxième axe de travail.

Concernant le renforcement des capacités de déploiement de personnels au profit de missions civiles, elle se manifeste déjà avec l'opération Eulex, qui, avec 2 000 personnels, représentera la plus importante opération civile jamais réalisée par l'Union. Les dernières discussions aux Nations unies laissent espérer un déploiement, dans les jours à venir, sur l'ensemble du territoire du Kosovo, Eulex atteignant sa capacité opérationnelle initiale début décembre.

S'agissant des capacités militaires, des engagements ont été formalisés en faveur de projets fédérant des groupes de pays. Ces projets portent notamment sur la modernisation des hélicoptères, la constitution d'une flotte européenne d'avions de transport, autour de l'A400M, l'inter-opérabilité des moyens aéronavals, le renseignement spatial, avec le programme Musis qui sera confié à l'Agence européenne de défense, le déminage maritime, la mise en réseau de moyens de surveillance maritime, ou encore les échanges en matière de formation des officiers, à l'image du programme Erasmus.

Par ailleurs, l'examen des deux directives du "paquet défense", portant respectivement sur l'ouverture des marchés de défense et les transferts intra-communautaires d'équipements de défense, a bien progressé.

Mme Christine Roger a ensuite rappelé les réticences britanniques vis-à-vis du renforcement des capacités propres de l'Union européenne en matière de planification et de conduite d'opération, l'actuel centre d'opération de l'Union à Bruxelles ne disposant que de 89 personnels et n'ayant jamais été utilisé, hormis pour un exercice l'an passé. Elle a précisé que la présidence française avait proposé de renforcer les capacités de planification, dans le cadre d'une approche intégrant les volets civils et militaires.

Abordant les partenariats dans le cadre de la PESD, Mme Christine Roger a tout d'abord indiqué qu'en dehors des accords "Berlin plus", les modalités de coopération avec l'OTAN n'avaient guère progressé. Ainsi, aucun arrangement formel n'a pu être conclu entre l'Union européenne et l'OTAN pour les théâtres où les deux organisations agissent côte à côte, comme le Kosovo ou l'Afghanistan.

Le partenariat avec l'Union africaine s'est renforcé, même si la question du financement demeure centrale, dans le cadre de la reprise par l'Union européenne du concept Recamp (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) que l'Union africaine s'est désormais pleinement approprié sous l'appellation Amani Africa.

En ce qui concerne les relations avec les Etats-Unis, Mme Christine Roger a relevé les dispositions favorables qu'avaient manifestées des responsables proches des équipes du candidat Obama, les Etats-Unis soutenant particulièrement le renforcement des capacités militaires européennes. Elle a également signalé la participation des Etats-Unis, avec une centaine de personnels, à l'opération Eulex au Kosovo, ce qui montrait une disposition favorable à l'égard des missions de la PESD.

Mme Christine Roger a ensuite indiqué qu'indépendamment des projets qu'elle avait initiés, la présidence française avait dû faire face aux développements de l'actualité internationale au cours du semestre.

Sur la crise géorgienne, son action avait été généralement jugée très positivement, même si certains Etats faisaient observer que les forces russes ne s'étaient pas intégralement retirées en deçà des positions antérieures au conflit. Par ailleurs, les discussions ont pu reprendre à Genève sur la question des réfugiés et des personnes déplacées et sur des arrangements de sécurité susceptibles de prévenir toute reprise du conflit. A cet égard, Mme Christine Roger a indiqué que les 245 observateurs européens présents sur place signalaient un renforcement des moyens militaires en présence, tant du côté russe que géorgien.

Mme Christine Roger a également mentionné la mise sur pied prochaine de la première opération navale de la PESD, destinée à la lutte contre la piraterie maritime au large de la Somalie. Elle a précisé que l'opération serait commandée par un officier britannique depuis le quartier général de Northwood, le Royaume-Uni assurant ainsi pour la première fois le commandement d'une opération autonome de l'Union européenne. Elle a ajouté que, dans le cadre de cette opération, l'Union européenne agirait en partenariat avec l'OTAN, mais également avec des pays tiers intéressés comme la Russie, l'Inde ou la Malaisie.

En conclusion, Mme Christine Roger a estimé qu'en matière de défense, la France avait globalement atteint les objectifs qu'elle avait fixés à sa présidence.

A la suite de cet exposé, un débat s'est engagé.

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur le point de savoir si les réticences du Royaume-Uni à l'égard de la politique européenne de sécurité et de défense ne tenaient pas à la place privilégiée occupée par ce pays au sein de l'Alliance atlantique et à la crainte d'une remise en cause de ses relations particulières avec les Etats-Unis.

Mme Christine Roger a estimé que les réticences de l'administration britannique, tant au sein du ministère de la défense qu'au sein du Foreign Office, à l'égard de toute avancée de la politique européenne de sécurité et de défense en matière militaire, était une constante, qui semblait tenir à des raisons idéologiques et que, seule, une forte volonté politique était à même de pouvoir surmonter, comme cela avait été le cas avec Tony Blair, par le mouvement initié lors du Sommet franco-britannique de Saint-Malo. Or, l'actuel Gouvernement britannique ne semble pas faire de ce dossier l'une de ses priorités.

On peut toutefois relever que le Royaume-Uni, malgré certaines hésitations au départ, a finalement accepté de participer à l'opération militaire navale de l'Union européenne de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes, et même de la commander.

M. Yves Pozzo di Borgo s'est interrogé sur la position de la nouvelle administration américaine à l'égard de la politique européenne de sécurité et de défense et il s'est demandé si l'attitude peu constructive de la Turquie au sein de l'OTAN n'était pas liée aux réticences de certains Etats membres à l'égard de son adhésion à l'Union européenne.

Mme Christine Roger a estimé qu'il fallait attendre l'entrée en fonctions de la nouvelle administration américaine et que ce dossier n'était pas prioritaire au regard d'autres sujets, comme la crise économique et financière. Cependant on peut s'attendre à ce que les Etats-Unis fassent preuve au minimum de la même ouverture que celle manifestée par l'actuelle administration depuis quelques mois et envisagent favorablement tant les missions civiles que les opérations militaires autonomes de l'Union européenne, notamment dans les régions où la présence militaire américaine serait susceptible de soulever des difficultés, comme au Tchad par exemple.

M. Didier Boulaud a rappelé que le Président de la République avait subordonné une éventuelle réintégration de la France dans la structure militaire intégrée de l'OTAN à des avancées substantielles de l'Europe de la défense et il a interrogé Mme Christine Roger sur le point de savoir si, à ses yeux, les progrès réalisés sous présidence française, dans ce domaine, pouvaient être considérés comme suffisants pour justifier une telle réintégration au sein de l'Alliance atlantique.

Il s'est également demandé si les retards de la mise en place de l'opération Eulex de l'Union européenne au Kosovo n'étaient pas liés à une mauvaise coordination avec la mission Minuk de l'ONU.

Il a enfin souhaité avoir des précisions au sujet de l'agence européenne de défense et de l'opération Eufor au Tchad et en République Centrafricaine.

Mme Christine Roger a indiqué que les avancées de la politique européenne de sécurité et de défense sous présidence française de l'Union européenne étaient substantielles, à partir d'objectifs initiaux ambitieux. Les conclusions du prochain Conseil européen devraient d'ailleurs en reprendre les principaux éléments, avec notamment un complément à la stratégie européenne de sécurité, une déclaration sur les capacités civiles et militaires, qui devrait fixer un haut niveau d'ambition, et une déclaration sur la sécurité internationale.

Le déploiement de l'opération Eulex de l'Union européenne au Kosovo se heurte surtout à des difficultés dues aux tensions entre les Serbes et les Albanais, par exemple sur la question sensible des contrôles douaniers, notamment dans la zone située au nord et contrôlée par les Serbes. Il est, à cet égard, indispensable d'obtenir l'accord des Serbes avant de déployer des troupes sur le terrain afin que la mission puisse se dérouler dans un contexte aussi favorable que possible.

L'agence européenne de défense dispose de moyens très limités, puisqu'elle compte une centaine d'employés et un budget de 22 millions d'euros pour 2009, dont seulement 8 millions d'euros pour les dépenses opérationnelles. Sa mission ne peut donc pas consister à conduire des programmes d'équipements. Elle joue plutôt le rôle de levier pour lancer des projets en commun, avec un certain succès, comme l'illustre par exemple le projet sur la protection des forces auquel participent dix-neuf pays.

L'opération Eufor au Tchad et en République centrafricaine compte actuellement environ 3 500 militaires déployés sur le terrain, et ce nombre semble être raisonnable compte tenu des ressources limitées de la région. Mme Christine Roger a toutefois fait observer que la future mission de l'ONU envisageait de mobiliser davantage de personnel.

M. Christian Poncelet a indiqué qu'il avait toujours été personnellement hostile à la reconnaissance de l'indépendance du Kosovo, en raison notamment du risque de précédent, comme l'avait d'ailleurs ensuite illustré la reconnaissance de l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud par la Russie à la suite du conflit avec la Géorgie de l'été dernier. Il s'est également interrogé sur les véritables raisons de l'attitude réservée de la Turquie à l'égard des relations entre l'Europe de la défense et l'OTAN.

Mme Christine Roger a indiqué que la reconnaissance par l'Union européenne de l'indépendance du Kosovo et la reconnaissance par la Russie de l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie ne pouvaient pas être mises sur le même plan, la première ayant été le fruit d'un long processus diplomatique, auquel la Russie et la Serbie avaient été associées, à la différence de la seconde, qui était directement issue du conflit armé entre la Russie et la Géorgie de l'été dernier et de la violation de l'intégrité territoriale de la Géorgie. Une mission d'enquête internationale vient d'être chargée par l'Union européenne d'établir les causes et le déroulement du conflit.

La Turquie participe aujourd'hui à l'opération de l'Union européenne Althéa en Bosnie-Herzégovine, mais elle adopte une attitude peu constructive à l'égard de la coopération entre l'OTAN et l'Union européenne, par exemple au Kosovo ou en Afghanistan.

M. Didier Boulaud s'étant interrogé sur l'état d'avancement des négociations sur le "paquet défense" et sur les réticences initiales de la France, Mme Christine Roger a indiqué que, sur les deux propositions de directives, seule, celle sur les conditions de transfert intra-communautaire des produits de défense, avait soulevé, au départ, des réticences de la part de la France au regard de la possible reconnaissance d'une compétence externe de la Communauté dans ce domaine, en application de la jurisprudence de la Cour de justice dite AETR, mais que ces réticences avaient été levées à la suite de l'avis du service juridique du Conseil concluant que la Communauté disposait déjà d'une compétence externe dans ce domaine.

En réponse à M. Josselin de Rohan, président, qui s'est déclaré inquiet de l'attitude de la présidence tchèque de l'Union européenne à l'égard de la politique européenne de sécurité et de défense, au regard notamment des prochaines élections dans ce pays, Mme Christine Roger a déclaré que l'on pouvait espérer la poursuite des initiatives engagées par la présidence française, notamment dans le domaine capacitaire.